（工商管理专业论文）国库集中支付系统在江西的运行研究.pdf

摘要 捅要 国库集中支付制度是市场经济发达国家普遍采用的一种财政资金支付管理 制度。随着社会主义市场经济的发展和公共财政体制的建立，我国传统的财政资 金分散支付制度的弊端日益暴露出来，为了改变我国财政资金使用效率低下、监 督管理不力、贪污腐败时有发生的局面，借鉴国际经验并结合我国国情进一步完 善国库集中支付制度己成为经济发展的必然要求。 2 0 0 3 年江西确定外经贸厅、林业厅等4 个有代表性的部门进行试点。2 0 0 4 年 试点部门增2 h 至u 2 7 个，5 3 亿元资金纳入国库集中支付范围。2 0 0 6 年实行国库集中 支付的部门有1 3 1 个，共有基层单位7 1 2 个，1 5 1 亿元资金纳入国库集中支付范围。 2 0 0 7 年江西全部实现国库集中支付。国库集中支付制度改革试点工作取得了显著 成效，不仅改变了资金拨付方式，硬化了预算管理，加强了财政监督，而且在很 大程度上提高了宏观调控能力，但在国库集中支付改革试点工作中也存在不少问 题。 本文以经济学、管理学理论为指导，以江西财政国库集中支付制度改革为 主线，采用规范分析和实证分析相结合的方法，在国库集中支付制度基本理论分 析的基础上，研究了国外国库集中支付制度及其启示，结合江西国库集中支付制 度改革运行实践，系统分析了江西国库集中支付制度运行中存在的问题及对策， 研究认为，江西国库支付制度改革面临着进一步规范预算单位银行账户、加强预 算单位账务管理工作、进一步完善国库集中支付系统。 关键词：财政改革国库集中支付 l l a b s t r a c r a b s t r a c t t h et r e a s u r ys i n g l ea c c o u n ts y s t e mi saf i s c a lf u n dp a y m e n t m a n a g e m e n t s y s t e mg e n e r a l l ya d o p t e db yd e v e l o p e dc o u n t r y 。w i t ht h e d e v e l o p m e n to fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ya n dt h ee s t a b l i s h m e n to fp u b l i c f i s c a ls y s t e m ，t h ed i s a d v a n t a g e so fo u rt r a d i t i o n a lf i s c a lf u n d d e c e n t r a li z e dp a y m e n ts y s t e ma p p e a rm o r ea n dm o r e i no r d e rt oc h a n g et h e s i t u a t i o no fi n e f f i c i e n c yo ff i s c a lf u n du s i n g ，i n s u f f i c i e n c yo f s u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n t ，f r e q u e n tc o r r u p t i o n ，i ti sn e c e s s a r yt o c o n s u m m a t et h et r e a s u r ys i n g l ea c c o u n ts y s t e mf u r t h e rb yd r a w i n go nt h e i n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c ea n di n t e g r a t i n go u rp r a c t i c a lc o n d i t i o n 。 s t a t ec o u n ci ld e cid e df o u rr e p r e s e n t a tiv ed e p a r t m e n ts u c ha s m i n i s t r yo ff o r e i g nt r a d e ，m i n i s t r yo ff o r e s t r yd e p a r t m e n tt ol a u n c hp i l o t p r o j e c ti n2 0 0 3 i n2 0 0 4 ，p il o tp r o j e c td e p a r t m e n t sh a v ei n c r e a s e dt o 2 7 ，5 3h u n d r e dm il l i o n sf u n dh a v eb e e nc h a n n e l e di n t ot h es c o p eo ft h e t r e a s u r y s i n g l ea c c o u n t 。i n2 0 0 6 ，p il o tp r o j e c td e p a r t m e n th a v ei n c r e a s e d t o1 3 1 ，a n d7 1 2b a s eb u d g e tu n i th a v eb e e ni n c l u d e d ，1 5 1h u n d r e dm i l l i o n s f u n dh a v eb e e nc h a n n e l e di n t ot h es c o p eo ft h et r e a s u r ys i n g l ea c c o u n t i n2 0 0 7 ，p il o tp r o j e c td e p a r t m e n th a v er e a l i z e dt h et r e a s u r ys i n g l e t h e r e f o r mh a sg o tr e m a r k a b l ee f f e c t i tn o to n l yh a sc h a n g e dt h es t y l eo f f u n dp a y m e n t ，h a r d e n e db u d g e tm a n a g e m e n ta n ds t r e n g t h e n e df i s c a l s u p e r v i s i o n ，b u ta l s oh e i g h t e n e dt h ec a p a b i l i t yo fm a c r o s c o p i ca d j u s t m e n t a n dc o n t r o l l i n gt og r e a te x t e n ti nj i a n g x i ；h o w e v e r ，t h e r ea r ea l s om a n y p r o b l e m se x is ti nt h er e f o r m 。 w it ht h eg u i d eo fe c o n o m i c s ，m a n a g e m e n ts c i e n c e ，m a n a g e m e n ts c i e n c e ， f i n a n c e s ，f i n a n c i a lm a n a g e m e n t ，a n df o c u s i n go nt h er e f o r mo ff i s c a lt h e t r e a s u r ys i n g l ea c c o u n ts y s t e m ，t h ep a p e ra d o p t st h en o r m a la n a l y s i sa n d d e m o n s t r a t i o na n a l y s i sm e t h o dt os t u d yt h ei n t e r n a t i o n a lt r e a s u r ys i n g l e a c c o u n ts y s t e ma n de n l i g h t e n sb a s e do nt h ea n a l y s i so fb a s i ct h e o r y ，a n d t h ep a p e ra n a l y s e st h ep r o b l e m sa n dm e t h o d ss y s t e m a t i c a l 1 yi nt h er u n n i n g o ft h et r e a s u r ys i n g l ea c c o u n ts y s t e mi nj i a n g x i t h er e s e a r c hi n d i c a t e s t h a tr e f o r misf a c e sw i t hm a n yp r o b le m ss u c ha sp r o m o t et h eg o v e r n m e n t a c c o u n tm a n a g e m e n t ，t h ei n c o m p e t e n to fb a n kf u n d1i q u i d a t i o ns y s t e m ， f u r t h e ri m p r o v et h ef i n a n c i a lm a n a g e m e n ti n f o r m a t i o ns y s t e ms o f t w a r e i i i a b s t r a c r k e yw o r d s ： f i n a n c er e f o r mn a t i o n a lt r e a s u r y si n t e n s i v e p a y m e n t l v 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得直昌太堂或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文譬者签名( 手写) ：彳易崧签字日期：力矽年彦月j 。日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌太堂有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权南昌大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授权中 国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名( 手写) ：孑毛疟 搠期：哆年月j 日 导师签名( 手写) ： 签字日期哆年多月厂j 一日 第1 章导论 第1 章导论 1 1 研究背景和研究意义 1 1 1 研究背景 一、现行财政资金收付管理方式的主要弊端 改革开放以来，我国财税体制进行了一系列改革，重点是调整收入分配关 系，基本未对预算管理和国库管理制度进行大的调整财政性资金的收缴和拨付 主要是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行，应当说这一制度对一定 时期的预算管理发挥了应有的作用。随着社会主义市场经济体制下公共财政的建 立和发展，这种传统体制下形成的资金缴拨方式的弊端越来越突出。 1 、重复和分散设置账户，导致财政收支活动透明度不高，大量预算夕 、资金 游离于预算管理之外，资金管理比较混乱，不利于财政收支的有效管理和全面监 督。 2 、财政收支信息反馈迟缓、失真，难以及时为预算编制、执行分析和宏观 调控提供可靠依据，在一定程度上影响了财政政策和货币政策的贯彻执行。 3 、征收机关设置过渡性收入账户，导致收入执行中征管不严，退库不规范， 财政收入流失问题时有发生，影响了财政收入及时入库。 4 、支出执行中资金分散拨付，相当规模的财政资金滞留在预算单位，难免 出现截留、挤占、挪用等问题，既降低了资金使用效率，又容易诱发腐败现象。 其他财政资金也存在类似问题。因此，传统的以多头设置账户为基础，分 散进行资金缴拨的方式，已经不适应新形势下加强预算管理的需要，改革现行的 国库管理制度成为构建社会主义市场经济体制下公共财政的重要内容。 二、财政国库管理制度改革的必要性 1 、改革是构建公共财政体制的必然选择。 不断完善适应社会主义市场经济需要的公共财政体制是我国财政改革的主 要内容和目标。建立公共财政功能框架包括两个方面：一是通过完善和深化财政 改革，进一步健全财政收入职能，不断壮大国家财政实力，为政府履行公共服务 职能提供财力保障。二是通过调整和优化支出结构，重点保证公共服务领域的支 出需要，健全财政支出职能。为此，我国从1 9 9 4 年开始先后推行了分税制财 政体制、税费制度、“收支两条线 、部门预算、政府采购制度等等一系列改革。 随着这些改革逐步深入，矛盾的焦点逐渐集中到财政资金支付问题和收入缴库环 节的改革上来。比如，一个好的预算，如果没有好的制度去实施，难以有好的执 行结果，甚至结果与预算大相径庭。预算编制完后，预算如何执行，在某种意义 上其重要性甚至超过预算本身。预算执行要切实保证财政收支计划得到实施，同 时，还要注意矫正预算编制中发生的偏差，确保公共财政资金按预算落实到位， 第1 章导论 并提高效率。财政国库管理制度贯穿于公共财政管理全过程，通过控制财政资金 按规定流入和流出各个公共机构的过程来控制预算执行过程，是预算执行的根本 性制度，是构建公共财政框架的一大基石。由此，国库集中收付制度成为当前财 政改革的重点内容之一。 2 、改革是加强党风廉政建设，从源头预防腐败的重要举措。 由于我国近年财政资金管理弱化，财政支出管理改革滞后，导致财政资金 截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象。口1 如何切实提高我们党 的领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险能力是我们党在新世纪面临的 两大历史课题。国库集中收付制度作为一项管理财政资金的科学制度和财政管理 的制度创新，很快提上了重要的议事日程。党中央、国务院对财政国库管理制度 改革十分重视，把国库集中收付制度改革作为加强党风廉政建设，从制度上防范 和治理腐败的重要措施加以推行，并为此作出一系列重要决定和决议。这些决定 和决议为国库集中收付制度改革指明了方向。因此实行国库集中收付制度，不仅 有利于加强和规范财政管理，也有利于从源头上反腐倡廉，具有重大的政治、经 济和社会意义。 3 、改革是实现政务环境法制化、规范化、透明化的有效途径。 财政职能实际上代表的是一种政府职能，政府职能与财政体制密切相关。1 随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，特别是行政许可法的颁布实 施，政务环境亦将日趋法制化、规范化和透明化。财政收入和支出制度都必须纳 入法制轨道，依法办事；公共财政必须规范地运行，增加客观性，减少人为因素； 政务、财政信息必须公开、透明。国库集中收付制度改革就是推动依法行政、依 法理财的重要手段，能很好地满足这些要求。国库集中收付制度要求财政收入的 收缴方式和财政支出的去向及支付方式必须建立在法制的基础上，明确合理界定 征收机关、财政部门、预算单位、人民银行国库及代理银行等都持有可以相互核 对的收支账册，收支监督方式由过去的事后检查变为事前审核监督、事中实时监 控和事后绩效评价，使预算执行更加规范透明；并且通过国库集中收付信息网络 系统能够全面、准确、及时地反映预算执行信息和财政收支状况，以满足政府宏 观决策和公众知情的需求。 三、财政国库管理制度改革的背景条件 1 、网络化、信息化等高科技手段为改革提供了技术平台。 2 0 世纪末期，由于网络化、信息化的普及和发展，极大地影响了人们的生 活，也同样极大地影响了政府行政行为。网络无处不在，快捷、便利、信息资源 共享的特点和作用，越来越为人们所认识和利用。近年来，市场经济国家普遍结 合信息技术的发展，不断改进财政国库管理制度的运行条件，完善国库单一账户 2 第1 章导论 的操作系统，在加强预算执行的监督控制、增加预算执行透明度和信息反馈效益， 以及降低财政筹资成本和提高财政资金运行效益方面都取得了显著成效。国库集 中收付是一项业务量大、涉及面广、十分繁琐的工作。现代网络为财政国库集中 收付制度提供了强大的技术平台，国库集中收付可充分利用这一现代科学技术， 加快收支速度，强化监督控制，实现财政资金安全、高效的运转。网络化、信息 化已成为促进国库集中收付制度发展的有效工具。 2 、国际上先进的国库管理经验为改革提供了理论参考和借鉴。 当今世界经济全球化的趋势不仅导致商品、技术、资金等不分国界的流动， 也促进了各国行政规则、管理模式的相互影响和学习。环视日本、意大利、巴西、 法国、澳大利亚、美国这些市场经济比较成熟的国家，在国库现金管理方式上， 无一不是设立国库支付执行和现金管理机构等，有的已经运行了多年。所有这些， 为我国财政国库管理制度改革、试点和推广提供了大量的、可借鉴的先进工作经 验。 1 1 2 研究意义 建立国库集中支付制度，是对财政资金运作方式的一场根本性的变革，是 整个预算执行机制和财政收支管理的制度性创新，是奠定社会主义市场经济公共 财政框架最基础性的工作，是其他公共财政框架最基础的工作，是其他公共财政 得以顺利、有效实施的重要保证，也是反腐倡廉的一项治本之策。因此，建立和 完善国库集中支付制度，对于促进国民经济和社会全面发展具有重要理论和现实 意义。 一、有利于规范财政资金的收缴和拨付。 首先，取消了各种收入过渡性账户，从制度上解决了随意延压库款，收入 缴库不及时，退库不规范的问题，从而规范了收入收缴。其次，财政资金实行直 接支付，减少了支付的中间环节，规范了财政资金的拨款程序，提高了支付的效 率，改变了分级分散支付制度资金划拨渠道不畅、周转速度慢的状况。 二、有利于规范预算执行，维护预算的严肃性。 在预算单位编制明晰、细化的年初预算的基础上，各预算单位支出行为按 预算、用款计划执行即可，不必等到财政部门将资金划拨至单位账户后再行支付， 资金支付更加方便、快捷和准确，预算执行更加规范透明，确保了预算是什么， 部门执行的就是什么。通过对预算执行的控制和监督，实现支出按预算执行，调 整按程序进行，从而规范预算管理行为，维护预算的严肃性。 三、有利于加强财务监督，推进廉政建设。通过对预算单位用款计划及支 付申请的审核，对不符合规定的支付和没有用款计划的拨款申请，都可在事前予 以制止，从而提高预算单位支出的透明度，强化预算约束力，实现监督关卡前移， 变事后监督为事前、事中监督，并有利于从源头上防止腐败行为的发生。正因为 3 第1 章导论 如此，国务院领导强调财政国库管理制度改革是对老百姓的一大德政。 四、有利于及时、准确反映财政收支信息。 所有的财政收支都在国库单一账户体系内运行，有效解决了过去分散账户 体系下信息反馈迟缓、信息资料失真、透明度不高的问题。财政收支信息的实时 动态反映，使财政部门能够及时了解财政收支运行的整体情况，为准确判断财政 收支和宏观经济形势预测，有效地实施宏观经济调控，提供了及时、准确、可靠 的信息资源。 五、有利于实现财政性资金集中化管理。 国库集中收付制度的实施，保证了财政性资金支付行为未发生前，财政资 金仍然留在国库单一账户体系内，有利于财政部门科学、合理地调度资金，提高 国库资金管理效率，增强政府预算执行的可控性，有效解决一方面财政资金滞留 在预算单位账户，另一方面财政资金调拨窘迫，甚至导致因筹资借款付息而加大 财政资金使用成本，增加财政负担的问题。 1 2 国内外研究现状 “3 国库集中支付制度已有几十年的历史，很多国家的学者早在2 0 世纪4 0 年代 就以本国既定的政治体制框架为基础研究了国库集中收付制度。自1 9 7 7 年我国台 湾建立国库集中支付制度以来，巴西、意大利、挪威、希腊等也相继建立，目前 包括美国、日本、英国、法国等在内的o e c d ( 国际经合组织) 国家，普遍实行了 国库集中支付制度，一些发展中国家也在研究和试行。 我国财政国库改革开始于2 0 0 0 年，起步较晚，但我国学者早在2 0 世纪9 0 年代初就提出了改革国库管理制度，构建国库单一账户体系的设想。人民银行国 库管理司副司长董文超1 9 9 4 年发表文章中国国库的概况和管理体制，提出了 完善国库管理的措施。1 9 9 8 年全国预算会计研究会的喻文撰写了关于国库管理 体制改革的初步设想一文，乜提出了改革三种设想，其中一种就建议在财政内 设置国库管理机构。2 1 廖俊英在在改革国库体制的几点看法中提到，需要进 一步完善组织结构和人员配套，明确制定各级国库的权责利及有关规章制度；国 库资金应统一归口管理，促进币值的迸一步稳定；国库必需由核算型向管理型转 化，以促进金融改革步伐加快；要加快国库电子化建设，使之适应金融改革和经 济增长的需要。 在2 0 0 1 年中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定( 摘要) 哺1 新华社北京1 0 月7 日电，十五届中央委员会第六次全体会议于9 月2 6 日通过( 2 0 0 1 年) 建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，保证权力 沿着制度化和法制化的轨道运行，是防止以权谋私的根本举措。改革行政审批制 度，规范行政审批行为。深化财税、投融资、金融体制改革，规范财经秩序，加 强资金监管。推行和完善部门预算、国库集中收付、政府采购、招投标等制度。 4 第1 章导论 强化预算管理和审计监督，经费按预算支出，不得任意追加。加强财政专户管理， 逐步预算内外资金统管的财政综合预算。清理和取消“小金库 ，严禁设立账外 账。坚决执行党政机关与所办经营性经济实体脱钩的规定。执收执罚部门都要严 格执行“收支两条线”。嘲2 0 0 1 年国务院办公厅还颁发了关于财政国库管理制 度改革方案有关问题的通知，财政部、中国人民银行关于印发财政国库管理 制度改革试点方案的通知( 财库 2 0 0 1 2 4 号) 该方案详细规定了财政性资金的 银行账户设立、使用和管理，并介绍了财政直接支付程序和间接支付程序，以及 试点实施的步骤和时间。硷鲫张继珍在关于我国国库集中支付制度改革的思考 时，分析了当前我国财政改革的重点是支出管理改革，而国库集中支付制度是支 出管理改革的重要内容之一，文章在分析当前我国国库管理工作体制存在的主要 问题和建立国库集中支付制度的必要性的基础上提出了建立这一制度的指导原 则，最后提出了关于建立我国国库集中支付制度的一些具体设想。口钔廖学东在台 湾省国库集中支付制度给我们的启示中谈到了台湾省国库集中支付制度的基本 情况，最重要的是指出了台湾省国库集中支付制度给我们的几点启示：一、领导 重视和支持是问题的关键；二、抓紧立法和建制是当务之急；三、搞好支付的服 务是重要环节；四、逐步稳妥地推进是策略选择；五、预算编制和执行分离是最 终目标。心叼袁星侯在中西国库单一账户比较研究中指出当前我国财政改革的 重点已转向支出领域，支出管理制度改革将成为未来时期我国财政体制改革的主 线，部门预算改革构成了当前经济体制改革的一个关键步骤。“这项改革的意义 不亚于1 9 9 4 年我国进行的财政体制和税制改革 。目前世界上许多市场经济国家， 如美、日、英、法，以及o e c d 国家等到都实行国库单一账户制度，我国也正在进 行国库单一账户的改革实践。这样，在我国现在的国库单一账户改革方案与实践 模式基础上，比较中西国库单一账户的异同，探析其中深层次的决定因素，对于 推动我国国库单一账户改革具有重要的意义。啪3 王敏在构建我国国库集中支付 制度的难点分析中，分析了一些难以克服的障碍：一、非规范的行政干预；二、 “寻租 现象；三、狭隘的本位主义；四、信息网络的实际运用程度不高。髓刀 张通关于我国进行国库集中支付制度改革的思考中指出，实行国库集中支付 制度是市场经济国家的通行做法，也是解决我国现行支出管理制度中存在问题的 一项重要措施，现阶段推行国库集中支付制度改革时机基本成熟，实行国库集中 支付制度的配套改革。啪3 何冰、蔚建国浅论我国国库集中支付制度改革的国际 经验借鉴分析了我国目前国库集中支付中存在的问题，借鉴国外模式，建立有 中国特色的国库集中支付制度。陈剑在完善制度强化监督- 进一步深化 财政国库集中支付改革时，分析了当前我国财政国库集中支付改革中存在的问 题：l 、国库管理和执行机构职能分设，影响了国库集中支付改革的效能；2 、现 5 第1 章导论 代化支付系统的实施和运用，使财政资金支付面临安全风险；3 、部门预算编制 过粗、政府采购范围过窄，使财政部门无法实现对支出的有效监控；4 、部门间 工作的不协调，造成款项拨付不及时；5 、预算单位账户无法单一，加大了国库 资金被挪用、盗窃的风险：6 、代理银行与人民银行清算时间上的脱节，导致代 理银行被迫垫付资金；7 、配套制度滞后，阻碍了改革的进程；8 、地市级以下财 政国库收付系统不统一，改革推广尚有困难。9 、受客观条件制约，向县级推进 成为改革的一大难题。并提出了完善和深化改革的建议：1 、进一步健全改革配 套措施，推进改革向纵深发展；2 、走集中支付与集中核算相结合的道路，把改 革向县级推进；3 、进一步研究银行账户管理问题，不断增强国库部门调控财政 资金的能力；4 、进一步完善本级集中支付软件，加快非税收入收缴软件开发进 度；5 、完善资金监控有关办法措施，构建国库动态实时监控系统，确保资金运 行安全、有效。町河北省财政厅考察团在德国、意大利的国库集中支付制度 中描述了德国的预算管理与国库制度、意大利的财政管理和支付制度，提出了对 我国国库集中支付改革的借鉴启示：1 、预算编制要法制化；2 、预算支出要规范 化；3 、要处理好集中管理、与调动部门积极性的关系；4 、加强财政管理必须强 化监督；5 、要建立和完善财政管理信息系统。b 门中央财经大学马海涛、安秀梅 在现代国库管理制度的国际比较与借鉴中分另 j y u 举了法国、匈牙利、意大利、 日本、巴西五国在财政资金账户设置、财政收入收缴、报解程序、财政资金支付 程序、机构及管理、监督机制等方面的差异。口羽廖学东在台湾省国库集中支付 制度给我们的启示中，详细表述了台湾省国库集中支付制度的基本情况，最后 讲了几点启示：1 、领导重视和支持是问题的关键；2 、抓紧立法和建制是当务之 急；3 、搞好支付的服务是重点环节；4 、逐步妥地推进是策略选择；5 、是预算 编制和执行分离是最终目标。广东省财政厅国库处( 支付中心) 巩固成果完 善提高纵深推进财政国库制度改革中提出了推进改革的做法：一、选准“代 表，积极稳妥试点，二、整合系统，突出系统支撑作用，三、因地制宜，分类 指导县级改革，四、积极探索预算执行新机制，开展省级财务核算集中监管改革， 分析了目前存在的问题：1 、深化国库改革缺乏制度保障和风险控制机制；2 、国 库管理信息系统需要进一步完善；3 、县级改革仍困难重重，提出了纵深推进改 革的措施：一是继续扩大国库集中支付改革面，二是简化流程，实行“执行一个 口，三是继续推进系统整合工作，提高工作效率，四是因地制宜，大力推进县 级国库改革，五是加大改革力度，继续推进省级财务核算集中监管改革。 另外，从2 0 0 0 年开始，各高校财政学及相关专业的硕士学位论文也围绕国 库及财政的管理体制改革为内容进行研究。如北京科技大学的孙茂民在其硕士论 文对我国推行国库集中支付制度改革的研究n 5 3 中围绕着我国国库支付管理现 6 第1 章导论 状，分析我国实施国库集中支付制度改革的基本内容，结合教育部直属高校国库 集中支付制度改革研究，并提出对我国进一步推进国库集中支付制度改革的建 议。其他的比较有代表性的有项怀诚编著的中国财政管理、浙江省财政厅 财政国库集中收付制度研究课题组编著的n 町财政国库集中收付制度研究等， 这些文章或著作都对本文的写作有很大的启示。 通过对国内国库集中支付制度相关文献的研究，可以发现： 一、我国传统的财政资金分散支付制度存在许多的弊端，如重复和分散设 置账户、财政收支信息反馈迟缓、失真，征收机关设置过渡性收入账户，导致收 入执行中征管不严，容易诱发腐败现象等，但我们在借鉴国外国库管理制度经验 不能全盘照搬，并结合我国具体国情和不同地区的具体情况制定出适合的国库集 中支付制度。 二、我国国库集中支付制度改革经历了从部分试点到全面推进改革两大阶 段，目前已取得了显著成效，但整个改革进程仍面临了许多障碍，该项改革还任 重而道远。 三、国库集中支付制度是一项复杂的系统工程，涉及到财政管理体制改革 等诸多因素，所以必须建立健全国库集中支付改革的配套措施。 通过对国外国库集中支付制度相关文献的研究，可以发现： 四、实行国库集中支付制度的国家，大都由中央银行设置国库单一账户， 财政资金统一通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。 五、建立健全的监督约束机制：从法律上明确国库集中支付制度相关部门 在预算执行过程中各自的职责权限；财政支出管理者、决策者和支出的办理者相 分离；在资金管理上引入市场机制，明确支付责任；设立专门的监督机构。 六、实行国库集中支付制度的国家，大都设立专门的国库支付机构，合理 划分支出的分类，规范支付方式和支付程序流程。 七、现代化的电子信息网络系统是国库集中支付制度的基础和手段，世界 上许多实行国库集中支付制度的国家，大多建立了自己完备的支付网络系统。 1 3 西方经济理论中国库集中支付的理论基础 1 3 1 福利经济学 福利经济学( t h ew e l f a r ee c n o m i c s ) 是一种规范经济学，产生于1 9 世纪末 期，它以一定的伦理价值判断为前提，考察经济体系的运行是否符合增进社会经 济福利这一既定社会目标的一种规范经济学，其思想渊源至少可以追溯到亚 当斯密。主要论证：在不改变现存资本主义制度的条件下，通过最适度的资源 配置和最适度的国民收入分配，能使整个社会福利最大化。此思想对国库集中支 付制度的构建具有重要的理论参考价值。福利经济学之父庇古( a c p i g 0 u ) 认为： 要使全社会的福利达到最大，就必须使国民收入达到最大；要使国民收入达到最 7 第1 章导论 大，就必须使社会产品达到最大；要使社会产品达到最大，就必须人尽其才，物 尽其用，使社会资源配置达到最大优化。但是，h 7 3 怎么能够取得社会资源的最优 配置在他那里并没有得到较好地解决，这也成了当时福利经济学面对的一大难 题。1 9 世纪末，意大利经济学家帕累托认为，当生产资源在各部门的分配使用已 达到这样一种最优状态；任何重新改变资源的配置方法己经不可能在不使任何一 人的处境变坏的情况下使其他人的处境更好，就意味着生产资源的配置已经使得 社会福利达到最大值。就是说，在这样一个状态下，资源和财富实现了最优配置， 以至于没有一个人愿意改变这种状态。帕累托理论较好地解决社会资源的最优配 置问题，使社会福利达到最大化。相应地，财政作为社会资源配置的一个重要方 面，也必须实现资源的优化配置。由于福利经济学是从社会福利的角度对市场经 济体制的优缺点进行评价，研究市场经济体制的各种经济活动，并谋求为实现经 济福利最大化而要采取的各种改革措施，而国库集中支付制度作为一种规范、高 效的政府资金管理模式，它建立的初衷就是为了提高财政资金的使用效率，避免 财政资金的浪费，优化财政资源配置职能，进而提高整个社会的福利水平。所以 说，国库集中支付制度正是福利经济学公平、效率、资源优化配置理论的具体体 现。 1 3 2 公共财政理论 公共财政理论的形成最早可以追溯到亚当斯密经济学家。亚当斯密主 要是从市场缺陷( m a r k e t ) 度来分析财政活动政策理论和财政制度，从而很自然地 以“公共性”斯密，他是第一位系统论述财政理论的经济学家，所引致的社会公 共利益缺失的角( p u b l i c ) 一词来把握和认识财政问题、财政理论和财政制度。概 括地讲，公共财政是弥补市场缺陷和市场失灵的财政。也就是说，嘲1 政府及其财 政只能活动于市场失灵领域，如支付共同消费性质的活动，提供相应的公共产品 和公共服务。 实行国库单一账户是公共财政主体性的要求。国家财政的主体是政府，而 公共财政要求政府集中财力，以集中资金保证政府职能和社会公共需要，不允许 分散财力，各自为政。如果各个部门都是支配财政收支的主体，都可以自行设账 组织收支，势必肢解财权，影响事业发展和政府职能的实现。因此，要实现公共 财政的主体性，最好的形式就是实行国库集中支付制度。 实行国库集中支付制度是公共财政事权与财权一致性的要求。事权是各级 政府办事和管理公共事务的权力：财权是各级政府支配和使用集中性财政资金的 权力。财权与事权统一，是规范财政秩序的基本原则。如果两者不统一，势必造 成财政秩序混乱，有财权的人乱办事，要办事的人无钱花，出现“体外循 环 。而建立国库单一账户制度是保证财权与事权相统一，规范财政分配秩序的 有效形式。实行国库集中支付制度，是公共财政规定性的要求。规定性，是指财 8 第1 章导论 政资金的规定性，也就是说，财政资金是依法筹集的，财政资金的使用也是依法 ( 人大通过的具有法律效力的预算，即使预算外资金也要经批准收取，按指定用 途使用) 安排的。这种规定性，是财政得以满足政府职能和社会公共需要的必要 保证。 ， 实行国库集中支付制度还是公共财政利益一致性的基本要求。公共财政以 公共权力为依托，以公共利益为前提，强调宏观利益与微观利益、整体利益与局 部利益、长远利益与眼前利益相结合，反对突出部门利益和局部利益以及眼前利 益。这就要求从全局出发，站在公共财政的立场上，正确安排和合理使用财政资 金，将有限的财政资金用在刀刃上，用在关键地方，避免损失浪费，当利益关系 发生矛盾的时候，做到微观利益服从宏观利益、局部利益服从整体利益、眼前利 益服从长远利益。如果不考虑公共财政利益的一致性，部f - i n 益、个人利益膨胀， 就容易滋生特权思想。因此，为了坚持各方面利益的一致性也必须实行国库集中 支付制度。公共财政尽管在有关公共财政的具体认识上仍然存在一定的分歧和争 论，但是公共财政模式是与市场经济发展相适应的一种财政模式，在我国理论和 实践界已达成基本共识，构建有中国特色的公共财政模式已是我国财政改革的基 本方向和重要目标。作为与市场经济相适应的财政运行机制模式，公共财政的基 本特征之一就是收支行为的规范化。公共财政要求政府的全部收支都要进入预 算，委托独立的管理机构进行管理，并建立健全法律制度，接受社会的公开监督。 而国库集中支付制度正是公共财政这些要求的具体化。总之，公共财政理论是 公共财政模式的理论基础，也是进行财政国库集中支付制度改革的重要依据。 1 3 3 博弈理论 搏弈论，又称对策论，它最先由德国数学家、哲学家莱布尼兹于1 7 1 0 年提 出，但直到1 9 4 4 年，以冯诺依曼和奥斯卡摩根斯坦合著的博弈论与经济行 为一书的出版为标准，博弈论才得以广泛应用于经济学领域。它是指个人、 团队或组织面对一定的环境条件，在一定的规则约束下，依靠所掌握的信息从各 自允许选择的行为或策略进行选择并加以实施，并从中各自取得相应结果或收益 的过程。博弈论假定，参与社会活动的人都是理性的人，即在给定的条件下，理 性的决策主体将以追求个人效用最大化为目标，经过一系列的优化过程后谨慎地 选择行动。在财政支出活动中，资金管理者与资金使用者由于客观存在的部门或 组织的利益以及个人利益的最大化，必然导致对财政资源的控制权和使用权的竞 争，而产生博弈行为。作为博弈一方的财政资金使用者，由于其具有“经济人 的特性，以追求自身利益最大化为其出发点和归宿。而财政支出作为一种社会再 分配的手段，直接影响财政资金使用者能取得财政资金的多少，自然会产生寻租 的冲动，所以在传统的分散支付制度下，预算资金一旦拨付，各种形式的挪用、 克扣、截留现象就无法控制。而博弈另一方的财政资金管理者作为一个以社会效 9 第1 章导论 益最大化为目标的“为人民服务”的主体，面对出现在分散支付制度下的各种弊 端，也要采取相应的行动来追求最大效应的政策实施效果。因此，实行国库制度 改革，设立国库单一账户，各单位的财政性资金统一在该账户下设立分类账户予 以集中管理，即建立规范、高效的国库集中支付制度是唯一的出路。实行国库集 中支付制度以后，由于改变了以往拨付繁琐、财政资金到位慢、使用成本高的局 面，有效地降低了道德风险。减少了寻租行为的发生，提高了整个经济运行的效 率。因此，博弈理论是描述公共领域寻租者行为及其结果的最好的工具，也是建 立国库集中支付制度的重要理论基础。 1 3 4 公共选择理论 公共选择理论在( t h et h e o r yo fp u b l i cc h o i c e ) 2 0 世纪4 0 年代末、2 0 世 纪6 0 年代末7 0 年代初形成一种学术思想，它是研究集体决策的科学，它试图运 用西方主流经济学( 新古典经济学) 的基本原理和方法来研究政治问题或集体选 择问题，是经济学和政治学相交叉的学科，咖1 目前已成为经济学中独立的子学科。 该理论认为，人、集团、公共部门等都是“经济入，以追求最大利益为根本出发 点。因此，各利益集团充分利用博弈方式，开展寻租活动，追求集团利益最大化。 但也给政府预算行为带来了直接的冲击和危害，影响政府财力的集中统一管理和 政府预算行为效率。因此，从反面也说明了必须建立国库集中收付制度。公共选 择理论对我国财政国库集中支付制度改革的理论指导意义在于： 一、公共选择理论所关注的政府财政机制中的利益矛盾冲突问题也是我国 财政国库集中支付制度改革面临的现实环境。现实社会中，各阶层和各部门的不 同利益矛盾是客观存在的，而政府的有关财政管理制度和财政调节政策也必定是 这些矛盾平衡的产物。从这个角度讲，公共选择理论对于分析和研究财政国库集 中支付制度的建立、实施和完善的动态过程，具有很强的理论借鉴意义和指导意 义。例如，我国各地区财政管理制度的不同模式及制度改革的推进程度，本质上 是反映了不同地区利益矛盾格局对财政管理制度的建立与执行的制约程度。可以 说，在我国推行和深化财政国库集中支付制度改革，既要较好地与国际惯例接轨， 还必须符合各地区、各级财政的实际情况而因地制宜。 二、公共财政理论部分地解答了在我国实施财政国库集中支付制度改革的 必要性。公共选择理论以经济人的假设为分析基础，研究了公共决策或政府决策 的过程，指出了政府部门存在追求部门规模或部门预算最大化的倾向。也就是说， 在经济人利益内在驱动下，政府部门会不断追求部门收入和部门支出的最大化， 从而可能损害社会公共利益。这对我国改革开放以来各政府部门争相“创收”、 自谋“收费”现象具有一定的现实解释力。事实上，我国预算外资金的恶性膨胀 问题既有经济人利益的内在驱动问题，也有财政资金管理制度缺陷的外因诱发问 题。而实施财政国库集中支付制度，增加了部门和单位违规操作的难度和成本， 1 0 第1 章导论 从而抑制了政府各部门和单位自身利益的过度膨胀。 三、公共选择理论强调的“政府失灵”对国库集中支付制度改革的深化以 及配套具有重要的指导意义。公共选择理论强调了公共利益最终实现的脆弱性以 及其中的“政府失灵 问题，这无疑对进一步推进和完善财政国库集中支付制度 具有重要的指导意义。例如，部门预算中不合理开支就不应得到保障，而正常合 理性开支需求则应尽量确保。 1 4 财政国库集中支付制度的运作体系 1 4 1 国库集中支付制度的基础一国库单一账户体系 国库集中支付制度是以国库单一账户体系为基础的。国库单一账户体系一 般由国库单一账户和分类账户组成。国库单一账户是财政部门设立在中央银行的 单一国库账户，用来管理所有的国库资金，反映国库资金整体的收支状况和余额， 分类账户是国库为所有政府支出部门分别开设的，用于识别持有人的预算支出权 限，反映支出部门预算执行情况。现行国库单一账户体系主要由5 个账户构成， 分别为国库单一账户( 财政部门在人民银行开设的国库存款账户) 、财政部门零余 额账户( 财政部门在代理银行开设的零余额账户) 、预算单位零余额账户( 财政部 门为预算单位在代理银行开设的零余额账户) 、预算外资金专户( 财政部门在代理 银行开设的预算外资金财政专户) 、特设专户( 经国务院或国务院授权财政部批准 预算单位在代理银行开设的特殊专户) 。国库单一账户用于记录、核算和反映纳 入预算管理的财政收入和支出活动，并用于与财政部门在商业银行开设的零余额 账户和预算单位零余额账户进行清算；财政部门零余额账户用于财政直接支付和 与国库单一账户支出清算；预算单位零余额账户则用于财政部门授权预算单位支 付额度内的财政资金支付和与国库单一账户的资金清算；预算外资金财政专户用 于记录、核算和反映预算外资金的收入和支出活动，并用于预算外资金日常收支 核算；特设专户用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，并用于与 国库单一账户清算。 第1 章导论 图1 1 国库单一账户 1 4 2 支付制度体系 国库集中支付制度是对从资金拨付、资金使用、银行清算、直到资金达到 商品和劳务供应者账户全过程的监控制度。按照不同的支付主体，对不同类型的 支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。 1 、支出方式 财政直接支付。由财政部门开具支付命令，通过国库单一账户体系， 直接将财政资金支付到收款人( 即商品和劳务的供应者) 或用款单位账户。实行 财政直接支付的支出包括：工资性支出，购买性支出以及中央对地方的专项转移 支付，拨付企业大型工程项目或大型设备采购资金等，直接支付到收款人；转移 支出，包括中央对地方的一般性转移支出中的税收返还、原体制补助、过渡期转 移支付、结算补助等支出，对企业的补贴和未指明购买内容的某些专项支出，支 付到用款单位。 财政授权支付。预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库 单一账户体系将资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出包括未实行财 政直接支出的购买性支出和零星支出。 2 、支付程序 财政直接支付程序流程。由预算单位按批准的部门预算和用款计划向 财政部门