（公共管理专业论文）我国征地—供地制度浅析.pdf

摘攥 缝短趣制度释缝供绘制度楚我国土地管理裁度豹霪要组成部分，是演家获褥农民 榘髂豹遣，瀵是我漏经济建设彝季主会发袋掰藩建设攫地懿爨要手段。曩射，也是爨翦我 菌辘警理黼度串存在鹤蘸较多懿缝蠢，磁蹩广大学卷帮备癸仁人卷士营途美注靛焦点。 零文分斩了丈鬟关于土遮锰用制震和土地供给铡度的研究，研究了市场经济理论、政 府失灵艟论、效益理论、系统理论等基本理论。依此为基础，探讨了我国征她供鲰制度 在窦藏巾存在的赫躐及擐困。遮主簧截括：供地与用地脱带，土蟪价格严重拱蘑，农民集 体缺芝市场盎体资格。现行土地征用制度带有浓厚的计划经济色彩，因政府职能越位而产 生豹敷赡寻糕、政府寅员寻襁、企渡哥疆，管理缺乏科学谯，政府的宏观调控机制滩以嶷 现等。若在对现行援地供地过程中，农民、国家、土地使用者的权力和义务分析的基础 上，媛终提嫩了簸的征她供地模式。著就薪模式下农民、鲎家、邋使耀者的投铡秘义 务进行了界定，新模式在实践中应该浪意的问题和新模式的优越性进行了分析。 关键词：土地梃用，土逢供给，逢市场 a b s t r a c t t h el a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e ma n dt h el a n ds u p p l ys y s t e ma r et h ei m p o r t a n tp a r t so f t h el a n d a d m i n i s t r a t i o ns y s t e mi nc h i n a a l s oi ti st h em a i n w a y t og e tt h ec o l l e c t i v e - o w n e dl a n d , w h i c hm e e t s t h en e e do f s o c i a la n de c o n o m i c a ld e v e l o p m e n t , b u tm e a n w h i l er e l a t i v e l ym o r ep r o b l e m se x i s ti ni t ， s oi tb e c o m e saf o c u sa t t r a c t i n gt h ea t t e n t i o nf r o me v e r yw a l ko f l i f e i nt h i sp a p e r , w em v i e w o da n ds u m m a r i z e dm a n ys t u d i e sa b o u tl a n de x p m p r i a t i o ns y s t e ma n d l a n ds u p p l ys y s t e m , a n dt h e nr e s e a r c h e di n t ot h et h e n r yo f n m r k e te c o n o m y , g o v e r n a n c ef a i l u r e ， b e n e f i ta n ds y s t e mt h e o r y b a s e dt h et h e o r ym e n t i o n e da b o v e w ed i s c u s s e dt h er e a s o nw h ys om a n y p r o b l e m sa p p e a r e di nt h el a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e ma n dt h el a n ds u p p l ys y s t e mi np r a c t i c e ，w h i c h m a i n l yi n c l u d e d ：d i s j o i n tb e t w e e nt h el a n dd e m a n da n ds u p p l y , d i s t o r to f l a n dp r i c e ，t h ea b s e n c eo f m a i nb o d yq u a l i f i c a t i o nf o r t h ec o l l e c t i v i t y , t h ed e n s ec o l o ro f p l a r m e de c o n o m y , s e e k - f o r - r e n t ， u n s c i e n t i f i ca d m i n i s t r a t i o na n dd i f f i c u l t yi nt h er e a l i z a t i o no f m a c r or e g u l a t i o n i na d d i t i o n , w e a d v a n c e dan e wl a n ds u p p l ya n dl a n de x p r o p r i a t i o nm o d eo nt h eb a s i so f r e d e f i n i t i o na n da n a l y s i so f r i g h ta n do b l i g a t i o na m o n gc o l l e c t i v i t y , g o v e r n m e n ta n dl a 稚u la tl e n g t h ，t h ep r o b l e mt h a ts h o u l d b en o t i c e di nt h ep r a c t i c ea n dt h es u p e r i o r i t yw e ：l ea l s oa n a l y z e di nt h i sp a p e r , k e y w o r d s ：l a n de x p r o p r i a t i o n ；l a n ds u p p l y ；l a n dm a r k e ts y s t e m 独创性声明 本人声明赝璺交的论文是我个人在导蝣指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 尽我所知，除了义中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他入融经发表或撰 写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书而使用过 的材料。与我一同工作的简恚辩本研究所骰的任何贡献筠磊程论文中作了鞠确翡说鹗并 表示了游意。 研究生签名；孵滴；年月鞋 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学肖关保留、使用学位论文的般定，即：学校有权保留送 交论文的复印件釉磁盘，危许论文被釜阕和借黼，可殴采阕影印、缩窜葳猫籀等复利手 段缣存、汇编学位论文。嚣意中戮农鼗大学胃戳黉不同方式程不溺媒俸上发表、传攒学 位论文静全部或部分内容。 ( 保密鹣学靛谂文裘解赛嚣瘫遵守站协议 疆究生签名： 导p 苍签名： 辩翘：年月翻 对阕：年月日 中国农业大学硕士学位论文第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论 土地是自然赐予人类的最宝贵的资源、资产，是人类生存、发展的基础。我国土地的基本 国情是人多地少，耕地资源不足是我国土地资源的最主要的问题。1 9 9 6 年底，我国人均耕地1 1 7 亩不及世界人均耕地3 7 5 亩的三分之一。全国已有北京、上海、天津3 个直辖市和湖南、浙江、 广东、福建、贵州五省人均耕地低于联合国粮农组织确定的o 8 亩的警戒线。“。十分珍惜、合 理利用土地和切实保护耕地是我国的一项基本国策。 我国是一个农业大国，农业、农村、农民问题，始终是我国经济发展中首要的根本问题。 过去讲“- 3 问题，主要着眼于解决农产品供给，现在讲“三农”问题，重点是要解决农民 增收和就业问题。在建国初期，我国经济发展的战略是农业为工业的发展提供积累，优先发展 重工业。改革开放前，通过价格“剪刀差”，国家从农民身上拿走了大约6 0 0 0 8 0 0 0 亿元， 而改革开放以来，在征地中从地价这一环节，又从农民身上拿走了大约2 0 0 0 0 亿元。随着我国 经济的发展，国家越来越来越重视农民的权益。越来越重视农民收入的提高a 没有农民的富裕， 中国就不可能实现真正的富裕；农民实现不了现代化，中国就不可能真正实现现代化。中国经 济发展到今天，国家再也不能向农民转嫁建设成本：再也不能靠牺牲农民的利益来推进工业化、 城市化。 然而，现行土地征用制度形成于计划经济时代。从建国后沿用至今，尽管其间在征地补偿 标准方嚣作了一些调整，但是并没翁从根本上触动土地征用制度本身。这与我国市场经济体制 的改革进程己经撮不适度。行政主俸滥用征媲投，农民的合法投赦褥不到缳障。主要袭现在： 农民的土地被随意征用，补偿价格往往较低，农民在征用土地的台法性和土地补偿费高低上缺 乏发言授。农嗣她莞其是辫遮被大爨占瘸，现实孛“征 l 莛不爰”、“多征少溺”窝“链嚣迟用” 等现象大量存猩，土地配麓效率低下，浪费严重。同时，由于土地征用制度在农民安麓、补偿 等方蕊存在着诸多的弊端，因征地而产生的大量失地农娓，也影响了社会的稳定。 我国建莓戳来，国家透过蟪键角铜度髹用了大囊稳农琵寨体的琏，为我匿经济建设的 顺利发展提供丁用地保证。“据统计，改革开放近2 0 年来，国家己向农民征用了1 亿多亩土地。” ”未来5 1 0 年，中重将援特鞍抉豹城市忧进瓣，按爨仝善土地利用总体搜划纲要，从2 0 0 1 年到2 0 t 0 年。全国还需簧安排非农建设占用耕地1 8 5 0 万亩，其中9 0 以上为集体遗需要征 用，按照目前全国人均耕地水平测艨，将有近1 2 0 0 多万被征地农民需要陆续安置。”如何进一 步囊善帮发震蘧征用崩度，羲燕鼗鏊经济建设静发麓提供霜逢绦涯，又夔维护农民驰合法权 益，保持社会的稳定，鼹有重要的意义。 在嚣方经济发选国家，随着政府干预经济撵用的增强，土她镊翔政策夜地管理中的作用 也不断增强。尚鼓府干预经济的捧糟增强捐邂应。士堍征用的蟊斡也有酲懿扩大之势，已不弱 中国农业大学硕士学位论文第一章绪论 限于公共事业或公共利益。近代，在一些国家和地区( 如日本和台湾) 土地征用在土地改革中 具有土地重新分配与促进土地利用的双重时代意义。就目前美国而言，土地征用不仅只以公共 的观点视为促进公共目的的取得土地所必用的权力，而且认为是政府指导社会土地资源利用的 重要权力。我国的土地征用制度也必将在我国经济发展和社会主义建设中发挥更大的作用。 城市土地供绘制度。在计划经济时代，我国城市土地供应主嚣采取行政划拨的方式，实行 无穰戈期限静选使用制度。改革开放后，商晶经漭、带场经济不断发震糖丈，蟪便爝青l 度 也发生了根本性的变化，由无偿无期限的土地使用制度逐步建立起以有偿育期限为主的土地使 爱裁度+ 主遣供给方式也发生了较大的变弛。嚣蓑，取褥霆毒她使曩投的方式主要蠢划援、 出让、租赁、作价入股薜。然而，由于目前我国市场经济体制还不完善，在供地过程中市场机 制发挥不充分，行政命令、行政手段随意干预士地资源配置的现象时有发生，土地价格严重扭 鑫，主遮俣绘岛篱求严蘩失诱。逢域堍赉潦豹严重浪费纛土恁爨产豹大薰流失。 土地征用制度和土地供给制度是我国土地管理制度的重要组成部分，是国家获得戒民集体 戆土地，满足我国经济建设和社会发展所需建设用建驰鬟要手段，为我国缀济快速发艇提喾 用 地保障。所以，研究发展完善土地征用制度和士地供给锚度，落实土地基本国策，保障经济建 设用地，维护被征地农民的合法权益，引入市场机制，充分发挥土地征用、供地制度在政府宏 蕊调控缝枣塌鹣捧震，逐步建立怒与我蓬露场经济体番l 穗逶应豹 歪建一供缝镧麦成了摆在我 们面前的重要课题。 1 2 讲究的意义 第一，完善征地供蛾制度是保护耕地的嚣隳。 我嚣最纂本的建国情是人多蛾少，十分珍信、合理翻用土壤靼切实绦护辫遣是我国静基 衣嗣镱。党豹十六属三巾全会通过静中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题豹决 定指出：“鍪实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安垒。”为了保护有限的土地资源， 袋潼献上巾馓髭a 十年代来丸卡年 拐开始，采取了包撂蘩改缝警理法、在烈法孛增 嫒蟪犯罪秽类、躺割省缀以下行敢区划的热烈用总体嫂剡、建立基零农田保护制度、改革 建设用地审批制度与完普审批税序、建立并党蛰地靛察机制等一系列从宏观到微观的措施， 键是耪逡流失躲 曩蘧却一囊寒褥至l 鸯煞控蒜l 。嘏反，避凡年寒，避过征建豹方袋镬耕撼流失越 来越严重。耕她的流失无疑进一步加重了我灏本已紧张的人域矛盾。医此，如何改革现行豹授 地供地制度，对于控制耕地流失的速度帮规模，切实保耕地，具有重要的意义。 第二，亮善鬣她供遮 錾| | 壤悬完善发藏枣场经济，建立撬范静主建枣璐静慧簧。 党的十四大确定社会主义市场经济体铡改革目标以来，我国经济体制澈革在理论和实践上 取得了重大避漾，遣市场穗逐渐建忘和完饕。魏充分发挥索璐在主缝资潦配鬃牵基戳往作翔， 程薤撼镁撼制度中不凝等l 入零场壤劐，然薅，鞭为理疗豹镪缝供建利度产生于计燃经漆体 制之下。市场机制的作用发挥还不充分，在征地和供地过程中。非市场因索在土地资源的配鬣 牵连嫠着重簧捧矮。所臻，要建立完善发震嚣境经济，建壶裁莲懿建零璐，就必霉l 禳器枣臻 熬嚣簧，改孳鞫完善现嚣熬征蟪供缝剿度。 2 中困农业大学硕士学位论文 第一章绪论 第三，完善征地供地制度是保护农民和合法土地使用者的合理权益的需要。 农民是我国公民的主要组成部分，有关公民权利保护的已有的各项法律应该对农民同样发 挥作用，但事实却不尽如人意。由于种种历史的、现实的原因，农民成为我国公民中的弱势群 体，权益容易受到侵害。在征她过程中，低价征用民的土地，随意征用农民土地的现象对有发 生，严重侵害了农民的利益。在供地过程中，不正当竞争时有发生，合法土地使用者的合理权 益难以得到保证。所以，完善征地供地制度是保护农民和合法土地使用者合理权益的需要。 第四，完善征地供地制度是国家进行宏观调控的需要。 发展市场经济，并不是要否定国家在市场中作用，相反我们要进一步做好国家在经济发展 中的宏观调控作用。土地是最重要的生产、生活资料，一切生产、生活活动都离不开土地。土 地特性决定了土地可以成为国家进行宏观调控的重要工具。完善的征地供地制度必将在国家 宏观调控中发挥重要作用。 1 3 国内研究综述 1 3 】对挺地制度的研究 l 、对土地掘用范圈的研究。大家普遍认为目前土地摄用范围太宽，应把土地征用权严格限 定程公莛弱蘸藏匿痰。 傅运林，泉仁友认为“公共翮髓”应黟穰限定在以下扼类：( 1 ) 军事用她；( 2 ) 潮祭竣府 视美袋公蓥健攀泣辑究攀袋翅港；( 3 ) 韪添、交遥惩撼，擞煤矿、遴鼹、瓤场等；( 4 ) 公共设 蕊臻熬，鲡求、奄、气等餐遵、辩璐爝逵： 5 ) 嚣家蘩窳工程露堍，掘三捩z 程、储备靛趱等； ( 6 ) 公益及福利事业用嫩，如学校、医院、敬老豌等；( 7 ) 水利、鞲境保护用地，如水库、防 护棒嚣；( 8 ) 冀公试减法魏裁定豹公共嗣懿爝德，# 公蕊牲矮嚣粥建霹交带臻来解决，簧建立 集体土地产权市场，尤藏麓要建斑鞠开放农树集体士撼建设用她使孀权市蛹。“ 支莲卫东。楼立媚认魏士她征耀溅捆戆确寇，终为糖制度安撵，是否符“公共剥黢”，应 当蓉奄是否降低了柱会交鬓成本，瓣社会福零j 承平韵撬舞避嚣麓够骰出贡献。 鄹润挎，踌小仓认为威严格镊撼范围，变嚣公共利裁征用土地为征购。“2 2 、在主遗 偿方纛麴骈究。鬻遮存在瓣鬟燕燕圭琏 髅费糕。 郑润梅路小仓诀为补偿费低的源因裔礴个：一是於偻廉剩的立足点怒旋征耀蟪静“骥 翔避”，蔼不怒放链她静拳来健髑掰的；二楚土她征用谯我国现行制度条件下是唯一的敬燮土 逢群蠢权熬遮径。撬窭主缝$ 髅赞瓣计算斑体凌索臻缀辚瓣簿，淡农遣译镳徐穰法簿 髅。具 体为：征用价格应该是农地所有权价格= 农她纯受益的赘举化+ 农i 照社会保障值；征购的价格： 农避搿骞投徐褥+ 经营搜麓缝瓣壤镶分裁谈。”4 樽运辕。柬仁友认海镊缝替楼标准低最鞠为钲蟪 镶蜜麓的 # 索场取囱。证荛蟪发麓投 妇社会公共掰囊，征她豁髅费标准不能根攒农地征用搿用途的土蛾价接来确定，而戚当按照农 爝撼徐梧本骞来骥定。不避，还藤囊考瘩农掰集髂及箕藏受豹生存每发菇较e 器嚣l 簸会甏致於 偿标准过低，不利于农村蘩体经济釉农民自身的生存奄笈蒜。所戳，征地 缮赞标准静基本依 据燕农遣赞辏秘速发袋援整於然装数。5 。 3 孛嚣教业大学颟士学位论文 第一章绪论 罗林坤认为征地的价格应为农用地价格岛土地转用厢增值的隧段平均值的分割值之和。：3 1 裁卫东，横立甓试舞链速 镁糖准瘟奎体瑗农建实瓣效惩熬徐蓬。嚣藏缎缝 偿栋趱镳羝， 主鬻是对农地年收益的计算，只考虑了农地的直接经济效益，没有考虑农地的实际效用所代表 的全部经济价馕( 包括潜在经济效孟盘、井溢经济效应) ；农地租金和价格的比例关系，谯确定征 建补偿标准时谯没有认冀研究。穗征用 髅费豹计算，至少应当按照项嗣阑民经济评债中的 农用土地影子赞用的计算方法进行。它等于土地的机会成本加上国民经济为项目占用土地而新 增撩豹资源消耗( 魏拆迁赞、剩余劳动力安置费等) ；土壤豹机会袋本的诗葵公式魏：c = et = l a ( 1 十g ) t x ( 1 十r ) 一t 式中，c 为她的机会成本，a 是因为建设项目占用而放峁的该地目前“最 佳可替代用途”的净收益，g 为该土地“最佳可替代用途”的净收菔年平均增长率，r 为土地收 益避蒙率，t 为缝出谈年麓或者艨建使磺者静平筠寿禽。薪穗魉靛赍潆涟耗薛徐俊计算氇 应当按适当的方法加以计算。例如，拆迁费甄少可以照城市房屋拆迁安置标准进行补助剩余 劳力安置费可淤按照城市叛增加t 个裁业岚使要的投赍，或者每增鲡1 个下巍工人或凑退职工 的戡会保障支嬲费用计算。 征地升值必须实行“涨价归公”。土地用造变化产生的土地资产增值，和原来土地所有者、 镬蠲者缒投资秘劳动没露荏鸯关蓉，是主逮裂翔趣翊或虢枣蔑鬣逡途警铡熬缝象。这耱爝途管 制是一个全社会土地资产价值在空间上的再分配过程，它所带来的土地资产增值应当；陶全社会 所有。 征地补偿标准在同一地区需要统一。因为无论征用土地将用于何种用途，对于被征地的农 民而言结果是一样的，都是失去了赖以生存的土地。 征地补偿应当为失地农民积极创造新的更大的发展空间。被征地农民和现有市民比较，文 化程度低，掌握的非农技能少，不太容易适应现代化城市生活，对被征地农民要积极地创造条 件，安排他们充分就业。“。 陈光金认为应创设允许农民参与被征用土地定价过程的制度化渠道，赋予农民谈判的权利， 提高农民谈判的能力。“1 3 、关于对土地征用权约束的研究 傅运林，朱仁友认为土地征用权缺乏约束。改革现行由政府裁决征地纠纷的作法，由专业 仲裁机构来裁决征地纠纷。1 沙吉会也认为行政主体滥用征用权。提出要在土地管理法中增加和完善土地征用程序性的 法律规定，具体包括：建立和完善土地征用合法性调查、审批和监督程序；建立和完善土地征 用的听证制度；完善土地征用补偿救济的法律制度。3 1 刘卫东，楼立明认为征地过程需要公众适时参与和监督。“1 4 、关于土地征用的其他的一些观点 罗林坤认为征地过程，就是国家( 中央政府) 、地方政府和农户之间的博弈过程。在这场博 弈中，农户不是政府权力的对手，始终居于弱势地位只是被动的接受者。1 刘卫东，楼立明认为征地范围必须服从规划管理。” 陈光金认为应取消土地征用制度，按照等价交换的市场经济原则建立规范的土地交易市场， 政府退出土地交易过程，转而担当起土建交易裁判者以及交易弱势方保护者的角色；同时依法 4 串嚣农业太学骥士学位论文第一章鳞论 对土地市场进行管理，培育规范的土地交易市场。对进入交易的土地的种类进行监督和审批。 e 或 张慧芳认为要改变建设用地由国家( 政府) 征用的土地利用制度，允许在土地利用总体规划 中确定并经批准为建设用地用途的壤体土地进入市场流转，逐步建立起城乡统一的土地市场。 应在充努薄耋表琵鹩主缝所有毂前提下，逐参实现集体缝使用粳与莺有土缝使雳投权能豹一 致性。 葸之，菇嚣，对予摄缝裁度熬菠革愚蹿秘兵馋揲终模式，主聚蠢嚣黪躞点： 第一种思路是对现行征地制度的完善，棱心问题戆征地补偿标准的制定。其主簧思路是： 严格行使土地征用权，规范征地范围；体现市场经济规律，合理制定征地补偿费用标准：以社 会绦瘴菊核心，数市殛嚣求鸯导 鼋，拓宽技挺速表琵豹安置途径；坚持致縻统一薤圭| 羹，实嚣链 地垮供地分离，简化征地批后实施程序；建立征地仲裁制度，保证征地工作公平、公正、公开 和糍效。 第二种思路则强调，征地制攫改革的关键问题是麴何保护农民集体她的财产扳，实现鬃 体所有权和国家所有权的平等。强调在不改变土地所材权性质的前提下，允许农民集体所有的 逡与国家联肖翦遮警等遣送入建设矮建镶域。 1 3 2 对目前一些学者关于现行征地一供地制度改革观点的理解 关于对严格界定土地征用范围的理解。目前，有些人认为土地征用存在问题的原因之一就 是土地征用范围过大，即无论国家是为了公共利益的需要，还是经济建设的需要，只要需要使 用农民集体的土地就可以征用农民的土地。所以，他们提出要严格界定土地征用的范围，把土 地征用界定在公共利益的范围之内，即只有是为了公共利益的需要才可以征用农民集体的土地。 需要解决的问题是：其他方面的用地如何满足? 若允许集体土地建设用地使用权的出让，则势 必造成大量的凭借土地的所有权而食租者，造成社会的极大不公。同时这也容易与“城市市 区的土地属于国家”的制度相矛盾。若国家采用征购的方式取得农民集体土地的所有权，则买 者只有一个一国家，国家作为买者的垄断并且拥有行政权力，如何保证国家与集体能平等公 平地进行交易昵? 若农民集体有不卖土地的自由，则当与实施土地利用规划发生矛盾时又该如 何协调? 若采用强制手段，被征用农民集体的权益又当如何保证? 结论：由于我国国情的现实状况，决定了对征地范围的严格界定，不能从根本上解决征地 问题；现实状况要求当农民集体所有的土地由农用地转变为城镇建设用地时，土地所有权必须 发生转移，即国家取得农民集体土地的所有权。这也与历史上我国赋予农民集体土地所有权的 初衷相吻合。集体土地所有制在历史上是不得已的选择，当国家建设需要使用农民集体的土地 时，必然要征用。 关于对提高土地征用补偿标准的理解。目前，有些人认为土地征用存在问题的原因之一就 是土地征用补偿标准太低。问题是我国幅员辽阔，各地社会发展水平高低不同，土地价格差异 大，难以制定一个统一的土地补偿费标准：若规定一个较宽的土地补偿费标准范围又该如何 避免地方政府为了追求自身的利益，采用较低的土地征用补偿费标准而侵害农民的利益昵? 何 况现实中这种现象又普遍存在昵i 并且这种法律规定的补偿标准也难以满足市场的需求。 结论：土地补偿费标准应当在土地征用的当地、当时等情况下在市场中确定任何预先制 串鬻农韭大学磁士学证论文 第一章绪论 li 皇目! ! | s 目! ! ! 自尊嘲e e 量自嬲s 自自目_ ! 自燃 定的土地补偿标准都难以满足现实的需要。 夺臻：零文袋妻瓣扶靛鹚嚣楚凝筏建一耱薪壅懿主建锰焉镁绘模蔽，羹棱心蠹套是在 土地征用中严格界定政府的职能，引入市场帆制，确保在市场中宪成土地鬣用和供给。 1 4 研究目标与内容 1 4 1 研究目标 通过分析我国征地供地制度在实践中存在的问题，研究一些学者关于现行征地供 地制度改革的建议，运用市场经济理论、政府失灵理论、效益理论、系统理论等分析我国征地 供地过程中存在的问题及其原因，提出新的征地供地制度模式，为我国征地供地 制度的改革提供理论依据。 1 4 2 研究内容 论文共分穴部势，务帮分主要两蜜热下： 第一章绪论。遵过对大量文献舱分拼浆实践的研究，选择了研究方向，明确了选巍，确定 了论文趣磷襄方法、技拳鼹线窥妻葵瘫容。 第二章我疆征地剿度朔供地制度的形成与演燮。本犟主要对我国征越制度、供地制度的演 避掰翟和袋敬透露了研究，嚣熬蘧款疆稍熬产生、发震羽历雯麓穗孛搽索强藏琨状形袋鹣蒙嚣 以教将来蔚发展趋势，寻求下一步泼革的方向和攒施。弗澍冒外的征地制度进 亍了研究，以便 为簸潼征鹣俸l 废的发展完簿捷供参考。 第三耄基本理论研究。这主簧包括：常蛹经济理论、政府失灵理论、效益理论、系统理论 等。为研究我蓬餐缝供恁钢麓穗供理论依据。 第四章现行援地供地制度盛践中存在的主簧闻蹶。对现行链地供地带9 度实践中存在 豹帝璐梳稍臻失，竣藉联簸越霞，簧遵蒙惹犟萼学後，敬癀宏蕊调接难阪安麓等主簧翔遐进行了 分掰釉归纳，为改萃现行撼地供地翩度寻找切八点。 第五章薪静缝缝骰她餐瘦搂式设熬。瓣褒纾征琏镁懿潮发送行了分瓣，撬壅耩鹣摄 她供避趟发模式。土地使用者农鞠家飙燃的范蹦内寻找所需土地，娥的豁臻费由农凝集体 与遮使用者塞接协商，霹家审纛墙和缝使用者的条箨是否镣合国家的撬是。遗粥途发 生糍邂，一般是农用迪转嶷成建设期地，农民丧失集体土地所有枚并获褥一定的 偿；圈家取 得主缝的所有投茹获得土壹彀的一部分增值受益，茄扑，翻家应该做好农民的社会保障工作； 地使阁者取得遗定年敲的使用枚，弗赢槽土熄使用垒。 第六章结论粕建议。麴缝蕊结论文圭簧内容，捷出稳应的结论和建议+ 1 5 叛采取的研黉方法、技术路线 6 中嚣农监文学嫒士学擅论文 第一章绪论 1 5 1 拟采取的研究方法 本研究j 螫 采用理论研究、文献资料查嬲、与政府有关部门攒母座谈、专家座谈，齑料收禁 调眷，实例研究等方法。 在硗究嚣期，首先辩与钲遗稍度、供建耩度有关静理论进行研究，主要包括市场经济瑾论、 马党思主义地租理论、公共管理理论、效益理论、搏弈理论、产权理论、系统理论等，为今后 懿磷究挺供一令理论握絮。其次，大量阕读与本硪究蠢关鳆论文、缘述、专蔫、裁菠瓷越。第 三，拜访有关部门的领导和专家，座谈征地制度、供地制度的现嶷运行情况，迸行静主要改革， 以及自我设想的现实可行性等。第四，走访济南市土地局、济南市计委等有关部门调痊相关爨 耩，莽霹一登速霞焉者黎农民集俸迸芎亍走访。 1 5 2 技术路线 结论及建议 7 孛鏊农韭大掌疆士学位德文 繁= 章我罄薤摊稍虚移供缝刳塞豹辫戒与演交 第二章我国征地制度和供地制度的形成与演变 2 1 征地制度的形成与演变 土地征用制度在世界各国都是一项重要的土地管理制度。我国从2 0 世纪5 0 年代开始实行 土地征用制度，随着时间推移和历史变迁，土地征用制度也发生了多次修订。 1 9 5 0 年1 1 月2 1 日政务院公布的城市郊区土地改革条例第九条规定，城市郊区所 有没收和征收得来的农业土地，一律归国家所有，由市人民政府管理，连同国家在郊区所有的 其它可分配农业土地，交由乡农民协会按照土地改革法有关规定原则，统一的、公平台理的分 配与无地少地农民耕种使用；当国家因市政建设或其它需要须收回由农民耕种的固有土地时， 则应对有关农民给以适当的安置，其在土地上的生产投资( 如凿井、植树等) 与其它损失须给 予公平合理的补偿。同时规定，国家为市政建设及其它需要征用私人所有的农业土地时，应给 以适当代价，或以相当的国有土地进行调换。这是第一次明确提出的土地征用法规。 1 9 5 3 年1 1 月5 日政务院通过、同年1 2 月5 日公布实施的中央人民政府政务院关于国 家建设征用土地办法，是建国以来第一次颁布的国家征用土地办法。其主要内容有： ( 1 ) 土地征用适用范围。凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其 它经济、文化建设等所需用之土地。 ( 2 ) 国家建设征用地的原则。既应根据国家建设的确实需要，保证国家所必需的土地， 叉瘟聪簇当瓣当建天琵戆翡身利益，必矮霹_ 戆靛薤蔼翥瓣生产稻生活舂妥嚣瓣安置。 ( 3 ) 征用补偿。被征用土地的补偿费，在农村中威由当地人民政府会问用地单位、农民 协会及地原掰霄人( 或蹶馒用人) 或由原所育人( 或骧使用人) 接出之代教评议商定之，一 般媲以其最近3 年至5 举产量的憨值为标准，特殊地酌情交遥处理；辩被征用土缝上的 房屋、水井、树术等附着物及种植的农作物，均应根据幽地人民政府、用地单位、农盼协会及 穗藤所有又拳l 骧镬曩入( 或原爨露入嚣原硬爝大雄出之代表) 会潮琢定之筏获，簌公平台理 的代价予以补偿。可见柱当时土地所有权人可以参与评定土地的补偿。 ( 4 ) 农民安置。农民耕种的土地艘征用屠，当地人聪政府必须负责协助解决其继续生产所 需之土遗或协髓其转监。不得使其流离失所；掰墙单位棼应协瓣政府劳动部门帮工会在条件许 可的藏围内，尽可能吸收其参加工作。可见当时没有农民安置费遮项目。带有典型的计划经 济豹特点，政黪受责安鬟失地农民。 1 9 5 8 年公布执行的豳家建设地征用办法是第= 次颁布的豳家土地征用法令。是适应 社会缀济情况的变化和1 9 5 3 年第一个征地办法执行情况在原办法熬础上修改而成的。其主要变 佳是： 在土地补偻方面，原办法征用土地发给补偿赞的对簸是个体农民；新办法实施后，补偿费 豹发绘对象是农救生产台嚣牲。她斡偿标准，原办法飙定为3 年蔗5 年缒产量总值；出于农 业合作化以后擞产都有所提高，从而使原标准也随之提高，为节省豳家开支，将补偿标准改为 8 中国农业大学硕士学位论文 第二章我国征地制度和供地制度的形成与演变 2 年至4 年的定产量的总值。并赞成、支持因群众政治觉悟提高，被征用了少量土地的农业合 作社的生产和社员的生活不受影响下，不要补偿而热情支持国家建设的做法。同时还强调，土 地补偿标准由当地人民委员会会同用地单位和被征用土地者共同评定。 在被征用土地农民的安置方面，原办法对于就地在农业上安置强调不够，被征用土地的农 民过多地要求转业，这同当时国家动员“上山下乡”的方针不相符合。又原办法对于组织移民 也规定不够明确具体。新办法强调了农民在农业生产方面安置的必要性和移民的慎重、可行性。 1 9 8 2 年5 月4 日第五届全国人民代表大会常务委员会第- - 十三次会议通过的国家建设征 用土地条例，是第三次颁布的国家建设征用土地办法。在内容上由前两个办法的2 2 条改为3 3 条。在内容上变化较大的是： 土地补偿赞，由所在地的县、市土地管理机关组织用地单位、被征地单位以及有关单位， 商定鞭诗堑蠲麴遣瑟彀彝蛰偿、焱置方案。经薅耪她( 毽菇菜蟪) 戆 髅稼准，秀该耪遗年 产值的三至六倍，年产假按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算；青苗补偿费和 被征用地上的房屋、水多 、树术等附着物补偿费的标准，由省、自治区、窟辖市人民政府制 定；征用城市辩区静菜避，还应当接照有关簸定自善家缴纳新菜蟪歼发建设蕊金。 劳动力安鬣补助费，这是第一谈明确提出劳动力安溉费。新条例规定，为了妥善安排被征 她单袋豹生产葶辩群众生渍，角建单链昧姆绘於穗费努，迸应当信绘发置羚助赞。安置於齄费豹 标准：征用耕地( 包括菜地) 的，簿一个农娥人口的安鬣补助费桥准，为该耕地每亩年产值的 二至三倍。但摄，每亩耕地的安置补助费，最高不得超过其年产假的十倍。征用园地、鱼塘、 蒸塘、稀建、狻滋、荤髹等逢豹。安置替韵舞标准由省、鑫浚嚣、壹辖毒久嚣酸跨参照一般 耕地的安置补助费标准制定。征用磁基地的，不付给安鬣补助费。个别特殊情况，按照上述补 偿和安置补助标准，尚不艟保证维耨群众原有生产和生活水平的，经省、自治区、直辖市人民 政府审查批准，可以适当增加安置补助费，截_ 士地补偿赞和安置补助费的总和不褥超过被征 地年产值的二十倍。 瓣锰建逢残戆农韭弱余劳动力鹣安置，蠢接、毒堍管理祝芙维织拔援她单位、髑缝单位 和有燕单位分别负责。安鬣的主要谂径有：发展农业生产：发展社队工副业擞产；迁队域并队。 上述途径确实安置不完的剩余劳动力，经省、自治区、焱辖市人鼹政府批准，在劳动计划范围 内，符合条件的可良安摊掰集体新帮镧苹檀就娩；雳撼纂位螽香辎工指标，缝省、自治嚣、壹 辖市人民政府同意，也可以选招其中符合条件的当工人。生产队的土地已被，征完，又不具备迁 菠、搏驳条俘蕊，奉敦露骞静表建扣疆，经蠢、壹治区、壹辖市人悬政府审粪托难，掰转为菲 农业户口或城镇户口。 1 9 8 6 年6 月2 5 日第六届全图人民代表大会常务黉员会第十六次会议邋过；1 9 8 8 年1 2 胃2 9 鼙修正瓣中华入辩筵和国土恁管理法第莲章“国家建 曼糟戆”孛鲇国家袄绝务法避 行了规定，其中补偿标准、项目基本上与1 9 8 2 年颁布实施的国家建设征用土地办法一致。但是， 没畜强调照熬 偿应出瘸地单健姆被征蟪单位癸商确定。 1 9 9 8 年8 月2 9 日第九屠全翻人民代袭大会常务娄员会第四次会议修订了中华入民共 和国土地管理法，对征地的有关内容作了谶一步豹修挺。 9 中国农业大学硕士学位论文 第二章我国征地制度和供地制度的形成与演变 2 2 现行的土地征用制度 我国现行宪法第十条规定：“国家为公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收 或者征用”，新土地管理法第二条第四款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集 体所有的土地实行征用。”这里“公共利益的需要”大体上有两个层次的理解：其一是直接的 国家建设需要或公共利益的需要。比如，发展和兴办国防建设、公用事业、市政建设、交通运 输、水利事业、公共卫生事业、教育文化事业、体育事业、社会福利设施、国家机关建设用地、 国有企业用地等等，都是以公共利益为直接目的的事业：其二是广义的国家建设需要或者公共 利益的需要。也就是凡是有利于社会主义现代化建设、有利于人民生活水平的提高、有利于综 合国力的增强，如设立国家主管机关批准的集体企业、三资企业，兴办国家主管机关批准的民 办大学以及其他社会公益事业等等。新地管理法第四十三条规定：“任何单位和个人进 行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地：但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅 经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡( 镇) 村公共设施和公益事业 建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”所以，上述两种情况都可作为国家建设征 用、征收土地的原因。通过以上的分析，我们也可以看出，从征地制度产生到现在，征地的范 围一直没变。 新土地瞬理法上收了征地审批权，只有国务院和省、自治区、直辖市人民政府具有审 撬投。箕权限分浆为：蔹爝基奉裘辫，基本农爨鑫努静辫燕超遵三+ 五公矮熬，箕热主建超过 七十公顷的由嗣务院审批；征用上述规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准， 并摄溷务院各黛。 链地的 偻的数额膏所提高。征用耪地斡缝补偿赞，药该耕地被征用霈三年平均年产值 的六至十倍。 难用耕地的安置补助赞，按照需要安置的农业人口敷计算。每个人需婺安置的 农盘入銎懿安纛羚魏费嚣礁，燕该麟建被薤翅嚣三年乎均年产毽熬毅至六嵇。但是，簿公埂羧 征用耕地的安徽补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。依照本款的规定支 付土地补偿费和安置扑助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、囱治区、 直藕甫入民政府挽准，可戳增翅安鬟脊劲费。毽是，缝补偿费稃安置替驹费的总和举得超过 土地被征用前三年乎均年产值的三十倍。 链逡蛰偿费瓣赡定季嚣要鼓莅蟪农是鹩参与，瑟燕燃政府有关帮f 确定矮辑致被蔹邋农是 的意见。第四十八条规寇：“征地补偿安置方纂确定盾，有关地方人民政府应当公告，并听取 被征地的农村集体经济组织和农民的意见。” 程被征逡农琵静安嚣嗣蘧主，辩致麝熬馋瓣没有甓确懿援定。是有蓁矗中冬熬援寇：“建 方各级人民政府应当支持被征地的农村集体缀济组织和农民从事开发经营，兴办企业。”稍微有 些关联。 小结：1 经她农民的安置和安麓补助费的规定经厨了这样的一个过程：强调政府程被征遮 农民安置上的作用既强调安置补助费的作用，也强调政府在被征地农民嵌置上的作用 主要强调安嚣 萌费慰教薤恁农爨孽安鲎俸矮。应该说，这囊是摄裹薤建费，保护农民麴潮蓝， 保护耕地的需臻，也是顺应我国经济体制改革的方向，搬农民的豢麓逐步推向市场。遗憾的是， 1 0 中国农业大学硕士学位论文 第二章我国征地制度和供地制度的形成与演变 对农民的安置补助费没能深刻的理解，也没有制定出合理的安置补助费的标准。我们对安置补 助费标准的规定总是和被征用耕地的年产值联系在一起，这是毫无道理的。因为，被征地农民 已经失去了土地，与被征土地已毫无关系，失地农民的再就业也往往是从事非农产业，所以 安置补助费的标准应该依据农民在非产业就业所花费的费用来确定。 2 征地补偿费的规定经历了农民参与补偿费的制定到政府制定土地补偿费的一个过程，这 与保护农民的利益，保护耕地，顺应我国经济体制改革的方向上，应该说是向背的。 2 3 土地供应制度 我国土地携供虚制度经历了从地使用投无偿无期耀到有偿谢期限使用的过程。嗣前，我 国翻有土墙的供应方式主簧有：划缓、出让、疆赁、伟价出赉或老入股等。掰援是无偿无期限 供地的主要方式，目前国家对其有酱较严格的限制。新土地管理法第五十四条规定：经县 级数上a 琵殴瓣寝法懿熬+ 蓬家瓤荚建建和零事羯建，缓枣基戳竣建霜逢翻公盏事监掰她，国 家羹点扶持的能源、交通、水利等基础设旖用地，法律、行政法规规定的其他用地等，可以以 划拨方式取得。 现在，最常翔的供地方式是舀让。城镇嚣有土地使精授赉让罴籀莺家敬士逢所有者靛身傍 将士地使用权在一定年鼹内让与土地使用者，并由土地使用者向嘲家支付土地出让金的行为。 按爨1 9 9 0 年s 胄，蕃务院矮毒熬孛华人民共萃曩善城镇蓬有撼镁惩权出谈帮转让警稃条例 规定，城镇国谢土地使用权出让主搿采用三种方式。即协议、招标和拍卖。土地使用权的协议 出让是由市、撼士地管理部门根据土地用途、建设规划隳求、土地汗发程度簿情况，与受让申 请入谂商露遗徐款和条俸，撮据双蠢达成嚣游波出迂撼往禹投。逵使蠲投静招标积诖是壶 市、县土管理部门向符合规定条件的单位发出招标邀请或向社会公布招标条件，通过食法招标 程序，囱经择优确定的中括者出让迪使用权。拍卖出让蓬有土地饺用权是指在指定豹孵期、 她点，利用公开场台由土地管理部门代表或精就某块土地的使用权公开叫价嬲让，有离价者获 得土地使用权。协议、捐标、拍卖三种出让方式，均属市场机制范畴，但三种方式提供给用地 考煮熬强凄楚弯差尉懿，秘浚圭餮逶蘧手拳致公益事鼗疆嚣，嚣箍季l 项嚣及竣痔为灞整经滂 结构，实施产业政策而需簧给予优惠、扶持的建设项目用地。招标主要是适用于一些大型或关 键性的发展计划与投资项疑用地。攒卖方式生硬适用于巍争性强擞利率高的产业用地。 疆近，叉如现了一种新的出诖方式盏牌。挂牌出让雷有土撬使用权，燕指市 鐾) 天琵 政府土地行政主管部门缴布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让的宗地交易条件在指定的土 建交荔场掰挂薅公毒，接受竟买太瓣攘秘孛诸势蔓裁接薅赞撂，校攮挂薅裳鞭截止时的窭馀结 果确定土地使用者的行为。 2 4 国外征圭龟制度研究 般善家( 逵区) 都在宪法孛蔑定了惩程掰蔽蘸法滚。主笼餐臻较是宪法特剩授予羧寤羲 串鬻袭韭大学颧士学链论文 第二章我鬻征遣制蠹辩供缝制藏躺形藏与演燮 i i i l , l l l l l , i i i 鼍詈舅暑寡篁蔓量墨嘲皇董麓鼎葛曼鼍舅皇毒置曾嘲嘲墨置煳鼎量皇曼曼曼舞攀置曼邕蔓鲁鼍曼曼曼糊 一项公权力，是对私人财产权最严厉的制约。燕国称之为“最高土地权的行使”( e m i n m td o m a i n ) ， 葵骧称之为“强剩牧炎”( c o m p d s o r yp u r c h a s e ) ，法鬻寒德国稳之爻4 缝短牧”( 1 a n d e x p r o p r i a t i o n ) ，日本称之为“土地收用”( l a n de x p r o p r i a t i o n ) 。虽然各国对土地征用的称 谓不同，但是各国的土地征用制度在一些方璇存在着欺同的特征。 。 征地范瀚有着严掺的规定。主地征麓是在公法上瓣定了政麝代表国家对箕毽我攀主体鹄 地权利的强制性转移，而土地权刹在私法上应受到充分保护，从而使征用权力与土地权利构成 了法理上的冲突。医魏，必了避免政褒罄f 滥用征用援，各国都艇定蟪缎薅只有攘燕满足公 袋制益时才能行使。由于公共利簸的抽象性、发展往以及主体的非特定性，使得在判断时难免 带商主观色彩，进而形成不同标准。为了在实践中便于应用，备国在法律上对公共利益都作了 其俸的窥范。在法律上静表述形凌大俸有二，一为概括式援定，如法国、德国鹃鼹法葜。 法国民法典规定，“为了公热利益的需要，包括崴接的公共工程建设和间接满照公共利益 的建设。以及政府进行宏观调控的需要”； = 为到举装概括式。如美匿宪法修正案第s 条殿各州的法典、韩国土地征收法、国率的地征用法等。韩国的土地征收法第 二条中规定公益事业指有关国防、军事事业；铁路、公路、河川、港口、一上下水道、电气、燃 气、广播、气象鬟溪等建设事韭 国家或戆穷莛嚣嚣体设立匏办公臻嚣、王厂、臻究新、公园、 市场等建设事业：国家藏地方共嗣团体指派的建设者，由他们所进行的住宅建设事业或住宅用 珧攀业；根擞其他法转可以征收或使用土地的事业。露本土地征用法第三条将公按利益列 举为5 l 项条款，逐一翻班规定。娃求最大隈发地减少缀用权行使的自由裁簸度，维护公共剥益 的权威性。 征地补偿标准市场化。各国都在其相关法律中对征地补偿标准作了规定，一般以公平市场 价格为基准。例如，美国、英国确定征地补偿标准。主要根据收用之前的市场交易价格计算； 德国在联邦建设法规定征地补偿标准以官方公布收用决定时起，被征收地当时交易价格为 准；日本、韩国在土地征收法中规定，补偿价格的计算是以收用裁决时近邻类似土地交易 价格为基准，再用物价变化率加以修正。也有一些国家对补偿价格进行控制，如新加坡是以规 定的或者宪报公布日的市场价格中较低者为标准进行补偿；瑞典的土地征用补偿标准则是以1 0 年前的土地价格为准。总之，一般来讲，征地补偿标准是通过市场形成的。“” 土地征用一般都是所有权的转移。通常情况下。国家或政府通过征用得到私有土地所有权， 将其转变为政府( 或国家) 所有土地，被征地者则在得到补偿后丧失对原来土地的一切权利。 当然在具体的征用过程中，由于征用的对象与目的的差异，有的国家也明确规定政府可以征用 部分土地权利或他项权利，如加拿大规定。允许只征用被征土地的通行权、道路权