（技术经济及管理专业论文）建设用地产权转移过程中的利益博弈.pdf

摘要 中文摘要 土地是人类赖以生存和发展的物质基础和环境条件，土地是城市的载体，是城市存在 和发展的基础，土地这一稀缺资源作为城市经济活动最重要的生产要素，对城市的兴起和 成长，对人类的生存和发展，具有极其重要的作用。 土地征用问题是我国城市化加速发展引发的矛盾的集中体现，它涉及到国家政策法律、 土地制度、房屋( 土地) 使用权和所有权制度、公民的基本权利及房地产市场等诸多焦点， 触动了政府、开发商、被拆迁( 征地) 群众、拆迁实施单位等多方利益。 在这个城市高速发展和大规模改造的时代，占用农民土地和城市拆迁的问题已成为社 会生活最敏感的神经，一些政府部门试图用行政手段强行推进城市建设的进程，使得各种 矛盾激化。如何既实现公共利益，又不损害广大群众的利益，在效率和公平之间博弈是当 前城市化和城市现代化进程中的一个理论问题，也是一个迫切的现实问题。 建设用地产权转移过程中各方行为博弈的关键是合理赔偿，其前提是深化土地制度改 革，完善产权制度。本文通过概述我国城市化产权转移过程中的较为突出的主要矛盾，并 试图剖析产生这些矛盾的根源，通过借鉴国外经验，寻求缓解矛盾的途径。 全文分为5 章。第一章阐述了选题背景及研究对象，并对研究过程中的相关概念进行 了明确；第二章从土地产权制度的比较、公共利益的界定以及基本的博弈理论三方面对相 关基本理论进行了概述；第三章从农地征用和城市拆迁两个角度剖析了现行制度下，建设 用地产权交易的利益分配状况；第四章分别分析了地方政府与用地单位和土地产权所有者 之间的博弈关系；第五章提出了通过增加竞争和加大奖惩力度规范地方政府行为，为用地 单位和土地产权所有者之间的合作博弈铺平道路。 关键词：建设用地：产权转移；博弈分析：合作博弈 a b s t r a c t a b s t r a c t l a n di sb a s i cm a t e r i a la n de n v i r o n m e n t a lc o n d i t i o no fh u m a ns u r v i v a la n dd e v e l o p m e n t ，a s t h ec a r r i e ro ft o w na n dak i n do fs c a r c er e s o u r c e ；i ti st h em o s ti m p o r t a n tp r o d u c t i o nf a c t o r l a n d p l a y sa ne x t r e m e l yi m p o r t a n tr o l ei nt h er i s i n ga n dg r o w t ho ft h ec i t ya n dh u m a ns u r v i v a la n d d e v e l o p m e n t t h ep r o b l e mo fl a n da c q u i s i t i o ns h o w st h ea c c e l e r a t e dd e v e l o p m e n to fu r b a n i z a t i o ni nc h i n a ， i tr e l a t e st on a t i o n a lp o l i c i e sa n dl a w s ，l a n ds y s t e m s ，h o u s i n g ( 1 a n d ) t e n u r ea n do w n e r s h i ps y s t e m ， t h ef u n d a m e n t a lr i g h t so fc i t i z e n sa n dt h er e a le s t a t em a r k e t ，m u l t i - s t a k e h o l d e ri m p l e m e n t a t i o n s u c ha st h eg o v e r n m e n t ，d e v e l o p e r s ，h o u s et ob er e s e t t l e d ，t h ed e m o l i t i o nu n i ta n ds oo n i nt h et i m eo fr a p i dd e v e l o p m e n ta n dl a r g e s c a l et r a n s f o r m a t i o n ，f a r m l a n do c c u p a t i o na n d u r b a nd e m o l i t i o nh a sb e c o m et h em o s ts e n s i t i v ep r o b l e mo fs o c i a ll i f e ，s o m eg o v e r n m e n t a l d e p a r t m e n t s a r et r y i n gt ou s ea d m i n i s t r a t i v em e a n st op r o m o t et h ep r o c e s so fc o n s t r u c t i o n ，w h i c h m a d eav a r i e t yo fc o n f l i c t s h o wt oa c h i e v et h ep u b l i ci n t e r e s tw i t h o u tc o m p r o m i s i n gt h e i n t e r e s t so ft h em a s s e s ，g a m eb e t w e e ne f f i c i e n c ya n df a i r n e s si sn o to n l yat h e o r e t i c a li s s u e ，b u t a l s oa nu r g e n tp r o b l e mo fr e a l i t y t h e k e y o fg a m ed u r i n gp r o p e r t yf i g h t st r a n s f e r r i n gi sr e a s o n a b l ec o m p e n s a t i o n ，w h e r e a si t s p r e m i s ei st od e e p e nl a n ds y s t e mr e f o r ma n di m p r o v et h ep r o p e r t yr i g h t ss y s t e m t h i st h e s i s i n t r o d u c e st h ep r i n c i p a lc o n t r a d i c t i o nw h i c hi sm o r ep r o m i n e n ti nt h ep r o c e s so ft r a n s f e r r i n g p r o p e r t yr i g h t s ，a n dt r i e st oa n a l y z et h er o o tw h i c hc a u s e st h e s ec o n f l i c t s ，t h r o u g ht h ee x p e r i e n c e o fa b r o a d ，s e e k sw a y st oe a s ec o n f l i c t s t h et h e s i si sd i v i d e di n t of i v ec h a p t e r s c h a p t e ro n ed e s c r i b e st h eb a c k g r o u n da n dt h es t u d y s u b j e c t s ，a n dc l e a r st h er e l e v a n tc o n c e p to ft h es t u d y ；c h a p t e rt w o o u t l i n e sr e l a t i v eb a s i ct h e o r y f r o mt h ec o m p a r i s o no fl a n dp r o p e r t yr i g h t ss y s t e m ，t h ed e f i n i t i o no ft h ep u b l i ci n t e r e s ta n db a s i c g a m et h e o r y ；c h a p t e rt h r e ea n a l y s i s b e n e f i td i s t r i b u t i o no ff a r m l a n da c q u i s i t i o na n d d e m o l i t i o n ；c h a p t e rf o u ra n a l y z e st h eg a m eb e t w e e nl o c a lg o v e r n m e n ta n dt h el a n do w n e r sa n d b e t w e e nl o c a lg o v e r n m e n ta n du n i t sw h on e e dl a n d ；c h a p t e rf i v ep r o p o s a l sw a y st oi n c r e a s e e f f o r t st os t a n d a r d i z et h eb e h a v i o ro fl o c a lg o v e r n m e n t sb yi n c r e a s i n gt h ec o m p e t i t i o na n db y a b s t r a c t a d d i n gt h ei n c e n t i v e ，w h i c hc o u l dp r e p a r ef o rc o o p e r a t i v eg a m eb e t w e e n u n i t sw h on e e dl a n da n d l a n dp r o p e r t yo w n e r s k e yw o r d s ：c o n s t r u c t i o nl a n d ；p r o p e r t yt r a n s f e r r i n g ；g a m ea n a l y s i s ；c o o p e r a t i v eg a m e 发表论文说明及学位论文使用授权声明 发表论文说明及学位论文使用授权声明 ( 一) 发表论文 ( 1 ) s t u d yo nc o m p r e h e n s i v eg o v e r n a n c eo fc h i n al o c a lg o v e r n m e n t s i l l e g a l l a n d e x p r o p r i a t i o n 吨n f e r e n c eo nm a n a g e m e n to f t e c h n o l o g y , t a i y u a n2 0 0 8 ，e 1 检索( 第一作者) ( 2 ) 土地市场中寻租现象的博弈分析及防范，商业经济，2 0 0 9 年5 月，( 第一作者) ( 二) 学位论文使用授权声明 本人同意授权天津商业大学将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印、或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向有关 部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 5 2 第一章绪论 第一章绪论 1 1 选题背景及研究对象 1 1 1 选题背景 土地是人类赖以生存和发展的物质基础和环境条件。随着人口的增长和经济的发展， 对生存资料的需求增加，我国正以空前的速度和规模开发和利用土地。土地是城市的载体， 是城市存在和发展的基础，土地这一稀缺资源作为城市经济活动最重要的生产要素，对城 市的兴起和成长，对人类的生存和发展，具有极其重要的作用。随着城市现代化进程的发 展，城市规模不断扩张。城市快速发展所需的大量土地，一方面来源于对农村土地的征用， 另一方面来源于旧区重建。 农村土地和旧区的共同特点是“产权缺位”，根据我国法律，农村土地归农民集体所有， 但是对农民集体的组织形式并没有明确的界定，使得农村集体土地所有权不明确；在旧区 中，公有产权的房屋占多数，这些名义上属于全民所有的产权并没有具体的所有者。此外， 对征用农地和旧区的合理赔偿也是各方不能达成共识的重要问题。 根据国家信访局的资料表明，国家信访局接待的群众上访中，反映企业劳保、城市拆 迁、征地三类问题的批次和人次占到6 0 以上。全国人大常委会秘书处的蔡定剑在2 0 0 3 年 6 月6 日的高层讨论会上指出，当前对公民财产的侵犯最严重的表现是对农民的土地征用 和城市拆迁。征用之所以会被认为是对公民财产的侵犯，最主要的原因在于对原土地利益 所有者的补偿过少。 土地征用问题是我国城市化加速发展引发的矛盾的集中体现，它涉及到国家政策法律、 土地制度、土地使用权和所有权制度、公民的基本权利及房地产市场等诸多焦点，触动了 政府、用地单位、被拆迁( 征用) 者、拆迁实施单位等多方利益。 在这个城市高速发展和大规模改造的时代，占用农民土地和旧区拆迁的问题已成为社 会生活最敏感的神经，一些政府部门试图用行政手段强行推进城市建设的进程，使得各种 矛盾激化。如何既实现公共利益，又不损害广大群众的利益，在效率和公平之间博弈是当 前城市化和城市现代化进程中的一个理论问题，也是一个迫切的现实问题。政府征用导致 第一章绪论 私有财产流失，已经成为当今中国较为严重的社会问题。 建设用地产权转移过程中各方行为博弈的关键是合理赔偿，其前提是深化土地制度改 革，完善产权制度。本文通过概述我国城市化产权转移过程中较为突出的主要矛盾，试图 剖析产生这些矛盾的根源，通过借鉴国外经验，寻求缓解矛盾的途径。并从博弈论的角度 出发，分析征地拆迁过程中各利益相关者之间的相互关系，力图提出使全社会分享利益的 政策思路和建议。 1 1 2 研究对象 1 土地产权涉及到所有权、使用权、获益权等，本文主要针对土地产权中的使用权和 所有权展开讨论。 2 征地拆迁既有用于公共利益的，也包括商业利益用途的，本文主要分析出于公共利 益的征地拆迁。 1 2 国内外相关研究 1 2 1 国外土地补偿理论研究 国外学者普遍认为，土地征用补偿的理论是由于国家或政府行政权的行使，对于特定 人发生经济上的特别损失，而由国家或政府对受损失的人承担金钱给付的义务。国外的土 地补偿理论主要有既得权说、恩惠说、社会职务说、公用征收说、公共负担平等说、特别 牺牲说等。1 1 1 2 1 1 既得权说 既得权说认为人们的既得权既然是合法取得的，就应当得到绝对的保障，即使是由公 共利益的需要，使其遭受经济上的特别损失，也应当基于公平的原则给予补偿。既得说以 自然法思想为基础，理论较为陈旧，而且对于既得权以外的权利所受的侵害，未能说明补 偿的理论依据。 1 2 1 2 恩惠说 恩惠说强调国家统治权与团体利益的优越性，主张绝对的国家权利以及法律万能和公 益至上，认为个人没有与国家相对抗的理由，甚至完全否认国家对私人有提供损失补偿的 1 1 】雷利巴洛维，土地资源经济学不动产经济学【m 1 ，北京：北京农业大学出版社 2 第一章绪论 必要。国家侵害个人权利给予补偿，完全是出于国家的恩惠。这一颇具专制色彩的学说， 难以说明现代的土地征用补偿制度。 1 2 1 3 公用征收说 公用征收说认为国家法律固然有保障个人财产的一面，但也有授予国家征收私人财产 的权利的另一面，对于因公共利益的需要而作的合法征用，国家可以不承担法律责任，但 是仍然应给予个人相当的补偿，以求公平合理。 1 2 1 4 社会职务说 社会职务说摒弃了权利天赋观念，认为国家为了使各人尽其社会一分子的责任，首先 应承认各人的权利，这是实现社会职务的手段。从所有权的产生开始，就具有自由和义务 双重性。但人民的财产被征用后，国家酌量给予补偿，才能使其社会职务得以继续履行。 1 2 1 5 公共负担说 公共负担说认为，政府的活动是为了公共利益而实施，其成本应由社会全体成员平均 分担。合法的行政行为给公民、组织的合法权益造成的损失，实际上是受害人在一般纳税 负担以外的额外负担，这不应由受害人个人承担，而应当平等地分配于社会全体成员，其 分配方式是国家以全体纳税人缴纳的金钱来补偿受害人所蒙受的损失，进而在全体公民和 受害者之间重新恢复平衡机制。 1 2 1 6 特别牺牲说 特别牺牲说源于公共负担平等说，由德国学者奥特玛雅提出。该学说基于法的公平 正义的观念，认为国家的合法征地行为，对人民权利所造成的损失超出了行使所有权的内 在社会限制，与国家课以人民一般的负担不同，它是使无义务的特定人对国家所作的特别 牺牲，这种特别牺牲具有个案性质，因此应当由全体人民共同分担给其以补偿，才符合公 平正义的精神。在以上各种学说中都包含着这样的观念：特定人为社会公共利益做出了特 别的牺牲，按公平正义和权益保障的原则，应由社会全体对这种牺牲做出补偿。而在这些 学说中，特别牺牲说日渐被广泛接纳。 1 2 2 国内相关研究 1 2 2 1 国内关于征地拆迁补偿的研究 有关我国现行拆迁征地补偿中存在的问题，国内学者们的观点大致可以划分为以下几 种： 3 第一章绪论 1 法规欠缺说 以芦笙为代表的学者们认为，从法律体系看，拆迁法并不是一个由诸多法律文本所搭 建成的内部严谨、一致、上下左右互为呼应的部门法。它是一套支离破碎、矛盾重重的规 则，这些政策无法顺利推行，实际的安排只能是各方面博弈的均衡结果。乜1 法规问题是城市建设用地补偿制度中十分重要的问题，周大伟认为，我国拆迁补偿中 对行政权力过分依赖，忽略了司法程序的作用；补偿价格由单方面决定，没有明确平等、 自愿和协商的原则。 2 产权不清说 科学合理的补偿的前提是法规健全，而产权清晰是基础，而这正是我国矛盾较多的领 域。刘杰等人研究后认为，我国城市建设用地征用中的矛盾冲突，从表面上看是个人利益 与国家利益及社会公共利益的冲突；个人利益与开发商的商业利益的冲突，实质上，是国 家城市土地所有制度与国有土地使用权的冲突；国家城市土地所有权与开发商国有土地使 用权的冲突；开发商的国有土地使用权与房屋所有人的国有土地使用权的冲突。1 3 权利滥用说 几乎所有的国内专家学者都表示，在房屋强制拆迁与保护房屋所有权和土地权利的利 益中，应充分强调“公共利益”。 日本的土地征用法第一条规定：“本法的目的是，关于公共利益事业所必要的土 地等的收回或者使用，规定其要件、手续、效果以及随之发生的损失补偿等，谋求公共利 益的增进与私有财产的调整，以利于国土的适当而合理的利用。 第二条又规定：“在为 公共利益事业之用需要土地的场合，将其土地供该事业之用在土地利用上为正确而合理时， 可依本法的规定，予以征用或使用。韩国的土地征用法第一条：“规定关于公益事 业所需之土地的征用和使用事项，以期提高公共福利和同私有财产权的协调，从而对合理 使用、开发国土和发展产业做出贡献，特制定本法。美国联邦宪法第五条修正案规 定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征 收私有财产供公共使用。法国民法典第5 4 5 条：“任何人不得被强制转让其所有权， 但因公用并在事前受公正补偿时，不在此限。”意大利民法典第8 3 4 条规定：“不得全 部或部分地使任何所有人丧失其所有权，但是，为了公共利益的需要，依法宣告征用并且 给予合理补偿的情况不在此限。德国基本法第1 4 条第三款规定：“剥夺所有权只有 1 2 l 芦笙，文本规则与社会秩序一中国城市房屋拆迁制度研究，w w w c n g d s z n e t ，2 0 0 4 ( 7 ) 1 3 l 刘杰，城市房屋拆迁中的制度缺陷与完善，w w w 1 a w 8 6 3 c o m ，2 0 0 4 ( 9 ) 4 第一章绪论 为公共福利的目的才能被允许。”香港的收回官地条例和台湾的有关法律也规定，征 用土地应当为公共之目的。 盛大林认为，对于绝大多数甚至全部征地拆迁纠纷来说，补偿标准只是个“下游问 题。因为按照宪法的规定办事，那些用于商业开发的征地拆迁根本就不应该发生既使 “补偿 合理，为经营性项目征地或强制拆迁也是违法的。征地权和强制拆迁的滥用，不 仅严重损害了群众的利益，而且造成了国土资源的破坏。更重要的是，政府在征地和拆迁 中的违法行为与我国建设“法治政府 的目标背道而驰，直接阻碍了我国法治建设的进程。 4 】 1 2 2 2 关于农地征用的研究 改革开放以来，在工业化和现代化的推动下，我国城市扩张的速度达到了前所未有的 程度。我国的城镇化率从1 9 7 8 年的1 8 猛增到2 0 0 6 年底的4 3 9 。城市扩张需要土地，城 市化不可避免地会占用耕地，加上我国农村人均耕地原本就很少，城市郊区的农民失去土 地的现象非常普遍。对许多农民来说，拥有土地就意味着获得了稳定的生活和养老的保障。 而无奈失地的农民们，由于获得的补偿偏低，再就业困难，未来的生存和发展没有了保证。 在城市化进程中，大量耕地被征用，失地农民增多，又由于土地产权不清，导致农民 利益受损。同时，农地征用程序不规范、土地征用补偿标准不合理，将农民利益置之度外， 仅仅单纯地从短期来考虑农民以后的生活保障问题，而忽略了农民对土地所拥有的土地发 展权。而且被征用的土地真正启动开发的少，许多土地被长期闲置荒废。各级政府不顾土 地资源的保护，盲目引进资金，以土地换政绩，造成了土地资源的严重浪费。 据统计，从1 9 8 7 - 2 0 0 1 年，全国非农建设占用耕地3 3 9 4 6 万亩，其中7 0 的耕地是通 过行政手段征用的。据估计，目前全国失地农民总数在4 0 0 0 万- 5 0 0 0 万，并且以每年净增 2 0 0 万的速度发展。按目前城市化进程和基础设施建设步伐，每年仍需征用土地2 5 0 3 0 0 万亩，按城郊农民人均0 7 亩计算，每年将增加3 5 7 4 2 9 万失地农民，十年后失地农民总 数将达到一亿人。 黄小虎认为，在我国土地公有制下，政府既是城市土地的“地主，又是国民经济的管 理者，这种双重身份决定了政府可以随时以征用的名义将农地征走，使失地农民处于两难 境地。畸1 陈锡文在中国城市化：农民、土地与城市发展一书中提出“现行征地制度是 1 4 】盛大林，征地权征地拆迁问题的关键m ，中国青年报，2 0 0 4 ( 6 ) 5 1 黄小虎，重在纠正城市偏向谈如何避免出现土地利用失控局d d p ，中国土地，2 0 0 3 ( 8 ) ：1 5 - 1 7 5 第一章绪论 导致大量失地农民悲剧的开端 的观点；1 罗伊普罗斯特曼认为，中国的农地征地制度 尚需改革，政府的权利应该受到限制；郭立芳也认为应当严格控制政府征地权限，尽可能 少征地，特别是农用地转为建设用地；周诚提出以满足城市建设用地需求为限缩小征地范 围的观点。 学者们普遍认为，现行农地制度缺陷是导致失地农民土地权益屡受侵犯的根源。它主 要表现在两个方面：一是农村集体土地产权不清。虽然法律明确规定，农村土地归农民集 体所有，但是对农民集体的组织形式尚无明确的界定，造成农村集体土地所有权不明确。 二是政府行政权对农民土地财产权的肆意侵犯。我国宪法明确规定：“国家为了公共利益的 需要，可以依照法律规定对土地实行征用 。但是，由于土地征用制度在征用标准的规定上 尚有很大漏洞，政府征地审批权滥用，征地程序混乱，征地后监管不严，寻租行为蔓延， 给征用权的行使人提供了从中获利的机会。 刘祚祥指出由于我国现有农地征用制度和对失地农民利益补偿机制的缺陷，政府主导 的低成本获取城建用地的城市化，并没有为我国生产出低价位的城市产品，其根源在于我 国现有的农地产权制度。盯1 土地征用，简单地说就是国家为了公共目的强制取得原土地权利人的土地权利，并给 予合理补偿的一种行政行为。土地补偿是各国土地征用制度不可或缺的组成部分。在土地 私有制国家，土地征用实质上是把私有财产转化为公众或政府所有，用于社会发展目的的 一种行为。他们秉承市场经济国家私有财产权受法律保护的原则，对这种转化给予合理的 经济补偿。 美国土地征用补偿标准是以征用前的市场价格作为计算标准。充分考虑土地所有者的 利益，不仅补偿被征土地现有价值，而且补偿土地未来价值；加拿大对土地征用的补偿是 建立在被征土地的市场价格基础上的，依据土地的最高和追加用途，按当时的市场价格补 偿；英国土地征用补偿以愿意买者与愿意卖者之市价为补偿的基础，补偿以相等为原则， 损害以恢复原状为原则；新加坡土地征用补偿金额由专业土地估价师评估，以公告征用之 日的市价为补偿标准，土地补偿的项目包括因土地征用造成土地分割的损害、被征用的动 产与不动产的损害、被迫迁移住所或营业所所需要的费用、测量土地印花税及其他所需的 合理费用等。阴1 1 6 1 陈锡文，中国城市化：农民、土地与城市发展【m 】，北京：中国经济出版社，2 0 0 4 1 7 1 刘祚祥，城市化、农地征用与失地农民利益补偿【j l ，城市发展研究，2 0 0 6 ( 1 ) ：8 8 - 9 2 i s i 杨文静，土地征用补偿制度的国际比较及借鉴【j 】，农场经济管理，2 0 0 6 ( 1 ) ：4 0 4 2 6 第一章绪论 根据我国土地管理法第4 7 条对土地的征收补偿作了如下规定： “征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。 “征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。 征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置 补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数 量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安 置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地 的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。 “土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。 通过中外土地征用标准的比较，我们不难看出，我国土地征地补偿标准带有浓重的计 划经济色彩，与市场经济体制明显不相适应。农地补偿标准行政化程度较高，缺乏对土地 市场价值的考虑，并且行政机构对土地补偿时拥有较大的自由裁量权；补偿费用过低，实 际征收过程中对农民的补偿甚至连第4 7 条的标准都没有达到；征收补偿标准的程序混乱， 根据土地管理法，补偿标准应参照省、自治区、直辖市级政府制定的补偿费用，各级政 府都有制定补偿费用的权力是单方面的行政机构的行为，在制度上，个人在拆迁补偿标准 上没有发言权；欠缺对残留地和相邻土地损失赔偿的考虑，残留地和相邻土地受损是很常 见的现象，例如被征收的土地由于土地分割，形成规模不经济，土地利用效率降低，或者 被征收土地的新用途造成相邻土地生产能力降低，我国现行土地征收补偿中缺乏这方面的 考虑。 1 2 2 3 国内关于城市拆迁的研究 随着城市现代化进程的发展，我国旧城区拆迁改造正如火如荼地进行着，进入到大规 模改造阶段。城市拆迁的重点是那些有碍现代化城市观瞻的旧城区，旧城区土地大都是土 地使用制度改革前通过行政划拨方式取得的，生活在这一区域的市民往往是中低收入群体。 根据我国城市房屋拆迁管理条例第2 3 条规定：“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿， 也可以实行房屋产权调换。在实践中，居民获得极低的补偿后被驱逐出城市中心地带，开 发商在寸土寸金的土地上大发横财，支付不了高昂回迁费用的居民不得不搬迁到边远新区， 由于城市基础设施落后，反而增加了生活成本。 城市拆迁问题已成为社会生活中最敏感的一根神经。一些政府部门试图用行政手段强 行推进城市建设的进程，各地的拆迁矛盾激化，比如愈演愈烈的“钉子户 现象。 7 第一章绪论 “钉子户”是一个新型词汇，指城市建设、开发等过程中，不肯迁走的私人土地或房 产拥有者。现代汉语词典定义为“在城市建设征用土地时，讨价还价，不肯迁走的住户。 “钉子户”的经验是闹得愈凶赔偿愈多，然而“钉子户”现象背后更深层次的原因在于拆 迁补偿金是否合理，拆迁政策是否维护了人民群众的合法利益。 施国庆等详细总结了城市房屋拆迁补偿制度的缺陷。城市房屋拆迁货币补偿制度的缺 陷主要有：评估方法缺陷、评估机构选择缺陷、划拨土地处理方式的缺陷、政府指导的基 准价格缺陷等，城市房屋产权调换补偿制度的缺陷主要有：差价计算、用以产权调换的房 屋存在的问题等，分析了产生问题的根源：政府在城市房屋拆迁中的功能定位有偏差、不 按照市场经济规律办事、拆迁法规不完善以及对被拆迁人的合法权益保护得不够，并提出 了修改条例、改变房屋价格评估机构委托方式、改变房屋价格评估方法、把保护被拆 迁人的利益放在首位等建议。阳1 路金勤等以武汉为例，对城市房屋拆迁中出现的补偿问题进行了归纳，主要有七个方 面的问题：对住宅产权人、承租人补偿偏低；对拆迁范围内的厂房、仓库等工业、交 通用房补偿偏低；对商业铺面产权人、承租人补偿标准过高；产权所有人、承租人把 临街住宅等非商业用房擅自改成商业铺面出租，租金收入高，但补偿标准偏低；建筑物 重置价格偏低；缺乏各种用途、各个片区土地区位价格详细基准及修正资料；出让价 格偏低。n 们 李钟书等全面分析了拆迁纠纷产生的根源和拆迁运作过程中的主要弊端，并以利益平 衡的观点，运用博弈论的方法解决拆迁中的纠纷。n 张承银在全面比较中美两国城市房屋拆迁制度的基础上，指出了我国城市房屋拆迁制 度存在的问题，并提出了完善我国房屋拆迁的建议。n 2 1 刘韶岭指出在城市土地所有权和使用权相互分离的现行制度下，对土地使用权的增值 收益在土地所有人和合法房屋所有人之间进行合理分配，显化土地使用权价值补偿，是减 少城市建设拆迁纠纷的必然选择。n 3 1 何虹也认为我国城市房屋拆迁补偿范围过于狭窄，土地使用权没有完全补偿，补偿范 1 9 1 施国庆，盛广恒，蔡依平，城市房屋拆迁补偿制度的缺陷【j 】，城市问题，2 0 0 4 ( 4 ) ：4 8 5 1 i l o l 路金勤，侯箴，旧城改造暴露的拆迁问题及对策川，城市房屋拆迁，2 0 0 4 ( 4 ) ：6 1 6 3 1 1 1 l 李钟书，翁里，论城市拆迁中社会利益和经济利益的博弈【j 】，安徽大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 4 ( 7 ) ：9 5 - 1 0 0 1 1 2 】张承银，中美城市房屋拆迁制度的比较与思考【j 】，城市房屋拆迁，2 0 0 5 ( 8 ) ：5 4 - 5 7 1 1 3 l 刘韶岭，城市房屋拆迁中土地使用权价值补偿的显化【j 】，城市发展研究，2 0 0 6 ( 3 ) ：7 0 - 7 3 8 第一章绪论 围的不全面，使拆迁矛盾不能得到根本解决。n 钔 城市拆迁多以“公共利益 名义而起，然而公共利益是一个弹性很大的概念，尽管为 多数国家的立法所认可，但没有完整明确的定义和范围，往往与价值判断密切相关，不但 在立法上存在解释的困境，而且学术界也缺乏统一的学说。 城市拆迁过程，是用地单位与拆迁户之间相互协商的过程，政府应该维护交易的公平 和合法，积极保障作为弱势群体的拆迁户的财产不受侵害。即使是以公共利益的名义而执 行的强制拆迁，也应该以合理补偿为前提。然而在现实中，政府却成了城市拆迁中最大的 赢家。首先，增加了政绩，拆迁可以创造出被动需求，被拆迁者不得不去买房子，而且拆 迁之后的建设会创造巨大的投资需求；其次通过拆迁政府获得土地所有权，转卖土地可以 给征地财政带来可观的收入。 拆迁的本质是政府为了使城市符合自己的规划，作为土地所有权人，变换土地使用权 人，以实现土地价值最大化。然而，根据我国现行制度，城市房屋所有权和其占地范围内 的国有土地使用权是独立的物权，两种权利的主体集于一身，房屋所有权转让、出租、抵 押，其占地范围内的国有土地使用权也随之转让、出租、抵押。因此，城市房屋拆迁的过 程，从表面上看，是对公民房屋所有权、使用权的剥夺，实质上其目的是征地，是依靠国 家强制力而使拆迁人获得被拆迁人的房屋所有权和国有土地使用权的过程。 在其他城市化进程较早的国家，强制征收的前提是因公共利益的需要，并且强行性的 土地征用政策并没有影响征用索赔的公平性。补偿程序受法律约束，而且保证了居民上诉 和对拆迁理由提出质疑的权利。如美国的重要空间法，美国联邦宪法第五条修正案，既 保护了居民的权利，又保证了政府正确的征地理由；新加坡的土地征用法规定了补偿 价格的标准，若对赔偿费的数量有异议的，可以提出上诉。世界各国的立法大都规定征收 或征用财产，必须是为了公共利益。 目前，我国拆迁征地补偿时没有区别公共利益和商业利益，补偿程序、补偿标准没有 受到法律的监督，同时，作为弱势群体的被拆迁人还没能够广泛地拿起法律武器保护自己 的合法权益。这些都是我国补偿制度中欠缺的地方，有待借鉴国外经验，完善制度。 1 1 4 l 何虹，完善我国城市房屋拆迁补偿范围的思考唧，城市发展研究，2 0 6 ( 5 ) ：7 8 - 8 2 9 第一章绪论 1 3 研究意义及方法 1 3 1 研究意义 本文的研究意义主要体现在以下几个方面：( 1 ) 通过对拆迁问题的经济学分析，明确 界定各方面的利益，运用博弈论方法分析其利益均衡。( 2 ) 通过对拆迁补偿制度的研究， 明确拆迁补偿的实质，理顺拆迁补偿关系，对拆迁价格形成机制、拆迁补偿范围、标准进 行理论阐述，提出解决拆迁补偿问题的政策建议。( 3 ) 正确处理好征地所引起的政府、拆 迁人、被拆迁人等的利益关系，维护好群众利益，体现平等、自由公正的原则。 1 3 2 研究方法 1 3 2 1 比较分析方法 由于政治、经济及文化的差异，各国征地拆迁的运作模式不尽相同，西方发达国家在 旧城改造过程中的经验教训为我国征地拆迁提供了参考。本文通过检索文献，对美国、新 加坡等国家和地区的补偿制度进行分析，并与我国补偿制度进行全方位的比较，力图发现 问题和差异，以便提出解决问题的对策建议。 1 3 2 2 博弈分析方法 博弈论的研究方法是对一般分析特定应用，它提供一套研究利益冲突与吻合的方法， 将特定经济问题纳入博弈四要素中以转化为待研究的博弈局势，而后加以分析解决。本文 运用博弈分析方法对征地拆迁过程中各利益主体的行为进行研究，建立博弈模型，然后得 出其均衡。 1 4 创新点及难点 1 4 1 创新点 ( 1 ) 近年来，由于城市的发展和扩张，土地价值升值空间巨大，农地征用和城市拆迁 引发的冲突引起了广泛的关注，本论文运用博弈分析方法解释了农地征用和城市拆迁中各 利益主体的行为机理。 ( 2 ) 农村土地所有权人与城市土地使用权人在土地产权所有上的地位是不同的，但是 1 0 第一章绪论 这两个群体在与地方政府和用地单位利益博弈过程中，表现出类似的行为与窘境，因此在 博弈分析中将这两个群体一并论述。 ( 3 ) 文章分别分析了用地单位与地方政府及地方政府与被征用( 拆迁) 者之间的博弈 过程，设计出通过消除上述两对主体博弈行为的动力来源，从而构建用地单位与被征用( 拆 迁) 者的合作博弈模型。 1 4 2 难点 博弈模型的建立。在现实的博弈过程中，征地和拆迁问题不仅涉及到法律法规、国家 政策，而且涵盖公共利益、政府利益、用地单位利益、原土地产权所有者利益，这是一个 相互作用的整体，要全面分析有一定的困难，并且三方博弈无法用得益矩阵表示。 针对上述不足，文章通过建立两两博弈矩阵分别描述三对主体之间的相互博弈过程， 并且在博弈假设中简化了部分影响因素，使博弈模型更直观，有助于观察影响博弈均衡结 果的因素之间的关系。 第二章相关基本理论 2 1 土地产权制度的比较 2 1 1 土地产权 第二章相关基本理论 土地产权是土地所有权分离的产物。随着经济的发展，土地所有权的占有、使用、收 益、处分等内在权能不断分离派生并独立化为各个特殊的权益，此时，原来的土地所有权 就只保留了处分的权能，土地所有权仅包含土地的最终所有权。在这种情况下，土地产权 应运而生，成为存在于土地中的一系列排他的权利束，这一权利束由各具特色的利益或权 力构成，可以分散拥有。 反映人与人之间的经济利益关系的土地产权包括以下基本属性： ( 1 ) 排他性 土地产权的排他性体现在土地产权主体对土地产权客体的垄断性上，即土地产权的某 一权能只能有一个主体，这个主体会阻止别的主体进入。私有土地产权的排他性是不言而 喻的，公有土地产权的排他性既作用于这一主体内部，又作用于其外部。公有土地产权作 为一个整体，它排斥任何个体成员侵占公有土地产权，同时，它不允许其他公有主体或私 有主体侵占。 ( 2 ) 有限性 土地产权的有限性包括两个方面的含义：第一，土地产权任何一项权能的行使，都有 一个作用空间或作用区域，这个区域不仅是有界限的，而且是明确清晰的；第二，土地产 权是由一组权利构成的，其中任何一项产权的利益都有一个数量限度，无论是在产权的各 种权利束分离还是在产权的各种权利束合一的情况下，各产权及其权利束的利义数量总是 明确的。【1 5 】 ( 3 ) 可分解性和可交易性 土地产权的可分解性是指对土地的各项产权权利束可以分属于不同主体的性质。土地 具有区位固定性，是不可移动的，然而以土地为载体的土地产权却是流动的。土地产权的 可分解性是可交易性的基础，土地市场交易实际上就是土地产权的交易。 ( 4 ) 组合性 f 1 5 】杨继瑞，土地产权的若干问题思考【j 】，上海农村经济，2 0 0 4 ( 6 ) ：1 7 - 2 1 1 2 第二章相关基本理论 土地产权是当事人对土地的一组权利，而不是一种权利。土地产权的权能包括土地所 有权、土地使用权、土地收益权、土地处分权，及这些权能细分。这些土地产权的权能能 够在不同的利益主体之间分割，从而形成不同的土地产权结构。 土地产权结构包括两层含义：第一，由哪些权能构成；第二，不同权能的分离组合状 况。 现代产权经济学认为，产权是由两部分基本内容即权能和利益构成，利益是权能的目 的，权能是获取利益的手段，产权是权能和利益的有机统一，单纯的权能不能构成产权， 无利益的产权也不存在。 2 1 2 国内产权制度 新中国成立以来，我国土地产权建设经历了以下几个阶段： ( 1 ) 1 9 4 9 - 1 9 7 8 新中国成立初期，我国存在三种土地所有制，私人所有、国家所有和乡( 村) 公有。 根据1 9 5 0 年的c - e 地改革法，“承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的 权利 ，当时土地产权的流动普遍存在，国家通过土地登记、发证和征收地契进行管理，国 家分配给国营企业、机关团体、部队和职工使用的城市和市郊国有土地是有偿使用的，土 地使用者向国家交纳租金或使用费。 1 9 5 4 年，城市国有土地使用权和所有权分离，政务院和内务部规定，国营企业、机关、 部队、学校经批准占用的土地，不必向政府缴纳租金或使用费，从此，国有土地走上了行 政划拨、无偿使用的道路。 自1 9 5 8 年，中国政府着力推行城市土地国有化政策：没收外国人、封建地主和国民党 政府在城市中的土地，强制使之变为国有；用赎买、国家经租和公私合营的办法将私营工 商企业、房地产公司和房地产业主的城市房地产收归国有；以城市建设征用土地的方式强 制、低价将农村的非国有土地转变成国有土地；以立宪的方式宣布全部城市土地归国家所 有，从而完成了城市内部少量集体和个人所有的土地向国有产权的无偿转移。【1 6 】 这一系列的政策使我国城市土地所有制发生了根本性的转变，所有制形式从私有制为 基础的多元所有制结果转变为公有制为基础的单一国家所有制，管理体制由多头分散管理 转变为集中统一管理。 【1 6 】原玉延，论城市土地产权制度的变革与创新【j 】，中国土地科学，2 0 0 4 ( 1 0 ) ：1 2 1 5 1 3 第二章相关基本理论 通过对城市集体土地、私有出租房屋和私有宅基地的国有化改造，城市土地已有9 0 以上国有化，土地不再作为商品，禁止买卖、出租，土地的获得完全依靠行政划拨，这一 时期，确立的无偿无限期土地使用制度，在一定程度上为国家建设、政治稳定奠定了物质 基础，但其制度缺陷导致了土地资源利用效率低下，浪费严重的后果。 ( 2 ) 1 9 7 9 1 9 9 7 1 9 7 9 年，国家开始利用场地使用权作为出资，兴办中外合资企业或向中外合资企业收 取场地使用费。外资企业有偿用地拉开了国有土地有偿使用的序幕。 1 9 8 2 年第五届全国人大第五次会议通过中华人民共和国宪法规定，“城市的土地 属于国家所有 ，自此结束了城市土地多种所有制并存的局面。 1 9 8 6 年，通过了中华人民共和国土地管理法。 1 9 8 7 年国务院提出土地使用权可以有偿转让，同年，深圳市政府以定向议标方式出让 了中国第一块土地的使用权。国有土地使用制度改革从此开始。 这一时期，在保持土地公有制的基础上，建立了土地使用权、抵押权、租赁权等多种 土地权利形式，开始了土地产权的市场化进程，形成了划拨土地使用权和出让土地使用权 并存的双轨制土地市场。 ( 3 ) 1 9 9 8 一至今 1 9 9 8 年，重新修订的土地管理法，确立了四条基本原则：保护耕地原则、土地用 途管制原则、国家对土地实行集中统一管理的原则、加强土地执法监察的原则。 2 1 3 国外产权制度 2 1 3 1 英国土地产权制度 英国的土地所有制很特殊，自1 0 6 6 年，英王成为全英唯一的土地所有者。建立在私有 制基础上的英国土地产权制度主要包括两个层次：土地所有权和土地保有权。 就英国法学理论而言，英国全部的土地属于英王所有，英王将土地分给功臣和国民， 他们拥有的是土地保有权，这些土地保有权拥有者称为土地持有人或租借人，土地持有人 所保有的土地权利的总和，叫做地产权。地产权有两种形式：一种是自由保有的地产权， 又称永业权，另一种是租用保有地产权，也称租业权。永业