（技术经济及管理专业论文）流域水资源治理机制研究.pdf

中文摘要 i 摘 要 进入 21 世纪，我国可持续发展面临严重的水资源危机，水资源短缺，水污染 严重和水资源利用效率低下是我国水资源危机的突出表现。水资源危机的成因是 多方面的，但本质上是水资源“治理”危机。 本文研究的主要内容包括两个方面，一是提出了流域水资源治理的理论框架， 二是运用制度分析与发展（iad）理论分析框架对政府、市场和社群这三种水资源 治理结构进行了比较制度分析。在研究过程中，首先对水资源属性进行了分析， 据此提出了水资源管理制度绩效的评价标准。然后，借鉴“治理”理论的研究成 果，提出了水资源治理的概念框架。在此基础上，对水资源的治理结构进行了比 较研究，全面评价了政府、市场和社群三种治理结构在水资源管理中的相对绩效。 最后，结合对澳大利亚墨累达令河流域水资源管理和我国黄河断流的实证研究， 得出如下研究结论： 第一，政府管理在水资源利用的总量控制和公平性方面具有优势，但在效率 和适应性方面绩效较差。但是，通过中央计划进行流域水资源管理的总量控制具 有信息障碍和高实施成本问题，因而往往难以确定合理的总量控制标准，同时执 行难度也非常高。 第二，当对水资源利用和水污染排放的总量控制通过社会契约决定以后，在 水资源管理中引入市场机制有助于水资源管理效率的显著改善。但是，无论是水 权交易还是污染权交易在实施中都面临着较高的交易成本问题，这在一定程度上 限制了市场机制在水资源管理中的作用。 第三，社群参与是水资源治理区别于传统水资源管理模式的独特机制，社群 的广泛参与有助于克服信息问题和适应性问题。当社群利益一致性较大并具有较 高的社会资本时，集体行动的承诺问题和监督问题相对容易解决。 第四，水资源具有复杂的自然和社会属性，这对水资源管理提出了较高的要 求。要实现水资源的可持续利用，必须要求建立多中心和多层次的流域水资源管 理体制。 关键词：水资源危机，水资源治理，治理结构，流域水资源管理 英文摘要 iii abstract in the 21st century, china faces with severe water resources crisis. the water resources crisis is characteristic of scarcity, pollution and inefficient use. though it has various genesises, but the essence of water resources crisis is governance crisis. the central contents of this dissertation include two parts. on the one hand, the author bring forward theoretic framework of basin water resources governance. on the other hand, exercise institutional analysis and development (iad) framework to analyze the comparative performances concerning water resources governance structure. in the process of research, this dissertation analyzed the attributes of water resources firstly. according to above research, the evaluation criteria of water resource management institutions are proposed. secondly, based on the governance theorys conclusions, foster conceptual framework of water resources governance. in this foundation, this dissertation conducted an in-depth study on governance structure of water resources management to analyze comparative performances of government, market and community in water resources management comprehensively. finally, positive research about murray-darling river basin management and zero-flow in the yellow river are conducted. on the basis of above, this dissertation has drawn following conclusion: firstly, government management has the advantage in total quantity control and equity, but disadvantage in efficiency and flexibility. if control the total quantity of water use through the central plan, there would be meet with information problem and high implementation cost. consequently, a reasonable total quantity standard is not easy to set up, and the difficulty of implementation is also high. secondly, after the decisions about total quantity control of water use and contamination discharges are made through social contracts, if market mechanism is introduced in water resource management, it would be helpful to improve the efficiency of water resource management. nevertheless, both water rights transaction and pollution rights transaction are faced with high level transaction costs in reality. this limits the management effects of market mechanism in a certain degree. thirdly, community participation distinguishes water resources governance from traditional water resource management. community widely participated in water resources management is helpful to resolve information problem and flexibility problem. 重庆大学硕士学位论文 iv finally, water resources have complex natural attributes and social attributes, this set high request to water resources management. therefore, river basin management requests polycentric and multi-level management system in order to sustainable use of water resources,. keywords: water resources crisis, water resources governance, governance structure，basin water resources management 1 绪 论 1 1 绪 论 1.1 研究背景 1.1.1 我国可持续发展面临的水资源危机 水是生命之源，其重要性不言而喻。千百年来，人类逐水草而居，创造了无 数辉煌灿烂的人类文明， 但许多古老文明(如玛雅文明)同样由于治水失败而走向湮 灭。在世界四大文明中，华夏文明是唯一传承至今的，中华民族治水的传统同华 夏文明一样源远流长。从大禹治水三过家门而不入的古老传说、都江堰水利工程 的修建和京杭大运河的开凿、康熙皇帝“三藩、台湾、河工”三大治国方略、到当代 “高峡出平湖”的豪情壮语无不体现出治水在我国历代政府的重要地位。 新中国建立以来，我国政府加强水资源管理取得了重要成就，以仅占世界 6% 的淡水资源支持了世界 22%人口的生存和发展。但随着我国人口持续增长和经济 快速发展，水资源仍呈现局部改善、总体恶化的趋势。以水资源短缺、水污染严 重、干旱和洪涝灾害频繁为特征的水危机已成为我国可持续发展的重要制约因素。 首先，水资源短缺日益加剧。根据国家水利部 2004 年水资源公报，2004 年全 国水资源总量为 24130 亿 m3， 按照 2004 年全国人口统计公报的人口数 13 亿计算， 我国人均水资源量仅 1860 m3，属于世界中度缺水国家。预测到 2030 年，当我国 人口增长到 16 亿时，人均水资源量将降到 1760 m3，约为世界人均水平的 1/4，仅 占美国的 1/5，俄罗斯的 1/12，居世界第 109 位1。 其次，我国江河流域局部开发利用过度，水污染普遍非常严重。我国的水资 源开发利用率在 20左右，总体处于国际公认的合理限度 40%以内，但是局部地 区开发利用过度，北方的黄河、淮河、海河开发利用率都超过 50%，其中海河已 近 90%。开发过度导致了严重的生态环境问题，2004 年七大水系的 412 个水质监 测断面中，类、类和劣类水质的断面比例分别为：41.8%、30.3% 和 27.9%。在长江、黄河等七大水系的 121 个省界断面中，类、类和 劣类水质的断面比例分别为：36.3%、33.9%和 29.8%2。 第三，水资源利用效率低下，浪费极其严重。我国的用水总量和美国相当， 但 gnp 仅为美国的 1/8。全国农业灌溉水的利用系数平均约为 0.45，而先进国家 为 0.7 甚至 0.8。 1997 年全国工业万元产值用水量 136 m3， 是发达国家的 510 倍。 工业用水的重复利用率据统计为 30%40%,实际可能更低，而发达国家为 75% 85%。全国多数城市用水器具和自来水管网的浪费损失率估计在 20%以上3。 第四，水资源问题的严重性还突出表现在观念上、体制上和机制上。水问题 已经成为我国经济和社会发展的突出制约因素，但是这个问题的尖锐性和严重性 重庆大学硕士学位论文 2 仍不为广大干部群众所认识，全社会还缺乏一种水危机的意识。在水资源管理上， 城市与农村、地表水和地下水、水量和水质分割，“多龙管水”的体制使有限的水资 源不能得到科学、合理的开发利用。多渠道、多层次的水利投入机制、水价形成 机制和水利良性发展机制还没有从根本上建立起来4。 1.1.2 转型期我国的治水制度改革 建国以来，我国借鉴苏联模式实行中央集权的计划经济体制，水资源管理体 制以政府计划管理为主导。近年来，随着我国水资源危机日益加剧，我国政府以 落实科学发展观、构建节水型社会为目标，加快了水资源管理制度改革。这些改 革集中体现在变革管理理念、创新管理体制和探索新的管理手段三个方面。 首先，以实现人与自然和谐相处为新的管理理念，从传统的工程水利向资源 水利观念转变，管理的重心从供给管理向需求管理转变。其次，加快了流域管理 体制、区域水务管理体制和水利国有资产管理体制改革。第三，充分利用市场机 制配置资源的积极作用， 明晰水权， 建立水市场， 改变单一的行政手段管理手段4。 这些制度改革为本文的研究提供了良好的实践背景。 1.2 文献综述 1.2.1 中国水问题研究 地球是一个蓝色的星球，大约 73的表面被水覆盖。然而，随着人口的增长， 水资源危机却成为最紧迫的全球问题之一。世界银行 1993 出版了关于水资源管理 的专题报告，总结了全球水资源管理中普遍存在的问题：破碎化的公共部门管 理体制忽视了政府机构和职权范围之间内在的相互依赖性；依赖日益庞大的政 府机构忽略了财政责任、用户参与和价格机制，导致不能向使用者有效提供服务， 特别是穷人；公共投资和管制忽略了水质、健康和环境后果5。 20 世纪 90 年代以来，随着中国国际影响日益提升，中国水资源问题引起了越 来越多的国际关注。莱斯特布朗(2001)提出“中国粮食威胁论”，认为中国水资源的 短缺和巨大的人口压力将对世界粮食安全构成巨大的威胁。在中国现有体制下， 解决与用水和水资源重新分配有关的越来越棘手的政治难题对中国的领导人提出 了挑战。这些问题包括，农村地区和城市为争夺可提供的水而日益加剧的竞争； 流域上下游省份之间的用水矛盾；用水去创造就业和用水来维持粮食自给的矛盾 6。其论点和逻辑虽然略显荒谬，但他提到的我国城市化和粮食安全对水资源的压 力问题仍然值得我们高度关注。在关于中国水问题的研究中，olli varis 和 pertti vakkilainen(2001)的研究最具代表性，他们撰文总结了中国 21 世纪水资源管理面 临的 8 大挑战：水资源稀缺并且分布不均衡；难以预测的气候变化；巨大 的人口压力；飞速发展的城市化进程；扭转环境退化的趋势；食品安全； 1 绪 论 3 经济和社会不平等；制度失调7。他们认为中国分权化改革的结果使水资源缺 乏统一管理，并且地区之间的发展差距导致各地对水资源采取不同的策略，因此 在水资源事务中很难协调一致和采取集体行动。 在我国学术界， 学者们对我国水资源问题的见解逐渐趋于一致。 朱照宇等(2003) 将我国水资源压力问题的原因主要归于五个方面，即资源性缺水、工程性缺水、 结构性缺水、水质性缺水和管理性缺水。其中，除了第一方面是由自然因素引起 之外，其它均为人为因素所致。因此，他们比较乐观的认为我国的水资源可持续 利用潜力是相当大的， 因为人为作用是可以控制和改变的， 关键在于政策和措施8。 胡鞍钢、王亚华(2002)在对黄河水利委员会进行调研的基础上，认为黄河流域在面 临洪水灾害、水资源短缺和生态环境恶化三大问题的同时，还有贯穿在这三大问 题中的体制问题。如果治黄体制不能理顺，黄河的三大问题也不能有效解决9。针 对行政破碎化的问题，黎元生、胡熠(2004)具体分析了我国水资源管理中的行政分 割及其表现：流域机构权威缺失难以承担流域管理统筹协调的职责。条 块分割分散管理体制使流域统一管理流于形式。块块分割水资源产权 制度不完善,难以克服水资源的外部效应。部门分割分类管理的制度刚性仍 未消除,体制协调性差10。因此，我国水资源问题的实质在于制度问题，水危机表 面上来看是资源危机，或者称之为“水资源赤字”，但本质上是治理危机。由于应对 众多的水问题，没有及时做出政策调整，不能建立与其相适应的制度安排，使得 水资源短缺和水环境恶化的趋势得不到遏制。像海河流域现在“有河皆干、有水皆 污”的状况，反映了治理机制的缺陷和治理能力的低下，也就是所谓的“劣治”11。 1.2.2 水资源管理中的市场机制 在经济理论中，借助市场的“无形之手”，通过分散的个体决策，可以实现资源 配置的“帕雷托最优”，实现社会福利的最大化。尽管 “市场失灵”在所难免，但在 一定条件下，市场仍然是迄今为止最有效率的资源配置手段。在利用市场机制加 强水资源管理的学术研究中，主要涉及到水权、水价和水市场三个方面。 水权理论。 石玉波(2001)认为水权制度的起源是与水资源短缺密不可分的， 在人类开发利用水资源的早期阶段，水资源的利用是采取即取即用的方式，随着 人口增长和开发活动，水资源成为一种短缺的自然资源，水权就作为解决特定地 区社会系统冲突的制度而产生了12。 刘文强等(2001)认为只有当水资源的稀缺性超 过一定程度，建立水权制度的收益超过成本时，建立一种水权制度在经济上才是 可能的13。总之，水权的产生与发展趋势，客观地反映了一国水资源供求矛盾的 深化，同时也反映公共产品商品化和市场化的内在要求。 水权制度是一种与市场经济体制相适应的水管理机制，其核心是产权的明晰。 纵观世界各国水法，基本上都明确规定水资源的所有权属于国家，但是这并 重庆大学硕士学位论文 4 不是说水权只能由国家拥有。在水资源国家所有的前提下，水权的涵义争议颇大。 水利部部长汪恕诚(2000)认为水权主要是指水资源的使用权。“什么是水权？最简 单的说法是水资源的所有权和使用权。有的文章里面还把经营权写进去，我认为 只有在有了使用权的前提下，才能谈经营权，最主要的是所有权和使用权。按照 我国的水法，水的所有权属于国家，我们研究的重点是水的使用权问题”14。 而崔建远(2004)认为水权是所有权以外的一种物权， 是一系列水资源使用权的总称 15。但邵益生(2002)16和周玉玺等(2003)17认为，水权应该包括水资源的所有权、 经营权和使用权三个层次的涵义。 胡德胜(2004)认为水权还应该包括水人权和环境 水权，主张建立多种形式的水资源所有权和他物权以适应可持续发展的需要18。 综上所述，在我国水资源国家所有的前提下，虽然诸位学者对水权的具体界定并 不完全一致，但是基本都认为水权是可分割的。通过建立可交易水权制度，把取 水权等一系列使用权合理界定，才能推进水权的市场交易。 可交易水权制度的运行取决与三个重要环节：水权界定、水价形成和水权交 易管理，其中水权界定是可交易水权制度建立的前提和核心。产权的明确可以引 导和激励水资源的合理利用，提高水资源的配置效率，减少水资源的浪费，从而 有助于实现水资源可持续利用这一政策目标19。尤爱华、徐中民(2004)认为根据我 国国情，水权的初始界定应该综合考虑效率、公平和生态环境三方面的目标。水 权界定包括三个层次：流域内行政区间的水权界定，各行政区内各用水区(灌区) 的水权分配，各用水区内用水户的水权分配20。黎元生、胡熠(2004)认为水资源的 初始产权分配应当按照国家安全原则、效率优先原则和共同发展原则进行。其中 优先原则具体体现在效率优先、时间优先和地域性优先三个方面10。 水价改革。随着经济社会的持续快速发展，水资源短缺问题已成为我国经 济社会发展的重要制约因素。然而，在水资源短缺的同时，水资源浪费现象却十 分严重，进一步加剧了水资源供需矛盾。这种现象出现的一个重要原因就是水价 形成机制不合理，价格机制对水资源的优化配置不能有效发挥作用21。 对于水价的构成，邢福俊、张爱民(2001)认为水价应当包括：原水价格即水租 金；工程水价；环境水价；经营者利润；税；以及乘以水资源稀缺系数22。王璐、 郑文涛(2002)的观点相近，认为完整的水价应由资源水价、工程水价和环境水价构 成23。考虑到水资源定价应遵循可持续性原则、公平性、平等性原则、水资源高 效配置原则、成本回收原则的角度出发，杨美丽等(2002)认为自然资源的边际社会 机会成本定价法不失为良法。 根据 david pearce 的观点， 边际社会成本由边际生产 成本、边际使用成本和边际环境成本组成24。对于水资源定价方法，tuser 和 dinar(1995)认为可以分为按量定价与非按量定价两类25。量法有单一费率、递进 费率和两部制费率等多种费率结构的定价方法，但需要对水的使用量进行计量。 1 绪 论 5 非量法有投入产出法和按亩定价法，水量信息可以通过间接得到。 水市场理论。水市场在世界上已经有了很多年的历史26。在巴西东北部的 卡里里地区，1854 年种植甘蔗的当地农民发展了一种水权和水配置制度，直到今 天还存在，水市场已经有了 100 多年的历史。在西班牙，水市场的历史也有了近 100 年。 在印度和巴基斯坦等亚洲国家， 非正式的水市场也已经有了几十年的历史， 存在的数量也比较多。从水市场的形式看，水市场包括地下水和地表水市场、水 拍卖和水银行。其中，水拍卖是指没有配置的水权或新的水权通过市场拍卖的形 式进行分配，水用户通过拍卖竞价而获得水权。水银行是存取水的银行，农民或 其他用水户把水存储于银行，希望另外的人以一定的价格租用它，以给储蓄者产 生收益。最简单的一种水银行是允许不需要的地表水补给到地下水层，以使能在 将来抽出。其他形式的水银行允许其他人暂时和永久地使用“储蓄”水。 市场是最有效率的资源配置机制，但是由于市场机制本身的缺陷和流域水资 源的特殊性，市场机制在流域水资源管理中的作用是有局限性的。水商品的非自 由流动性、公共产品特性和政治商品属性及水生产的非充分竞争特性，决定了水 市场只能在供水、水电、灌溉等这些具有私人物品特性的有限领域发挥作用。因 此，赵连阁等(2002)认为我国转型时期的流域水资源配置只能是准市场配置，即在 政府宏观调控下的市场配置27。胡鞍钢、王亚华(2002)认为实现从流域水资源指令 配置向准市场配置的转变应当做好以下 7 个方面的工作：尽快建立基于平等参与 的全流域地方政治民主协商制度，实现流域人口基本用水均等化，加大对中上游 省区财政支付转移的力度，广泛披露水资源信息，引入广泛参与机制，加快水利 体制改革，推进水利设施运营公司化或商业化28。 1.2.3 流域水资源管理模式 水资源具有系统性，一般以流域为单元。“所谓系统性,是指由一定的地质结构 组织而成的、具有密切水力联系的统一整体的特性”29。这种系统性的突出表现就 是以分水岭为界形成的流域水文地质单元，每个流域的水资源构成一个完整的水 系，地表水、地下水、土壤水和大气水在水系中不断循环转化和流动。流域中上 下游、左右岸、水量和水质等都是互相影响，不可分割。因此，加强对水资源的 开发利用必然以流域为单位，统一管理，统一调度。目前，流域水资源管理主要 有流域水资源综合管理模式和流域可持续水资源管理模式。 流域水资源综合管理(iwrm)模式。流域是水资源综合管理的最佳自然单 元 。 adil al radif(1999) 认 为 流 域 水 资 源 综 合 管 理 (integrated river basin management)就是促进水资源、土地资源和其他相关资源的协调开发和管理的过 程，其目的就是在与生态系统平等相处的基础上，使经济和社会财富最大化30。 流域水资源综合管理(integrated river basin management)至少可从三个方面解释： 重庆大学硕士学位论文 6 流域水资源管理要求系统分析水资源的方方面面，如地表水、地下水，水量和 水质等。流域水资源管理以流域水资源为系统，它本身也是流域大系统的一个 组分。水资源与土地资源、环境等相互作用，任何一个要素改变，必然导致其他 要素的改变。流域水资源管理最重要的方面是把水资源与社会、经济综合考虑。 据此，柳长顺等(2004)认为流域水资源管理必须把供水、污水处理、水质保护、洪 泛区管理、侵蚀控制、防治非点源污染、保护湿地、农业灌排以及娱乐休闲、水 力发电、航运、工业用水等等进行综合管理31。 可持续水资源管理模式。可持续性水资源系统是指：通过规划和管理使水 资源系统能在现在和将来充分实现社会的各种目标的同时，保持其生态的、环境 的、水文的完好性32。1996 年,联合国教科文组织国际水文计划工作组将可持续水 资源管理定义为:“支撑从现在到未来社会及其福利而不破坏它们赖以生存的水文 循环或生态系统完整性的水的管理与使用,它是使未来遗憾可能性达最小化的管理 决策”。夏军(1997)进一步提出了可持续水资源系统管理(management of sustainable water resource system)概念，认为可持续水资源系统管理是指在国家和地方水的 政策制定、水资源规划开发和管理中,寻求经济发展、环境保护和人类社会福利之 间的最佳联系与协调，把水资源管理纳入到人类生存的环境要求和未来的变化中 考虑，纳入到整个社会经济为良性发展的战略地位33。 从目前的国际学术讨论看,可持续水资源管理有 3 个基本目标：环境的完整性 (environmental integrity)、经济效率(economic efficiency)和公平(equity)。为了实现 流域水资源的可持续利用，必须将流域水资源的使用控制在流域水资源的承载能 力之内。“水资源承载能力指的是在一定的流域或区域内，其自身的水资源能够持 续支撑的经济社会发展规模并维持良好生态系统的能力”34。当然，流域水资源的 承载能力是动态变化的，一方面我们可以通过节水把水资源的使用控制在承载能 力范围内，另一方面我们也可以通过积极的恢复措施，提高流域的水资源承载能 力，从而为经济和社会的可持续发展打下一个坚实的基础。 “一体化”和“多中心”管理体制和政治“协商民主”。何大伟和陈静生(2004)在 流域水质和水量一体化管理的基础上探讨了流域水资源管理的制度。“关于流域管 理,人们很少提出有关不同组织机构的形式、结构与特性的适合程度的问题,因为流 域管理的教训和经验表明,最后实际采用的制度安排都必须与当地的实际相结合”。 为了实现上述目标， 他们提出了流域水资源管理的“准多中心”管理体制。 即在水权 市场和水市场上,具有水资源管理机构(大尺度)批发商零售商消费者(用户) 的多中心模式35。 胡鞍钢和王亚华(2000)认为， 上下游用水户之间由于信息不完全、 信息不对称等因素造成的高昂交易成本，使得供求力量不足以跨越空间障碍实现 市场交割，必须由一定的组织来代表用户的利益，在流域上下游之间建立协商机 1 绪 论 7 制。而流域地方政府是最有效的水权代表者，可以在较大程度上代表地区和用户 的利益，最可能通过政治协商的方式和其他地方政府之间建立起一种组织成本较 低的协商机制。政治协商机制实际上是一种谈判和投票机制，地方利益主体通过 广泛参与反映地方利益, 实行地方投票、中央拍板、民主集中，在一定游戏规则下 达成合约，其结果不一定是谈判各方的最优解，但却是较优解或妥协解，这将带 来流域整体用水效益的提高36。 1.2.4 水资源管理中的公众参与 各国流域管理的共同经验之一是实现流域管理的公众参与，即开展面向社会 的宣传教育，提高各阶层对水的重要性的认识和关心程度，鼓励公众参与水资源 项目的规划、执行和评价工作；以法律形式明确流域机构的地位及公众参与制度； 完善和发展与流域管理相适应的管理体制,包括吸收公众的参与，特别是各国都十 分注重建立有政府各有关部门、用水户参加的流域管理组织，形成一种民主协商 的流域管理机制。 程晓冰(2003)认为公众参与水资源管理是公众采用各种方式，通过各种途径， 根据有关环境政策、环境法规，按环境保护的目标、任务和要求，对一切造成或 可能造成水环境污染或破坏的行为提出意见、要求和建议，施加影响，进行监督 管理的活动37。在我国现行法律法规中,对公众参与只作了原则规定,缺乏可操作 性。新水法中对公众参与的全过程作了激励性规定,这较之以往只规定末端参与有 了很大进步,但仍然十分片面,对公众参与民主决策,参与国家管理的机制尚未规定, 对流域管理中的公众参与制度更是只字未提。 徐荟华(2004)认为流域水资源管理中 存在多种多样的利益主体,他们之间有着复杂的冲突,协调流域水资源保护中的冲 突和调动公众参与是发达国家在流域管理中的研究重点之一,而我国这方面的研究 非常欠缺,这就使得流域管理缺乏公众和利益相关者的参与,不能充分反映区域利 益和用户利益,在执行中出现很多困难,不利于水资源保护38。 1.3 研究假设和研究内容 1.3.1 研究的基础假设 在水资源管理中，许多利益情景是错综复杂的，因而不确定性很大，而且缺 少竞争市场中的选择压力和自我获取信息的能力。因此，对于相关利益主体的人 性假设不能采用标准经济学理论中的“理性人”假设，而只能是“有限理性”(趋向于 理性，但是仅仅是有限的)和机会主义假设。 有限理性产生于两方面原因：第一，环境的复杂性和不确定性。在交易过程 中，由于参与者往往数量众多，同一项交易很少重复进行，所以人们面临的是一 个复杂的、不确定的世界，而且交易者数量越多，不确定性越强，信息也就越不 重庆大学硕士学位论文 8 完全；第二，人类自身理性能力的限制。人类的行为富于目的性，但这种目的性 具有一定的限度。通常人们的行为不是无理性的或任意的。他们的行为过程具有 理性，并利用了各种推理能力，但需要了解的是，从样样考虑周全的角度来说， 他们实质上是不可能理性的。因此，人脑在其活动范围与容量方面是令人叹服的， 然而其处理信息的能力是有限的，这种有限的信息处理能力是导致人们行为有限 理性的根源39。需要注意的是，只有当复杂性、不确定性的环境与受限制的人类 自身理性能力相结合时，有限理性的假设才有意义。如果人的理性是完全的，那 么不论遇到多少复杂和不确定的问题，他们都足以应付自如。另一方面，如果给 定一个非常简单的经济环境，交易者也不会感到理性能力的不足。只有当交易在 具有相当程度复杂性和不确定性的环境内进行，而交易者的理性能力又受到局限 时，理性边界的限制才能被实际地感受到，才会出现有限理性的问题。 所谓机会主义是指“欺骗性地追求自利，这包括但不仅仅限于比较明显的 形式，如说谎、盗窃和欺骗。机会主义更多地涉及复杂的欺诈形式，包括主动的 和被动的形式，包括事前的和事后的形式”，“更一般地，机会主义指不完全的或扭 曲的信息揭示，尤其是有目的的误导、掩盖、迷惑或混淆”40。在现实世界中，交 易者所面临的制度环境都有或多或少的缺陷，同时信息不完全、不对称的情况大 量存在，此时交易者有机会进行欺骗性地追求自利，而这种欺骗性行为不会得到 相应的惩罚。制度不健全和信息不公开、不透明的程度越高，机会主义行事的预 期收益越大。因此，在复杂性和不确定性都非常突出的水资源事务中，机会主义 行为往往成为理性人的占优策略选择。 1.3.2 研究的主要内容 本文研究的主要内容是水资源治理的理论框架研究和水资源治理结构的相对 绩效评价，并对我国的水资源管理改革提出政策建议。在第二章，对水资源属性 进行了研究，据此提出了水资源管理制度绩效的评价标准。在第三章，借鉴“治理” 理论的研究成果，提出了水资源治理的概念框架。在第四章，对水资源的治理结 构进行了深入研究，全面分析和比较了政府、市场和社群三种治理结构在水资源 管理中的相对绩效。在第五章，对澳大利亚墨累达令河流域水资源管理和我国 黄河断流进行了实证研究，分析了治理结构在实践运用中的成功与不足。最后， 对我国水资源立法、构建流域管理机构和建立水权制度提出了政策建议。 1.3.3 研究的创新与不足 本文研究的创新包括：将治理理论运用于水资源管理，提出了水资源治理 的概念；根据对水资源治理的界定，提出了水资源治理的理论框架；对政府、 市场和社群三种治理结构在水资源管理中的相对绩效进行了评估，得出了设计水 资源管理制度的参考性结论。 1 绪 论 9 本文研究的不足在于：笔者在研究中比较重视规范性分析，而实证分析的 力度尚显不够，实证范围显得较窄。文中所用的一些模型也较为简单，仅能用来 表达相应的观点。因此，本文有待于进一步强化实证分析的力度。在治理结构 研究一章中，只对政府、市场和社群三种治理结构进行了研究，而忽略了企业在 参与水资源治理中的重要作用，同时论证力度略显不足。本文研究所得出的结 论基本上是粗线条的，可操作性尚显不够。因此，本文的研究有待于进一步细化 或者说具体化。 1.4 理论基础和研究方法 1.4.1 研究理论基础 产权理论 市场交易不仅仅是表面上的实物交换，其实质是实物后面的所有权的交易。 因此，市场交易的前提就是产权制度的建立，只有在产权得到清晰的界定以后， 产权的交易才成为可能。产权的产生是随着物质稀缺性的增加而产生的，“如果人 人都已经富裕有余，把财物分开还有什么意义呢？如果不可能有任何分割，为什 么要建立产权呢？这件东西为什么要说是我的呢？如果在别人把它抢走的时候， 我只要一伸手就能拿到一件同样有价值的东西，如此，公道就完全无用，就会是 一种无聊的形式，决不可能列为美德之一”41。西方新制度经济学正是以产权研究 为出发点，构建了宏大的理论体系。 1) 产权的内涵。产权理论是新制度经济学理论体系的基石，自从科斯 1937 年在企业的性质一文中开创产权理论以来，产权逐渐受到了众多经济学家的 关注。经济学家从不同角度对产权进行了研究，但是对产权的定义迄今尚未达成 一致。巴泽尔(1997)认为个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中取得收 入和让渡这些资产的权利或权力构成。产权不是绝对的，而是能够通过个人的行 动改变的42。 但平乔维奇(1999)认为产权是人与人之间由于稀缺物品的存在而引起 的、 与其使用相关的关系43。 而德姆赛茨(1994)从产权的功能角度对产权下了定义， 他认为产权是一种社会工具，其重要性就在于事实上它们能帮助一个人形成他与 其他人进行交易时的合理预期，产权的一个主要功能是导引人们实现将外部性较 大地内在化的激励44。柯武钢和史漫飞(2000)总结了制度经济学的大量研究成果， 将产权定义为个人和组织的一组受保护的权利，它们使所有者能通过收购、使用、 抵押和转让资产的方式持有或处置某些资产，并占有在这些资产的运用中所产生 的收益45。 2) 产权的“分割”。通过以上的定义我们发现产权是指与所有权相联系的权利 束，也即指以财产所有权为核心的，反映投资主体对其财产权利的总称，包括所 重庆大学硕士学位论文 10 有权、使用权、处分权和收益权等。它不可能脱离所有权而独立存在，但也无法 用所有权来加以概括。财产所有权是确定物的最终归属，表明主体对物的独占和 垄断的权利，具有排他性、本源性和全面性。所有权的排他性表明物的所有权在 法律上只能归属于一个主体。而产权(所有权、使用权、处分权和收益权等)可以归 属于一个主体，也有可能按照一定的规则或合约，分属几个主体所行使。也就是 说产权具有可分割性，一项资产的纯所有权能与各种具体用途上的权利相分离45。 事实上，产权要想有限发挥作用必须是可分割的。只有在产权能被分割的情况下， 才能有效地利用大规模集中的财产。比如现代股份公司的所有权可以划分为无数 股东的股份，这样，重大投资所需要的资本才能集中起来。因此，可分割性使具 有不同需求和知识的人们能将某项独特的资产投入他们所能发现的最有价值的用 途上去。当然，只有当制度安排十分可靠，足以使分解财产的某些用处成为可能 时，才能获得源于这种划分的效益，否则，社会化的大规模经济活动将不可能实 现。所以，完善的产权制度对巩固产权的可分割性不可或缺。 3) 自然资源产权的类型。在早期的经济学研究中，对产权结构的分类是采用 简单的两分法，把产权分为私有产权和共有产权两类。共有产权常被用来概括自 然资源的产权特征， 如“公地悲剧”中的牧场。 自然资源采取共有产权的结果常常导 致“过度利用”和“资源系统退化”46。 随着研究的深入， 产权结构的划分更加能够反 映现实的产权安排。对于自然资源的产权结构划分最流行的是产权结构的四分法， 布罗姆利(1989)把资源产权制度分为国有产权(state property)、私人产权(private property)、共同产权(common property)和无产权(non-property，或公开进入，open access)四类(其特征见表 1.1)47。 施拉格和奥斯特罗姆(1993)在产权结构四分法的基 础上，对共同产权类型进行了进一步划分48。他们将与产权相关的“权利束”划分 为五种权利：进入权、提取权、管理权、排他权和转让权。他们指出共同财产的 参与者很多情况下只拥有权利束的部分内容，根据拥有权利束的不同，可将参与 者划分为四类(见表 1.2)：所有者(owner)、业主(proprietor)、索取者(claimant)和授 权用户(authorized user)。 1 绪 论 11 交易成本经济学 1) 交易的内涵。康芒斯认为“交易”是人类经济活动的基本单位41，也是制度 经济学的基本分析单位，是经济活动中人与人之间关系的最为基本和一般的形式。 对协调经济活动中人与人之间关系的组织制度的研究，必然要求把交易作为最基 本的分析单位。康芒斯将交易分成三种基本类型：买卖的交易、管理的交易和限 额的交易。威廉姆森(1985)进一步发展了康芒斯关于交易的思想，阐释和具体化了 交易的内涵。威廉姆森认为为了描述交易的目的而倚重的主要维度是：交易的重 复发生的频率，不确定性和资产专用性，其中资产专用性是最主要的维度49。 2) 交易成本。关于交易成本，在当代经济学家当中颇有争议。巴泽尔从产权 经济学的角度来定义交易成本，认为交易成本指与转让、获取和保护产权有关的 成本42。而威廉姆森的交易成本概念显然更宽泛一些，他将交易成本定义为起草、 协商一份协议并为之提供保障措施的事前成本，尤其是在因为各种缺陷、错误、 忽略和出乎意料的干扰而使合约执行被错误匹配时发生的适应不良和调整的事前 成本，还包括运行经济制度的成本49。张五常将交易成本界定为制度成本，“在最 广泛的意义上，交易成本包括所有那些不可能存在于没有产权、没有交易、没有 任何一种经济组织的鲁宾逊克鲁索经济中的成本。交易成本的定义这么宽广很有 必要，因为各种类型的成本经常无法区分。这样定义，交易成本就可以看作是一 系列制度成本，包括信息成本、谈判成本、拟定和实施契约的成本、界定和控制 产权的成本、监督管理的成本和制度结构变化的成本。简言之，包括一切不直接 发生在物质生产过程中的成本”50。 3) 交易成本与治理结构选择。交易成本发生是由于交易各方的特征和交易的 特征而产生。当交易各方受制于有限理性或者以机会主义行事时，交易成本升高 了51。假如相关协议不完全或者其结果难以度量时交易成本也会增加。甚至在交 易的同一方，交易成本也会随着不同的交易而改变，反之亦然。交易成本分析是 基于治理结构的设计能够提高或者降低交易成本这个结论。交易的性质决定了最 适当的管理或治理结构52，交易成本分析框架被用来分析治理结构的效率。交易 重庆大学硕士学位论文 12 的性质和一系列可行的制度安排影响效率，一个有效的治理结构能够以较低的交 易成本来完成交易。交易成本经济学认为一种治理结构的产生是为了节约交易成 本，该理论对不同治理结构的并存做出了合乎理性的经济解释51。在交易成本经 济学理论中，交易成本常常被用来度量制度或治理结构的效率。交易成本随着制 度条件或治理结构的变化而变化。交易成本的变化常常制度或治理结构的变化更 显而易见。交易成本作为一种衡量方法的局限性在于它们难以量化，用货币单位 来表达一些交易成本非常困难。为了克服这个局限性，一种分析制度或交易结构 的比较方法被采用。比较分析关注的是所研究的制度或治理结构的相对效率而不 是绝对效率。交易成本经济学解释了不同的治理结构是如何控制机会主义行为、 克服有限理性、和组织交易的。交易成本分析通过对不同治理结构下计划、适应 性和监视任务完成的相对成本的考察，揭示了治理结构的效率51。 1.4.2 研究方法 本文对水资源治理的研究主要采用 iad(institutional analysis and development) 理论分析框架，这一研究框架由埃丽诺奥斯特罗姆教授所开创。该研究方法有两 个重要的创新：一个方面是区分了宪法、集体选择和操作抉择这三个决策层次以 及他们之间的关系；第二个方面是发展了 iad 理论分析框架。 对于水资源治理的多层次分析见第三章，这里仅简要介绍 iad 理论分析框架 的主要内容。iad 理论分析框架是一种综合性的分析框架，它用公共选择与制度 分析的逻辑与方法分析公共政策以及以此为基础探索治道变革问题。iad 理论分 析框架主要由以下四个部分构成：人性假设，物品(服务)属性分析，制度设计，制 度绩效评估。本文运用 iad 理论分析框架来分析水资源治理机制，在人性假设和 对水资源属性进行研究的基础上提出治理机制评价的绩效标准，然后对水资源治 理结构进行比较绩效分析，最后得到研究结论(研究方法路线见图 1.1)。 2 水资源属性与水资源管理 13 2 水资源属性与水资源管理 2.1 水资源内涵 地球是一个蓝色的星球，大约 73的表面被水覆盖，全球约有 14108 km3水 以各种形态分布在地球的表面、岩石圈、生物圈和大气圈中。相对于人类来说， 水似乎是取之不尽、用之不竭的天赐之物。然而，这只是水作为一种自然存在物 而言，能否作为一种资源供人类利用则不得而知。 目前，对于水资源内涵尚没有一致公认的结论。在各国公开出版的权威出版 物中，对水资源的解释不尽相同。在资源科学百科全书中水资源被定义为“可 供人类直接利用、能不断更新的天然淡水，主要指陆地上的地表水和地下水”。在 联合国科教文组织和世界气象组织 1988 年共同制定的水资源评价活动国家评 定手册中，水资源是“可望利用和有可能被利用的水源，具有足够数量和可用的 质量，并能在某一地点为满足某种用途而被利用”。同样，在各国法律中对水资源 的界定也不统一。中华人民共和国水法(2002 年修订)中将水资源定义为“水资 源包括地表水和地下水”。澳大利亚南澳大利亚州1997 年水资源法界定水资源 由水道或者湖泊、