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互联互通管制的成本和收益分析 中文摘要 互联互通问题随着中国电信业改革的逐步深入，各基础电信运营商间竞争的加 剧，逐步从一个电信行业内部关注的问题成为整个社会所瞩目的问题。目前，学术 界对电信竞争中互联互通问题的研究很多，如对网间结算标准、企业问的互联互通 博弈等，但是，以电信管制为出发点的讨论较少，而从经济学角度对管制政策进行 评价的研究尚未出现。本研究试图运用管制经济学知识，结合山东省互联互通的管 制实践，对当前的互联互通管制政策进行成本收益分析，从而进行客观评价。本文 从互联互通管制的历史沿革入手，提出了研究的必要性、思路和方法，结合山东实 际对目前存在的互联互通问题及原因进行了分析，着重介绍了现行的互联互通管制 政策构成和管制手段，最后运用管制经济学的帕累托最优理论和成本收益分析法， 对山东省的互联互通管制成本和收益进行了测算。通过研究，得出以下结论：山东 省2 0 0 4 年度的互联互通管制所带来的收益远大于其产生的管制成本，针对当前监 管条件和政策法律环境，现行的互联互通管制政策是可行的，是符合帕累托效率原 则的。本文最后还对现行国情下接近帕累托最优的可行互联互通管制政策的改进提 出了建议。 关键词：互联互通、电信管制、成本收益分析、帕累托最优 c o s ta n db e n e f i ta n a l y s i so f i n t e r c o n n e c t i o n sr e g u l a t i o n a b s t r a c t i n t e r c o n n e c t i o n ，a ni m p o r t a n ti s s u ei nt e l e c o m m u n i c a t i o n si n d u s t r y , i sb e c o m i n ga f o c u so ft h es o c i e t yw i t ht h ed e p t ho ft e l e c o mr e f o r ma n dt h ek e e nc o m p e t i t i o na m o n g t h eb i gt e l e c o mg u t c z p r i s c s m a n yr e s e a r c h e sa i em a d eo nt h ei n t e r c o n n e c t i o n ，s u c ha s i n t e r c o n n c c t i o nc h a r g i n gs t r u c t u r e s ，n e g o t i a t i o n so fi n t e r c o n n e c t i o na m o n ge n t e r p r i s e s a n de t c ，b u tf e wo ft h e ma r et o u c h e df r o mt h ep o i n to ft e l e c o mr e g u l a t i o n s t u d yo nt h e i n t e r c o n n e c t i o n sr e g u l a t i o nf r o mt h ep o i n to fe c o n o m i c sh a sn e v e rb e e nr e p o r t e dt i l l n o w t h et h e s i st r i e st oa n a l y z et h ec o s ta n db e n e f i to fc u r r e n ti n t e r c o n n e c t i o n s r e g u l a t i o np o l i c y , b a s i n go nt h er e g u l a t i o n e c o n o m i c sa n dt h ea c t u a ls i t u a t i o no f s h a n d o n gp r o v i n c e f i r s t ，i te x p o u n d e d t h en e c e s s a r yo ft h ei n t e r c o n n e c t i o n sr e g u l a t i o n a n dt h er e s e a r c hm e t h o d sb e g i n n i n gw i t ht h eh i s t o r yr e f o r mo fi n t e r c o n n e c t i o n s e c o n d ， i nt h el i g h to fs h a n d o n g ss p e c i f i cc o n d i t i o n s ，i tb r o u g h tu ps o m ep r o b l e m so f i n t e r c o n n e c t i o na n da n a l y s e st h ec a u s e so ft h e me m p h a s i z i n gt h es t r u c t u r ea n d o p e r a t i o no fc u r r e n ti n t e r c o n n e c t i o n sr e g u l a t i o np o l i c y i nt h ee n d ，i tc a l c u l a t e dt h ec o s t a n db e n e f i to fs h a n d o n g si n t e r c o n n e c t i o n sr e g u l a t i o n ，b a s i n go nt h ep a r c t oo p t i m a l i t y a n dc o s t - b e n e f i ta n a l y s i s a sar e s u l t ，i tc o n c l u d e dt h a tt h eb e n e f i to fs h a n d o n g s i n t e r c o n n e c t i o n sr e g u l a t i o ni n2 0 0 4w a sm u c hm o r et h a nt h ec o s t s o ，t h ep r e s e n t i n t e r c o n n e c t i o n sr e g u l a t i o np o l i c yi sf e a s i b l ea n da c c o r d e dw i t ht h ep a r e t oo p t i m a l i t y p r i n c i p l e 眦e r m o r e ，t h et h e s i sp u tf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n so nt h ea m e l i o r a t i o no f t h ec u r r e n ti n t e r c o n n e c t i o n sr e g u l a t i o na c c o r d i n gt oo u rn a t i o n a lc o n d i t i o n s k e yw o r d s ：i n t e r c o n n c c t i o n ，t e l e c o mr e g u l a t i o n ，c o s ta n db e n e f i ta n a l y s i s ， 北京邮电大学硕士学位论文 1 1 研究的背景 第一章绪论 竞争是当今世界电信市场成长和创新的关键。对于竞争的可持续性来说，网间 互联是一个非常重要的因素。网间互联的发展，提高了电信业务使用的便利性和价 值，为全世界的电信用户和经贸往来带来了巨大的益处。不充分的网间互联不但给 运营商带来了不必要的成本和技术困难，也会导致业务的时延和不便，以及个人和 企业消费者承担额外的成本，并最终不利于国家经济的运行。在世界各国的电信市 场，主导运营商在网间互联上所采取的策略性反竞争行为阻碍了，甚至排除了竞争。 因为对于主导运营商而言，几乎不存在任何理由要为新的竞争者提供便利，同时主 导运营商几乎拥有所有的谈判优势。例如他们可以收取高额的网间互联接入费，拒 绝建设或提供足够的网间互联容量，也可以拒绝分拆提供有效网间互联所必需的网 络元素或业务。今天，在电信专家和政策制定者中有一个普遍的共识，那就是为了 实现有效的完全互联，监管机构必须提供适当和明确的指导。根据国际电联的调查， 许多国家都将网间互联及相关问题作为发展电信业务竞争市场的最大难题。在欧 洲，网间互联已经成为一个非常具有争议性的问题。在亚太地区，几乎一半的国家 都指出网问互联是一项重要的管制事项。 中国的网间互联问题历史并不是很久。1 9 9 4 年联通公司成立之前，中国公众 电信网一直由中国电信统一经营，因此不存在结算等互联互通问题。为了在公用电 信市场引入竞争，1 9 9 4 年7 月1 9 日，中国联通正式挂牌成立。自此，中国公用电 信业由电信独家垄断的格局变为电信与联通双寡头垄断的格局。真正意义上的互联 互通，也就是从这个时候出现的。随着我国电信体制改革的不断深入和电信市场对 内开放的不断扩展，在我国的电信市场上不断涌现出新的电信企业。中国联通、铁 通、卫通的诞生，中国移动从中国电信的剥离，使得中国电信的垄断地位不断被削 弱。2 0 0 2 年底，国务院公布中国电信的分拆方案，电信南北分拆为二，双方可以 相互渗透进入对方的领域。国务院期望通过此次分拆，使中国电信、中国网通、中 国移动及中国联通能进行充分竞争。而这次被称作“二次分拆”的改革，确立了延 续至今电信业的竞争格局。但是，电信网全程全网、联合作业和服务全社会的基本 属性没有改变，任何一张网都不可能孤立发展，虽终都要实现互联互通。如果各个 电信运营公司的网络无法实现互联互通，就等于没有了全程全网，也就失去了电信 业的特点，各个公司也势必形成业务孤岛，使消费者深感不便。综观中国电信业务 市场，目前固定电话业务的竞争主要体现在中国电信、中国网通、中国铁通之间， 移动电话业务的竞争体现在中国联通和中国移动之间，i p 电话业务的竞争体现在 互联互通管制的成本和收益分析 北京邮电大学硕士学位论文 第2 负共4 2 甄 中国电信、中国网通、中国联通、中国移动、中国铁通、中国卫通之间。电信网网 间互联变得错综复杂。伴随中国加入世界贸易组织，2 0 0 6 年中国将全面开放基础 电信市场( 取消地域限制，外资所占比例不得超过4 9 ) ，今后各电信企业共同分 享市场、多网互联的情形将更加普遍。因此，协调管理公用网之间的互联互通工作 就成了政府主管部门进行行业管理的一项重要职责。( 互联互通在中国还体现在公 用电信网与国家特大型企业或行业专用网之间的互联，即通常所称的“公专网联 网”。本论文提到的“互联互通”，特指各基础电信运营商的网间互联，不包括公网 和专网的互联互通) 。 改革开放特别是近十年来，山东通信事业取得了长足发展，现有山东网通、移 动、联通、电信、铁通、卫通等六家骨干电信运营公司和近5 0 0 家增值电信业务经 营单位，从业人员1 0 余万人。2 0 0 5 年上半年，我省各主要电信运营企业共完成电 信业务收入1 6 8 7 亿元，比去年同期增长1 1 6 ；完成固定资产投资4 1 6 亿元，同 比增长5 1 8 。截至6 月底，全省电话用户总数达到4 9 1 0 8 万户，其中，固定电 话2 7 1 7 8 万户，居全国第三位；移动电话2 1 9 3 万户，居全国第四位。固定电话、 移动电话普及率分别达到2 9 6 和2 3 9 。近年来，山东作为经济发达省份，六家 基础电信运营商对这一电信消费市场都极为重视( 参见表1 - 1 ) 。中国网通、中国 移动、中国联通、中国铁通、中国卫通等运营商都各自将山东分公司列入公司收入 利润来源的第一方阵，中国电信则将山东作为在北方电信市场与中国网通竞争的桥 头堡之一。在价格战等一系列正常或非正常的手段难以奏效的时候，互联互通问题 便频频发生。因此，研究山东省的互联互通监管具有一定的典型意义。 表1 - 12 0 0 4 年山东各主要电信运营企业在其所属集团公司排名情况 1 2 研究的意义 1 2 1 开展电信市场竞争的前提条件 新电信企业在加入电信市场竞争之初，必然存在两大不足：其一是拥有的电信 互联互通管制的成本和收益分折 北京邮电大学硕士学位论文 第3 页共4 2 页 用户太少，其二是电信网络覆盖面太小。如果不实行互联互通，新电信企业必须投 入巨资，经过长期建设积累，才能逐渐建成一个能够与原垄断电信企业抗衡的电信 网络。但是由于电信业的规模经济特性和由此而生的自然垄断性，新电信企业再建 一个大规模的电信网络既不经济也很难成功。如果没有互联互通，新电信企业由于 网络覆盖面太小和可连通的用户太少，难以吸引新用户，将进入恶性循环，最终只 能是破产和退出电信市场。新电信企业只有通过互联互通，借用其他电信企业的网 络资源和用户资源，才能吸引和发展新的用户，才能参与电信市场竞争。由此可见， 互联互通是电信业务市场展开公平竞争的基础，也是新兴运营商进入市场的先决条 件。互联互通进展如何，直接关系到电信网络能否充分发挥整体效能，影响到广大 电信用户的切身利益，也与电信企业的经济效益休戚相关。政府要鼓励电信市场竞 争，就必须强制推行互联互通，以扶持新的电信企业。 近些年来，国家采取了一系列的措施与政策对电信业进行了改革重组，其最终 目的就是扶持新兴电信运营商，使电信市场能够形成公平有效的竞争环境，让电信 企业在市场风雨中接受洗礼，成长壮大。最终促进我国电信企业竞争实力的提升和 电信业走向繁荣。其中，互联互通政策肩负的历史使命是，降低电信市场的竞争门 槛，扶持新兴的运营商，为电信市场引进公平有效的竞争。 1 2 2 减少重复建设的必然要求 按照有效竞争框架，规模性行业需要在规模经济和竞争效率之间实现平衡，从 而既发挥市场竞争效率，又尊重行业规模。电信业就是这样一个行业，其理想的市 场结构目标就是实现有效竞争。竞争主体产权同一性是我们判断重复建设的第一个 标准，在不同产权主体之间展开竞争的时候，我们不会轻易说市场存在重复建设问 题，毕竟没有重复建设就没有竞争。但是如果竞争主体源于同样的出资人，这是不 折不扣的重复建设。 我国电信业重复建设问题首先表现为同一产权主体一一国家的重复投资和重 复建设。它是伴随着我国电信业打破垄断、引入竞争的市场结构改革而出现的。随 着中国联通的进入，中国电信的两次拆分，以及中国铁通的建立，我国电信市场在 各业务领域( 卫星通信除外) 都出现了至少两家以上的竞争主体。由于都是国家投 资，这也就意味着，国家在固定、移动业务进行了重复投资和重复建设。当然，在 电信市场没有对其他性质资本开放的前提下，通过国有企业之间的竞争也能够改善 市场结构、增进社会福利。但是，国有资本在同一领域重复投资、重复建设本身是 一种非理性经济行为。而且随着竞争的加剧，这种重复建设带来的资源浪费超过竞 争带来的效率，重复建设问题凸现。按道理，竞争主体同属国家控股，可以通过出 资人控制实现电信网络共享。但实际情况并非如此，主要原因是资产所有权与控制 权的分离、控制权不可转让、投资行为与风险责任的不对称等，这导致国有电信企 互联互通管制的成本和收益分析 北京邮电大学硕士学位论文第4 页共4 2 页 业重复建设不但不能缓解，反而问题更加突出。如果不实行互联互通，竞争中的电 信企业只能依靠各自的网络发展用户和拓展业务，必然不惜血本地投巨资建设各自 分立的电信网络，引起严重的重复建设，造成社会资源的极大浪费，不利于整个社 会经济的持续协调发展。只有实行互联互通，才能遏制重复建设的现象，也使社会 资源得到充分有效的使用。尤其我国电信企业多属于国有企业，重复建设浪费的只 能是国有资产，互联互通显得尤为重要。 1 2 3 增加网络价值的有效手段 电信网络本身具有全程全网、互联互通、规模经济的特点。对于几个没有互联 的孤立的电信网来说，一个网络的主叫用户总数和被叫用户总数就是其自身拥有的 用户总数。如果这几个电信网络相互之间实现了互联互通，尽管各个电信网的主叫 用户总数没变，但被叫用户总数则扩大为这几个电信网的用户总和。这种用户数量 上的增加使电信网络价值获得增加，而且这种增值不是依据算术规律递增，而是依 据几何规律递增。发明计算机以太网的m e t c a l f e 认为：电信网的网络价值与其呼 叫的用户数量的平方成正比。依此定律，互联互通以平方的速度增大了网络的价值。 如果仅以山东省内的电信网络为对象考虑的话，截至2 0 0 4 年1 2 月底，山东省 电话用户总数达到4 4 9 4 万户，其中；中国网通固定电话用户规模约2 4 0 0 万户，占 电话用户总数的5 3 4 ：中国移动的手机用户总数达1 1 0 0 万户，约占电话用户总 数的2 4 5 ；中国联通的手机用户约为8 8 0 万户，约占电话用户总数的1 9 6 ；中 国铁通的固定电话用户数量约6 6 万户，约占电话用户总数的1 5 ；中国电信的固 定电话用户数量约4 8 万户，约占电话用户总数的1 1 。通过互联互通提高了网络 的价值，联网后的网络价值是原来中国网通网络的3 5 倍，中国移动的1 6 7 倍，中 国联通的2 6 倍，中国铁通的4 6 0 0 倍，中国电信的8 0 0 0 多倍。若再加上和全国其 他省份以及国外电信网络的连接，其网络价值是难以估量的。全球的电信网就是通 过互联互通组成的一个价值巨大的网络。 1 2 4 提高话务量的必要途径 以山东为例，2 0 0 5 年1 月份，山东网通固定电话互联互通通话时长为6 2 9 亿 分钟，约占其总通话时长的1 3 4 1 ；山东移动移动电话互联互通通话时长8 7 3 亿 分钟，约占其总通话时长的2 3 2 ；山东联通移动电话互联互通通话时长7 8 1 亿 分钟，约占其总通话时长的5 8 5 4 ；山东电信固定电话互联互通通话时长为0 5 7 亿分钟，约占其总通话时长的2 9 0 3 ；山东铁通固定电话互联互通通话时长为0 3 5 亿分钟，约占其总通话时长的1 8 2 5 。见图1 - 1 、图1 2 。 上述数字说明，随着移动通信的迅猛发展，虽然移动电话用户与固定电话用户 在数量上有较大差别( 截至1 月底，全省固定电话用户为2 5 8 8 7 万户，居全国第 互联互通管制的成本和收益分析 北京邮电大学硕士学位论文 第5 页共4 2 页 三位：移动电话用户为1 9 9 0 8 万户，居全国第四位。) ，但由于资费下降以及用户 消费习惯的差别，固定电话公司与移动电话公司之间对网问互联互通的依赖程度差 距正在缩小( 根据1 9 9 9 年信息产业部组织的一次电信业务调查显示，从中国移动 和中国联通的调查来看，移动通信网和固定本地电话网之间的话务量分别占中国移 动和中国联通总话务量的9 3 和9 5 ，在其移动通信网内的话务量分别只占7 和 5 ) 。互联互通产生的话务量对各基础电信运营商而言，都占到了不可忽视的比重。 图1 - 1 山东五大基础电信业务运营商2 0 0 5 年1 月份互联互通通话时长统计图 互联互通管制的成本和收益分析 北京邮电大学硕士学位论文第6 页共4 2 虫 图1 - 2 山东五大基础电信业务运营商2 0 0 5 年1 月份互联互通通话时长在其总通话时长 中所占比例 1 2 5 主导电信企业新的业务增长点 过网呼叫给各电信业务经营者带来的业务收入分为两部分：用户资费收入和互 联结算费收入。据测算，2 0 0 4 年各电信业务经营者从网间互联中得到的业务收入 达1 5 0 0 多亿元，约占电信主营业务的三分之一，在网间互联带来的业务收入中， 用户资费收入占8 9 5 ，互联结算费收入占1 0 5 。各电信业务经营者在过网呼叫 中得到的业务收入占该公司主营业务收入的比例如下：中国电信2 3 5 ，中国网通 2 7 8 ，中国移动3 4 4 ，中国联通5 1 2 ，中国铁通5 5 8 。 主导电信企业是互联互通工作的关键。其他电信企业的网络都不可避免地要使 用主导电信企业的固定本地电话网作为全部或部分接入。很多国家的主导电信企业 早已把互联互通当作自己的一项重要业务和业务收入的重要来源。因此，主导电信 企业应该抓住机遇，充分利用自己的网络资源和网络话务承载能力的优势，把出租 网络作为一项业务，缩短互联时限，扩大互联中继容量，满足其他电信企业对互联 互通的要求，促进电信市场有序竞争，给电信消费者以实惠，同时也可以为主导电 信企业本身带来经济效益。 1 3 研究思路与目的 互联互通问题随着中国电信业改革的逐步深入，各基础电信运营商间竞争的加 剧，逐步从一个电信行业内部关注的问题成为整个社会所瞩目的问题。除电信监管 部门外的地方政府、经济研究和咨询机构、新闻媒体，乃至广大消费者也开始加入 对此问题的探讨。这些探讨大部分是有益的，但也有一些言论失之偏颇。其中不乏 对现行互联互通管制政策的误解和置疑，有的认为当前的互联互通管制政策过于软 弱，应加大处罚力度；有的认为应该顺应国际上“放松管制”的潮流，把它完全交 给市场，由市场规律去自行解决。 管制经济学认为，评价一个管制政策的好坏，应该进行成本收益分析。本论文 以山东电信市场互联互通管制的情况为对象，通过对其成本和收益的研究对比，客 观评价现行的互联互通管制政策，并对现行国情下接近帕累托最优的可行互联互通 管制政策的改进提出建议。 互联互通管制的成本和收益分析 北京邮电大学硕士学位论文第7 页共4 2 负 第二章互联互通管制政策概述 2 1 互联互通的概念 对于网间互联互通，又称网间接续，目前尚没有一个统一的定义，以下是国际 上的几种观点。 o e c d ( 经济合作组织) ：这是不同网络之间的连接方式，允许在各个网络之 间进行信息传输，包括与某种代表其他载体或服务提供商的载体网络之间的信息传 输。 e u ( 欧洲联盟) ：这是与各种提供电信网络和区域电信服务的组织的通信设施 之间的物理和逻辑连接，目的是使各种组织的用户之间能够进行通信联系，或访问 其他组织所提供的服务。 i t u ( 国际电信联盟) ：这是网络服务提供商连接设备、网络和服务所应遵循 的商务和技术要求，目的是使客户能够访问其他服务提供商的客户、服务以及网络。 w t o ( 世界贸易组织) ：这是与公共电信传输网络和服务提供商之间的连接， 目的是使某个提供商的用户能够与其他提供商的用户进行通信联系，并进而访问所 提供的服务。 我国公用电信网间互联管理规定( 中华人民共和国信息产业部部长令第9 号) 第五条这样定义：所谓互联互通( i n t e r c o n n e c t i o n ) ，是指建立电信网间的有效 通信连接，以使一个电信业务经营者的用户能够与另一个电信业务经营者的用户相 互通信或者能够使用另一个电信业务经营者的各种电信业务。互联包括两个电信网 网间直接相联实现业务互通的方式，以及两个电信网通过第三方的网络转接实现业 务互通的方式。 2 2 互联互通管制的内涵 管制，是行政机构依据有关法规制定并执行的直接干预市场的配置机制或间接 改变企业或消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。电信管制作为公共政策的一 种，其目的是维护和增进广大人民群众的共同利益。严格地说，我国是在近几年内 才出现电信管制的。中国电信业改革至今已经走过十多年的历程，1 9 9 4 年中国联 通的成立被认为是其肇始。然而在其后的几年中，联通只有十几亿的资产，竞争能 力还不够强。这种状况一直延续到1 9 9 8 年邮电部解体，同年3 月3 1 日信息产业部 挂牌成立之后，邮电政企不分的情况才终于被打破。以信息产业部挂牌成立为标志， 我国才有了真正意义上的电信管制。 在“放松管制”的大背景下，为何要强调对互联互通进行管制? 当今世界大多 互酰互通管制的成本和收益分析 北京邮电大学硕士学位论文第8 页麸4 2 负 数国家，企业进行互联互通谈判时，管制者在起着仲裁的作用，甚至直接决定互联 互通的价格。只有新西兰在管制改革过程中，撤销了专业性的管制机构，互联互通 的价格由企业进行商业谈判决定，对产业的监控依照的是通行的竞争法一一1 9 8 6 年商业法。这种彻底的管制改革事后证明在互联互通领域似乎并不成功。 长期以来，鉴于电信行业的自然垄断性和公共性特征，中国的基础部门一直是 由政府在行业的进入、退出和价格等方面实行严格的管制政策。但由于存在着管制 机构与被管制企业之间的信息不对称问题、管制机构相对于上级中央政府或公众的 代理问题、管制机构被利益集团俘虏的问题以及管制机构只有有限承诺能力等问 题，特别是由于规制条件下竞争的缺乏及相应的激励不足，使得管制的结果与其初 衷相背离，导致产业效率的低下和社会福利的损失，产生所谓的管制失效。因此很 多人认为应该进行放松管制，按照市场规律，需要互联互通的各运营商可以把一切 安排得井井有条。但要想达到这样的效果，就需要这个市场准入政策做得非常完备， 一方面可以实现社会福利的最大化，另一方面又可以对所有的运营商自愿实现互联 互通提供激励机制。但问题是，从目前市场的发展以及管制机构的能力来看，不论 是从世界范围来讲还是从我国的情况来看，都还不具备这样的条件。因此，不对称 电信网络之间的不正常竞争就成为一种必然的结果，由此带来的市场缺陷就成为互 联互通管制的基础。 从我国目前的状况来看，更是如此。随着电信改革的一步步发展，竞争逐步被 引入到了电信市场中，但由于各电信运营商在市场上的角色各不相同，有的规模较 大，市场控制力量强；而有的才刚处于起步的阶段，还需要比较长的时间来发展自 己的力量。而从我国的市场准入政策来看，单凭这些政策也不足以促进互联互通双 方实现公平有效的互联互通。因此，要想维持一个公平的市场发展环境，就必须由 管制机构来对互联互通进行必要的管制。我国的互联互通管制政策，有两条根本原 则：1 、强制互联( 只要有一方提出互联要求，另一方不得拒绝) ；2 、技术可行、 经济合理、公平公正、相互配合。 2 2 1 互联互通管什么? 由于互联互通的内涵不断增加新的内容，管制者要对互联互通实行有效管制， 首先要确定互联互通管什么。概括起来有三方面的内容： ( 1 ) 管制的框架和程序 a 、对互联谈判制订适当的管制指导原则；b 、制订互联条款的接入标准；c 、 建立独立和及时的争端解决机制；d 、防止对设施和服务的歧视性接入；e 、规范对 p s t n 网的接入；f 、制订普遍服务、普遍接入或普遍亏损资费政策。 ( 2 ) 商业方面 互联互通管制的成本和收益分析 北京邮电大学硕士学位论文第9 页共4 2 负 a 、制订互联费的水平和结构：b 、确定互联费计算的成本基础：c 、确定网络 元素和相关业务的解绑资费；d 、考虑网络设施和相关业务的转售；e 、确定网络设 施调整费用；f 、对竞争和用户信息的保密性处理。 ( 3 ) 技术和经营 a 、制订开放的网络标准及技术兼容；b 、确定互联点的位置；c 、考虑信令网、 与通话相关的和高级智能网数据网的接入：d 、考虑计费和经营支持系统的接入；e 、 确定网络解绑( 包括本地环路) 的参数；f 、确定用户对竞争网络的平等接入；g 、 码号接入和码号便携的实现：h 、地点和基础设旌的共享( 建筑、管孔等) ；i 、互 联的质量，包括容量和及时的法规。 上述互联互通管制的内容是在各国互联互通发展过程中总结出来的，同样适用 于中国。 2 2 2 互联互通管谁? 如果市场是完全竞争的，不存在主导运营商，互联互通的管制问题可由市场决 定。但完全竞争只是一种理想状态，现实中并不存在。由于电信的天然垄断性，竞 争中通常会存在主导运营商，特别是竞争初期，一般公众交换电话网经营都是主导 运营商。他们具有相当的经济实力，能通过单方面的定价和设置其它的市场条件阻 止有效竞争的形成，通常他们在电信市场的接入和业务传输上占据主导地位，大多 数新竞争者需要通过与他们的互联开展业务和进入市场竞争，否则将被排挤在市场 边缘。因此，主导经营者应是互联互通管制的主要对象。要管制主导运营商，首先 要界定它的属性。衡量主导与否的方法有多种，一般有以下几种：1 过去的电话 垄断经营者都被归于p s t n 市场中的主导经营者；2 用重要的市场力( s i g n i f i c a n t m a r k e tp o w e r ，简称s m p ) 测定，当经营者的市场份额超过一定水平，将被视为具 有s m p 须对其进行管制；3 给出若干具体的界定条件，包括：对竞争、产出、价 格和市场进入等的影响，全面评定经营者，确定是否是主导经营者。对主导运营商 进行管制，并不意味着其他经营者不需要管制。互联互通的基本原则应适用于所有 经营者，其中也包括非主导的各类经营者，比如：固定、移动网络经营者和数据、 无线经营者及i n t e r n e t 业务提供者等。必须引起管制者注意的是，互联互通最 迫切的问题是控制主导经营者的权力，这种方式至少在短期很有效。 2 2 3 互联互通怎么管? 对管制者来说，保证互联互通的透明性、及时性、非歧视性，保护竞争是互联 互通的核心，要实现这一切，必须规范经营者的行为。对于所有的经营者，应规范 以下行为准则： 互联互通管制的成本和收益分析 北京邮电大学硕士学位论文 第1 0 页共4 2 页 ( 1 ) 透明性。当越来越多的经营者进入市场后，透明性显得更加重要。透明 性包括以下几层涵义：a 、互联法律制订过程的透明性，是吸引私营部门的投资、 防止管制者的歧视、偏袒及利用权力产生腐败的重要保证：b 、互联协议的条款和 条件向运营商和公众的透明，是防止主导运营商反竞争行为、对待竞争经营者时厚 此薄彼、原有的经营者故意拖延互联、管制者发现和管理反竞争行为的重要手段。 但透明性也不是无条件的，它必须是在保护商业信息机密性的前提下透明。如果某 些信息的公开限制了经营者自身的经营或网络容量能力的开发，对它的竞争构成了 实质性的伤害，可允许将相关保密部分隐去，或者将对竞争敏感的部分删除。 ( 2 ) 及时性。要求管制者制订互联谈判的最后期限。超过时限则需要通过争 端解决机制、中介机构、仲裁机构解决问题，实旅最后期限管制是管制者的重要手 段。互联期限一般是几个月，如果因特殊情况，管制者可视具体情况决定是否延长 谈判时间。 ( 3 ) 非歧视性。所谓歧视是指：a 、给予不同竞争者的条款和资费存在差异： b 、在互联条款及资费上采取交叉补贴；c 、互联质量低于主导运营商为自己的用户 提供的服务质量。为了防止歧视性，管制者在所有的经营者互联协议中应包括最低 的条款、条件及资费和服务质量；制订法规合理分配稀有的互联容量；建立独立的 结构及结算方式：实现经营单元的分离。标准的互联参考条款是保证公平提供互联 的方式之一。 ( 4 ) 保护竞争。保护竞争涉及对反竞争的交叉补贴。比如：占据垄断或主导 地位的经营者，可利用交叉补贴提供高于成本的价格，获得超额利润来补贴竞争市 场的低成本价格。要防止反竞争行为的发生，需将竞争和垄断市场分开考虑因为 这两类市场需要不同的管理者、雇员、资质和网络资产。 2 3 互联互通管制的目标 互联互通管制同其它政府管制一样，其目的都是为了纠正市场失灵。管制的公 共利益理论认为管制政策是诸多政策中最能有效治愈市场失灵的一种方法。这种理 论指出市场失灵可以导致无谓损失( d e a d - w e i g h tl o s s ) 。管制手段被用来解决市场 失灵的逻辑推理如下：首先，实践表明在市场上存在无效率产出：其次，理论证明 政府可能通过一些干涉行为而提高市场效率：再次，由于存在市场失灵，政府可以 通过管制来改变这种市场失灵。公共物品由于在消费上具有非抗争性和非排他性， 也即具有“消费排除的困难性”和“消费区分的困难性”，因此这种物品在定价上 存在着严重的困难，从而造成私人提供者的权益难以明确界定，因而这种物品由私 人进行提供几乎是不可能的。这时，市场机制在此处将难以发挥其有效配置资源的 作用。这种形式的市场失灵用来宣告管制的重要性，例如对无线频谱资源的管制和 电信业中的普遍服务义务。 互磋互通管制的成本和收益分析 北京岛f 电大学硕士学位论文 第1 1 页共4 2 负 还有其他两个施加管制的理由，是基于政治上而非经济上的考虑，即防止稀缺 性租金( s c a r c i t yr e n t ) 和恶性竞争的产生。稀缺性租金指的是在垄断的情况下的 一部分生产者剩余( 利润) 本来在竞争的环境下可以用来提高生产能力。恶性竞争 指的是某一产业不是自然垄断的，但又缺乏一个稳定的竞争均衡。 在实践中，互联互通的本质是网络经济环境中市场主体的竞争模式，它涉及到 如何处理竟合关系。竟合关系产生的主要困惑是，各竞争主体既要维持竞争的局面， 即：使自己的利益最大化、使对手的利益最小化；反过来，又要保持互联互通，即： 牺牲自己的利益、满足对方的利益。这本身就构成了一定的矛盾。由于电信业长期 垄断经营，原主导运营商无论在用户规模、网络资源占有、技术成熟度、人力资本、 信息、营销渠道、服务支撑系统、品牌效应还是在与政府之间的关系方面都是新运 营商所无法比拟的。如果不采取任何措施，让主导运营商和新运营商在市场中进行 竞争的话，新运营商不可能成长起来，因为两者在竞争环境方面存在着严重的不对 称性，这样的市场环境是扭曲的，不是真正意义上的公平竞争，竞争结果也是无效 的。因此，只要有竞争，必然存在互联互通的问题，而在这个问题上，市场是无法 通过自身力量达到平衡的，也即“市场失灵”就成为必然。由于市场机制就是追求 “赢者通吃，适者生存”的优胜劣汰机制。因此，市场竞争的结果就会产生垄断，例 如a t t 公司提出“一个系统，普遍服务”的概念就是为了实现其垄断目的。所以 垄断和竞争都是相对的，都是阶段性的。只有通过政府这只“有形的手”适度地调控， 才能促使市场竞争的长期、有效。 在电信业，形成有效竞争并不是一件容易的事，在法律条文上规定开放电信市 场是一回事，在实际中解决引入竞争后所出现的问题则又是另一回事。由于本地网 络和接入市场具有自然垄断性，竞争难以展开，因此，新进入者往往需要借助互联 互通政策，或者特殊的市场准入帮助，才能得到足够多的用户赖以维持生存，并对 现有企业产生足够的竞争压力。有效竞争的形成在很大程度上要依赖于公平透明的 互联互通政策。至少在中短期内，公平透明的互联互通政策寄希望由运营商自己协 商解决是行不通的，最终需要由政府部门出面来确定游戏规则。 第三章山东省互联互通存在的主要问题及原因分析 3 1 基本情况 互联互通是电信业的基本行规，也是电信监管的难点和重点。近年来，山东省 通信管理局按照信息产业部的统一部署，进一步加大监管力度，多管齐下，综合治 理，抓住重点解决突出问题，积极推动公平、有效、有序竞争环境的形成。到2 0 0 4 互联互通管制的成本和收益分析 北京邮电太学硕士学位论文 第1 2 页共4 2 页 年底，在管局的监管和协调下，各基础电信运营企业互联点己达1 4 8 个，互联七号 信令链路1 4 6 0 条，新增互联中继电路1 1 8 6 个2 m ( 总数达到7 5 4 7 个2 m ) ，有效 缓解了网间话务压力，促进了电信业务的快速增长，目前山东省内每天产生的过网 呼叫超过了七千万条c d r 记录。从总体来讲，2 0 0 4 年山东移动与联通之间的互联 互通问题已有很大缓解，主要矛盾集中在网通、电信、铁通三家固网运营商间的网 间通信质量问题，以及六家运营商之间i p 电话呼叫的通信质量问题。 3 2 互联互通存在的主要问题 近年来由于监管力度的加强和电信业务经营者观念的逐步转变，网问互联互通 工作有了可喜的进展，取得了阶段性成果。但仍面临一些亟待髂决的问题，这些问 题解决不好，就要影响通信行业的发展、影响电信市场的有效竞争、甚至影响电信 事业改革的成败。 3 2 1 互联时限问题 对于互联时限，公用电信网问互联管理规定第五章第二十八条规定： “涉及全国范围( 跨省、自治区、直辖市) 同步实施的网间互联，非主导的电 信业务经营者应当根据本网工程进度情况或网络运行情况，向主导的电信业务经营 者当面提交互联的书面要求，并向信息产业部备案，互联工作开始启动。互联双方 应当从互联启动之日起两个月内签订互联协议。 涉及全国范围同步实施的网间互联需要新设互联点的，应当自互联启动之日起 仝旦内实现业务开通。涉及全国范围同步实施的网间互联不需新设互联点，只需 进行网络扩容改造的，应当自互联启动之日起四仝县内实现业务开通。涉及全国范 围同步实施的网间互联只涉及局数据修改的，应当自互联启动之日起匾仝星内实现 业务开通。 必要时，信息产业部对涉及全国范围同步实施的网间互联提出具体的业务开通 时间要求。” 第二十九条规定：“不涉及全国范围同步实施的网间互联，非主导的电信业务 经营者省级以上机构应当根据本网工程进度情况或者网络运行情况，向主导的电信 业务经营者省级机构当面提交互联的书面要求，并向省、自治区、直辖市通信管理 局备案后，互联工作开始启动。主导的电信业务经营者省级机构不得拒收对方提交 的互联书面要求。互联双方应当在互联工程实施以前签订工程协议，工程协议的签 订应当不影响整个互联工程的进度。双方应当在业务开通前签订网间业务互通、互 联后的网络管理以及网间结算协议。协议的协商可与工程实施同步进行。 网间互联需新设互联点的，应当自互联启动之日起土仝且内实现业务开通。网 间互联不需新设互联点，只需进行网络扩容改造的，应当自互联启动之日起四个月 互联互通管制的成本和收益分析 北京邮电大学硕士学位论文 第1 3 页共4 2 页 内实现业务开通。网间互联只涉及局数据修改的，应当自互联启动之日起二仝旦内 实现业务开通。 必要时，省、自治区、直辖市通信管理局对网问互联提出具体的业务开通时间 要求。” 在个别地区，一些企业的领导和主管网间互联工作人员对网间互联持消极态 度，对部里和通信管理局已经批准、并核配相应号码的新业务，找种种理由拖延开 放业务和数据，或者无正当理由不及时为其它电信业务经营者修改或调整网络数 据，使要求互联的一方开放新业务、启用新号码异常艰难，这又造成一些企业“以 怨报怨，以牙还牙”，也不及时给对方开放新业务，形成恶性循环，这是当前困扰 着每个企业的一个比较普遍的问题。 笔者从1 9 9 8 年中国联通在山东正式开通第一门g s m 移动交换机时，就受当 时山东省邮电管理局通信政务处的委托，以技术人员的身份参与了与原山东电信网 间互联关口局验收工作。由于政企合一的关系，加之许多不难理解的因素，仅一个 地市的关口局验收就拖了近一个月的时间。2 0 0 0 年政企分开，在山东省通信管理 局从事互联互通管理后，笔者先后经历了山东铁通固话业务、山东联通c d m a 移 动电话业务、山东电信固话业务、山东卫通i p 电话业务、山东移动联通和网通短 消息等的互联互通谈判与业务开通协调工作。公用电信网间互联管理规定要求 “涉及全国范围同步实施的网间互联需要新设互联点的，应当自互联启动之日起七 个月内实现业务开通”，虽然各集团公司联合发文或下传真电报三令五申，但有关 省公司间的谈判却举步维艰，开通之日遥遥无期。每次都是信息产业部下发紧急文 件，规定开通日期，再加上省通信管理局的大力协调，才能保证互联协议的签署和 业务开通。互联时限问题比较突出的还有网间中继话务量过高后的及时扩容问题。 3 2 2 网间结算问题 目前的网间结算执行的是2 0 0 3 年1 0 月发布的公用电信网间互联结算及中继 费用分摊办法( 信部电( 2 0 0 3 ) 4 5 4 号) 。办法是在原结算办法的基础上补充、 修改和完善的，旨在为现有条件下解决电信网间互联结算及中继费用分摊中的突出 问题提供制度保证，同时也为下一步网间结算关系和结算标准的调整做准备。办 法增加了3 部分内容，并对移动网与移动网以及紧急特服台( 1 1 0 、1 1 9 等) 的 结算政策进行了调整。办法对原始数据的采集点、关口局须满足的技术要求、 路由组织原则等提出了技术保障措施，以减少结算争议。对引发结算争议后如何处 理也做出了详细规定。办法还规定，若双方对计费数据的核对结果无法达成一 致意见，任何一方可根据“网间质量监督管理办法”的相关规定申请监督抽测，进 行争议判定。对网间中继线路或电路的新建和扩容费用，老办法只是简单规定了双 方各承担一半费用的原则，办法对“各承担一半费用”的原则进行了细化以便于 互联互通管制的成本和收益分析 北京衄i 电大学硕士学位论文第1 4 页共4 2 页 操作。引人关注的移动通信网间结算问题此次得到解决，最终形成两大移动通信网 参照固定网每分钟0 0 6 元的结算标准进行结算的规定。按照国际惯例，办法规 定，其它网若呼叫固定本地网的紧急特服台，参照其它业务台每分钟0 0 6 元的标 准结算。办法未对网间结算关系和网间结算标准做出重大调整，只是对当前互 联互通结算和中继费用分摊中其他突出问题进行了规范。这是为了适应互联互通工 作的需要，在现有条件下采取的过渡性措施。借鉴国际惯例，办法将原结算办 法中对结算关系的文字性表述改用表格形式，共列举了“本地”、“长途”等7 大类， “归属本地移动用户呼叫本地固定用户”等3 6 种呼叫类型的结算模式。 近年来，在个别地区仍存在不按时交换结算账单；当结算双方的计费数据出现 较大差异时不进行分析、对帐；无正当理由就拖欠或拒绝支付网间结算费；更有甚 者，个别电信业务经营者试图通过更改路由、变换主叫号码、人为调整网间结算数 据等方式逃避结算，严重地扰乱了正常的电信市场秩序，挫伤了对方互联互通的积 极性。目前运营商网问互联基本上是网状网联接的模式，网问结算方式为运营商之 间两两分别独立结算，即运营商分别拿出自己完成的结算统计结果，双方核对后进 行清算。根据相关调查统计资料和有关研究分析结果，运营商网间流量类业务( 指 以时长、业务发生次数等实际发生的业务量为基础进行计费的网问业务) 结算的误 差超过3 的情况还很多，由此产生的结算争议的现象还比较普遍，出现的一些负 面影响主要包括： (