（技术经济及管理专业论文）高速公路项目代建制模式研究.pdf

大连理工大学硕士学位论文 摘要 我国早在1 9 9 3 年开始，就先后在厦门、深圳、北京、上海、宁波等试点地区展开 政府投资项目管理体制改革，推行代建制，对规范政府行为、遏制寻租腐败现象、提高 投资效益、促进行业市场竞争等起到了积极作用，但由于代建制是一个新的探索，缺乏 足够的理论依据和实践经验，缺乏统一的认识，导致不同试点地区在操作上模式不一， 不尽完善，那么，在新一轮的代建制推广过程中，到底该采取哪种代建模式，这一新的 问题亟待解决。 本文比较全面地总结了现行的国外发达国家和国内试点地区的政府投资项目代建 制模式，并从委托人和委托关系的角度对各种模式进行了比较分析，并在此基础上结合 定性访谈的结果开发了河南省高速项目代建制模式调查问卷，通过对回收的有效问 卷使用s p s s l l 5 进行描述性统计分析，构建了适合河南省高速公路建设实际和发展情 况的代建制新模式，对代建制推广过程中出现的模式选择难题提供了很好的借鉴，具有 一定的示范作用和很强的指导意义。同时论文对河南省公路高速公路项目代建制模式监 督和投融资体制也作了进一步探讨，运用博弈论的相关理论建立了项目业主与公路代建 项目参与者之间的博弈模型，得出：监督力度越大、惩罚越严重，寻租的概率就越小， 因此，必须加大监督力度，严惩寻租行为；通过对河南省现行高速公路项目投融资体制 的研究指出，为了更好的充分发挥市场配置资源的基础性作用和促进储蓄向投资的转化 以及扩大内需拉动经济增长，河南省必须按照完善的社会主义市场经济体制的要求，进 一步深化投融资体制改革。 关键词：代建制：政府投资项目；寻租； 李博：高速公路项目代建制模式研究 r e s e a r c ho nt h ea g e n ts y s t e mm o d e lo ff r e e w a yp r o j e c t a b s t r a c t i tw a s1 9 9 3t h a tc h i n af i r s ti m p l e m e n tt h e r e v o l u t i o no fm a n a g e m e n ts y s t e mo f g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c ti nx i a m e n , s h o n z h e n ，b e i j i n g , s h a n g h a i ，n i n g b oa n ds o o n p u t t i n ga g e n ts y s t e m ( a s ) i np r a c t i c e i s g o o df o rt h ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o n o fg o v e r n m e n t b e h a v i o r ，t h er e d u c t i o no fc o r r u p t i o na n dr e n t - s e e k i n g 。t h er a i s eo fi n v e s t m e n tb e n e f i ta n dt h e e n h a n c eo fm a r k e tc o m p e t e t i o n a si san e we x p l o r e ，s ot h a tt h e r em u s tb eas h o r to fi t s t h e o r ya n de x p e r i e n c e a n db e s i d e s ，t h e r ei sn oc o m n l o nu n d e r s t a n d i n go fa s ，w h i c hl e a d st o t h ed i f f e r e n tm o d e l si nd i f f e r e n tp l a c e s 田嘲e f o r e ，i nt h ec o u p eo ft h es p r e a do fa s ，w h i c h m o d e ls h o u l db ec h o s e ni sa nu r g e n tp r o b l e mt ob es o l v d i nt h i sp a p e r ，t h e r ei sac o m p l e t es u m m a r yo fa sm o d e l so ft h ed e v e l o p e dc o u n t r i e sa n d t h ep i l o tp r o v i n c e sa n dc i t i e so fc h i n a a n dc o m p a r i s o n so fd i f f e r e n tm o d e l sf r o mc o m m i s i o n m a i nb o d i e sa n dc o m m i s i o nr e l a t i o n sa r ec o m p l e t e d b a s e do nt h i s w i t ht h er e s u l to fq u a n t i t y a n a l y s i saq u e s t i o n n a i r e - “q u e s t i o n n a i r eo fa sm o d e lo ff r e e w a yp r o j e c to fh e n a np r o v i n c e ” i sd e s i g n e d t h ev a l i dq u e s t i o n n a i r er e c o v e r e dw a ss t a t i s t i c e db ys p s s l l 5 t h r o u g ht h e d e p i c ts t a t i s t i c am o d e lw h i c hf i t s h e n a np r o v i n c ei sd e s i g n e d i ti sag o o de x a m p l ea n d i n s t r u c t i o n a tt h es a m et i m e ，i nt h i sp a p e rs u p e r v i s o rs y s t e m ，i n v e s t m e n ts y s t e ma n d f n a n c i n gs y s t e ma r er e s e a r c h e d i na d d i t i o n ，ag a m em o d e lb e t w e e np r o j e c to w n e r sa n d f r e e w a yc o n s t r u c t o r si se s t a b l i s h e d t h ec o n c l u s i o ni s ：t h eh j i g h e rt h ec o s to fs u p e r v i s ei s ，t h e l o w e rt h er e n t - s e e k i n gr a t ei s ；t h es t r o n g e rt h es u p e r v i s ei sa n dt h eh e a v yt h ep u n i s h m e n ti s ， t h el o w e rt h er e n t s e e k i n gr a t ei s t h e r f o r e ，s u p e r v i s em u s tb ee n h a n c e da n dr e n t s e e k i n g b e h a v i o rm u s tb ep u b i s h e ds t r i c t l y w i t ht h es t u d yo fp r e s e n ti n v e s t m e n ts y s t e ma n df i a a n c i n g s y s t e mo fh e n a np r o v i n c e ，i no r d e rt om a k e t h em a r k e td e p l o yr e s o u r c e se f f i c i e n t l y ，a d v a n c e t h et r a n s f e rf r o ms a v et oi n v e s t m e n ta n da c c e l e r a t et h ec c o n o m i c c si n c a e a s e ，h e n a np r o v i n c e m u s td e e p e nt h ee c o n o m i c a ls y s t e mr e v o l u t i o na c c o r d i n gt or e q u i r e m e n to fs o c i a l i s mm a r k e t e c o n o m ys y s t e m k e yw o r d s ：a g e n ts y s t e m ；g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e s t ；r e n t - s e e k i n g 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 作者签名：耄留 日期： 州7 2 - 大连理工大学硕士研究生学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位论文版权使用 规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理工大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论 文。 作者签名- 至逮 导师签名 大连理工大学硕士学位论文 1 绪论 1 1 论文的选题背景 改革开放二十多年来，我国的高速公路建设取得了长足的发展。高速公路建设作为 一项资金密集型建设项目，在吸引大量资金、解决就业、拉动内需、促进国民经济发展、 解决交通瓶颈现象的同时，也带来了一系列问题，作为政府投资工程，其管理方式上“投 资、建设、管理、使用”多位一体的传统管理体制缺陷，使得管理上缺乏相互之间的制 约机制，极易导致“三超”( 超概算、超规模、超标准) 和寻租腐败问题，投资效益往 往不能最大化。近年来，随着政府投资体制改革的进行和不断深入，不少地方已经意识 到对现行政府投资建设项目管理方式进行改革的必要性和紧迫性，在这样的需求背景 下，一种新的制度安排“代建制”应运而生。从制度设计者的角度来看，“代建制” 的基本架构大致如下：( 1 ) 运用市场竞争机制，以招标为手段，确定专业代建单位， 并通过高度专业化的管理体系保证投资效率和项目建设质量；( 2 ) 在出资人、代建人、 使用单位之间建立起市场合约关系，以法律为手段使合约主体间的权利、责任、义务形 成刚性约束，从而使投资概( 预) 算等成为刚性指标；( 3 ) 赋予代建人项目法人地位， 使其为出资人补位，从而化解所有者缺位的矛盾，这是使“代建制”行之有效的根本保 证。2 0 0 4 年7 月1 6 日，国务院出台了关于投资体制改革的决定，决定中指出：“加 强政府投资项目管理，改进建设实施方式，对非经营性政府投资项目加快推行代 建制，”【1 】以官方文件明确认可了代建制建设管理模式。 代建制作为一种新型的项目管理模式，是指按照“建管分离”和“专业化管理”的 原则，通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位作为责任主体，负责建设实施，严 格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。近年来，我国相继在北京、 深圳、厦门、上海等地全国各地开始探讨改革政府投资工程管理方式，实行“代建制”。 代建制作为一个新生事物，目前还处于初始的试验、试点和成长阶段，因此，对代建制 进行积极的实践、探索和研究，对规范政府行为，提高政府投资建设项目的建设管理水 平和投资效益，遏制寻租腐败以及对创造一个良好规范的高速公路建设管理市场环境， 丰富和完善高速公路建设管理模式等有着极其重要的现实意义。 李博：高速公路项目代建制模式研究 1 2 相关概念介绍 1 2 1 政府投资项目 一般而言，政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，满足社 会文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国 债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款等方式 独资或合资兴建的固定资产投资项目。在国外，一般称为“政府工程”( g o v e r n m e n t p r o j e e t ) ，如美国；也有的国家和地区称为“公共工程”( p u b l i c p r o j e d ) ，如日本和我国的 香港。国务院关于投资体制改革的决定中对政府投资项目的界定是主要用于关系国 家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建 设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技 术产业化等。 政府投资项目按照项目经营属性为标准，可以划分为两类： ( 1 ) 经营性的政府投资工程 是指具有营利性质的政府投资工程。政府投资的水利、电力、铁路等工程基本都属 于这类性质。此类项目具有自然垄断性，建设的周期长，投资巨大，有收费机制的特点。 主要由政府筹资建设。 ( 2 ) 非经营性的政府投资工程 般是非营利性的，并主要追求社会效益最大化的公益性项目。如学校、医院、城 市道路、广场以及各行政、司法机关的办公楼、国防设施等工程都属于此类。此类项目 无收费机制、无资金流入，这是市场失效而政府有效的部分，其目的是为了获取社会效 益和环境效益，市场调节难以对此起作用，这类投资一般只能由代表公共利益的政府财 政来承担，主要由政府运用财政性资金，以拨款方式建设经营【粥1 。 1 2 2 代建制 ( 1 ) 代建制的概念 对于“代建制”，目前尚未形成明确统一的定义，也缺乏政府机构发布的严格定义。 当前对“代建制”最权威的解释应来源于国家有关部门的研究报告和国务院的正式文件。 2 0 0 2 年，国家有关部门组织了“政府投资工程管理方式”课题研究。2 0 0 3 年底，国家 发改委主任马凯在内部工作会议上提出，要“积极推行代建制试点”。2 0 0 4 年7 月1 6 日，国务院正式出台了国发 2 0 0 4 2 0 号关于投资体制改革的决定，决定指出： “加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。对非经营性政府投资项目加快推行 代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制 大连理工大学硕士学位论文 项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。” 1 1 从项目管理学的角度来说， 代建制是一种项目管理模式，即项目实施组织方式。 ( 2 ) 实施代建制的意义 “代建制”是对我国政府投资的公益性建设项目管理模式进行市场化改革的重要举 措。“代建制”含有“代建”和“制度”两重含义：“代建”是指投资人将建设项目委 托给专业化工程项目管理公司代为建设直至交付使用；“制”是制度，规定在政府投资 的公益性建设项目中采用这种项目管理模式，它是结合国情的一项政府管理创新，是对 政府投资工程建设组织实施方式进行体制创新，是整顿和规范市场经济秩序的一项治本 之策，是保证工程质量、提高投资效益的重要措施。 解决“三超”、遏制腐败 传统建设模式中政府部门集“投资、建设、管理、运营”于一身，独掌勘探、设计、 施工的招投标、物料采购大权，存在缺少约束、监管失控、责任不明、利益不清、腐败 滋生的缺陷，产生了资金浪费、资金挪用、假公济私、行贿受贿等一系列问题，工程项 目的使用单位、施工单位和监理单位皆从工程“超投资、超规模、超标准”中收益，惟 一吃亏的角色是国家。代建制模式促使政府投资项目的4 个环节彼此分离、互相制约， 通过合同约束代建单位。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等 环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标， 这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。政府行政权力从施工招投标 和物料采购两个关键环节中退出，代建单位基于法律约束、成本控制、利润追逐的考虑， 将严格执行合同，建立严密的内控机制。 提高项目管理水平、落实责任 传统的指挥部建设体制的队伍组成人员良莠不齐，每搭建一次项目班子都不同程度 地“交一次学费”；建设单位与政府部门是上下级关系，缺乏竞争机制；另外，作为非 常设机构的指挥部，项目结束后无从追究责任，一个临时的责任机构和一个终身的责任 机构在管理工程项目上，其造价、质量自是不可相提并论；最后，指挥部体制也造成了 公务员队伍不断庞大。实行代建制，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资 建设管理的咨询机构，它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验， 熟悉整个建设流程，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系， 合理安排工作能够极大地提升提高项目管理水平、降低管理成本、方便监督管理、提高 政府投资项目实施情况的透明度。另外，依照代建合同的约定，代建单位向政府缴 纳履约银行保函，便于从经济上对代建单位的违规行为采取制约。同时，使用单位也可 从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。 李博：高速公路项目代建制模式研究 项目控制得到真正落实 在现行政府投资项目管理体制下，缺乏有效的控制机制：前期工作的不够深入，决 策的随意变更等因素，容易造成投资一超再超：通过各种关系进入挤进项目的施工单位 和材料设备供应商，使严格的质量控制成为难以达到的目标；由于跃进式或赶超式发展 的历史情结，政府官员偏好于抢工期，以项目提前竣工作为进度控制的目标，而不顾是 否科学合理。代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在 满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合 同中一经确定，便不得随意改动。代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位则 侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。 转变政府职能、政府对项目的监管更加规范有力 政府投资建设项目容易导致“三超”，除了建设单位管理经验不足这个浅层因素外， 关键是缺乏有效的投资约束机制。项目建设单位、施工单位及其他与项目有关的利益群 体都是“三超”的受益群体。尽管审批部门在项目立项时，会按照一些政策加以限定， 但对少报多建、追加投资、超标装修等建设过程中的问题，缺少有效的调控制约手段。 代建制将增强项目建设各方的责任意识，通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监 督工作的关系。特别是使用单位，在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代 建单位的监督，有利于自觉规范投资管理行为。代建制有利于政府加强对投资项目的监 管。实行代建制之后，由于有了专业的建设代理机构，各政府委、办、局就可以精简其 基建处，削减其具体的项目建设管理职能，将主要精力集中到提供公共行政服务和执行 有关法律法规，维护社会公平上来，转而形成政府、企业各司其职、强调专业化分工的 局面，真正发挥市场经济体制下分工所带来的高效率。政府主要以合同管理为中心，运 用法律手段，制衡各方。同时，项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、 规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划；财政部门将政府资金集中起来，根 据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位；发展改革、财政、审计、监 察等部门运用稽察、审计、监察等手段，对项目进行强力有效的外部监督。通过这一改 革，将解决“投资、建设、管理、使用”四位相互混为一体的弊端，加强政府对于建筑 市场的监管能力。 降低造价，开拓市场，竞争机制发挥充分作用 当我国社会经济的快速发展要求必须充分利用社会资金进行公路建设，代建制的采 用为融资创造了有利条件，投资者可以集中经理和力量通过各种渠道作好融资工作；其 次，投资者可以通过合同管理的方式对项目投资进行全过程严格的造价控制，千方百计 减少浪费和不必要的开支，以达到降低过程造价的目的。我国加入w t o 后，公路建设 4 一 大连理工大学硕士学位论文 市场将成为国际过程承包商和撒性跨国投资公司关注的焦点，代建制的采用，能促使我 国逐步与国际惯例接轨，融入全球市场，促使我们的管理理念和水平趋向国际化。竞争 是激发活力和创新的源泉。引入代建制公司后，投资、建设、管理和运营集中于一个大 系统的格局被打破，同时政企不分、行业垄断也被打破，代建制采用多道环节的招标采 购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位， 必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低 项目总成本，还能起到优化项目的作用。同时。代建制也是从制度上、管理方式上进行 一次改革，它将促进整个建筑行业( 包括勘察设计) 的规模调控和结构优化。 ( 3 ) 代建制的适用项目范围 从国发 2 0 0 4 1 2 0 号文件中给出的代建制定义中，我们不难看出，代建制的实施范围 是非经营性的政府投资项目，那么在其他经营性政府投资项目或私人投资项目领域就不 能实行代建制了吗? 有专家提出：基于强化管理、杜绝腐败、提高效率为目的，针对非 经营性性质的政府投资项目事实代建制，是一总狭义上的代建制。笔者较为赞同这种说 法。代建制作为一种科学的项目管理模式，在非经营性领域首先推行，并不是说在其他 领域就不可以实行代建制。选择建设管理模式的权利是企业投资决策权与经营自主权的 组成部分，问题是要根据项目建设的出发点和宗旨，代建制最初的设定目标就是为了解 决政府投资项目中产权缺位带来的三超、寻租、投资效益低下等一系列问题。但是对私 人企业就不然，按照，投资体制改革中“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原 则，私人企业作为投资主体应该有自行选择建设管理模式的决策权，哪种模式能够降低 建设成本从而提高投资效率，企业自然会选择哪种，政府没必要也不应该干预。但私人 企业必须具备相应建设管理资质或设计与施工资质，不然的话b o t 模式也就无从谈起： 但如果私人企业投资主体不具备相应资质的，为了实现投资效益，他们当然也可以委托 有工程管理资质的代建单位，也就是实施代建制模式。综上所述，代建制应当可以广泛 应用于市场经济中的各种工程建设领域，而不仅仅局限于非经营性政府投资项目，代建 制应该有其更为适用范围。同样，代建制也可以适用于高速公路项目建设领域，我国的 高速公路分为收费型高速公路和非收费型高速公路。收费型高速公路又分为收费还贷型 与收费经营型两种类型。显然，收费还贷型公路属于非经营性政府投资项目，应该推行 代建制；私人资本投资的收费公路属于经营性企业投资项目，可以由投资主体自行选择 建设管理模式。但是目前我国各地的收费经营性公路中，大多经营主体并非私人企业而 是国有公司，虽然从法律形式上看，这些国有公路公司具有独立的工商登记的企业法人 地位，依法经营，照章纳税，但从经济实质上看，这些国有公路公司往往由原有国企转 制而来，并没有真正的投资决策权。因此，作者认为：国有公路公司的公路建设项目在 李博：高速公路项目代建制模式研究 经济实质上属于非经营性政府投资项目，合适在建设管理模式上采用代建制。而少数的 上市公司或私人企业投资的“经营性”高速公路，如果具备相应的建设管理资质，当然 可以自行建设，如果不具备，同样可以采取代建制模式。从实践来看，2 0 0 0 年上海正式 推出了以“1 5 3 0 6 0 ”为目标的市域高速公路网建设发展规划。上海市需建设6 5 0 公里高 速公路，当时共需建设资金4 2 0 多亿元。为了突破资金瓶颈，上海市政府决定将规划中 的1 1 个高速公路项目全部推向市场招商引资。由于投资者的背景各不相同，大多数投 资公司精于资金运作，而对工程建设管理知之甚少，有些从未接触过高速公路建设，缺 乏高速公路的建设管理经验。政府为了控制工程建设，指定让熟悉建设市场法律、法规， 精通工程建设管理的代建单位帮助业主管理工程建设，取得了显著的成效。所以，从实 践经验来看，对类似高速公路这样的基础设施类项目，如采取市场化政府经济行为进行 融资，更应该配套实施代建制，才能更好地实现政府的既定目标。 1 2 3 寻租 “寻租”这一概念是由美国明尼苏达大学教授安克鲁格于1 9 7 4 年正式提出，她在 寻租社会的政治经济学中说：“在多数市场导向的经济中，政府对经济活动的管制 比比皆是。这些管制导致各种形式的租金，以及人们经常为这些租金而展开竞争。在某 些场合，这种竞争是完全合法的。在另一些场合，寻租采取其他形式，如贿赂、腐败、 走私和黑市。”1 4 1 如果从社会资产的角度看，人类追求自身经济利益的行为大致可以分两 大类：一类是生产性的增进社会福利的活动，如人们从事的生产活动、研究与开发活动， 以及在正常市场条件下的公平交易买卖等等；另一类是非生产性的( 寻租活动) 、有损 于社会福利的活动，如个人或利益集团为了牟取自身经济利益而对政府决策或政府官员 施展影响的活动，它们非但不能增进社会财富，反而白白地消耗了社会经济资源。寻租 是寻求非生产性利润，即只创造利润而不创造任何财富，“是一种纯粹的社会浪费”l s l 。 也有人给寻租下这样的定义：寻租是个人或组织耗费稀缺资源，通过控制或影响资源分 配的管治者，攫取一种额外的利益或好处的行为，这种额外的利益或好处是一种人为创 造的财产的转移。 从寻租产生的根源来看，笔者同意这样的看法：产权与市场结合的时候就会形成寻 利的社会，产权与政府及官员结合的时候就会形成寻租的社会( 权力寻租) 。值得特别 强调的是，经济学的寻租理论所研究的内容，绝不是寻利活动和寻租活动之间在道德意 义上的差别，而是产生这些活动差异的社会经济体制条件。与其他经济理论一样，寻租 理论的出发点是个人对于自身经济利益的追求：无论是寻租还是寻利，作为经济利益的 当事人，都在追求其个人经济利益的极大化，其行为从个人角度看都是合理的、理性的， 大连理工大学硕士学位论文 这里并不存在谁“好”、谁“坏”、谁“对”、谁“错”的问题。在经济学家看来，寻租和寻利 两大类活动，之所以会对社会产生截然不同的社会福利效应，主要是因为产生这些活动 的社会经济体制条件不一样，而不是因为寻利者的行为动机比寻租者高尚纯洁。同样的 企业家，同样为自己的企业利益打算，在某种经济体制条件下可以是寻利者，从事生产 性的活动而增进社会福利；在另一种经济体制条件下又可以是寻租者，从事非生产性的 活动而造成社会资源的浪费。经济体制作为一种国家制度，它能“规定人们能做什么， 不能做什么，该怎样做，不该怎样做，【q 。最近几年，在本课题研究的公路建设领域， 寻租腐败现象大量出现，使得大量的公路建设资金“灰色蒸发”，产生了极其恶劣的社 会影响。因此，要想遏制高速公路建设项目中出现的寻租腐败现象，必须从体制、制度 入手，这也是本文对代建制研究的意义所在。 1 2 4 博弈论 博弈论( g a m et h e o r y ，又称对策论或游戏论) ，是使用严谨的数学模型研究冲突 对抗条件下最优决策问题的理论，是研究竞争的逻辑和规律的数学分支。简单地说，博 弈论是研究决策主体在给定信息结构下如何决策以最大化自己的效用，以及不同决策主 体之间决策的均衡。张维迎的定义：“博弈论是研究决策主体的行为发生直接相互作用 时候的决策以及这种决策的均衡问题的”【”。也就是说，当一个主体，好比说一个人或 一个企业的选择受到其他人、其他企业选择的影响，而且反过来影响到其他人、其他企 业选择时的决策问题和均衡问题。 1 3 国内外代建制的实践及研究概况 国际上并没有代建制的提法，而是国际上通行的委托项目管理模式p m p c 在中国 本土化的应用，代建制是随着市场经济的发展和社会分工的扩大以及社会经济发展水平 的不断提高，项目实施的专业化要求，技术含量日益增加而逐渐被世界发达国家广泛应 用的一种工程建设项目实施管理方式，是以专业的项目管理公司代替政府庞大的临时管 理组织。项目实施运用代建制在美国已有近百年的历史，并且代建方式随着市场的需求 变化而不断发展演变。根据美国“设计一建造”学会2 0 0 0 年的报告，采用设计一建造 总承包合同方式的比例已达到3 0 ，并预计2 0 0 5 年将上升到4 5 。国际上项目代建制 的运用已十分普遍，美国、加拿大等国家的大型工程公司主要业务形式均为项目代建服 务，其中工程总承包业务占6 0 一8 5 ，工程项目管理服务占5 1 5 ，项目组织实施委 托专业性公司运作已是一种通行的做法。 国内政府工程项目代建制模式的实施始于厦门，从1 9 9 3 年开始，厦门市在深化工 程建设管理体制改革的过程中，针对项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的弊病， 李博：高速公路项目代建制模式研究 以及由此导致的工程项目难以依法建设、工程建设管理水平低下和贪污腐败等问题，通 过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一 些有实力的专业公司，这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法 加以完善，逐步发展成了现在的代建制。2 0 0 1 年7 月，厦门市开始在重点工程建设项目 上全面实施项目代建制。2 0 0 2 年3 月开始在土建投资总额1 5 0 0 万元以上的市级财政性 投融资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度，总体上讲，厦门市实行代建制 的工程项目是成功的，一些较大的或较有影响的项目如厦门市市政府和市政协项目的建 设都采用了项目代建制，并取得了很好的效果。2 0 0 4 年2 月1 1 日，深圳市政府授权该 市交通局，与深圳高速公路有限公司就深圳市南坪快速路一期工程项目，正式签订工 程建设委托管理合同，合同约定，深高速将作为该项目建设期间的法人，代司投资主 体职责，全权负责工程建设的组织和管理。这是深圳市第一个采用代建制模式的政府投 资项目，据称，也是全国首例在市政道路建设中采用代建制模式。1 9 9 9 年4 月，专务项 目管理的上海浦东咨询公司受上海市计委委托组建上海市收教收治综合基地筹建处，全 过程代理项目实施，开始了上海市财政投资项目运用代建制的试点。2 0 0 0 年3 月，上海 重大市政工程代建制项目管理研究通过鉴定。2 0 0 1 年4 月，由上海隧道股份有限公司和 上海市建设工程管理有限公司组建上海大连路隧道发展有限公司，按照b o t 的方式负 责对大连路隧道项目的实施。2 0 0 0 年上海市正式向境内外投资人开放高速公路投资领 域，到目前己完成招商项目1 1 个，总投资达2 6 8 亿元，其中民营企业投资占5 0 左右， 这些高速公路项目的实施管理运用代建制，由上海市市政工程建设发展有限公司等项目 公司承担，大大提高了建设管理水平，有力地保证了投资人的利益和项目效益的充分发 挥。2 0 0 2 年5 月，宁波市政府公布了宁波市关于政府投资项目实行代建制的暂行规定。 2 0 0 3 年2 月，重庆市人民政府印发了重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办 法，使用各级财政预算内外资金和经有权机关批准收费筹集的资金1 0 0 0 万元以上， 以及1 0 0 0 万元以下特别重要的政府公益性投资项目，实行项目建设管理代理制。重庆 市将在黔江机场建设、江北机场扩建项目和渝西几大公益性水库等政府投资项目建设中 推行代建制，预防政府投资项目中的不廉政和腐败行为。2 0 0 4 年江苏重点实施1 0 项重 大社会事业项目，包括建设该省突发公共卫生事件应急防治体系、省防灾减灾信息系统 一期工程；续建南京奥体中心及十运会场馆、南京图书馆新馆；开工建设省老年公寓、 江苏科技历史文化中心；推进省人民医院扩建工程、江苏美术馆新馆、江苏剧院、南京 博物馆二期改造的前期工作，这1 0 个项目总投资1 0 1 亿元，目前江苏省发展改革委己 拟定关于政府投资项目实行代建制的暂行规定，将选择以上1 0 个重大社会事业项 目中的部分新开工项目进行试点。四川省交通厅表示，从2 0 0 4 年起，要探索代建制的 大连理工大学硕士学位论文 投资管理模式，地方公路、高速公路各搞一个代建制试点。北京市从2 0 0 2 年1 0 月开始， 对全额使用政府投资的公益性建设项目进行代建制试点，到2 0 0 3 年底实施了北京回龙 观医院1 号病房楼工程项目、北京市疾病预防控制中心防病业务楼项目、北京市残疾人 职业技能培训体育训练中心建设工程项目。而安徽、陕西以及广东深圳和云南昆明还相 继成立了“公益性项目建设管理中心”等代建项目管理机构。日前，从湖南省发改委获 悉，为贯彻国务院关于投资体制改革的决定，经湖南省政府批准，省发改委选择了 省科协办公楼项目作为湖南省代建制试点，目前投资、质量、工期、安全及各项财务指 标都在预期控制目标之内。据湖南省发改委相关负责人透露，该项目由省国际工程咨询 公司为代建单位，批复概算投资1 3 0 4 万元，政府全额拨款，建筑面积6 0 0 2 平方米。该 项目自从去年1 2 月开工建设以来，预计今年1 1 月可全面竣工，使用方、代建方、施工 方和监理方均对代建工作表示满意。代建制与以往政府投资项目超概算普遍在2 5 0 ( 个别项目达1 倍以上) 的现象形成鲜明对比。目前，湖南省本级每年预算内基建投资 约1 0 亿元，各类财政性投资约4 0 亿元，若全面推行代建制，按低限2 0 计算，可分别 节约资金2 至8 亿元。2 0 0 6 年起，海南省公路建设将打破政府“投资、建设、监管、使 用“多位一体的模式，逐步推行公路项目代建制，实行“建管分离”和“专业化管理”。省 交通厅按国际通行做法，将于2 月中旬对省政府投资的部分农村公路项目的代建权首次 进行公开招标。据了解，此次公开招标的公路项目涵盖四个片区，建设总里程3 7 6 公里， 总投资3 2 5 亿元。综上，代建制已经在国内几十个省市地区，很多工程项目上推广，取 得了良好的效果瞵j 。 在政策上，2 0 0 2 年，国家有关部门组织了“政府投资工程管理方式”课题研究。2 0 0 3 年底，国家发改委主任马凯在内部工作会议上提出，要“积极推行代建制试点”。 2 0 0 4 年7 月1 6 日，国务院出台了关于投资体制改革的决定，决定指出：“加强政 府投资项目管理，改进建设实施方式。对非经营性政府投资项目加快推行代建 制，”以官方文件明确认可了代建制建设管理模式。目前，有关部门及部分省市 已陆续制定相关办法，如财政部的( 财建 2 0 0 4 1 3 0 0 号文) 、北京市出台了北京市政 府投资建设项目代建制管理办法( 试行) 、浙江省财政厅的( 浙财建字 2 0 0 4 1 1 4 号文) 、 广东省人民政府出台了广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法( 试行) 、 今年2 月国家出台奥运工程建设项目代建制管理办法( 试行) 等，都对代建实施范 围、各方职责、实施程序及监督管理、取费标准等进行了规定【5 j 。 我国对项目管理研究的起步较晚，实践中的管理模式也比较单一，对代建制的研究 则更少，无论在理论层面上还是经验层面上都有待于进一步完善和发展。张华平认为代 建制的提出不是突发奇想，而是工程项目管理体制改革的必然，它与现行的项目法人责 李博：高速公路项目代建制模式研究 任制、总承包改革、项目监理制之间不存在矛盾关系，而是相辅相成的配套关系，另外， 张华平还归纳提出了“分权论”和“授权论”两种不同的代建制理论观点，通过对政府 传统项目管理体制弊端的分析，指出改革实质上是要解决“专业化”和“多重委托代理 理论”这两个难题【9 l ；胡德银在现代e p c 工程项目管理讲座中对工程项目管理公司 建立项目管理体系的理论依据、体系结构、体系要素的内容作了一番论述i l o 】；石纪在其 硕士论文中对我国项目管理从业人员的素质、从业资质进行了比较详尽的研究1 1 l j ；郭长 强认为政府投资工程体制改革应该运用现代工程项目管理理论来建立健全专业的工程 项目管理组织，促进政府投资体制改革的健康和理性发展1 1 2 l ；李建国在其硕士论文中指 出监理企业在向项目管理公司发展的过程中可以根据供应链理论与项目业主方组成战 略合作伙伴；朱康武、曹萍、乐文龙在大型建设项目管理模式一文中结合我国强势 业主的需求，对代建制的涵义、代建人的权力、代建人工作内容等进行了深入的探讨【1 3 】； 李静在其硕士论文应用代建制模式若干问题的探讨中针对项目管理公司的培育、代 建制合同激励问题以及政府监管方式、相应政策、法规制度、代建单位的市场准入制度 等进行了分析研究f 1 4 1 ；于蒙、李南在代建制是促进市场资源配置，抑制腐败的有效途 径一文中指出代建制可以从体制上铲除政府投资工程中腐败和“三超”滋生的土壤， 并通过制定价格这只看得见的手来引导工程建设市场，提高交易效率i l 别；李慎飞和李慎 平认为，全国大部分地区政府投资项目代建制的实行，为我国工程项目管理公司的发展 创造了机遇。面对竞争日益激烈的国内外市场，如何抓住有利形势，加快我国工程项目 管理公司的培育和发展，使之能与国外的工程项目管理公司向抗衡已成为一个非常紧迫 的问题【1 6 1 ；李慧在高速公路投资项目代建制研究一文中从高速公路建设管理现状入 手，对我国现阶段高速公路建设常用的d b 、d b b 、c m 三种项目管理模式进行了分析 比较，提出了实施代建制的重要意义，后又从代建制三种模式分析入手，对代建制的进 入时间、工作流程、代建内容与责任、风险防范机制、代建单位监督机制、代建费用、 责权关系以及代建制对寻租的约束进行了论述i 飞尹贻林、严玲通过介绍发达国家和地 区政府投资项目管理和监管的运行机制，探讨了我国政府投资项目组织实施方式中的代 建制模式以及代建制模式下由资金、计划、市场三个方面共同构建政府投资项目监管体 系【1 8 】；王刚在其硕士论文政府投资项目代建制管理模式研究中从发达国家和地区项 目管理模式的研究成果以及我国试点地区的实践入手，阐述了代建制的提出背景，在此 基础上，提出了广义代建制和狭义代建制的概念，通过委托代理模型的分析，对政府部 门的相关管理、代建单位的管理和代建合同的内容设计等方面进行了研究1 1 。 大连理工大学硕七学位论文 1 4 存在的问题 我国的项目管理代建制度是顺应时代发展的产物，随着建设体制改革的深入，代建 制度在政府投资领域中取得了很大成就，已经经历了起步探索阶段，正在不断完善，逐 步推广，但在工程实践中，难免会出现一些与社会发展不相适应的问题，需要在今后的 实践中不断探索和进一步研究。 ( 1 ) 代建制模式的选择问题 代建制作为一种新兴并尚待完善中的建设项目管理模式，代建制的实施虽然取得了 一定程度的成功，但各试点地区无论在认识上，还是在具体操作模式上却各有不同，存 在差异，归纳起来主要有三种主导模式。一是政府建立常设性代建机构模式，由专门组 建的政府机构或事业单位承担代建任务。二是政府指定专业代建公司模式，即政府向指 定的代建单位提出项目的建设目标，包括项目功能、质量、进度、投资控制等。三是按 项目公开招标选定代建单位( 项目管理公司) 模式。从全国各地的实施情况看，几种模式 各有所长，但都不尽完善，在新一轮的代建制推广过程中，到底该采取哪种代建模式， 这一新的问题使得我们在操作上会感到茫然或盲从。那么，如何选择或构建更为科学和 完善并具操作性的代建制模式成了亟待解决的问题。这也是本文研究的重点。 ( 2 ) 相关配套的法律、法规不完善 从目前的实施情况看，由于没有相应的法规依据，造成代建单位的定义、职责、涉 及范围等不明确，使之在履行代建职能时，建设各方和投资单位往往凭经验操作。同时。 代建收费标准也无统一规定，给推行代建制带来了服务竞争上的无序，对最终管理成效 的评价无依据，也无法建立相应的奖励制度以及约束机制。代建收费标准迄今为止尚没 有统一标准，按照财建( 2 0 0 4 ) 3 0 0 号文第四项“项目代建单位的代建管理费开支标准 和核算办”的意见：“代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单 位管理费标准编制”。由于“建设单位管理费”标准较低，通常不超过项目投资的2 ， 而过度竞争的局面，更导致大部分试点项目的代建收费普遍较低。从长远看，这不利于 代建制的健康发展。由于没有出台相应的法律法规中明确代建人在工程实施过程中所承 担的权利与义务，往往造成投资者一方面需要代建方服务，一方面又不愿赋予代建方真 正的权力，并在项目建设过程中对代建方的方案、管理指手画脚，甚至亲自指定施工单 位和材料供应单位。如此一来，代建单位成为了传递信息的“通讯员”，丧失其对项目 建设过程的管理职能。法律法规中也没有明确目前推行的代建制是一种民事委托关系还 是行政委托关系。实行代建制的本来目的是希望通过代建方使建设单位从非专业领域工 作中摆脱出来，不必承担这些单位无力承担的专业责任与义务。但是当代建行为的法律 关系不清时，建设单位在签定协议时，就可能通过委托代建，建设工程的民事责任风险 李博：高速公路项目代建制模式研究 转移了，但更重要的行政责任乃至刑事责任的风险并没有转移，原因在于代建制度并不 是一个法定制度。国家行政法规规定的建设单位的责任与义务以及建设单位违法的责任 追究，包括对单位主管领导的责任追究，并没有因民事性质的委托而转移。现阶段的代 建单位因有限的代建收费而不愿承担更多的代建责任，同时建设单位也因风险并没有完 全转移而对代建人持疑虑态度。合作双方这种相背的期望目标便对建设工程项目产生各 种不利的影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生，一部分代 建单位虽然有建设经验，但却无法承担建设管理的经济责任。毕竟作为咨询中介结构， 代建单位普遍规模偏小，资产最多几千万。要承担一个上亿、甚至是几十亿元的大型交