（旅游管理专业论文）风景名胜区直管模式的有效性分析.pdf

东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：薹垒焦丝日期： 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位 论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人 电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许沦 文被查阅和借阅，可以公布( 包括以电子信息形式刊登) 论文的全部内容或中、 英文摘要等部分内容。论文的公布( 包括以电子信息形式刊登) 授权东南大学研 究生院办理。 研究生签名：逊导师签名： 中文摘要 改革开放以来，我国经济发展迅速，特别是近年来，人民收入的增加，节假f i 的增 多，客观上为旅游业的发展提供了良好的条件，促进了旅游业的发展。风景名胜区是主 要的旅游吸引物，其经营管理状况直接影响旅游业的发展。目前我国风景名胜区管理模 式多样，没有形成一种较为规范的管理模式。 风景名胜区的管理问题，近年来引起了学者广泛关注，但并未形成统一的意见，一 直存在着较大的争议。现实中，各种管理模式并存，大致可以分为七种模式，即分而治 之模式、政府直管模式、协调议事模式、跨区域协调模式、派出机构模式、无统一管理 模式、整体租赁模式。笔者通过对一些风景名胜区经营管理情况及取得的成绩、存在的 问题等方面，进行了调查及比较分析，通过分析，得出政府直管模式是一种行之有效的 管理方式，目前，采用这种管理模式的主要是井冈山风景名胜区、九华山风景名胜区、 黄山风景名胜区等。文章以黄山风景名胜区的管理模式为例进行了具体的说明。当然， 这种模式也存在着自身的弊端，对于这些弊端可以通过参考美国国家公园的管理模式来 改进，如加强立法、健全监督机制、实现政企分离等。文章的最后对我国j x l 景名胜区的 管理模式提出了一些建议。 关键词：风景名胜区政府直管管理体制比较有效性 a b s t r a c t s c h i n e s ee c o n o m i ch a sd e v e l o p e dr a p i d l ys i n c er e f b 硼e da n do p e n e du p p e o p l eh a v e m o r ea n dm o f em o n e ya n dh o l i d a y si nr e c e n ty e a r sw h i c hi n c e n t i v ep e o p l et 0h a v et r i p s t h e s c e n i cs p o t sa r em a i nt o u r i s ta t t r a c t i o n sa n dt h es i t u a t i o no ft h e i rm a n a g e m e n ti n n u e n c e st h e d e v e l o p m e n to ft o u r i s mi n d u s t r y n o wt h e r ea r ev a r i e t yo fm a n a g e m e n tm o d e l s ，b u tn on o 衄 m o d e lw a sf | 0 n n e d t h eq u e s t i o no fh o wt om a n a g es c e n i cs p o t sh a v ea r o u s e dt h ec o n c e mo fm a n ys c h o l a r s b u td i 疵r e n tp e o p l eh a v ed i 骶r e n tv i e w s0 ni ta n dt h e s ei d e a sm a yb ec o n t r o v e r s y i nr e a l i t y v a r i o u sm a n a g e m e n tm o d e l sc o - e x i s ta n dt h e yc a nb ed i v i d e di n t os e v e nk i n d so fp a t t e m s ：t h e d i v i d e dm a n a g e m e n tm o d e l ，t h eg o v e m m e n td i r e c t m a n a g e m e n tm o d e l ，t h ec o o r d i n a t j o n a m o n gd i f f e r e n tm a n a g e m e n to 略a n s ，t h ec r o s s - r e g i o n a lc o o r d i n a t i o nm o d e l ， a na g e n c y m o d e l ，o v e r a l ll e a s i n gm o d e la n da b s e n c eo fu n i f i e dm a n a g e m e n tm o d e l t h r o u g l ls u e y i n g ， c o m p a r i s o na n da n a l y s i st h em a n a g e m e n ts i t u a t i o n ，a c h i e v e m e n t s ，p r o b l e m so fan u m b e ro f d i f f e r e n ts c e n i ca r e a n ，d e d u c e dt h a tt h eg o v e m m e n td i r e c tm a n a g e m e n tm o d e li st h em o s t e f f e c t i v em a n a g e m e n ta p p r o 口c h t h eg o v e m m e n td i r e c tm a n a g e m e n tm o d e l i sm a i n l yu s e db y j i n g g a n g s h a ns c e n i c e a ，j i u h u a s h a ns c e n i c e a ，h u a n g s h a ns c e n i c e aa n ds oo n 1 a k i n gt h em a n a g e m e n tm o d e l0 fh u a n g s h a ns c e n i cp u e aa sa ne x a m p l ea n da n a l i z i n gi ti n d e t a i l s a l t h o u g t lt h e r ea r em a n yb e n e f i t so ft h em a n a g e m e n ta p p r o a c h ，i tc a nn o td e n yt h e r e e x i s t ss o m ed r a w b a c k s t h e s h o r t c o m i n g c a nb eo v e r c o m e d b y r e f e r e n c et 0t h e m a n a g e m e n to fu s n a t i o n a l p a r k ，s u c ha ss t r e n 酵h e n i n g1 e g i s l a t i o n ，b u i l d i n gas o u n d m o n i t o r i n gs y s t e ma n da c h i e v e m e n ts e p a r a t i o nb e t w e e ng o v e m m e n ta n de n t e 叩r i s e s m a n y s u g g e s t i o n sa r e 西v e nt om a n a g et h es c e n i ca r e ai nt h ef i n a l 1 沁yw o r d s ：s c e n i cs p o t s ；9 0 v e m m e n td i r e c tm a n a g e m e n t ；m a n a g e m e n ts y s t e m ；c o m p a r i s o n ； v a l i d i t y 目录 中文摘要i a b s t r a c t s i i 第一章绪论1 1 1 研究背景1 1 2 风景名胜区管理体制研究综述。1 1 3 研究的目的和意义。3 1 4 研究思路和方法3 1 4 1 研究思路3 1 4 2 研究方法4 1 5 研究的限制因素。4 第二章风景名胜区建立政府管理模式必然性5 2 1 风景名胜区的定义及分类。5 2 1 1 风景名胜区定义及功能5 2 1 2 风景名胜区级别划分5 2 2 风景名胜区的性质及相关理论探讨。6 2 2 1 公共产品研究6 2 2 2 风景名胜区性质界定7 2 2 3 风景名胜区的资源配置方式7 2 3 风景名胜资源的功能分析8 第三章我困国家级风景名胜区管体制及其比较9 3 1 国家级j x l 景名胜区管理体制9 3 2 各体制比较研究1 0 3 2 1 政府机构型。1 1 3 2 2 政府直管型1 1 3 2 3 协调议事型1 2 3 2 4 跨区域协调型。1 3 3 2 5 派出机构型1 3 3 2 6 整体租赁型1 4 3 2 7 无统一管理型1 4 3 3 总结1 4 第四章案例黄山风景名胜区管理模式1 6 4 1 黄山模式概述1 6 4 1 1 管理机构设置1 6 4 1 2 经营体制1 6 4 1 3 管理理念1 7 4 1 4 内部建设。1 7 4 1 5 管理方法1 7 4 2 取得成绩1 8 4 2 1 遗产管理方面1 8 4 2 2 经济绩效方面1 8 4 2 3 地方经济贡献1 9 4 3 黄山模式管理的特点1 9 4 3 1 市政府直管模式。1 9 l l i 4 3 2 权力集中1 9 4 3 3 未完全分离的所有权和经营权未完全分离2 0 4 4 黄山模式的风险2 0 4 4 1 监督真空2 0 4 4 2 决策失误2 0 4 4 3 多重目标造成的j x l 险2 0 4 4 4 与社区环境的矛盾2 1 4 5 完善方法2 1 4 5 1 加强立法2 1 4 5 2 实现真i f 的政企分离2 1 4 5 3 协调与黄山区的关系2 2 第五章美国国家公园管理模式的借鉴意义2 3 5 1 美围国家公园管理概述一2 3 5 2 美国国家公园管理体制特点2 3 5 3 国家公园模式的借鉴意义2 4 5 3 1 树立正确的管理理念2 4 5 3 2 完善立法2 4 5 3 3 改变现行管理模式2 5 5 3 4 加强完善监管机制2 5 第六章对我国风景名胜区管理的建议2 7 6 1 推行政府直管模式2 7 6 2 建立特许经营制度2 8 6 ：3 树立诈确的管理理念2 8 6 4 完善立法2 9 6 5 政策透明化3 0 6 6 严格划分风景名胜区级别3 0 第七章结论与讨论。3 1 7 1 主要结论3 l 7 2 本文的不足一3 1 致谢3 2 参考文献3 3 i v 第一章绪论 1 1 研究背景 第一章绪论 自1 9 8 2 年国务院批准首批4 4 个国家重点风景名胜区以来，我国风景名胜区旅游事 业得到了迅猛的发展。特别是近年，随着居民收入的增加，带薪假同的增加，越来越多 的人有时间去旅游，风景名胜区是旅游业发展的主要吸引物。目自可，我国拥有1 8 7 个国 家级风景名胜区，这些风景名胜区成为推动我幽旅游业发展的主要动力。各地方政府都 非常重视风景名胜区的开发和保护，很多地方把旅游业作为支柱产业进行发展。不过， 我国目前并未形成统一的标准的管理模式，风景名胜区管理体制杂乱，各种管理模式并 存，管理规格不一，分为地级政府管理、县区政府管理等。形成了七种管理模式，即分 而治之模式、政府直管模式、协调议事模式、跨区域协调模式、派出机构模式、无统一 管理模式、整体租赁模式。这种复杂而混乱的管理，造成了管理效用的低下，如管理成 本过高，管理的无效等，并且由于在管理过程中，过分强调经济利益，使国家重点风景 名胜区遭到了严重的破坏，而风景名胜区是集中了我幽最为独特、珍贵的自然与文化遗 产资源，一旦遭到破坏，造成的巨大损失是难以估量和弥补的。 为了提高风景名胜区的管理效益，使风景名胜区得到可持续发展和利用，必须加强 对风景名胜区的管理，建立科学的管理模式，理顺管理体制，本着“严格保护、统一管 理、合理开发、永续利用”的原则对我是我国风景名胜区进行科学的规划与管理。 要建立科学的管理模式，需要法律的支持和保护，通过立法的形式确定风景名胜区 的管理规格和主要管理机构，而且，需要公众的监督来保证管理机构的设置真诈服务于 风景名胜区的可持续发展，服务于旅游j l k 的可持续发展。为了设立正确的管理模式，可 以参考借鉴西方国家公同管理的模式，特别是美国国家公园模式，可以说是西方模式的 典型，也是一种成功的管理模式。 1 2 风景名胜区管理体制研究综述 关于风景名胜区的管理体制问题，一直存在着较大的争议，但是总的来说，争论的 焦点可分为两类，一类是主张政府管理的模式，另一类是主张所有权和经营权相分离的 “二权分离”模式。 政府管理模式可以概括为两类，一是主张移植两方的“国家公园 的模式，设立国 家公园管理局对全国遗产资源实行自上而下的垂直管理。二是建立多位一体的地方政府 来管理遗产资源l l j 。 “国家公园”模式是一种垂直管理的体制，通过设立国家公园管理局对伞固所有风 景名胜区实行自上而下的垂直管理，管理局负责公园的资源和人员管理、日常维护，其 所有经费来自围家财政或社会捐助，景区内所有经营项目对外实行特许经营1 2 】。赵吉芳、 李洪波、黄安民参照美国国家公吲管理体制，提出应建立一个统一、唯一的管理机构进 行自上而下的管理，破除现在的以经济收益为目的的体制，规范风景名胜区的规划行为 1 3 】。但现实中，这种方案没有考虑到中国遗产资源的特殊性，如风景名胜区内大量居民 拆迁与安置问题，面对超凡的旅游压力问题1 4 j ，以及财政投入不足等现实问题，也没有 奎堕叁堂堡! ：堂丝堡塞 考虑到美国的幽家公园体系也是多样的、变化的( 徐嵩岭，2 0 0 3 ) i5 。实际上，美国的 黄石公园之所以被列入世界濒危世界遗产名录就是因为垂直管理体系忽略与周边地 域关系处理而造成的1 6 l ( 刘红缨，王建民2 0 0 3 ) 。 多位一体的政府管理模式。此方案实际上是建设部风景名胜区管理暂行条例 ( 1 9 8 5 ) 第五条所规定的内容：“风景名胜区依法设立人民政府，全面负责风景名胜区 的保护、利用、规划和建设。风景名胜区没有设立人民政府的，应当设立管理机构，在 所属人民政府领导下，主持风景名胜区的管理工作。设在风景名胜区内的所有单位，除 各自业务受上级主管部门领导外，都必须服从管理机构对风景名胜区的统一规划和管 理。”该方案建议使景区变成一个小缴别的行政单位，把资源保护的职能内在化，将资 源所有权、管理权、收益权一体化盯1 ( 张听竹，2 0 0 0 ；魏小安，2 0 0 2 ) 。这也是实践 中用得比较多的一种模式，也的确产生了一定的效果，如峨眉山( 郭树声，2 0 0 1 ) 、泰 山( 郭树声，1 9 9 9 ) 等地。 “二权分离 模式认为所有权和经营权应当相互分离。风景名胜区的所有权归政府， 但是经营权可以通过转让经营权，景区经营公司上市等做法将经营权转让出去。如学者 宋子千、杨文棋认为，实现行政主体和经营主体的分离应该是风景名胜区管理体制改革 的重要方向，行政主体和经营主体相分离以后，两者管理职能分开，管理目标明确，就 可以有效防止经营活动的激励不相容以及管理目标的扭曲行政主体大为精减，可以节省 大量管理费用，又可防止“人浮于事”的作风，提高工作效率经营主体具有独立的经营 自主权，经过市场的竞争机制作用，可使资源得到更有效的配置此外，行政主体和经营 主体相分离，对于改变条块分割和多头管理也具有积极意义【8 】。 学者王振之提出“三权分离”说( 2 0 0 2 ) ，认为所有权、经营权、管理权的不分， 导致了风景资源在旅游开发上出现的种种弊端。学者陈磊提出“特许经营说，他认为， 风景区的旅游产品作为一种俱乐部产品，存在技术和制度上的手段来排除不付费的消费 者，因此能够让私营企业进行供给另外，旅游业特许经营后，私营企业带来的先进的管 理方法和经验，也是产品和服务供给的一大保证阳1 。 关于产权分离的理论，支持者认为从政企分开的角度讲，产权分离足必然的，但由 于遗产资源的特殊性，经营企业必须持有特殊资质( 苟自钧，2 0 0 2 ) i l o l ，现在有一些 景区经营权与管理权不能分离是由于管理问题或者实际的操作问题( 魏小安，2 0 0 0 ) 【1 1 】， 有学者进一步认为，风景区行政事业管理的弊端很大，必须采取市场化运作，而组织旅 游上市公司则是一种比较规范的市场运作模式( 张凌云，2 0 0 0 ) 1 1 2 j 。反对方认为，国 家风景名胜区是一种特殊的公共资源，它具有全球或全国惟一性及不可重现( 造) 性， 要避免产生类似“搭便车 的问题，由政府管理国家风景名胜区资源只能是惟一选择， 并且，政府对圈家风景名胜区资源只能足根据社会福利原则来实行使用分配，这是政府 的责任( 张晓，1 9 9 8 ；徐嵩龄，2 0 0 3 )，遗产资源的特殊性决定了经营权与所有权是 天然一体的，“管理权与经营权的分离必然导致遗产区管理转入以营利为首要目的的商 业性旅游经营轨道。其经营举措往往是与遗产保护背道而驰的( 徐嵩龄，2 0 0 3 ) 1 1 3 j 。” 在能否上市的争论中，问题的症结集中在门票专营权是不是资源所有杈的象征，门票经 营转移是不是资源所有权的转移( 厉以猷，2 0 0 2 ) 【1 4 j 。 风景名胜区的管理体制问题，理沦界没有形成一致的意见，说法各异，谁也无法从 根本上说服谁。在实践中，也各有利弊，各种管理方法并存，本文所论述的是政府直管 的模式，也就是“两块牌子，一套班子”的模式，该模式符合我国目前风景名胜区保护 和发展的需要，并且也可以促进我幽旅游业的发展。这种模式有利于政府进行统一规划， 统一投资丌发，统一管理。因为它是一级地方人民政府，拥有规划、投资、丌发、管理、 保护、地方立法等权限，其各职能部门可以成为行政执法主体1 1 5 j ，从而提高了管理的效 率和有效性。 2 第一章绪论 1 3 研究的目的和意义 所谓的风景名胜区直管模式就是由政府通过设立的风景名胜区管理机构对风景名 胜区进行直接管理，管理机构通常是以管理委员会的形式出现的。该管理委员会的主要 成员由政府的主要领导组成，也就是我们平时所见的“一套班子，两块牌子”的管理模 式。这种模式的建立符合建设部规定的风景名胜区管理条例( 2 0 0 6 年) ，是我国目前 风景名胜区管理最可行的办法。首先，风景名胜资源在所有权性质上属于全民所有，是 一种公共资源，具有非排他性、非竞争性，不能交由氽业直接管理。其次，这种管理方 式能为景区的发展提供人力、财力和物力，促进景区的发展。关于这种模式，目前的研 究虽然并不是很多，但是其价值在实践中却一再得到了证实，当然这种模式也存在着一 些不足之处，本文对这种模式进行了系统的分析，并且在此基础上，提出了一些改进的 意见。 到2 0 0 7 年底，我国j 爿j 有1 8 7 个国家级风景名胜区，省级风景名胜区4 8 0 个左右， 3 7 处文化景观和自然遗传被列入世界遗产名录，并且其中有1 6 个风景名胜区既是国 家级风景名胜区，也是世界遗产，因此，保护和发展风景名胜区对于我国旅游业的发展 具有重大意义。目前，我国的风景名胜区管理体制较为混乱，各种管理体制并存，有政 府管理的、有事业部门管理的、还有企业管理的，理顺管理体制不是一朝一夕的事情， 却是一件紧迫的事情。由于管理的不善，造成风景名胜区资源遭到破坏的现象十分严重。 我国旅游景区管理现状导致了很多弊端，主要表现在五个方面：一是多头管理、互相扯 皮；二是投资分散、盲目建设；三是缺乏统一规划、指导思想不统一；四是各自为政， 旅游开发与环境保护不协调；五是责权利不对等1 1 6 l 。要改变这种管理状况，首先要理顺 管理体制。而目前我国风景名胜区常见的管理体制主要有七种：一是分而治之的模式； 二是政府直管模式；三是协调议事模式；四是跨区域队调模式；五是派出机构模式；六 是整体租赁模式；七是无统一管理模式。 近2 0 年来，尤其是近年来，不少地方出现为追求利益的最大化，盲目或过度开发 风景名胜区的现象；还有些地方政府欲把某些胜地出售给富商和大公司，些有经济实 力的个人和企业也计划购买风景名胜区来经营。而这种现象的出现引起了大多数人的不 满。风景名胜区不仪具有旅游的功能，还有许多其他的功能，如生念功能，教育功能等。 并且景区的目标是多重的，景区资源的社会环境价值往往超过经济价值，并且景区资源 本身具有不可再生性、公共性、非排他性和非竞争性。因此，景区不能直接交给企业或 私人管理，不能以委托经营、租赁经营、经营权转让等方式将风景名胜区规划管理和资 源保护监管的职责交给企j 比承担。 因此，为了避免这种景区治理模式取向导致的景区管理体制的变革和地方发展与部 门分割管理的冲突，必须寻求一种既保护景区的发展，又能使人们享受景区发展成果的 管理模式。本文认为政府直管的模式是目自订可以找到的最为合理的一种模式。当然这种 管理方式也存在着一定的弊端，为了避免这种弊端的发生，本文也提出了一些方法，希 望能通过研究找出一条既有利于旅游的发展，又不损害风景名胜区资源的可持续发展的 道路。 1 4 研究思路和方法 1 4 1 研究思路 从逻辑上来说，本文分五个部分，第一个部分是理论分析，主要运用公共产品的理 3 查堂叁兰塑! ：兰垡堡塞 论埘国家重点风景名胜区的性质进行分析，并且对风景名胜区的功能也进行了分析，通 过分析说明政府管理风景名胜区的必然性。第二部分是对国内现阶段存在的管理模式进 行比较，通过比较说明政府直管模式的有效性。第三部分是典型案例，通过对黄山风景 名胜区管理模式的研究，说明政府直管模式的成功之处。第四部分以美国国家公园管理 模式为例，通过对这种模式进行分析，找出其对我国风景名胜区管理的借鉴意义。第五 部分是结论，提出我国应该推行这种政府直管模式，并且针对这种模式的不足，结合美 国国家公同模式管理成功的经验，提出了改进意见。 1 4 2 研究方法 本文的研究方法主要有两个，一是比较研究法，通过对国内几种管理模式的特点进 行比较分析，说明政府直管模式的有点及有效性。 二是案例研究法，通过对黄山风景名胜区的案例进行研究，说明这种管理模式适合 我国旅游业的发展；通过对美国国家公园的案例研究，找到我国在国家级风景名胜区管 理中的不足，提出完善政府直管模式的方法。 1 5 研究的限制因素 本文的研究面临着如下的限制因素：我国的风景名胜区数量众多，管理体制复杂， 有时候很难分清楚到底是那种管理体制，这对本文的研究在研究对象和主体方面造成了 一定的障碍。由于时间和各方面条件的限制，本文研究过程中难以对所有取得风景区的 管理模式进行直接的采样和分析，由此而降低了对象方面的普遍性和真实程度。 4 第二章风景名胜区建奠政府管理模式必然性 第二章风景名胜区建立政府管理模式必然性 2 1 风景名胜区的定义及分类 风景名胜区是国家重要的自然和文化遗产，是为人类提供游览、观赏、休憩和进行 多种科学文化活动的重要皋地，是实现生态、环境和文化可持续发展的重要基础。我国 历史悠久，文化源远流长，期内蕴藏着很多、很深、非常丰厚的历史文化内涵。因此， 对其历史文化、名胜古迹的开发、保护和管理就尤为重要。 2 1 1 风景名胜区定义及功能 风景名胜区，是一个具有观赏、文化或科学价值的山河、湖海、地貌、森林、动植 物、化石、特殊地质、天文气象等自然劲舞和文物古迹、革命纪念地、历史遗迹、园林、 建筑、工程设施等风景名胜资源集中，环境优美，具有一定规模和游览条件，经县以上 人民政府审定命名，规划范围，可供人们游览、休憩和进行科学、文化活动的地区。 由此可见，风景名胜区资源是一种公共性的资源，是由国家和地方政府批准成立的，是 区域范围明确的分级别的地域，是一个国家法定的概念。 风景名胜区建立的主要目的是通过科学的建设管理、合理的开发利用，为国家保留 一批不可再生的珍贵风景名胜资源包括生物资源。因此，风景名胜区事业是国家的一项 社会公益事业，而并不是一项以经营性为主的经济产业。这应当是风景名胜区的性质所 在1 18 1 。 风景名胜区的功能，就是人们利用风景名胜区价值的方式。风景名胜区的价值，主 要指有关自然科学、自然美学和历史文化等价值。对应于这三方面的价值，风景名胜区 的功能包括生态、文化、科研、教育和旅游等，当然，风景名胜区的功能也是不断变化 发展的。在风景名胜区发挥这些功能的过程中，科研、教育、审美、游览和考古等都需 要人进入风景区范围才能开展的，因此，也必然存在着对景区的管理维护。本文萨是就 这个问题进行讨论的。风景名胜区的管理的目的诈是为了使风景名胜区整体功能得到最 大发挥，而过分强调某一方面的功能都会造成整体功能的损伤，都不证确。本文正是针 对目前国内国家级风景名胜区管理模式所进行的研究。 2 1 2 风景名胜区级别划分 根据中华人民共和国国务院于2 0 0 6 年9 月1 9 同公布并自2 0 0 6 年1 2 月1r 起施行 的风景名胜区条例，风景名胜区划分为国家级风景名胜区和省级风景名胜区，其中 自然景观和人文景脱能够反映霞要自然变化过程和蕈大历史文化发展过程，基本处于自 然状态或者保持历史原貌，具有国家代表性的，可以申请设立国家级风景名胜区，报国 务院批准公布。迄今全国共有罔家级风景名胜区1 8 7 处，省级风景名胜区大约4 8 0 个。 本文主要以国家级重点风景名胜区为研究对象。 5 东南人学硕f ：学位论文 2 2 风景名胜区的性质及相关理论探讨 2 2 1 公共产品研究 公共产品，英文为“p u b l i cg 0 0 d s ，国内也有学者将其译为公共物品、公共商品、 公共品、公用品或公共财货，它的简单含义为“用于满足公共需要的物品或服务”。公 共产品的概念最早是由林达尔提m 的。萨缪尔森在经济学一书中认为，完全的公 共产品是指这样的商品将该商品的效用扩展于他人的成本为零，因而也无法排除他人的 共享l l 州。他认为，公共产品就是讵外部性的极端情况。通俗的认为，公共产品是指其使 用不可分割地影响整个公众，而不管其中任何人是否愿意消费的物品，即那种不管个人 是否愿意购买，都能使每一个社会成员获益的物品。公共产品最好的例子是国防，因为 一国保卫其自由和生活方式时，它保卫的是所有的居民，无论他们是否愿意接受或者是 否为这种保卫支付费用。 完全的公共产品应当同时具有非竞争性和非排他性两个基本特征。在这罩，产品的 非排他性，是指产品的消费效用在不同的消费者之间不能分割，任何人都可以无偿使用， 或者说由于在技术上可能但成本高昂得不可接受，而不能将不为消费产品付费的人排除 在外。产品的非竞争性，是指当使用某种物品的消费者不断增加时，不会影响原来的消 费者对该物品的消费，也不必增加社会成本，其新增消费者使用该物品的消费，也不必 增加社会成本，其新增消费者使用该物品的边际成本为零。这里的边际成本为零，包括 两个方面的含义：第一，是边际生产成本为零，即增加一个消费者对供给者带来的边际 成本为零：第二，边际拥挤成本为零，即在产品还未达到充分消费的情况下，每个消费 者的消费都不影响其他消费者的消费数量和消费质量。 区别一个产品是否为公共产品，其要点是：第一，公共产品须同时具备非竞争性和 非排他性；第二，公共产品虽然通常由公共开支来安排，但并非所有的由公共开支所提 供的产品都是公共产品，如政府采购物品、国家邮政等；第三，公共产品通常由政府或 社会团体等公共部门提供，但也可以由私人部门提供；第四，非竞争性和非排他性之间 存在着某种相关性，许多非竞争性产品也是非排他性的，有些产品只有着两种属性中的 一种，而不具有另一种。例如，从某些桥上通过是非竞争性的，但却可以通过收取过桥 费实现排他性。 根据产品的非竞争性和非排他险的具备程度，可划分为四种产品( 参照图2 1 ) ： 产品非排他性非竞争性 纯公共产品有有 公共资源有无 俱乐部产品无 有 私人产品 无无 由上图我们可以看出，第一种产品是纯公共产品，具有非排他性和非竞争性，如国 防、公平的收入分配、环境保护、基础科学等；第二种产品是公共资源，具有非排他性 但是具有竞争性，如公共渔场、牧场等；第三种产品是俱乐部产品，也称公共资源。具 有非竞争性但是有排他性，如公共桥梁、公共泳池以及公共电影院等。第四种产品是私 萨缪尔森作为新古典经济学和凯恩斯经济学综合的代表人物，其理论观点体现厂两方经济学挚整 一代的止统的理论观点，并目成了西方国家政府制定经济政策的理论基础。代表作有经济分析的 墓础( f o u n d a t i o no fe c o n o m i ca n a l y s i s ) 、经济学( e c o n o m i c s ) 、线性规划与经济分析( l i n e r p r o g r a m m i n ga n da n a l y s i s ，1 9 5 8 ) 6 人产品，不具有非排他性也不具有| f 竞争性。 俱乐部产品和共同资源产品通称为“准公共产品，即不同时具备非排他性和非竞 争性。准公共产品一般具有“拥挤性”的特点，即当消费者的数目增加到某一个值后， 就会出现边际成本为正的情况，而不是缘纯公共产品，增加一个人的消费，边际成本为 零。准公共产品到达“拥挤点”后，每增加一个人，将减少原有消费者的效用。准公共 产品虽然可以不完全由国家提供，但是，由于其具有外部性，国家必须对其进行干预。 2 2 2 风景名胜区性质界定 判断一种产品是不是公共产品，可以从是否具有非排他性和非竞争性两个维度进行 判断。从风景名胜区的定义可知其本质上来说是公共产品。然而，考虑到非竞争性的两 个方面边际生产成本为零和边际 井 挤成本为零的含义，实际上有三个条件。值得注意的 是，一些文献在阐述公共产品的非竞争性时，只考虑到其边际生产成本为零，而忽略了 边际拥挤成本为零的条件。事实上，消费者增加带给供给方的生产成本为零并不足以说 明其边际社会成本为零。比如在一个风景名胜区或文物景点，对于供给者来说，只要游 客不达到旅游景区必须扩展范围或增加设施的程度，增加一个游客旅游消费者并不会增 加其成本但从游客的角度来看，由于游客对拥挤存在偏恶，拥挤对旅游者来说是一种成 本。虽然在一定游客规模以下，并不存在任何拥挤的现象，可以认为拥挤成本为零，可 是当游客的人数增加到一定程度，拥挤就会被明显感受到，而且这种拥挤成本必然随着 景区旅游者的增加而上升。对旅游景区来说，由于所提供的产品是景观及服务，旅游者 对景观和服务的感受必然包括是否拥挤的感受和满意度是衡量产品消费效用的主要方 面。因此，确定公共产品的边际拥挤度为零的特性，对区分旅游景区是否为公共产品有 着致关重要的意义。 按照公共经济学理论，可以认为，风景名胜区在人们对其观赏等活动过程中，具有 非竞争性、非排他性，是纯公共产品。同在一个景区内的游客所观赏的是同一景观，他 们不影响彼此欣赏的效用，即使再增加一个人，原来享用景区产品的人的消费利益也不 会随之减少。但这种非竞争性又是有限度的，一旦出现拥挤现象，景区内每个游客的观 赏效用就会降低。风景名胜区就变成了准公共产品。为了避免拥挤，风景名胜区管理部 门设立门了票，对旅游消费者实施进入限制。此时，依托自然资源或国家文物等而建立 的风景名胜区就变成了准公共产品。不过，设立门票仅仅是管理的需要，并不能改变风 景名胜区本身纯公共产品的性质。 2 2 3 风景名胜区的资源配置方式 在市场经济条件下，由于存在着竞争失效、成本或效益外溢、信息不完全、偏好不 合理等方面的市场失灵，从而市场不能余面有效地实现资源的合理配置，特别是在公共 产品的提供方面，需要政府承担资源配置职能。因此，公共产品的提供必须由政府承担。 如果山私人部门来提供公共产品则是无效的。一方面，由于公共产品具有非排他性，人 们都相信不论是否付费都可以享受公共产品的好处，因而没有自愿付费的动机，倾向于 成为“免费搭车者”，从而公共产品的投资无法收回，私人机构自然不会投资。如果公 共机构不投资提供公共产品，则会出现所谓的“公地悲剧”。在一个经济社会中，如果 有公共产品或劳务存在，“免费搭车者”的出现就不可避免，但如果所有的社会成员都 成为免费搭车者，最后的结果是任何人都不能享受到公共产品的好处。另一方面，公共 产品的边际成本为零，公共产品就必须免费提供，这就需要政府等公共部门的介入，用 税收手段来集资建设以提供公共产品。对于排他性消费非竞争性的准公共产品，可以让 7 变塑叁兰竺：! ：兰焦笙茎 市场经营，但政府有必要采取补贴或直接提供的方法进行一定程度的干预，对于具有非 排他消费的竞争性的公共资源，市场机制将产生对公共资源的过度利用和效率损失，因 此需要政府部门强有力的管理，限制使用。 对风景名胜区来说，当景区的游客规模在达到最佳环境容量之前，随着游客的增加， 景区的边际拥挤成本可以视为零，景区仍然具有非竞争性。此时，景区仍然是非竞争性、 非排他性的纯公共产品。而当景区为了限制游客数量而设置门票时，它就不再具有消费 的非排他性，这时，旅游景区属于准公共产品。随着门票价格的提高，旅游景区对旅游 消费的排他性增强。这种情况下，为了确保公众对公共资源的消费权，就需要由政府部 门进行干预，或采取补贴的方式降低门票价格，或将景区作为公共产品由政府部门直接 提供。否则，将会由于门票的价格过高将一部分付不起门票的人阻挡在门外，违背其作 为公共资源的性质。此外，国家蕈点j x l 景名胜区是一利- 特殊的公共资源，它有别于一般 经济资源的特性：第一，它们是保护性资源。此特性源于其景观的独特性和无可替代性、 不可逆性、不可恢复性。不能凶为其有“拥挤问题”，就让渡给市场经营。一旦让渡给 市场经营，就很难避免过度利用和效率损失的问题，而这种过渡利用造成的损失将有可 能是无法弥补的。 综合以上分析，风景名胜区本质上属于纯公共产品，要由政府来提供管理。而为了 管理的需要，设立了门票，具有了排他性，变成了准公共产品，但是，这种准公共产品 并不同于一般的经济资源，其特殊性要求政府进行管理。 2 3 风景名胜资源的功能分析 风景名胜区是由风景名胜资源组成的，风景名胜区功能的实现，依赖于风景名胜区 资源功能的充分发挥。风景名胜资源具有五项基本功能，即社会功能、经济功能、科教 功能、文化功能和生态功能。风景名胜资源的经济功能不是唯一的，也不是最鼋要的， 而企业的丰要功能就是获得经济利益，以最少的投入的到最大的产出。因此，j x l 景名胜 区不能交给企业直接管理。 并且，风景名胜资源的经济功能是为了保护和发展风景名胜区而引起的。因此，经 营风景名胜区的的应该是“非镒利性机构”，这种“非营利性机构”要求它在向社会提 供消费服务上，是与一般经济企业相同的，但它是“非营利性 的。第一，它的经营不 是“利润导向 ，而是“社会公益 导向。第二，它的“社会公益下的经营，应顾及 风景名胜区享用的公益性原则，并力求获得可以容许的经济收益。第三，它的收益不用 于分红，而是用于对风景名胜区资源保护事业的投入。第四，它有权获得政府补贴与社 会赞助，有权享受免税或减税。这一特性界定是风景名胜区单位经营制度建设的基本逻 辑，是风景名胜区管理制度改革以及相关的政策主张的依据。在我国目前的情况下，能 承担起管理风景名胜区这些职责的也只有政府组织。 总之，从风景名胜区的性质、功能和风景名胜资源功能的角度来说，风景名胜区的 经营管理权不能像其他的经济性资源一样，直接交给市场，由私人企业进行管理，否则 会造成造成市场失灵、外部性及风景名胜区资源遭到破坏等现象的发生。风景名胜区的 丌发和管理必须在政府的管理下进行，这样才能保证风景名胜区不会产生外部性，保证 风景名胜区作为公益性资源，为广大人民所享用。 8 第三章我国国家级风景名胜区管体制及其比较 3 1 国家级风景名胜区管理体制 我国风景名胜区的管理体制为分权化属地管理。1 9 4 9 年至1 9 7 8 年，我围的著名风景 名胜区基本上隶属于省级政府管理，如庐山、峨眉山、泰山、黄山等。改革开放以后， 我国于1 9 8 2 年第一次正式审定批准了4 4 处国家重点j x l 景名胜区，并且开始在全国实行国 家级、省级和县级风景名胜区的分级管理。然而，在图际和国内分权化的大背景下，我 困不仅对省级和县级风景区，而且对国家重点风景名胜区都普遍实行了属地管理，即将 管理权下放，由行政级别较低的地、县级政府管理。属地管理的内涵主要体现在管理负 责人的人事任命、资源管理和财务管理权。例如，黄山由黄山市管理，泰山由泰安市、 峨眉由峨屑山市管理等。再以座落在北京市境内的国家重点风景名胜区为例，1 9 4 卜 1 9 8 0 年，国家和北京市政府对八达岭长城、十三陵和石花洞的修复、基础设施建设和旅 游设施开发进行基础性投入，这些景区的管理职能集中在市政府的职能机构。改革丌放 以后，北京市政府把八达岭长城、十三陵和石花洞分别交延庆、昌平和房山等区县管理 f 1 9 】 o 旅游景区实行分权化属地管理的管理体制，将主要管理权力大都下放到景区所在地 的地方政府。应该说，这种管理体制是基本符合我国实际情况的，这一项措施至少有两 方面的优势，首先，权力下放的实质是为国家财政主要是省、市级财政甩了包袱，减轻 了较高级别政府财政的负担。其次，这一举措还可以调动区县政府的积极性，对国家级 风景区的保护和开发进行投入。我国目前，国家级风景名胜区主要由市、县、区级政府 进行管理。 我困从1 9 7 9 年开始建立风景名胜区管理体系，1 9 8 5 年国务院颁布了风景名胜区 管理暂行条例，2