（行政管理专业论文）治理理论视阈下的乡村自治研究.pdf

山东人学硕i ：学位论文 摘要 村民自治是随着农村经济体制改革和国家民主化进程的发展而产生和兴起 的乡村新型治理结构，是中国共产党领导农民群众创立的具有中国特色的农村基 层民主最基本的形式，是国家权力向社会权利的回归，是农村又一场深刻的革命。 村民自治是在人民公社解体、家庭联产承包责任制的基础上兴起的，它的目标是 要实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，真正的实现农民当家作主。 村民自治是中国特色民主政治建设和农村改革的重要内容，它的推行对农村社会 产生了重大影响。村民自治作为社会自治范畴的自治，必须使村民真正享有自治 权利，然而，目前村民自治的实际运作模式却很难保障村民自治权利的实现。 从发展趋势来看，村民自治无疑是一项好的制度，村民自治的实行，为基层 民主的实现提供了一种比较理想的选择。然而，村民自治的发展还遇到许多困难， 村委会整体素质不高、两委权责不清、乡镇政府与村委会关系不协调、贿选现象 严重、村务公开难、黑恶势力的干预等。导致这些问题出现的原因是多方面的， 利益的纷争、传统政治文化的消极影响，法律制度的不健全、农民流动性的增强、 现实的种种制约等，所有这些阻碍了村民自治的健康发展。 在具体的村庄治理过程中，自治只是一种方式。依目前中国农村所面临的形 势与任务来看，单纯的自治无法满足需要。这种情况下就需要借用其他的治理方 法，比如乡政权的介入。抛弃片面的自治思维，实行治理理论指导下的自治，成 为当前乡村自治中的有效选择。 治理理论要求参与主体的多元化，实现组织内部或组织之间的平等协商，为 那些仅靠组织内部无法解决的问题提供了渠道。治理理论下的政府不是全能政 府，而是有限政府，政府参与的目标应集中于提供公共物品、打击违法行为，尤 其是今天农村中的村干部贪污腐败、贿选、黑恶势力等方面。 中国乡村正是在国家行政权和社会自治权的相互作用下实现其自治过程的。 我国目前的自治离不开治理的视角。本文在治理理论和自治理论的基础上，揭露 分析了当前村民自治中存在的问题并分析其中的原因，进而提出从治理的主客体 方面入手来改善乡村治理。 本文拟综合采用管理学、政治学、社会学等理论方法，采取理论与实际相结 山东人学硕。i ：学位论文 合的方法，通过一些典型案例和数据的引入，多角度、深层次挖掘出现各种问题 的原因，进而对症下药。 关键词：治理；自治；参与 2 山东人学硕j 二学位论文 a b s t r a c t w i t ht h ed e m o c r a t i z a t i o np r o c e s sa n dn a t i o n a ld e v e l o p m e n to fr u r a l p r o d u c t i o n ，t h es e l f - g o v e r n m e n to fv i1l a g e r si s t h en e wg o v e r n a n c e s t r u c t u r e i ti st h em o s tb a s i cf o r mo fg r a s s r o o t sd e m o c r a c y ，f o u n d e db y f a r m e r sw h oa r el e a d e db yt h ec o n 脏n u n i s tp a r t yo fc h i n a i ti st h er i g h t f r o ms t a t ep o w e rt ot h ec o m m u n i t y i te m e r g e da st h ed i s i n t e g r a t i o no f p e o p l e s c o m m u n e s i t sg o a li st oa c h i e v ed e m o c r a t i ce l e c t i o n s ， d e m o c r a t i cd e c i s i o n m a k i n g ，d e m o c r a t i cm a n a g e m e n ta n dd e m o c r a t i c s u p e r v i s i o n v i l l a g e r ss e l f - g o v e r n m e n ti sa ni m p o r t a n ta s p e c to ft h e b u il d i n go fd e m o c r a t i cp o l i t i c sw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r is t i c sa n dr u r a l r e f o r m i th a da ni m p o r t a n ti m p a c to nt h er u r a lc o m m u n it y v i1l a g e r s s e l f g o v e r n m e n ta sas e l f - g o v e r n i n ga r e a so fs o c i a la u t o n o m y ，w h i c hm u s t h e l pt h ev i l l a g e r st oe n j o yt h ea u t o n o m yr i g h t s h o w e v e r ，i ti sv e r y d if f ic u ltf o rt h ea c t u a l m o d e o ft h es e lf - g o v e r n m e n to fv il la g e r st o p r o t e c tt h er i g h t so ft h ev i l l a g e r st oa c h i e v es e l f - g o v e r n m e n t t h ev il l a g e r ss e l f - g o v e r n m e n ti sag o o ds y s t e mf r o mt h ed e v e l o p m e n t t r e n di tp r o v i d e sam o r ei d e a lc h o i c ef o rt h er e a li z a t i o no fd e m o c r a c y a tt h eg r a s s r o o t sl e v e l h o w e v e r ，i te n c o u n t e r sm a n yd i f f i c u l t i e s f o r e x a m p l e ，t h eo v e r a llq u a lit yo ft h ev ill a g ec o m m it t e e ，t h es e r i o u sb r i b e r y t h e r ea r em a n yr e a s o n sf o rt h e s ep r o b le m s s e lf - g o v e r n m e n ti saw a yi nt h ep r o c e s so f g o v e r n a n c e s i m p l y s e l f - g o v e r n m e n ti su n a b l e t om e e tt h en e e d si nt h ec o n t e m p o r a r yc h i n a s o w en e e du s eo t h e rm e t h o d so ft r e a t m e n t itist h eb e s t c h o o s ef o ru st o i m p l e m e n ts e l f - g o v e r n m e n tu n d e rt h eg u i d a n c eo fm a n a g e m e n tt h e o r y t h ed i v e r s i f i c a t i o no ft h em a i ni sa s k e dt ob ei n v o l v e di ng o v e r n a n c e t h e o r y t h eg o v e r n m e n tt h eg o v e r n a n c et h e o r yisn o to m n ip o t e n tg o v e r n m e n t g o v e r n m e n tp a r t i c i p a t i o ns h o u l df o c u so nt h ep r o v i s i o no fp u b li cg o o d s 山东人学硕l ：学位论文 a n dc o m b a t i n gi l l e g a l r u r a lc h i n aw i l la c h i e v ei t ss e l f g o v e r n m e n t p r o c e s sb yt h ee x e c u t iv e p o w e ra tt h en a tio n a la u t o n o m ya n ds o c ia l i n t e r a c t i o n i nt h i s p a p e r ，m a n a g e m e n t ，p o l i t i c a ls c i e n c ea n ds o c i o l o g ya r e a p p r o a c h e d t h es t u d yt a k e sac o m b i n a t i o no ft h e o r ya n dp r a c t i c e t h r o u g h an u m b e ro ft y p i c a lc a s e sa n dt h ei n t r o d u c t i o no fd a t at od i s c u s s v a r i o u s r e a s o n s k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t ：s e lf - g o v e r n m e n t ；p a r t i c i p a t e 2 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：蔓主筮日 期：型2 1 墨三之 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅 和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编席 学位论文。 ( 保密论文在 论文作者签名： 山东人学硕i ：学位论文 1 1 研究背景 第一章绪论 随着生产的发展和社会的进步，人们解决温饱问题后，就会有更多的要求， 一向默默无闻的农民也开始活跃起来，为了自己的前途而参政议政。在今天世界 民主化浪潮的推动下，公民要求在与自己利益相关的地方有更多的话语权，是一 个普遍现象。理查德c 博克斯在公民治理的研究中指出“许多民众对于如何 治理社区，如何提供公共服务有着很强烈的看法，虽然他们并不参与治理，有时 其观点也不太切合实际。针对我国的国情以及农民自身的原因，村民自治成为 农民参政议政的最佳选择。本文所研究的乡村自治主要就是指村民自治。党和政 府越来越重视村民自治的发展，党的十七大报告将基层群众自治制度确立为我国 社会主义民主政治的四项制度之一，大大提升了村民自治的地位。党的十七届三 中全会通过的关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，将“村民自治制 度更加完善，农民民主权利得到切实保障作为新时期农村改革发展基本目标任 务之一，可见，村民自治对于基层治理的重要性。 村民自治是随着农村经济体制改革和国家民主化进程的发展而产生和兴起 的乡村新型治理结构，是中国共产党领导农民群众创立的具有中国特色的农村基 层民主最基本的形式，是国家权力向社会权利的回归，是农村又一场深刻的革命。 但是村民自治的发展并非一帆风顺，在几十年的风风雨雨中，虽然在某些方面取 得了明显的进步，但是依然面临着许多的问题，如村委会整体素质不高、乡镇政 府干涉村委会的正常运行、村党委与村委会的权责不清、贿选现象严重、黑恶势 力的干预等，这些已经引起社会和学者的广泛关注。 村民自治是中国特色民主政治建设和农村改革的重要内容，它的推行对农村 社会产生了重大影响。村民自治作为社会自治范畴的自治，必须使村民真正享有 自治权利，然而，目前村民自治的实际运作模式却很难保障村民自治权利的实现。 近年来，我国理论界对村民自治问题给予了高度的关注，目前有价值的研究成果 。理查德c 博克斯公民治理：引领2 1 世纪的美国社区【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 5 ，第 8 0 页 山东人学硕l ：学位论文 已有不少，但是由于影响村民自治的因素也在发生变化，许多问题也出现了新的 表现形式，村民自治的健康发展仍然矛盾重重。 在村民自治的实际运行中，乡村关系并非总是指导与被指导的关系，而是出 现了许多冲突，严重制约了乡镇行政职能的有效履行和村民自治的健康发展，并 最终导致农村治理危机。单就村民自治本身来说，也存在不少问题。除一般的村 级选举违法、村务公开等技术性问题外，村党支部和村委会之间的关系更为棘手。 这种情况下，单纯的自治已经无法解决农村中所面临的各种问题，这就需要从治 理的视角寻求突破。 1 2 研究意义 村民自治的兴起为中国农村政治发展和国家的民主化进程提供了一种新选 择，作为一项创举，在其发展的过程中必然会有争议，但是，它不会因为存有不 同的声音而停滞不前，而是在实践中继续发展。长期以来，处于社会基层的广大 农民群众很难真正享受到应有的权利，村民自治为中国基层民主的进程提供了一 种可供选择的路径，而且可以说是当前农民的最佳选择。村民自治属于基层社会 层面的民主，实行该制度有利于充分调动和激发广大农民群众的政治积极性和主 动精神，有利于在民主实践中提高农民群众的民主素质，有利于在推进社会主义 民主化进程中逐步实现国家权力归还社会的远大目标，有利于实现新农村建设中 所要求的生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主，也有利于和谐 社会的创建。村民自治是一种好制度，但是它在发展中遇到了种种问题。如何解 决村民自治发展中的各种问题? 如何实现村民公众利益的最大化? 如何有效地 维持社会秩序? 本文通过引入治理，在治理理论和自治理论的比较中寻求解决各 种问题的路径。农村是一个社会关系的复杂体，许多问题单靠组织内部是无法解 决的，而是要依靠多元力量的参与。政府仍在今天的村民自治中发挥特殊的作用。 虽从时间上来讲以村民自治为核心的农村治理改革发端于中国农村自发的民主 实践，但作为一场全国性的农村治理改革运动，村民自治完全是政府自上而下推 动的结果，而且政府还设立法律规则，从根本上规范、制约和引导农村治理的结 构、职能和方向。在治理理论的推动下进行的主客体方面的改善，也可以说是为 实现彻底的村民自治二准备条件。 2 山东大学硕l 二学位论文 1 3 研究方法 本文拟综合采用管理学、政治学、社会学等理论方法，通过两种理论的比较， 采取理论与实际相结合的方法，通过一些典型案例和数据的引入，多角度、深层 次挖掘出现各种问题的原因，进而对症下药。 1 4 文献回顾 村民自治是农村改革开放中确立的有别于中华人民共和国成立初期采用的 农村基层治理体制的一种新的制度安排，其产生的初始动力来源于农村社会秩序 构建的需要s 随着村民自治制度这一新生事物从实践上的推行到国家法律层面的 认可，村民自治制度自身也相应成了学术界研究的一个焦点和热点。经过多少年 的研究，国内外学者已经从对村民自治产生的历史背景、发展进程、运作方式的 阐述、研究发展到对村民自治的本质、内涵，村民自治权的概念、内容，村民自 治产生和发展的经济基础，村民自治与国家民主政治的关系，村民自治权与国家 行政权的关系，村民自治与党在农村基层组织的关系，村民自治与农村基层政权 的建设，村民自治与农村经济组织的相互关系，村民自治的制度建设等更深层次 的研究。这些研究对推动与完善我国农村村民自治有着重要的理论指导作用。 对于村民自治的兴起、发展。朱宇在中国乡域治理结构：回顾与前瞻( 黑龙 江人民出版社，2 0 0 6 年版) 指出持续2 0 多年的农村人民公社严重束缚了公社内 的农民，造成农村经济长期的低迷徘徊以及农民的普遍贫困化，家庭联产承包责 任制的推行，使得建立与农村经济体制相适应的基层管理体制成为亿万农民的迫 切要求。王颉在多维视角下的农民问题( 江苏人民出版社，2 0 0 7 年版) 一书 中指出，村民自治是在人民公社解体以后，原有的乡村组织处于瘫痪半瘫痪状态， 农村社会严重失序，而由农民主动创造出来的一种组织体制，后被纳入法律体系 上升为制度安排。贺雪峰在乡村治理与秩序一村治研究论集( 华中师范大 学出版社，2 0 0 3 年版) 一书中，指出村民自治源自两方面的原因：一是联产承 包责任制的成功，不仅大大提高了农民的经济收入，发展了农业生产，而且根本 性的改变了人民公社时期形成的农民与国家关系；二是农村社会治安状况和公共 建设事业大幅滑坡，以“政社合一黟为基础的人民公社逐步空壳化。由此可以看 3 山东人学硕i ：学位论文 出，村民自治是随着经济的发展和社会的进步而出现的。 村民自治虽然在不断发展，但其面临的问题依然严峻。何包钢、郎友兴在寻 找民主与权威的平衡浙江省村民选举经验研究( 华中师范大学出版社，2 0 0 2 年版) 一书中指出宗族势力影响村民的价值取向，出面拉票，甚至操纵村委会选 举，把持村委会组织，出现“权力家族化”的现象。唐晓腾在基层民主选举与 农村社会重构转型期中国乡村治理的实证研究( 社会科学文献出版社，2 0 0 7 年版) 一书中指出乡镇政府的违规行为破坏了村民自治的正常程序，例如，吴村 选举委员会成员不是有村民推选产生，而是由镇党委根据在任班子的意思定的。 尹焕三在村民自治面临的社会焦点问题透析对全国第一个村民自治示范县 的追踪考察( 山东人民出版社，2 0 0 4 年版) 中指出了当前村民自治所面临的焦 点问题：一是农村管理者阶层之间特别是两委之间矛盾摩擦复杂化的问题；二是 农村社区利益多元化和各利益主体的分化与矛盾加深的问题；三是村委会选举中 的贿选泛滥干扰和破坏直选的问题；四是村务公开特别是财务公开难的问题；五 是家族、宗族势力抬头，干扰农村事务的问题；六是农村人口的全方位流动与农 村管理阶层的优秀人选后继乏人的问题；七是村民自治的有关规定不完善，导致 素质不高的村民竞选村委委员易上难下的问题；八是农村收入分配差距和贫富差 距拉大，导致不同群体之间特别是干群之间的矛盾升级的问题；九是农村居民中 的鳏寡孤独、伤老病残的救助难度加大的问题；十是农村封建迷信及黄、赌、毒 等社会丑恶现象沉渣泛起，社会治安管理难度加大的问题。韩玲梅在冲突与协 调：转型期农村组织及其关系研究( 浙江大学出版社，2 0 0 7 年版) 一书中指出 农村基层党组织与村委会冲突不断，尤其是在财务管理上的权力。其他学者关于 村民自治所面临问题的论述不外乎以上部分，也许有不同侧重。总之，村民自治 所面临的问题主要有：村两委之间的矛盾，乡镇政府与村委会之问的矛盾，贿选 现象严重，村务公开难等。 从治理的方面研究村民自治制度实施状况及后果，特别是研究村民自治的实 践可能性，其关注的焦点是村民自治作为一种民主化的村级治理的具体过程、运 作基础及其主要特征，这种研究视角近年来逐步受到学术界的重视。 在乡村治理这一框架下，学者们从不同的学科角度关注乡村社会治理的各个 方面。到目前为止，学者们探讨较多的问题是村级选举、两委关系、宗族问题、 4 山东人学硕i j 学位论文 治理的乡村社会基础、人口流动对村级治理的影响等，贺雪峰将当前的乡村治理 研究概括为三大主题：第一，中国农村“温饱有余、小康不足”的状况，无法支 撑起各种现代的乡村治理制度。这是对中国农村长远制约因素的思考，属于宏观 层面的研究。第二，制度安排对乡村社会性质有着深刻依赖，同一个制度安排在 不同性质的乡村可能具有极其不同的效果。这是对中国农村现实非均衡的判断， 构成中观层面的研究。第三，作为农民生产、生活和娱乐三位一体之空间的村庄， 在短期内不会消失，村庄治理是乡村治理研究的核心内容。这属于对村庄的微观 把握，是乡村治理研究的基础，也是其落脚点。 按照这种分类，目前国内的研 究大多数集中在第三个主题上，对前面两个主题的关注相对较少。贺雪峰和董磊 明在乡村治理研究的现状与前瞻( 学习与实践，2 0 0 7 ，8 ) 一文中将乡村治理 的研究分为外在条件研究及其现状、内在机制的研究及其现状、内生基础的研究 及其现状。此外，还有一些学者通过实证方面来研究乡村治理。贺雪峰在乡村 治理的社会基础转型期乡村社会性质研究( 中国社会科学出版社，2 0 0 3 年 版) 一书中就通过基本概念、分析方法、实证研究三个方面进行研究。王庆五与 董磊明在治理方式的变革与江苏农村现代化江苏省村民自治区域比较研 一 究( 中国人民大学出版社，2 0 0 3 年版) 一书中，先是通过调查分析了江苏的村 庄治理情况，然后与其他省份的治理状况作比较。徐秀丽在中国农村治理的历 史与现状：以定县、邹平和江宁为例( 社会科学文献出版社，2 0 0 4 年版) 一书 中，通过比较三个地方的过去与现在进行乡村治理的研究。 1 5 研究框架 本文以治理理论和自治理论为分析框架，通过二者涵义的阐述，进而辨析二 者的关系。对二者有了充分的理解后，再深入分析今天村民自治的实际情况，提 出问题，分析成因，最后提出对策。这就是本文的研究思路。 。贺雪峰乡村治理研究的三大主题川社会科学战线，2 0 0 5 ，( 1 ) 5 山东人学硕l ：学位论文 第二章治理理论与村民自治 治理理论是当今国际学术界最热门的前沿理论之一。自1 9 8 9 年世界银行首 次使用治理危机来概括当时非洲的情形以来，治理一词便广泛地被用于政治发展 研究中。 2 1 治理理论 2 1 1 治理理论提出的背景 任何一种新理论的产生都不是凭空而来的，都有着广阔的社会历史背景。治 理理论产生的社会背景包括以下几个方面： 第一，从国际层面看，全球问题的出现需要全球治理。科技的进步推动了生 产的进一步发展，政治经济全球化、区域集团化趋势进一步加强，从而也产生了 大量的、超出了民族国家治理能力范围的公共问题，其最大特点是共同性和不可 分割性，没有一个国家可以置身于这些问题之外，要求以全球治理的方式来解决 这些难题。全球治理并不以创建新的世界秩序为目的，而是要借助各种国际力量， 确认全球治理责任，建立一种与世界秩序的霸权观念相反的模式，它意味着国家 与非国家行为主体之间的合作，以及从地区到全球层次解决共同问题的新方式。 全球治理的倡导者认为，要解决这些问题，除了要依靠各国政府外，还要依靠各 种国际组织、非政府组织、市民社会等其他非国家行为主体。回 第二，从国家层面看，由于政府失灵和市场失灵的存在，政府公共行政管理 改革需要治理。自由资本主义时期，在自由主义经济理论的指导下，西方国家坚 持管的最少的政府就是最好的政府的信念，政府的职能被严格限定与保卫、防范 和保护上，政府承担着“守夜人”的角色。而二十世纪二三十年代爆发的世界性 经济危机宣告了市场的失灵。所谓市场失灵，就是指因市场缺陷而引起的资源配 置的无效率。 市场失灵使人们认识到了市场机制的缺陷，这为政府全面干预经济和社会公 国龙献忠治理理论视野下的政府与大学关系研究【m 】长沙：湖南大学出版社，2 0 0 7 年，第4 4 页 6 山东人学顾i j 学位论文 共事务提供了空间。政府职能的急剧扩大，使得服务低劣、效率低下，财政危机 遍布全国，政府越来越失去公民的信任，出现了管理危机，导致了政府失灵。所 谓政府失灵，就是指政府机制存在本质上的缺失，无法使资源配置达到最佳的情 形。 针对政府失灵现象，各国掀起了一场政府管理改革运动，主要是削减政府职 能，使政府由全能政府和无限政府转变为小政府和有限政府。这次改革运动虽然 在很大程度上拓宽了行政管理的视野，丰富了公共事务管理的手段和方法，但它 毕竟是以市场主义为基础，过分强调市场机制和私人企业的作用，忽视了公共事 务管理与私人部门管理的区别，在实践中日益暴露出较大局限性，再次产生诸多 失灵现象，因此，面对市场失灵和政府失灵，愈来愈多的人热衷于以治理机制对 付市场或国家政府协调的失败。固 第三，从社会层面看，公民社会的兴起和第三部门力量的壮大为治理的实现 提供了基础。在凯恩斯主义盛行时期和我国计划经济时代，政府与社会基本上合 二为一的，政府与社会之间没有任何空间来发展其他非政府社会组织。政府失灵 和市场失灵的出现，使得传统的“政府市场”二分模式已不能满足公共事务 管理的需要，迫切需要培养和扶持第三种力量来参与社会公共事务的管理，这就 为政府和市场之外的社会各种非政府组织或非营利组织大量涌现提供了发展空 间，这些组织通常被称为“第三部门 。圆 这些非政府组织或各种利益团体是构成公民社会的主体。公民社会是指国家 或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，现代意义上的公民社会是在市场 经济发展、市民阶层成长、国家与社会分离的基础上形成的。随着组成公民社会 的第三部门力量的壮大，他们在社会公共事务管理中的作用也日益重要，他们或 是独自承担社会的某些管理职能，或是与政府机构一道合作，共同行驶某些管理 职能。这些职能的行使有第三部门独自行使或与政府一道行使，就不再是统治， 而是治理。四 第四，从技术层面来看，网络信息技术的发展促进了治理的推行。网络信息 技术的发展对政府行政管理的最大冲击就是打破了过去政府官僚体制信息渠道 国杰索普治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述【j 】国际社会科学( 中文版) ，1 9 9 9 ( 2 ) 圆俞可平治理与善治【m 】北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 年，第3 2 8 页 雪俞可平治理与善治【m 】北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 年，第3 2 s 页 7 山东人学硕i ：学位论文 的单一性和垄断陛。在过去政府官僚等级体制盛行的时代，政府垄断了各种信息 、进行决策，常常使得能够参与制定政策的政府官员形成特权。现在网络信息技术 的迅猛发展使各种信息的收集、整理和传播更为便利，信息资源得以公开。由于 现代社会公共事务的管理已变得极度复杂化，政府不可能拥有解决一切问题的信 息，因此政府在处理问题时需要依靠那些拥有一定信息量的组织和个人，这些都 对政府的治理理念和治理范式产生影响。政府行政管理参与者的多元化，促使政 府、社会组织、个人之间逐渐形成一个自主网络体系，并逐步建立起了合作伙伴 关系。回 2 1 2 治理的涵义 自从世界银行首次使用“治理危机”一词后，“治理”便被广泛地用于政治 发展研究中，各国学者在自己研究的基础上给治理下了定义。 罗茨认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程， 意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会。接着， 他还详细列举了六种关于治理的不同定义。这六种定义是：( 1 ) 作为最小国家的 管理活动的治理，他指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。 ( 2 ) 作为公司管理的治理，他指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。 ( 3 ) 作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手 段引入政府的公共服务。( 4 ) 作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任 的公共服务体系。( 5 ) 作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公 共部门与私人部门之间的合作与互动。( 6 ) 作为自组织网络的治理，它指的是建 立在信任与互利基础上的社会协调网络。回 全球治理委员会在1 9 9 5 年发表了一份题为我们的全球伙伴关系的研究 报告，对治理作了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同 事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行 动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度安排和规则，也包括各 种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。 国龙献忠治理理论视野下的政府与大学关系研究【m 】长沙；湖南大学出版社，2 0 0 7 年，第4 7 页 。罗茨新的治理【j 】政治研究，1 9 9 6 ，( 1 5 4 ) 。全球治理委员会我们的全球伙伴关系【m 】牛津：牛津大学出版社，1 9 9 5 年，第2 3 页 8 山东人学硕l ：学位论文 研究治理理论的另一位权威格里斯托克对目前流行的各种治理概念经过梳 理指出了五种主要的观点：( 1 ) 治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社 会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是 国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的 认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。( 2 ) 治理意味着在为社会和 经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。它表明在现代 社会，国家正在把原先由它独立承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和 公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家 与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。( 3 ) 治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一 步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交 换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决 于游戏规则以及进行交换的环境。( 4 ) 治理意味着参与者最终将形成一个自主的 网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特 定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。( 5 ) 治理意味着办好事情的能 力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号旌令或运用权威。在公共事务的管 理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来 更好地对公共事务进行控制和引导。 俞可平认为治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需 要。其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种 活动，以最大限度地增进公共利益。圆 综上所述，治理就是政府与其他机构或组织自愿平等协商的方式来处理社会 中的政治、经济和社会事务，进而最大限度地实现公共利益。治理不同于统治， 它是对政府权威的挑战，它强调有限政府，否定全能型政府，认为治理中的权 威并非一定是政府机关。 回格里斯托克作为理论的治理：五个论点，国际社会科学( 中文版) 【j 】1 9 9 9 ( 2 ) 。俞可平治理与善治【m 】北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 年，第5 页 9 山东人学硕l ：学位论文 2 1 3 治理理论的主要内容 第一，治理的主体。治理理论认为，管理社会并不只有政府一个公共权力中 心，除政府外，社会上还有一些志愿性的或属于第三部门的机构，可以作为治理 的主体。治理的主体除了政府以外，还包括其他各种公共组织、民间组织、非营 利组织、私人压力集团、行业协会、科研学术团体、社会个人等等，他们都参与 维持社会的秩序、参加政治、经济与社会事务的管理与调节等事务。 第二，治理的对象或客体。由于治理的主体范围十分的广泛，这就决定了治 理的对象或客体也是非常广泛的，甚至可以说是无所不包。凡是现实生产生活中 所涉及的事务和活动，无不是治理的对象。但是这种广泛性与大政府时代的政府 职能无所不包、控制着社会生活方方面面的情形有着根本的不同。在治理模式主 导的有限政府时代，政府的作用范围是大大缩小的，治理理论体现了社会分工的 原则和社会分层治理的理念。 第三，重新定位的政府角色。一方面，治理理论认为，政府在当代社会中发 挥着重要功能，但政府不能成为全能政府，政府必须进行改革，成为“有限政 府；同时，政府要集中力量“掌舵，而不是划桨。另一方面，治理理论还提 出了“元治理 概念，充当元治理的角色是政府，政府在社会管理网络中，虽 不再具有最高绝对权威，但是多元主体的地位并不是完全平等的，政府依然占据 着优势；而且，其他社会行为主体在作为公共事务治理的参与者的同时，还保留 着作为普通社会行为主体的角色，仍要接受政府的管理；更重要的是，无论其他 主体自主权利的形成，还是各种主体间合作秩序的供给和维护，政府都起到难以 替代的作用。 第四，多元化的治理手段，网络化的管理方式。治理理论中的管理手段除了 国家的手段和方法外，更多的是强调各种机构之间的自愿平等合作，它既包括政 府有权以强制手段使人民服从正式制度和规则，也包括公众自愿同意或认为符合 其利益的各种非正式的制度安排；它既包括政治法律的手段和方式，也包括经济、 市场的，还包括社会的、文化的手段和方式。并且，在治理的网络管理体系中， 政府与其它社会组织群体势力共同构成了相互依存的治理体系。 第五，治理的目标。治理的目标是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、 控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。治理的目标型态是为 1 0 山东人学硕i ：学位论文 了达到“善治”，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征 就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新 颖关系，是两者的最佳状态。善治的构成要素被归纳为六个方面： ( 1 ) 合法性( 1 e g it i m a c y ) ，它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的 性质和状态。 ( 2 ) 透明性( t r a n s p a r e n c y ) ，指的是政治信息的公开性； ( 3 ) 责任性( a c c o u n t a b i l i t y ) ，指的是人们应当为自己的行为负责； ( 4 ) 法治( r u l eo fl a w ) ，法治的基本意义是，法律是公共政治管理的最高 准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等； ( 5 ) 回应( r e s p o n s i v e n e s s ) ，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求 作出及时的负责的反应，不得无故拖延或没有下文。 ( 6 ) 有效( e f f e c t i v e n e s s ) 。主要指管理的效率。圆 2 1 4 治理的特征 根据俞可平的描述，治理的特征有以下几个方面： 组织之间的相互依存。治理比政府管理范围更广泛，包括了非国家的行为者。 改变国家的边界意味着公共的、私人的以及自愿部门之间的界限变得灵活了、模 糊了。 相互交换资源以及协商共同目的的需要导致的网络成员之间的持续互动。 游戏式的互动以信任为基础，由网络参与者协商和同意的游戏规则来调节。 保持相当程度的相对于国家的自主性。网络不对国家负责，它们是自组织的。 尽管国家没有专门的最高权力，但是它能够间接地并且在一定程度上调控网络。 圆 俞可平治理与善治【m 】北京；社会科学文献出版社，2 0 0 0 年，第8 页 。俞可平治理与善治【m 】北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 年，第l o 页 俞可平治理与善治【m 】北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 年，第9 6 页 山东人学颂i ：学位论义 2 2 村民自治的理论基础 2 2 1 自治的概念 自治从字义上理解，就是自己管理自己。布莱克维尔政治学百科全书是 这样界定的：“按其字面意思是指自我统治；在通用的政治语言中，亦指实行自 我管理的国家，或国家内部享有很大程度的独立和主动性的机构；在政治思想领 域，这一术语现在常常用束指个人自由的一个方面英国政治学家戴维赫尔 德则指出：“自治意味着人类自觉思考、自我反省和自我决定的能力。它包括在 私人和公共生活中思考、判断、选择和根据不同可能的行动路线行动的能力。圆 韦伯则强调了自治的核心因素：“一个团体可能是：自治的或他治的，自主的或 不自主的。自治意味着不像他治那样，由外人制定团体的章程，而是由团体的成 员按其本质制定章程( 而且不管它是如何进行的) 。自主意味着，领导人和团体 的行政班子依照团体自己的制度任命，而不像不自主的团体由外人任命的那样 ( 不管任命是如何进行的) 。笔者认为自治就是在一定的法律范围内自主地处理 与自己相关的事务，实行自我管理，自我发展。 2 2 2 村民自治 村民自治是中国农民的创举，对于村民自治的特定内涵，学术界基本上是以 村民委员会组织法第2 条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服 务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督 的 规定，去阐发村民自治的内涵的。全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制 办公室、民政部有关室司把村民自治界定为：它“是指在农村基层由群众按照法 律规定设立村委会，自己管理自己的基层事务，它是我国解决基层直接民主的一 项基本政策，是一项基层民主制度 。国务院法制办公室政法司解释说：“村民 自治的含义，就是自我管理、自我教育、自我服务。 民政部基层政权建设司的 d 邓正来布莱克维尔政治学百科全书( 修订版) i m 】北京：中国政法大学 l ：版社，2 0 0 2 ，第4 9 页 国( 英) 戴维赫尔德民主的模式【m 】燕继荣等译，北京：中央编译i i ：版社，1 9 9 8 ，第3 8 0 页 霉马克斯韦伯经济与社会( 上卷) 【m 】北京：商务印书馆，1 9 9 7 ，第7 页 回全国人大常委会法制工作委员会行政法室、国务院法制办公室政法劳动社会保障法制司、民政部基层政 和社区建设司联合编村民委员会组织法学习读本【m 】北京：中国民主法制出版社，第2 8 页 。国务院法制办公室政法司编村民委员会组织法讲话【m 】北京：中国法制出舨社，第2 l 页 1 2 山东人学顾l ：学位论文 解释是：“我国的村民自治是广大农村地区农民在基层社会生活中，依法行使自 治权，实行自己的事自我管理的一种基层群众自治制度。 著名的农村问题研究 专家徐勇认为：“中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，即村民通过村民 自治组织依法处理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育 和自我服务。”圆王仲f f l 、詹成付认为：“村民自治就是依靠农民，实行村民自我 管理、自我教育和自我服务的新型社会组织管理制度。 固许安标认为：“村民自 治是农民依法管理基层社会生活方面的事务。”笔者比较赞同徐勇关于村民自治 含义的提法，认为村民自治就是农村基层人民群众通过自治组织依法治村，实现 自我管理、自我教育和自我服务。 综合以上定义，我认为，村民自治的本质要素原贝l j ：一是法制要素原则，即 自治必须受到法律的保护，同时必须在法律的框架下实施；二是村务要素，即自 治事务必须是村内的公共事务，作为村自治组织的村民委员会，只有能力管理涉 及村民共同利益的村内公共事务；三是直接要素，即村民自治宜采用直接民主的 方式，从村委会负责人的选举、村务的执行、监督等全过程向全体村民直接公开， 实现真正的民主参与。 2 3 治理与自治的辨析 通过上面对治理与自治两种理论涵义的阐述，我们可以看出这两种理论虽然 都是人们处理各种事务的方式，但是二者有很大的不同。治理是一个目标向善的 多主体行动过程，较村民自治的涵义要广泛的多，二者的区别主要表现在以下方 面： ( 1 ) 本质不同。治理是共治，强调参与主体的多元化，它并不否认政府， 也不把政府作为惟一的权力中心，除了要发挥各种公共组织、民问组织、非营利 组织、私人压力集团、行业协会、科研学术团体、社会个人的作用外，还要求积 极发挥政府的作用，进而最大化地实现社会公共利益。自治就是自己治理，要求 在法制的框架下发挥村委会、村民会议及其他农村组织和个人的作用，实现自我 国民政部基层政权建设司编农村基层政权建设与村民自治理论教程【m 】北京：教育科学出版社，1 9 9 8 ， 1 0 4 页 。徐勇中国农村村民自治【m 1 武汉：华中师范大学出版社，1 9 9 7 ，第3 页 毒王仲田，詹成付乡村政治中国村民自治的调查与思考【m 】南昌：江西人民出版社，1 9 9 9 ，第3 页 垂许安标农民如何行使民主权利【m 1 北京：法律出版社，1 9 9 9 ，第1 4 页 1 3 山东人学顾i - 学位论文 教育、自我服务、自我发展，限制乡镇政府对农村事务的干涉。 ( 2 ) 内容不同。治理主体的广泛性决定了治理内容的广泛，凡是现实生产 生活中所涉及的事务和活动，无不是治理的对象。不仅要维护社会秩序、提供公 共产品，还要为社会各种组织和公民个人提供必要的服务。自治尤其村民自治只 是自组织内部的治理，仅仅局限于与本村群众利益直接相关的村务，不包括政务， 实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。 ( 3 ) 方式不同。治理强调各种机构之间的自愿平等合作，它既包括政府有 权以强制手段使人民服从正式制度和规则，也包括公众自愿同意或认为符合其利 益的各种非正式的制度安排；它既包括政治法律的手段和方式，也包括经济、市 场的，还包括社会的、文化的手段和方式。自治采取直接民主的方式实现组织内 部的管理。自治虽然也有平等协商，但是这种协商主要在组织内部，而不是组织 之间。 随着家庭联产承包责任制的实行和人民公社制度的解体而兴起的村民自治， 虽然经过了几十年的发展，但其面临的问题依然很严峻，这包括村干部滥用职权、 贿选严重、宗族干预自治等。在当前村民权利很难得到有效保障的情况下，这些 问题的解决离不开政府的干预。乡政权对村民自治过程的主动介入所带来的积极 影响是不言而喻的。一方面，乡政权可以以一个利益局外人的身份协调自治共同 体中利益各方的矛盾；另一方面，撇开村委会干部自身的利益倾向，它也不具备 整合村庄各方利益的权威，因此，就村委会而言，它也必须借助于乡政权这种具 有行政