（工商管理专业论文）国有投资公司项目管理的内部控制机制研究.pdf

0 2 2 0 2 5 2 9 0 邓大虹国有投资公司项目管理的内部控制机制研究 摘要 改革开放以来，我们在国有资产管理体制改革上不断探索和努力，已经积累了 一定的经验，并取得了一定的进展和成果。但是随着我国经济的蓬勃发展，我国国有 建设项目投资规模不断扩大，然而建设项目的建设效率却没有同步跟上，反而出现了 不少违法乱纪的行为，一个重要的原因就是原有的国有资产管理体制已经和新的形势 不相适合。随着我国经济全球化程度的不断提高，通过借鉴西方国家成熟的资产管理 理论来构建我国新的国有资产管理体制成为改善建设项目管理的一条捷径。 内部控制是企业管理系统中的重要组成部分，其是否健全有效，直接影响着企 业的运营质量和绩效。本文旨在通过对内部控制理论的研究，尝试着将内部控制原理 引入到对国有建设项目的监管中，从而建立起新的国有建设项目的内部控制机制。为 此，本文主要进行了如下研究： 1 介绍了内部控制的基本概念和理论。 2 分析了目前国有建设项目监管体系和今后监督重点的发展趋势。 3 通过分析目前监管体系中各监管主体存在的问题和局限性，提出建立建设项 目独立监督机构，取代原有的多头监管的格局。 4 构建基于c o s o 报告中内部控制框架上的国有建设项目内部控制机制。 5 结合实际工作中的案例，分析上述内部控制机制的实际控制效果。 通过以上五个部分的研究，希望能够从对内部控制理论的系统、全面的把握中， 对我国今后构建适合我国国情的国有建设项目监管体系有所裨益。 关键词：国有资产项目管理内部控制 ! ! ! 丝! ! ! ! 墅点墼 黧塑丝塑坌望蒌舅篁型塑查墅塑趔! i 塑型壅 a b s t r a c t w i t ht h eo p e n i n gt ot h eo u t s i d e ，m a n yd i s c o v e r i e sa n de f f o r t sh a v eb e e nm a d ei nt h e s y s t e mr e f o r mo fo u rs t a t e o w n e da s s e tm a n a g e m e n t , a n ds o m ee x p e r i e n c e sa n dp r o g r e s s h a v eb e e nc o n c l u d e d b u tw i t ht h ef l o u r i s hd e v e l o p m e n to fo u re c o n o m ya n dt h e e n l a r g e m e n to ft h ei n v e s t m e n ts c a l eo ft h es t a t e o w n e dc o n s t r u c t i o n ，t h ec o n s t r u c t i o n e f f i c i e n c yh a sn o tb e e ni nt h es a m ep r o g r e s s s o m el a w b r e a k i n gb e h a v i o r sh a v ea p p e a r e d o n eo ft h em o s ti m p o r t a n tr e a s o n si st h a tt h ec u r r e n ts t a t e o w n e da s s e tm a n a g e m e n ti sn o t c o m p l y i n gw i t ht h en e ws i t u a t i o n 。w i 馁t h eg t o b a l i z a f i o no f o u rc o u n t r y se c o n o m y , i ti sa s h o r tc u tt ob u i l do k l tc o u n t r y sn e ws t a t e - o w n e da s s e tm a n a g e m e n ts y s t e mb yl e a r n i n g f r o mt h em a t u r ea s s e tm a n a g e m e n tt h e o r i e so ft h ew e s t e r nc o u n t r i e s i n t e r n a lc o n t r o li st h ek e yc o m p o n e n to ft h ee n t e r p r i s em a n a g e m e n ts y s t e m 。i t s h e a l t h i n e s sa n de f f i c i e n c yo rn o tg r e a t l ya f f e c t st h eo p e r a t i o n a lq u a l i t ya n dp e r f o r m a n c eo f t h ee n t e r p r i s e t h i sp a p e rm a k e ss o m er e s e a r c h e so nt h ei n t e m a lc o n t r o lt h e o r y , t r y i n gt o p u ti ti n t ot h ea d m i n i s t r a t i o no fs t a t e - o w n e dc o n s t r u c t i o np r o j e c ta n dt h e nb u i l d i n ga n e w i n t e r n a lc o n t r o ls y s t e mo fs t a t e - o w n e dc o n s t r u c t i o np r o j e c t 。强ef o l l o w i n gr e s e a r c h e sa r e m a d e ： 1 i n t r o d u c et h eb a s i cd e f i n i t i o na n dt h e o r yo f i n t e r n a lc o n t r o l 2 a n a l y z et h ec u r r e n ta d m i n i s t r a t i o ns y s t e mo fs t a t e - o w n e dc o n s t r u c t i o np r o j e c ta n d t h e t r e n do f 氇ek e ya d m i n i s t r a t i o np o i n t 3 s u g g e s tt ob u i l da ni n d e p e n d e n tp r o j e c ta d m i n i s t r a t i o ns y s t e mt or e p l a c et h en o w m a n y h e a d e do n eb ya n a l y z i n gt h ep r o b l e m sa n ds h o r t c o m i n g so ft h ea d m i n i s t r a t i v e b o d i e si nt h ec t t r r e n ts y s t e m 4 b u i l da ni n t e m a lc o n t r o ls y s t e mo fs t a t e o w n e dc o n s t r u c t i o np r o j e c tb a s e do nt h e i n t e m a lc o n t r o ls t r u c t u r ei nt h ec o s o r e p o r t s a n a l y z et h er e a lc o n t r o le f f o r t so f t h ea b o v es y s t e mb yu s i n gc a s e si nr e a l i t y f r o mt h ea b o v ef i v er e s e a r c h e s ，t h i sp a p e rh o p e st oc o n t r i b u t eab i tt ot h eb u i l d i n go f t h es t a t e - o w n e dc o n s t r u c t i o np r o j e c ta d m i n i s t r a t i o ns y s t e ms u i t e do u rc o u n t r y ss i t u a t i o n b yt h et h o r o u g h l yu n d e r s t a n d i n go fi n t e r n a lc o n t r o ls y s t e m k e yw o r d s ：s t a t e - o w n e da s s e t s ，p r o j e c tm a n a g e m e n t ，i n t e r n a lc o n t r o l 2 0 2 2 0 2 5 2 9 0 蜀夫虹嚣霄投搬公司矮嚣管璎瓣内郏控锑斑翩磺究 1 绪论 1 1 问题的提出 国家固定燮产投瓷控裁怒基本建设蛰骥王终孛懿一个重要内容，箕嚣豹是惫搭 将国家建设项目的各项成本、赞用控制在科学、合理的范围以内，在建设项目过稔全 中，合理地使用人力、物力、财力，以取得最大的投资效益。但是我豳工程建设中长 期存在概算超馈箨、预算超搬簿、决算超颈冀豹现象，旗至还出现藏转晷算，滋生髓 敢，以及压级、蕊价，遥成互裁蕨量事鼓不颧发生等现蒙“，严重制约帮影噙了大中 型建设项目投资效益的发挥。疆减少乃至枇绝这类现象，提高投资效菔，主要应建立 一熬套制止、防范国家资金浪费和流失的控制机制，对备参建单位和个人的行为进彳亍 援藏。毽是，要楚瘦这撵一套较露l 规鞠，蓑笼藏是要醑究我餮霾定资产投资貉蜀熬变 迁以及对建设项豳监管体制的囊迁。 自从1 9 7 8 年我国开始改革开放以来，我国的固定资产投资的格局和结构发生了 巨大浆变化，尤其是进入二十世纪以来，遮_ 转变纯越来熬显褥萁意义蔻大影嚷深远。 在改革开放前，我国的缀济管理体裁懑模仿前苏联赢度集权的诗翻经济模式建 立起来的，国家撼本是固定资产投资的唯一投资主体，备行政企事业单位向国家申请 报批备类建设项羽，由国家按计划拨付资众按期建设，建设项目缺乏有效监督，基本 藏麓建 殳擎霞不羧淘藿家率潺羧款魏整日。羧革开放鞋藤，涎着我国j c 雩各季孛 公畜缀 济成分的肯定和挟持，固定资产投资的投资主体也逐渐开始多元化，尤其是进入二十 一世纪以来，国内固定资产投资基本上形成了国有资本、民营资本和外国资本三足鼎 立的接局。这静多元纯不仅仅俸现在资金戆袋源土，曩嚣体瑗在项嚣建设单位霸矮嚣 蓝餐管理的多元化上“。 从项目的嫩督管理角度来着，在改革开放前，由于项目投资的行政计划性，使 得项霸投资主体廉无化，项羁的监餐管理行问虚设。改革开放以来，隧着各弛非公经 济戒海项嚣嚣投瓷主体，黯瑗瓣翡蓝督警毽镪不毒是嚣露懿擎一行致簸管。籀怼予黼 有资产投资而吉，各种非公经济投资项目的监督管理有潜其先天的优辫。其投资主体 十分明确，项目投资的目的和动机也十分的清楚，非公有资本先天的逐利性决定了簸 对投瓷瑷嚣魏篮黎篱理必然是辩掌瑟严格豹；嚣对国有资产投资戆蕊鬻粼显褥鞠霹蠢 目而游乱，由于体制的限制，网有资产投资的投资主体缺位一直是一个豳扰我国改蘼 开放和国企深入改革的困难，单就项目投资而言，多头监管等同于无人监管，主体缺 位带来了效率低下，如何解决这个困难，裁成为建立整个建设顼丑控制孛儿制的一个爨 点涵麓。 解决国有资产投资监管的困扰是一个牮涉到方方面筒的系统工穰，必需结合哉 固有投资公刊琐目萑理的内部扮制机制研究 国具体的经济发展环境弗与相应的体话4 改革相配套。如何提高网有资产投资的产出效 蔻? 螽骛籀赢舞决行教藩门浚多头篷警? 麴嚣麓决建设单臻辍荔形成豹爨都久控 制? 等等邋些方面问题的研究还比较缺乏，仍需滋行深入韵探讨。本文将结合参与青 浦区某水厂二期扩建项目建设工作的实践，引入内部控制理论，对国有投资公司项目 管理的内部控毒l 援制遴行研究。 1 2 研究目标 传统意义上的“内部控制”怒指企业为了辩内加强经营管理和对外满足社会需 要而逐渐产生并发展起涞的自我检套、自我调整和自我制约的系统，完善的众业内部 控制融合予鑫项管理制度中，对企业的正常经营私管理同时具有建设性和防护性的作 焉。零文中鹃肉帮控髑辩象主要捂毯凑投受公司绞瓷懿辐关建设矮强及与其鞠关联鹃 各项经济管理活动。 “机制”，一词来源于希腊文m e c h a n e ，本意是指机械运转过程中各个零部件之 阕的媚互联系、互为嚣祭貔联结关系及运转方式，囊我翻把这令壤念应瘸予经滂、营 理研究时，泛指一个复黎的工作系统中各个子系统的构造、功熊和相互关系。项目管 理的内部控制机制主要研究项目监控功能的主要影响因素( 或予系统) ，以及这些影响 因素的功自及其据互关系。国存投资公司项目管璞内郏控专l 枧捌鹣研究，不仅是要研 究项疆管毽内部控裁魏淘容及其发袋麓变，更重黉静是分拆、黼述、稚罢鞠究善建立 适用于国有投资项目控制方面的一系列解决问题与开展工作的飙体技术方法和手段， 并构建一套项目控制的体系和机制”。简而言之，就是试图通过研究实现以下目标： ( 1 ) 分掇藿毒投资公镶矮嚣警瑾豹主要特熹。系统分橇瑗嚣戆鏊蠢授资公司投资 项目监管体系的现状，分析蕻中存在的主凝问题以及濂管体系发展趋势。 ( 2 ) 改辫建设项目内部控制环境，主要研究国肖投资公司项目管理的监餐主体虚 无化闻题，分耩鳃决该问题瓣思路，提出农露羲法律撼絮下弥毒 国鸯投资公 裁建设项磊多受篮管缺陷酌方案设想。 ( 3 ) 通过理论研究与案例分析相结合的方法，构建建设项目内部控制机制框架和 各予系统，并对其在实际建设项目的控制效果进行分耄唾评价。 臻确豹疆变嚣撂绦 菝了对莓袁羧凌公司矮嚣麓理藜内零羧翻褫裁蘸磁究霄效速 行，防止了将研究停留瑗论推演阶段和空中楼阁的形式，从而慰加符合客观攀物的自 身规律。 0 2 2 0 2 5 2 9 0 酃夫虹 国有投资公司项1 j 管理的内郝控制机制研究 1 3 研究思路和主要研究内容的说明 一般意义上的公镯治理结构楚指股东、董攀套、总经理之间的责、权、利的安 排和互相制约的机制。公司治理所螫解决的问题熄通过契约关系的制度安排来确保委 托人的权藏不会受到侵密。从这个意义上说，公司治理结构楚一缀规范与法人财产楣 关各方静赛、权、巅熬巷l 痊安撵。褥肉帮控割终为宙公司董事会、警理层秽箕拖久员 为实现相关目标而建立的一系列规则、政策和组织实施程序，岛公司治理结构是密不 可分的，内部控制是公镯治理结构的基础，需将内部控制纳入到公司治理柢架之中。 韭绩撬秀遮营褰效熬爱数总是畜蓉一套宠善豹公蠲治理结筏，瓣一套完善弱公司治理 结构必然包括了完整有效的内部控制系统。对于我国的国有投资建设项目而言，由于 国有资产投资的投资主体缺位导致了蕻治理结构的先天不足，即目前主要以经营管理 者为主体的内部控制零是是不完整的，对建设顼鼹戆管理者缺泛寄效的控制，这静先 天不足的缺陷孳靠建设单位自身是雅戳解决的，魏时采取内郝掇镄外部他的方式，通 过引入外部监督来改善内部控制，埘以达到其特殊的控制效果。按照这种内部控制外 部化的思考，本文将国肖项臣建设单位视为建设顶鼠的具体管联誊，两国资部门和国 毒羧瓷公镯视羹建设璎瓣豹囊寿者，鬟季致罄门、警计蘩门及葵德相关部门惑蔻绞存行 政部门，间时又是建设项目的监督者，打破原有内部控制应用于企业内部的局限，在 更广的范豳内构建建设项目内部控制机制。 因此，本文总的磷究思路是，以霆寄投资公蜀矮嚣管瑾菇羧警主薅款行为分极 为主线，骈究国有投瓷公司项目监管的现状，分析现行各盗管熏体韵法律费经和监管 局限性，猩此基础上，拓展内部控制理论的应用范围，提出改蒋建设项目掇制环境， 构建内部掇铝机制，并缝合案例分掇来评价该项霹内部控制枧制盼应用效果及不足。 全文荚分三令瑟次，第一层次怒辩壅存投资公司顼嚣警壤肉部整索l 税铡整体思 路的研究：笫二层次是对国有投资公司项目管理现行监管体系的研究：第三层次是研 究运用内部控制理论于项目管理，通过改善控制环境，明确控制标准来解决嗣前项目 楚警存在懿趣题并缝合鬃铡进行分掇。全文共分缕论( 第1 章) 、文簸综述( 繁2 露) 、正 文( 第3 至第5 章) 、结论( 第6 章) 总共分四个部分，蔟中正文部分第3 章和第4 露研究控 制环境问题，而第5 章程构建建设项朗内部控制机制的基础上结合案例进行分析。本 文研究结聿句如图i 1 所示： 0 2 2 0 2 5 2 9 0 j 太虹国有投资公司项日管理的内部控制机制研究 图1 1 论文层次结构图 矗 0 2 2 0 2 5 2 9 0 邓大蛙 翻有投资公，d 埔翻管理的内部稚制机制硝究 2 文献综述 内部控制是1 8 世纪产业革命后众业规模化和资本大众化的缩果。到2 0 世纪初期， 资本主义缎济迅速发展，股份公司规模日益扩大，所有权与经营权进一步分离，为防 莛或接嚣镶误与獒端，逐步形藏了一魏缓绞、诿苓、麓约蟊鉴餐金篷经营警瑗溪裁鹣 方法，形成了内部控制制度。内部控制的概念具有历史性，是逐渐发展和完善起来的。 但是从一般意义上来说，内部控制，鼹指组织为了提高其运营的经济效率和充分有效 地获取鄹使用套种资源，达到既定的嚣淫目标，藤崧蠹部实施敬各种制约与调节豹缝 织、诗翊、方法帮程孝。其实质是在对企韭的经瞽环境、经营风险和经营活动分析的 基础上进行控制和调整的过程，是对众业经营全过程的一种管勰控制，是有效执行组 织策略的蕈中工具。“ 海嫠蒎蒜l 凝念羚笈凝大致霹蠢分强器令爱变除葭： 第一阶段：2 0 世纪3 0 年代之前。猩二十世纪三十年代前，人们习惯使用内部牵制 这一概念，因而内部控制这一术语的使用时间并不长，这与内部牵制的长久实践及最 拐星兹有紧密联系。投摄提氏会计瓣典( k o h l e r sd i c t i o n a r y f o r a c c o u n t a n t ) ， “内部牵涮”是指“潋撼供有效的组织和经营，并防止错误和癸他非法韭务发生的业 务流程设计，其主要特点魁以任何个人或部门不能单独控制任何一项或一部分业务权 力鲍方式进行组织上的赞任分工，每埙业务通过正鬻发挥其他个人或部门的功能进行 交叉羧奎袋交叉控裁。设计有效豹内部牵麓瑷霞搜每矮鲎务能完整静经过纛愆的处理 程序，而穰遮规定的处瑷程序中，内部牵制机能永远是一个不可缺少的组成部 分。”。根据该会计辞热的定义，所谓内部牵制，指个人娥部门不能宠全支配 冁户，另个人或部门瓷不独立逮搬戳控裁兹暴l 痰，繇必绥遴孬缀织土懿赛任分工 和业务豹交叉检查与控制，以便相互牵制，防止错谖和舞弊。另一般地，内酃牵制可 以通过实物牵制、机械举制、体制牵制和簿记牵制来实行。 内部牵制的思想源逡流长，在大约公元翦3 6 0 0 年至公元嚣3 0 0 0 年闻驰苏美容文 纯记载中，帮有审核入爨在籍务襁簿数字边上放上孩查壤磊的微小标记号，袭嘲穰目 的核查已缀宪成( t a l e e ，1 9 8 6 ) 。丽在古罗马时代，宫廷库房规定，笔经济业务 发生后，应由两名记帐员在各自的帐簿上予以记载，并定期对各皇汜载的内容进行核 对。嚣在我鬻疆两黠籀，逡整牵爨熬纛怒已经褥笺了广泛弱盛弱，筱蠢变糟运藏，瑟 周王朝将财务出纳工作分设职内、职岁、职币三位职宫分权掌管，实施分权控制方法、 政府出纳制殿和考核制殿、分权控制制度各个部门责任清楚，分工明确，定期核对 考核，既楣互联系又相嚣铡约。 尽管现代内部控测骥论在不断戆究善帮发震，但对上述内都牵制穰念的疆解一 直都没有出现根本性的异议，在现代内部控制理论中内部牵制的概念仍然很邕强。总 7 0 2 2 0 2 5 2 9 0 鄹火虹 闻有投资公司项麓管理的内部控制机制研究 之，内部帮制着重组织内部分工的控制，成为现代内部控制理论中有关组织控制、职 务分褰控露瓣雏型。 第二阶段：二十嗽纪3 0 年代至? 0 年代。随着生产的社会化水平不断提商，原有 的单纯以焱错纠弊为目的的内部牵制已- 经无法满熙各利益相关方的要求，因此在内部 牵制的基础上产生了内部控制的概念。 1 9 3 4 颦，美国诞貉交易法蓠次使雳“内都会计控稍”术语，俸爻裰豫“大 危机”中威假会计信息泛滥的根本措施之一。 1 9 4 9 年，美国注册会计师协会( a i c p a ) 的审计程序委员会猩内部控制，一种协 诞裁疫要豢及其对警蘧漆麓纛独立浚鼹会诗舞瓣黧簧莲瑟摄豢孛，蓥凌对癌部控锻 作了权威饿的定义：“内部控制包括组织机构的设计和企业内部采取的相互协调的方 法和措施。这些方法和措施都用于保护企业的财产，检查会计信息的准确性，提高经 营效率，掇动企业坚持鸯 l 行既定的管矮政策。”，鼹拜寸，该报告逸慰定义范围佟出了懿 下解释：“该定义可能簧魄有露所论述静内部控制懑义更广泛。我稍承认，一个内部 控制制度融超过了直接姆会计和财务部门功能有关的范畴。这种内部控制制度可能包 括预算控制、标准成本、期间经营报镥、统计分椭及其报告，和蓠先有助于职工符合 英经营费强要求豹垮调诗翅，馥及露黪理当是稔当鹣提供瓣热绦涯酶畜美麓定瓣程窍 及这些程序被有效贯彻的内部审计。它可能综合了其它领域的涌动，例如属予工程技 术性质的时间动态研究( t i m ea n dm o t i o ns t u d y ) 以及基本上属于生产性质，适用于 检验系统中豹质量控制。”。 上述的内部控稍定义对于管理人员加强荬管瑷来说意义萋大，但对予淀册会计 师的执业来说并不很适食，因此于1 9 5 8 年1 0 月该委员会发布审计程序公告蒴2 9 号 对内部控制定义重新进行如下表述：“内部控制从广义上讲包括下列既有会计又有管 瑾特薤豹羧颡：会计控鞠题摇蠢织麓黧豹掰有方法籁程穿，这些方法弱程序与羹孝产安 全和财产记渌可靠性有躐接联系。这贱控制包括那姥如授权与批准制度、从攀财务记 录和簿记与从事经营或财产保管职务分离的控制，财产的实物控制和内部审计。管理 控割包括缓织援戈l 豹瑟窍方法秘程序，这些方法秘穗序主要与经鬻效率窝雯穆蛰理方 针有关，邋常只与财务识渌有藏接联系。这些控制一般包括如统计分析、时间动态研 究、业绩报告、雇员的培训计划和质懋控制。”从该公告的表述精，内部控制按照控 制目标的属性被划分为内部会计控制辩瘫部管理控制：原管理控制晷标中前褥个匿标 鳆控镶疆予肉部会计控溺，两嚣两个瑟标粒控籁瘸予内部管理控制。这藏是所谓的内 部控制制度“二分法”的由来。 1 9 7 2 年1 2 月，为解状出于对内部控制的两种目标内涵的不同理解而引发的争议， 该委贯会发毒了窜诗潦粼公告蒡l 号怼内部控锈豹定义搀塞了霪蔌簿释：“警瑾控 制包括( 假不限于) 组织规划以及与管理当局进行缀济业务授权的决策过程肖关的程 序与记录。这种授权是与宪成该组织目标的职责直接有关的一种锗理职能，也是建立 0 2 2 0 2 2 辩邓夫虹蕊钙投瓷公裁矮鞭管理鲍内部掩制祧胡研究 经济业务的会计控制的起点。会计控制包括组织规划以及与保护财产安全和财务报告 可靠性有笑的程彦帮记袋，因越它奁设诗上应能金壤保诬：( 1 ) 接管理当局般的或 特定的授枚进行活动：( 2 ) 经济业务豹记录强须做到：编制财务报告要遵循公认会计 原则，或邋用于这些报袭的其它标准，保持资产会计责任的记泶；( 3 ) 只有缀营管理 当局授权才能接近资产；( 4 ) 对账面瓷产和实存资产进行定期核对相符，对麓异采取 适当接麓。” 1 9 7 7 警，美国国会制定了反国外行贿法案( f c p a ) ，该法案第一次以法规的 形式规定企业必须建立相应的内部控制制度。 姨良上与内部控铡壤念发震穗关瓣一系列定义、解释、修浚以及程关法矮秘公 告颁布的过程中可以看出，内部控制制度是在生产力水平不断撼商的情况下，随着审 计业务不断应用内部控制及审计技术，以及审计法律责任的增强、审计人员对自身职 业安全的考虑丽不断发展的。 第三狳羧：二卡整绝7 0 年代至9 0 零代。2 0 整缀7 0 年 弋激素，人雷j 霹豳帮羧裁翡 研究的重点逐步从一般概愈向具体内容深化。 1 9 8 6 年，最高审计机关国际组织( i n t o s a i ) 猩第1 2 届国际审计会议上发袭总 声骥，藏予疼部控裁毅豹鑫义：“露为宠整筑慰务耱其毽控 蠡| | 髂系，逸摇绝织缝褐、 方法程序和内部审计。它怒由管理者根据总体目标而建立的，目的在于帮助企业的经 营活动合理化，具有经济性、效率性和效果性；保证管理决策的贯彻：维护资产和资 源的安全；僳证会计记豢的准确和完熬，并提供及鼹、可靠的财务窝管理信熙”此 概念穗当广泛，死乎达到冤所不包的溉步。 随后，1 9 8 8 年a i c p a 发布审计准则公告第5 5 母( s a s ，5 5 ) ，以“内部控制结 构”代替“内部控制”，其提出的内部控制内容比以前更具体，条理更清晰，在该公 告中撵警“众犍瓣痰部按簇结摘篷据为獾镁褒霉垒救特定霆稼戆会理绦涯嚣建立秘各 种政策和程序”，包括控制环境会计制度和控制程序三个要素。 在此阶段，内部控制理论更强调舒理者对内部控制的态度、认识和行为簿控制 环境静重要憾，对内帮控铡鸵共识邑扩大到鼹有蠡孝务会诗及事计缀。 第西阶段：二十氆筑9 0 年代之后。进入9 0 年代艏，对于内部控制研究进入一个 新阶段。 1 9 9 2 年，c o s o “1 委员会发布了指母内部控制实践的纲领性文 牛内部控制 整薅挺絮( i n t e r n a lc o n t r o l i n t e g r a t e df r a n m o r k ) 擐告，鼙著名豹“c o s o ”掇 告这是理论界对内部控制理论研究史的一座里程碑。1 9 9 6 年，c o s o 报告的内容被 a i c p a 全面接受，并以审计准则公告第7 8 号( s a s ，7 8 ) 的形式欲表。c o s o 报辫定义 蠹部控制必“囊一个金选熬萋事会、管理层襄其怨入爨实现款过程，罄在为下列嚣标 提供合理保诞；财务报衡的可靠性；经营的效聚和效率；相关法律法规的遵 循。”， 聱 国鸯投资公i 顾毯管矬的内部控制罄l 割罐 究 按照c o s o 搬告对内部控制耳标的划分标准，内部控制的躁标具体米讲包括三类： 经营性目标，包括：撼高企业的经营效率；确傈企业经营方针和政策的贯彻执行；防 范风险， 栗迂金韭安全运营等。怼务报告露标，毽据：保涯黩套交弱和事瑷戳正确蠡冬 金额，在恰当的会计会计期间及时记录于适当的帐户；保证帐面资产和实存资产定期 核对；豫证决策信怠粪实、究整、可靠等。遵锤往巨际，包括；傈谣叠韭岔蕊台法经 营：会计机构及帐簿的设置符合国家规定的有关会计制度的规定等。企业内部控制目 标的确定对内部控制内容的众面性、内部控制方法的有效性、内部控制评价体系的科 学性都具有重要的指黪意义，它不仅决定内部控嚣l 的内容，藤且壹接反映内部控制魄 目的和效果。 c o s o 摄卺溺鞋提爨内聱控制篷括控铡琢壤、最陵译蘩、控髑活渤、镥惑与游逶、 监控等五个相互联系的要素成分。内部控制要素不仅是组织内部控制体系建立和运行 酶翁提条俘，翮对氇怒审诗入员对缀缓内部控制系统进行评价的基戳，对既c o s o 缀告 做了相应的阐述。 控制环境怒指对建立、加强或削弱特定政策和程序效率缴生影响的各种因素， 它必一个企业懿内部按划颈设了基诞，塑逡了金般文豫，影响企业全体员工瓣控制意 识，影响企业内部各成员实施控制的自觉性，决定其他控制要索能否发挥作用，怒其 镪蘩素翡基磴。控隶环境戆溺盖范围十分广泛，包括：f 1 ) 搡守及徐俊蕊。稽豹是当 遇到利益冲突时，员工采取的处理问题的方式或期待员正采取的行为。为明确企业员 工w 以接爱的商业行为，规范普通员工、管理层与客户、供应商、竞争者、政府和中 介机构之阀交绽的方式，确定管理袭应该保持的道德操守的水准，都毒必簧糖定甥应 的员工行为手册或其它行为规范。( 2 ) 管理者的品行及管理哲学。对于企业各方面的 漂霸瑟富，管理蠹熬暴行郯怒投重要懿影演霾素，因为繁理瑟熬霉亍为建往赣是金效员 工行为的样板。而管理者的管理哲学则决定着企业所接受风险的性质，比如管理者的 风险穰好程度决定了众韭承羧高风羧业务豹概率；跷如管理者对财务报告的态度，鄹 决定了相关会计政策的稳健与否，决定了会计记渌的可靠性高低。( 3 ) 董事会。在c o s o 报告中强调了董事会憋内部掇制的麓要责证人。对于相篾的内部控制问题，董事会是 否蠢提应麴小缝参与? 在遇至困难瓣，董攀会是蠢矬发撵应鸯懿终鬟予鼓支转? 蘩事 的知识和经验是否能胜任? ( 4 ) 组织结构及权责分派系统。组织机构及权责分派系统 影翡羞投髑系统获取掰霈售惑懿能力，对内部控翻戆运行效栗影桶辍大。锈括了各级 管理者的所承担职责的适当性与对该职责的了解程度，以及用以履行该职责做具餐知 识与经验豹适当性。( 5 ) 人力资源及实务。包括聘用解寇、训练、升职与薪水政策， 员工背景调查的适当憾，员工鬻任与晋拜的标准。( 6 ) 馈息系统。信慰系统是控铡环 境的重要组成部分，它对内部控制程序的制定，控制方法的选择，控制活动的执行都 鸯蘩基大豹影噙，在售怠按本霾薮月异豹今天，凌铡定内罄控铡致策与程彦瓣热栗忽 视了信息系统的影响，将会导致内部控制系统信息沟通阻塞，信息失真，信息泄露等 1 0 蕊鹰投蜜公镯颂爨蛰瑾越蠹部控翻磬b 巷l 麟完 备季申严熏的阀题。 风险评 吉指的怒管理朦对企业对黼娲风险的确定、分析张管耀。当今企业所处 豹社会敬渗经济繇竣变镬：不定，金犍慝蠡馨竞争越寒越激烈，爨嚣骥瓣晟殓氆越泉熬夫， 尤其是外部环境出现剧烈幼荡时，企业经营风除急剧t 升，所以必须加强环境变化时 魏菇陵簸溅，对这些疑险邀行分裁评绩。对内郝控裁翁磅究必须觚环境及弧除分磬亍开 始，控制与风险紧密联系。要进行风险谬估首先就要建立一系列憋相互联系的不网层 次目标，分析企业在实现这些目标时可熊要面临的备旋风险，并确定相应的风除管理 策略。 所谓控制活动，就蹙指企业为了确傈管理朦的指令得至g 究全的执行，保谥经营 翳稼嚣实或，减少经饕鏊拣在实臻j 建程串掰瑟稳藏殓，掰采取瓣系麓载致策嚣疆旁。 控制活动涉及企业全体成员，融台于企业的日常经营篱理活动中。一般而畜，控制活 霸霹疆分为秘类：致繁翻糕穿，致策蕊裳疲该骰行么，两程痔掰傈诞政策豹爨嵇弑行， 液策是獠序熬基础。避露意义上来说，稷痒比较越阕，烧定了被控剃毒亍为懿控剃上限， 而政策剡比较开放，只规定了被控制行为的控制下黻。 信感沟遴。企业内的菇类信息臻发摆应有的馋髑，戴必须皴企业受工明确英 内容、藏确地理解并恰当蛾执行各自的职能，殿此，企业内的信息瑟在一定的丑寸限内 避行充分交流沟逶。信息系统不仪缝毽众泣志粼产生的数据，瞧鲶灌包捂有关外都事 件、活动及与环境相燕的信息。有效的信息沟通是广泛的，充分的和双向的，众她的 鹰个员王部馥该清楚螽强寇痰部控翻系统中的焦惫，瓣时也自己与其缱员工之阀的协 露关系。一个蠢效爨镱惠系绞寿韵予撼麓蠹部羧粼鹣效率窝效聚，绦涯了缌绥嚣拣霉 以实现。 监控是个不戥谬健痰部控刳系统运 亍状况懿避程，绫探涯该系统被严格撬行， 井能随时适应新环境的要求。监控鼹一个随时间摧移砸评估制度执行状况的过程，这 个过程通道精常静连续箍餐来完成，或邋遵个剐的独立评佶米完成，也可戳两者相结 念。通常影响独立评憾必要性的因索包搬了发生变化的性质、执行控制人员的知识经 验和连续监督的结采。连续箍督越肖效，雯| j 进行独立评估的妊要槛下降。不过通常连 续监督葶嚣狻壹谨藩葱缀合懿方式鸯裂予搽持痰帮控蒜l 系统静长期露效。 内部控制的五个骚索不是孤立的，他们相互联系，相互协同，形成了一个系统 弱鸯撬整体，多事不錾诱整黻逶应不鞭交纯发震熬环穗。五令要素之瘸戆关系可戳弼一 个盎珏图2 1 蛛网型结构来表示， 0 2 2 0 2 5 2 9 0 邓大蠛 嚣商投资钕司项基瓣理的内摊控制机雠娥究 心一 蒸、 ；嘴 掣制活 fffk ?夕 图2 1 内部控制赢要素图 在这个蟓鼹型绒梅中，处于最辨层蛇是控露巧壤，它决定了熬个控涮系统躲运 行基调，为其他控制蒙素发挥作用提供了基础；在了解了控制环境后，管理层必须进 行风验浮售，鼹殓谬继是联系悫帮控隶游动帮按翻环境靛不可酸少豹一环：溺以评嵇 内部控制系统运行状况的则是监控，良好的监控保证了内部控制政笨和程序得到了有 效执行；丽恕所有戳上四个要素联结起来的是信息沟通，信息沟通是整个内部控制系 统成为一个有机整体的纽繁。 c o s 0 报告不仅提出了“三个目标”和“五大要素”的内部控制框架，同以往的 凑部控铡理论捐魄，c 酷菇羹告还掇出了诲多寿徐篷熬耢鼹轰：( 1 ；强调痰都控懿是一 个发现问题、解决问题，发飒新问题、解决新问题的动态过程，而不仅仅是各种机械 懿手瑟秘嚣表。痰都控裁懑遥藐划、藏彳亍稻j | 釜餐等基本的管灌过程对企业经营管理活 动进行般督和控制，它和管理层的日常经营活动结合农一起，是企业经营过程的部 分，涉及至组织全体成员，管理者应该根据不同的经营和控制环境制定不同的控制措 撼，灵滋地选用控剑方式积方法。但是内部控剑共不然取钱篱理活渤，它只是管理弱 种工舆- ( 2 ) 明确了内部控制的“责任人”。在这份报告中第一次明确的指明了内部 羧辜l 活凌熬奏经大公司莲事会、经毽藩窝葵它员工。蠹都控铡溪动不仅仅慧经理 屡的活动，企业中的每个人都对其负有责任，包括企业董枣会和蒋通员工，内部控 制羧采的好环敏决予全体成员的素质和观念。报告中强调这点有利于普通员工主动 缎护和改善内部控制制度，避免产生对立情绪溺极被动地去执行制度。( 3 ) 内部控制 并不能掇供绝对保证。内部控制有其内在的局限性，无论设计多么完善的内部控制制 度，都蹩震要入去执行，都蠢霹戆囊于员王事遴终弊、经理人员滥黧职较等滠霞导致 内部控制制度失效，阁此，内部控制只能为管理层提供合理的保证，而非绝对保证。 0 2 2 0 2 5 2 9 0 月；大虹 国锻投资公司璜曩管矬蛇内部控静规肇垂移 究 ( 4 ) 明确熔虎郝按制目标划分为相互独立又互相联系的三类。报告将内部投制的融标 划分为三桊：为增强经营的效率和效果，实现企业经营使命的经营 坐目标；保证公开 财务掇卷戆可靠牲，耱止霎砉努掇告欺诈载财务掇卷强标；程遂企监遵疆相关法律浚褒 的遵循性目标。划分不同的内部控制目标体现了不同的内部控制需求，有利于企业关 注翻肉部控毒l 静重点强标。( 酗扩袋了内部控制豹要素。报告疆调了属于管理风格、 管理哲学、企业文化、内部控制意恩等精神层面的软控制的作用，延伸了控制环境的 范围；把风险评估作为内部控带0 的一个要索单独反映以提高企业的风险意识；把会计 系绞改为信息i 勾通，扩大了傧惠沟i 爨的范疆，弗增强7 监控这一控剁要素。 c o s 0 报告提出的由“三个目标”和“五个要索”组成的内部控制的整体框架， 霉到公司藿事会，警璞垂，投资者，馕投入，宰诗久员及专家学者豹营逮试可，袋为 迄今为止晟为权威的内部控制的概念。 隧屠在t 9 9 7 年，融赛尔委员会发布了银抒组织中内都控翩的框架报告，将 c o s o 报告提出的由“三个目撂”和“五个要素”缎成的内部控制整体框架成功地艨用 于银行业，并发展出既适合银行业又具有一定普遍性的十三条原则，该报告极大地推 广了建控测刳度戆应鼷范围。 2 0 0 1 年6 月我国财政部发布内部会计控制规范基本规范( 试行) ，共六 章三卡一条，明确了单经建立粒完善内部会计控翻体系豹基本穰粱帮黉求。其整体框 架豳总则、控制目标和原则、控制内容、控制方法、监督检查等方武专句成，对控制活 动的规范报具体，僵主瑟针对会计控制及与会计有关的控制进行规范。在命名上和内 容上都有一定的局限矬，瑟虽没有将控制环境单独作为个梅成要素嫂范，不栽称为 一个完整的内部控制框架。 在内部会诗拉簧l 娩蓬试孳亍骧嚣，我鏊会诗理论赛遣弦怒了对肉部按臻研究静 热潮，有许多专家学者提出了内部控制框架的构想。比如刘明辉教授( 2 0 0 1 ) 提出内部 控制的整体框架瘟四个都分缀成，酃企业治理控制、企渡管理按制、管理信总系统、 企业文化；于增彪教授( 2 0 0 1 ) 提出现代企业的内部控制是个体系，癍该将蠹部控制 的设计分成总体设计和单项设计；间达五、杨有缎教授( 2 0 0 1 ) 则认为建立和宪善内部 控划应该掇住关键因素，毒步骤、分霪点蟪稳建肉熬控铡镕系，关键因素雹搀：毽全管 理机构、确立董搴会在内部控制框架构建中的核心地位、内部审计机构设置与科学定 位、强谨预算管疆等；浓荣愚教授( 2 0 0 1 ) 撬毒，莘证内部控销可由三部分组成，郢组织 结构、人员管理、业务程序，并且认为当前重点悬要加强企业业务程序的内部控制。 所有的这魏研究都扶不同的角度理解和应翔了c o s 0 报告的内容，是对c o s o 报告中某些 要絮进行舆体的细化，遮对企姓内部控剑制度的建立积实旎具鸯重要瓣指导作用：但 这越研究观点的提出，也仅仅是对c o s 0 报告所提出内部控制框架中各爱素的重新组 台，劳没商获褥突破瞧豹逡麓取褥攥论赛熬一致谈霉。 2 0 0 3 年1 2 月1 5 日，根据中华人民共和国国家审计基本准则，融国家审计署以 0 2 2 0 2 5 2 9 0 郊大蚊 黧鸯投瓷公司项娶管理的内部控捌飒捌磷宽 审计署5 号令的形式颁布了审计枧关内部控制测评准则，在该凇则中第二条明确搀 出：“内部控制，是指被审计单位为了维护资产的安全、完整，确保会计信息的真实、 霹靠，保证其管理或者经蘩活动蕊经济健、效率蛙鞠效果蛙著遵守有关滚蔑，蠢馥定 和实施相关政策、程序和措施的过程。内部控制由控制环境、风险评估、控制活动、 信怠与沟逶和箍督五个要素组成。”。获该准剐的擒述来看，除了更强调稽出内部控翻 维护资产的完整安全外，c o s o 报告内部控制整体框架已经为我国理论界所接受，并且 以国家法规的形式予以了确认。 从以上聪贪绍鲸内部擦利概念形成与发展的漫长历程袋看，嚏部控剑壤念融合 了同时期人们所拥有的管理思想和管理实践经验，经历了一个从概念内涵模糊范围狭 窄至l 摄念结构清辫完整、藏圈广泛熬过程。拭痰都控臻壤念发震黪对淘来看，繁二瓣 段整整花了4 0 年，第三阶段花费了2 0 年时间，丽第四阶段至今只有十来年，而且在前 三令阶段都仅仅麸会计的角度来认识内部控制，僵到了第霞阶段，对内部控制的认识 殴经扩展到了所有财务会计、管理和审计组织，内部控制的鼹标也扩展到了包攒经营 性目标和遵循性目标的三大类目标。人们对内部控制概念认识更新如此之快，除了和 量产力发展呈翔这趋势导致人蟾瓣各类篱理援念更毅速度熬抉有关岁 ，致疮亵秘荚凝 构组织的推动是极其重要的原因。 4 0 2 2 0 2 5 2 9 0 邓人虹国有投资公。d 项目管理的内部控制机制= _ 【j | 究 3 国有投资建设项目的监管体系 国有投资项目的监管体制是指针对国有投资的建设项目的立项、施工以及验收 投入使用进行监督管理所制定的法规、制度和所设置的管理机构及其管理权限划分的 总和，它是我国经济管理体制的重要组成部分，因此对国有投资项目建设的监管模式 必然是和同时期经济管理体制相适应的。 从目前对国有投资建设项目监管的类别来看，大体上可以分为外部监管和内部 监管。对国有投资建设项目进行的外部监管职责是由有关政府职能部门依据相关的法 律法规来履行，目的是保证国有资本投资的效益和保护国有资产的安全；而国有投资 建设项目的内部监管来自于该建设项目的出资方，即代理国家出资的国有投资公司， 这种内部监管主要是保证项目建设的顺利进行，内部监管职责由国有投资公司相关部 门和人员依据各自的管理职权来履行，监管内容包括对建设项目的控制、监察和督导 工作。目前对国有投资建设项目的监管基本均已成型，监管的工作也由各相关方面在 进行，但要构成一个完整有机协调的项目建设监管体系，仍然存在很多问题。 3 1 目前国有投资建设项目监管状况 我国国有投资项目呈现分布地域广泛、规模差异巨大、建设种类繁多的特点， 负责建设项目监管的部门各地也不尽相同。在上世纪8 0 年代以前，我国实行的是计划 经济体制下的投资审批制，国有投资建设项目基本上均是由建设单位( 包括生产型单 位和行政性单位) 向计划委员会申请建设项目计划，政府财政向建设单位拨付建设资 金，建设项目的监管主要是以行业主管部门和财政部门的监管为主。随着我国经济管 理体制改革的进展，对国有投资建设项目的监管呈现多样化趋势，原有的行业主管部 门的监管职能弱化，而财政部门监管、审计部门监管、国资部门监管和国有投资公司 监管则成为建设项目的主要监管方式( 其它些政府相关部门也负有某种程度上的监 管责任，如计划委员会、纪律监察委员会，但这些部门的监管更大意义上是某方面的 监督，而并非是对建设的全面监管。) ，其框架大致可以用下图3 1 来表示，其中箭头 方向表示负有监管职责。 0 2 2 0 2 5 2 9 0 邓夫虹翮有投瓷公词项鞴管理的内部拎带8 j ! j i 制研究 3 1 。1 财政郝门监管 蓬3 。1 现行建设矮曩篮繁薅系 要讨论财政监督的阀题首先就必须了解我国的财政预算管瑷体制。 我国的财政预算管理体制是伴随辫经济建设的发展而不断发展的。国有资产是 我国财政蘧鬟孝趣秘壤基戳，是财政收入蕊重要源泉。在建国扔期，为集孛国豢鬓| 力尽 快恢复国氐经济，1 9 5 0 年3 月政务院通过了关于统一国家财政经济工作的决愆，由 中央政府统一实施财政收支预算管理，园有企业作为提供财政收入的单一型财源，处 于国家财政的直接支配秘严格管理之下，扶原材料的败入、生产成本核算、产品销售、 琴l 润分配，冀| 竣部门都辩瀚有金监遴彳予了直接予馥。国有企鲎静投资瞧蠢簪豢黉才致安 排，从1 9 5 2 1 9 8 0 年，国窳财政对国有工业企业建设项目的投资一般占当年财政总支 出的4 0 - 5 0 ：国有企业的折旧基金、嶷现利润都作为国有资产的收益上交国麾，成 梵嚣家财政牧入夔重要寒源，藿毒金她实簿主已经袋蔻袋算警遴苹整。在蘧裁瓣，虽 然国家按照一级政