（土地资源管理专业论文）农村居民点用地整理潜力分析与模式探讨.pdf

摘要 近年来，农村居民点用地整理成为优化农村居民点布局和实现耕地占补平衡 的有效途径，与此同时，其在城乡统筹发展和资源集约利用方面的作用也越来越 显著，开展农村居民点用地整理已成为实现社会经济可持续发展的必然选择。 本研究从土地规划和管理的角度着手，在大量文献阅读和实地调查的基础 上，通过定性、定量分析，采取理论探讨和实证研究相结合的方式，围绕农村居 民点用地整理的关键问题展开论述。论文第一部分对农村居民点用地整理的理论 基础进行了探讨，包括农村居民点整理相关概念的界定、理论依据以及整理驱动 力的研究。第二部分分析了目前我国农村居民点用地现状和存在的问题，第三、 四部分对农村居民点用地整理的潜力测算和模式选择展开了深入的讨论。在潜力 测算中主要研究了测算的方法和用地标准选取，在模式探讨中主要研究了农村居 民点用地整理的类型、布局调整模式和融资模式，并针对整理中的产权问题提出 了相应的改革措施。第五部分为实证研究，运用上述理论研究成果对北京市的农 村居民点用地整理潜力和模式选择进行了分析，探讨了北京市农村居民点用地整 理布局调整准则。第六部分针对农村居民点用地整理中存在的问题提出了相应的 政策建议。 关键词：农村居民点用地整理潜力分析整理模式政策设计 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，l a n dc o n s o l i d a l i o n ( l c ) i nr u r a lr e s i d e n t i a la r e a sh a sb e c o m eo n e o ft h ee f f e c t i v em e a n so fr e a d j u s t i n gr u r a ll a n du s es t r u c t u r ea n do fk e e p i n gt h e d y n a m i cb a l a n c eo fc u l t i v a t e dl a n d a tt h es a m et i m e ，i tp l a y e da r li m p o r t a n tr o l ei n u r b a na n dr u r a lo v e r a l lp l a n n i n ga n di n t e n s i v eu s i n go fr e s o u r c e s t h el a n d c o n s o l i d a t i o ni n1 - u r a lr e s i d e n t i a la r e a si sa ni n e v i t a b l ec h o i c ef o rt h es a k eo ft h e n e c e s s i t yt oa c h i e v et h es o c i a le c o n o m i cs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，i ta l s oh a sg r e a t t h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ee i t h e rt ot h ei n c r e a s i n go fr u r a lp u b l i cl a n d p r o t e c t i o nc o n s c i o u s n e s s ，o rt or i g o r o u s l ym a n a g er u r a lr e s i d e n t i a ll a n do rt od e c r e a s e t h eg a pb e t w e e nu r b a na n dr u r a l i ti su r g e n tt oc a r r yo u tl a n dc o n s o l i d a t i o nt or e l i e v e l ec r u c i a lc o n t r a d i c t i o n sb e t w e e nl a n da n dh u m a ni nr u r a la r e a f o rt h ep u r p o s eo fl a n dp l a n n i n ga n dm a n a g e m e n t ，t h i sp a p e ri ss t u d y i n go nt h e p r i m a r yp r o b l e m si n l a n dc o n s o l i d a t i o ni nr u r a lr e s i d e n t i a la r e a s a d h e r i n gt ot h e p r i n c i p l eo fi n t e g r a t i n gt h e o r yw i t hp r a c t i c e ，t h i sd i s s e r t a ti sb a s e do nt h ef i e l d w o r k a n dc o l l e c t i n gc o r r e l a t i v el i t e r a t u r e ，u s i n gt h ec o m b i n a t i o no fq u a l i t a t i v ea n d q u a n t i t a t i v ea n a l y s i s t h em a i nc o n t e n t sa r ea sf o l l o w s ： p a r to n ew a st h eb a s i ct h e o r yc o m p o n e n t i tm a i n l yd e f i n e dt h el a n d c o n s o l i d a t i o na n dl a n dc o n s o l i d a t i o ni nr u r a lr e s i d e n t i a la r e a s ，a n a l y s e dt h ec o n t e n t a n df u n c t i o no fr u r a lr e s i d e n t i a ll a n d ，d i s c u s s e dt h ea c a d e m i cb a s e s ，t h ep r i n c i p l e ， t h ep r o c e d u r ea n dt h e d r i v i n gf o r c ef o rr u r a lr e s i d e n t i a ll a n dc o n s o l i d a t i o n t h e a c a d e m i cb a s e si n c l u d e dl a n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tt h e o r y , s y s t e mt h e o r y , l a n d e c o n o m i c st h e o r y , l o c a t i o nt h e o r y , i n h a b i t e de n v i r o n m e n tt h e o r ya n ds oo n p a r tt w ow a st h es t a t u sa n dp r o b l e m si nr u r a lr e s i d e n t i a ll a n du s e r u r a l r e s i d e n t i a la r e ao fo u rc o u n t r yh a sm a n yp r o b l e m so nl a n du s i n g ，s u c ha st h el o wl a n d u t i l i z a t i o nr a t i o a n dt h el o wv o l u m er a t e ，w h i c hw e r eo r i g i n a t e df r o ml a w , h a b i t u d e a n dt r a d i t i o n a lc o n c e p t p a r tt h r e ew a sp o t e n t i a l i t ya n a l y s i so fl a n dc o n s o l i d a t i o n i nt h i sp a r t ，t h e c o n n o t a t i o n ，t h et y p e sa n dt h ee v a l u a t i o nm e t h o do f p o t e n t i a l i t yw a sd i s c u s s e d ，i ta l s o s t u d i e do nc r i t e r i o no f r u r a lr e s i d e n t i a l1 a n du s e p a r tf o u rw a so p e r a t i o nm o d e si nr u r a lr e s i d e n t i a ll a n dc o n s o l i d a t i o n t h et y p e a n dt h em o d eo fl a n dc o n s o l i d a t i o nw a sd i s c u s s e d t h e r ea r ef o u rk i n d so fo p e r a t i o n m o d e s ：u r b a n i z a t i o ni nc o u n t r ya r e a ，n a t u r a lv i l l a g ec o m b i n a t i o n ，a n di n t e r i o r r e a d j u s t m e n to fc e n t e rv i l l a g ea n dm o v i n gt oa n o t h e ra r e am o d e f u r t h e r m o r e ，i t c o n d u c t e da ni n v e s t i g a t i o ni nf i n a n c i n gm o d e ，s u c ha sm a r k e tm e c h a n i s mm o d e ， g o v e r n m e n tm e c h a n i s ma n ds e l f - m e c h a n i s m p a r tf i v ew a sd e m o n s t r a t i o nr e s e a r c h ，t a k eb e o i n gf o re x a m p l e ，u s i n gt h et h e o r y a b o v e a c c o r d i n g t ot h er e a ls i t u a t i o no fb e i j i n g ，d i f f e r e n tp r o j e c to fl a y o u t a d j u s t m e n tw a sp r o v i d e df o rd i f f e r e n tr e g i o n l a s tp a r tw a sp o l i c yp r o p o s a l i nas e n s ep o l i c yi st h ek e yt os o l v et h ep r o b l e mi n l a n dc o n s o l i d a t i o n t h ec o u n t e r m e a s u r e sa n dt h es u g g e s t i o n so fc o r r e l a t i v ep o l i c y w e r ep r o p o s e dt op r o m p tt h el a n dc o n s o l i d a t i o n ，s u c ha sr e f o r mo fp r o p e r t yr i g h t ， v a r i o u sf i n a n c i n gm e a s u r e s ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，t u r n o v e ri n d e x ，a n ds oo n k e y w o r d s ：r u r a lr e s i d e n t i a ll a n dc o n s o l i d a t i o n ，p o t e n t i a l i t ya n a l y s i s ，m o d e ， p o l i c yp r o p o s a l 图表目录 图1 1 研究技术路线 图3 1 北京市农村居民点用地结构 图5 1 农村居民点整理p p p 融资模式的发展过程 图5 2 农村居民点整理b o t 项目融资的组织结构 图5 3 农村居民点整理b o t 项目的实施与运行程序 图6 1 北京市生态限制性分区图 图6 2 北京市农村居民点用地布局调整结果 图6 3 北京农村居民点不同布局调整模式数量分布 表3 1 北京市试点村镇的建设用地集约化利用程度表 表3 2 北京市试点村镇的土地利用现状结构表 表3 3 北京市与上海市村镇数量的变化 表4 1 人均建设用地指标分级 表4 2 人均建设用地指标 表6 12 0 0 4 年北京市各区县农村居民点用地现状 表6 2 村镇建设用地人均指标 表63 北京市农村居民点用地整理前后对比表 表6 4 北京市农村居民点用地整理潜力情况汇总。 表6 5 农居点在主要限制要素区内面积 表6 6 北京市农村居民点整理潜力汇总表 表6 7 北京市农村居民点用地分阶段整理方案 表6 8 北京市农村居民点用地整理试点村镇用地整理情况 表6 9 北京市农村居民点用地整理试点村镇规划建设用地结构 表6 1 0 北京市农村居民点用地整理工程施工投资估算 表61 1 北京市农村居民点用地整理投资估算汇总 表6 1 2 北京市农村居民点用地整理工程施工投资估算 表61 3 北京市农村居民点用地整理投资估算汇总 表6 1 4 北京市农村居民点用地整理工程施工投资估算 表6 1 5 北京市农村居民点用地整理投资估算汇总 表6 1 6 各方案农村居民点整理潜力及投资估算汇总结果 表6 1 7 农村居民点用地整理组合方案 3 1 3 3 。3 5 4 2 4 3 。6 1 6 2 6 3 6 5 6 5 6 7 6 8 ，7 0 7 l 7 1 7 2 。7 2 7 3 7 3 7 3 ，7 4 7 8 硒弛钉钉弘的弛 浙江大学硕士学位论文 农村居民点用地整理潜力分析与模式探讨 1 1 1 2 建设集约型社会的推动作用 随着科学发展观在我国的确立，人们越来越清晰地认识到我国经济社会发展 的资源环境约束，建设资源节约型社会的呼声正变得越来越强烈。资源节约型社 会的实质是要从传统强物质化的增长转向未来减物质化的发展，在社会福利大幅 度提高的同时使得我们的资源消耗没有大幅度的增长。土地资源作为国民经济的 生命线，作为人类赖以生存和发展的基础和最主要的劳动对象，其集约利用程度 对建设集约型社会的起着至关重要的影响。 土地是自然和经济的综合体，是社会生产重要的资源、资产和生产资料，是 国民经济发展的载体。中国土地总面积居世界第三位，但人均土地面积仅为o 7 7 7 公顷，相当于世界人均水平的1 3 ，人地矛盾突出，迫切要求节约集约利用土 地资源。 从我国建设用地利用的现状看，城市土地利用效率和产出率明显高于农村。 从农村居民点用地情况看，自2 0 世纪8 0 年代中期农村开改革之先河，农民建房 逐步形成高峰，农村居民点用地迅速扩张。以北京为例，1 9 8 1 年至2 0 0 4 年，北 京市农村居民点用地从1 1 6 7 2 0 0 0 亩增加到1 3 2 8 2 2 3 9 亩，全市农村居民点人均 用地达到2 3 8 平方米，建筑容积率只有0 3 。由于城镇土地的集约化利用水平远 高于农村，国家采取加速城镇化进程的政策使农村人口和剩余劳动力逐步向城镇 转移，这一政策对集约利用土地应起到很好的作用。但实际上，农村人口向城镇 转移，只是新批宅基地的数量趋于减少，空置的旧宅基地并没有相应地退出来。 以山东省即墨市为例，1 9 9 1 2 0 0 4 年，城区人口从不足1 0 万增长到近4 0 万，有 3 0 万人口从农村转移到城市，市区面积由1 9 9 6 年的1 4 4 8 k m z 扩大到现在的5 8 k r n 2 ，按理村庄用地不应该有大规模的增长。但事实上，农村居民点用地由1 9 9 6 年的1 2 1k m 2 扩大到现在的1 6 0 1 3 k m 2 ，短短的7 年，增长了近3 0 。由此看 出，农村居民点用地效率的提高是实现土地节约集约利用的关键。 农村居民点用地整理对集约利用土地，提高土地利用率、优化结构，以及推 动农村城镇化发展等方面作用很大，己为国内外广为证实。因此农村居民点用地 整理可以作为解决农村土地利用效率问题的重要工具。 1 1 1 3 城市化进程深化与耕地动态平衡的客观需要 随着我国城市化进程的不断深化，建设用地需求量日渐增加，与此同时，粮 食安全问题也日益突出，如何在保证建设用地需求和保护耕地之间寻求一个平衡 浙江大学硕士学位论文 农村居民点用地整理潜力分析与模式探讨 点，是土地整理事业的项重要任务。 我国土地整理特别是农地整理自开展以来已有近1 0 年的历史，实践证明土 地整理对保护耕地、增加有效耕地面积，改善农业生产条件，确保国家粮食安全， 推动农村社会经济的发展，加速乡村城镇化进程有很大的作用。自从新土地管 理法提出鼓励土地整理的规定之后，在大规模调查研究的基础上，基本上建立 了土地整理的政策法规和技术规程体系，规范了土地整理程序，使土地整理走上 了有章可循有法可依的制度化道路。2 0 0 0 年1 0 月开始颁布实施的土地开发整 理标准包含了土地开发整理规划编制标准、土地开发整理项日规划设计规 范、土地开发整理项日验收规程三项标准。这三项标准包含了土地整理工作 的大部分技术层面，提供了全国统一的操作规程。同时，为了打破政府有限的资 金投入对土地整理开展的限制，一条遵循“谁投入、谁受益”的原则适应市场经 济要求，吸引社会更多资金投入的土地整理产业化道路正在形成。 从理论研究上看，土地整理分为农地整理和建设用地整理，农村居民点用地 整理是建设用地整理的一个分支。因此，从这个层面上看，农村居民点用地整理 也是挖掘土地潜力的重要来源。过去由于政策导向偏重于农地整理，加上建设用 地整理在保护耕地方面不够直接、见效慢，在组织管理上关系复杂、涉及面广， 在实施上投入大、周期长等原因，使得建设用地整理的研究和实践都明显滞后于 农地整理。现在越来越多的决策者和学者都认识到在当前农地整理日益受到资源 潜力和环境保护限制的情况下，应该把建设用地整理提高到和农地整理同样的高 度。2 0 0 3 年7 月召开的关于建设用地整理的第一个专题讨论会，标志着中国建 设用地整理研究正式启动，这在推动建设用地全面展开的同时，必将进一步促进 土地整理向广度和深度发展。 从安徽省、浙江省上海市等试点地区的农村居民点用地整理效果来看，农村 居民点用地整理一方面能减少农村建设用地面积，优化布局，另一方面能有效地 增加耕地。此外，有的地区提出折抵指标这一概念，一方面提高了土地整理的热 情，另一方面增加了城市建设用地指标，在一定程度上缓解了耕地保护和城市扩 张的矛盾，是农村居民点用地整理的一大功效。 目前关于农用地整理、工矿废弃地整理的理论研究与实践经验相对较多，而 针对农村居民点用地整理的研究体系尚未建立，因此，开展农村居民点用地整理 浙江大学硕士学位论文农村居民点用地整理潜力分析与模式探讨 规划研究，对推动其规范发展，指导实践有非常重要的现实意义。 综上所述，农村居民点用地整理研究将涉及到三个主要问题：能否通过农村 居民点用地的调整，为达到城市总体规划确定的目标供给足够的建设用地；如何 在保护农民权益、维护农村稳定的前提下，分步骤、分区域地实现这种用地调整 与供给的过程；在这个过程中，如何为农村同城市发展相协调地实现现代化留有 充足的发展空间。 1 1 2 研究意义 1 1 2 1 有助于推动土地整理学科的发展 研究农村居民点用地整理，是使其产生最大的社会、经济、生态效益的重要 环节。目前我国关于农用地整理、工矿废弃地整理的理论研究与实践经验相对较 多，但针对农村居民点用地整理的研究却很少，虽然在部分省市开展了农村居民 点整理，但仍停留在试点阶段。 农村居民点用地整理是一个复杂的系统工程，涉及工程技术、经济、法律、 行政、管理等多个领域，在整理过程中需要研究的内容很多，涉及潜力评价、整 理模式、规划布局、融资模式、政策保障等内容，还要与相关规划衔接，与社会 经济发展水平挂钩，其内容体系亟待完善，因此，开展农村居民点用地整理规划 研究，对推动其规范发展，指导实践有非常重要的现实意义。 1 12 2 有助于解决“三农”问题，保障农村社会的稳定 农村居民点用地整理也是实现农村城镇化，发展农村经济和建设现代乡村社 区的必然选择。开展农村居民点用地整理不仅仅是农村用地结构和布局的调整， 更重要的是农村生产生活方式的革新。 目前农村居民点散、乱的局面很难对其基础设施进行改造，也难于进行农村 居民点现代化建设，分散居住的现状既不利于商服设施、教育设施建设，也不利 于公用设施充分利用；农、林、牧、渔、工混杂的现状很难对其进行统一的环境 管理。农村居民点用地整理将挖掘农村建设用地潜力，一方面为农村基础设施建 设提供预留地，将农村建设成为道路通畅，教育、生活、休闲、娱乐基础设施完 善的现代化新农村，彻底改善农民的居住条件，使农村充分体验现代文明，使农 民享有更高的物质文化生活，缩小城乡差别，实现城乡统筹发展：另一方面为农 村企业发展提供相应的用地空间，乡镇、村镇企业的繁荣，将给农民带来更高的 浙江大学硕士学位论文 农村居民点用地整理潜力分析与模式探讨 经济收入，也为农村剩余劳动力的转移提供了吸纳的场所，将有助于农村社会的 稳定，是解决“三农”问题有效途径之一。 1 12 3 有助于国家政策法规的落实和完善 农村居民点用地整理是农村社会经济发展到一定阶段对土地利用由粗放型 向集约型转变的客观要求。农村居民点用地整理通过村庄改造、归并和再利用， 使农村建设逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序 化、台理化、科学化。 农村居民点用地地整理是我国土地国情的客观要求，是贯彻落实基本国策， 实现“耕地总量动态平衡”的有力措施。我国农村居民点占地面积大，若在全国 范围内结合当地实际进行农村居民点用地整理，可以提高土地利用率和居民点的 建筑容积率，消除“空心村”，减少农村居民点建设占用农地，有的还可复垦为 耕地或置换为城镇建设用地指标，在保证粮食安全的同时保障城镇建设用地供 给，维护社会安定。 根据土地管理法第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地， 但目前我国农村“一户多宅”、非法占地的现象很严重，政策法规没有得到有效 执行。而且由于村庄规划的滞后，村庄建设用地混乱，土地浪费严重。因此，不 管从现行法律规定的有效实施还是未来农村居民点用地整理的政策法规的制定 完善，此项研究都具有很现实的意义。 1 2 国内外土地整理发展及研究现状 1 2 1 国外土地整理发展及研究现状 1 1 2 1 1 土地整理的发展历程 国外土地整理由来己久，1 8 3 4 年德国颁布了世界上第一部土地整理法， 可以说德国是世界上最早颁布有关土地整理法律的国家，也是土地整理开展最广 泛、效果最好的国家之一。随后，法国于1 9 1 9 年颁布了土地调整法。俄国的 土地整理于1 7 世纪开始并在1 7 7 9 年建立了土地管理学校，有关的土地整理研究 一直延续至今。荷兰于1 9 8 5 年颁布了土地发展法，以法律的形式规定了土地 开发整理的程序、运作方式等。我国台湾地区在1 9 7 9 年和1 9 8 0 年分别颁布了市 地重划实旌方法和农地重划条例，标志着该地区土地整理的运作步入规范 化阶段。德国、法国、俄罗斯、加拿大等国家，将调整土地利用关系，实现土地 浙江人学i i i i 卜学位论文 农村居民点用地整理潜力分析与模式探讨 利用规划目标的实施过程，称为土地整理，日本称其为土地整治，印度称其为土 地治理，韩国称其为土地调整等等，虽然名称不同，但土地整理的主要内容基本 相同，都体现在国家对土地利用进行调整和治理。 土地整理的最初模式只是局部的土地整理，如河流的改造等。到了1 6 世纪， 德国开始进行合并农地、迁移农庄、改造河流等全面的土地整理，一般称之为土 地整理的起源。随着社会发展，土地整理的内容增加了村庄改造、自然景观保护， 其目的不再仅仅是为了提高农业生产力。同时，土地整理的规模也逐渐扩大到跨 地区的合作，用以改善农业结构、发展基础设施和保护耕作区。以欧洲为代表， 2 0 世纪6 0 - 7 0 年代，各国政府纷纷把土地整理作为改善农业生产条件的首选措 施。目前，由于农业生产过剩和人们环境保护意识的提高，土地整理重点转向景 观设计和生态环境的保护。同时，农村土地整理的目标也从提高农业生产力转向 改善农民生产、生活条件和提高农业竞争能力。通过土地整理，从地域系统的角 度去追求经济、社会、环境效益的协调和统一。 1 6 世纪中叶至今，世界范围内的土地整理实践大体经历了三个历史发展阶 段：第一阶段为简单的土地整理( 1 6 世纪中叶至1 9 世纪末) ，由于土地私有和 继承的不断分割，使农地规模进一步破碎、零散，加之城堡、要塞林立，不利于 农业的规模经营和管理，阻碍了商品经济的发展。因此，有组织、有规划地归并 农业用地，改善农业生产条件就成为这一时期土地整理的主要形式。第二阶段为 特定内容的土地整理( 2 0 世纪初至5 0 年代) ，随着二战后欧洲复兴计划的实施， 世界范围内工业化、城市化进程的加快，建设用地与城市用地需求急速膨胀，对 土地的需求超过了以往需求总和。这一时期的土地整理则主要围绕城市建设和大 型基础建设的用地需求来进行。第三阶段为综合土地整理( 2 0 世纪5 0 年代至今) ， 由于二战后经济与人口的迅速扩张，特别是土地资源的不断丌发与利用，各地区 社会、经济、生态平衡系统不断被破坏，土地整理的重点转变为促进地区经济发 展，保护和改善生态环境。土地整理在这一阶段才真正在世界范围内成为人们利 用与保护土地资源的重要途径。 1 2 1 2 土地整理的内涵研究 在英文中，与土地整理相似的称谓很多：日本和韩国等称之为l a n d r e a d j u s t m e n t ( 简写为l r ) ，德国、荷兰、法国、意大利、葡萄牙等欧洲国家以 及印度尼西亚和中国的台湾等国家和地区称之为l a n dc o n s o l i d a t i o n ( 简写为 浙江大学硕士学位论文 农村居民点用地整理潜力分析与模式探讨 l c ) ，加拿大等称之为l a n dr e p l o t t i n g ，澳大利亚和尼泊尔等称之为l a n d p o o l i n g 。尽管称谓不同，但其内涵却基本一致，主要包括以下三种解释： ( 1 ) 土地整理是一种技术或方法。 关于土地整理的性质，不少文献将其作为一种技术。亚洲技术研究所人居发 展部r a yw a r c h e r 在印度尼西亚棉兰土地整理项目的教训一文中写道：“土 地整理( l c ) 是一种城市发展安排的技术，采用这种技术对地处城市发展边缘 的区域，通过统一规划设计，进行基础设施建设，划分街区、开放空间和建筑用 地。出售一些地块提供资金支持，一些地块返还土地所有者。”( r a yw a r c h e r ， 1 9 9 2 ) 日本东京大学城市工程系的学者a n d r es o r e n s e n 认为，土地整理( l c ) 的 实质是一种方法( m e t h o d ) ，凭借这种方法将不规则的农用土地重新整理为规则 的可供建筑的宗地，并配套诸如道路、排水管道等基本的城市基础设施。在日本， 凭借这种方法，土地所有者所拥有的分散的不规则的农用地块得以重划，道路和 主要的基础设施得以修建，并且土地得以细分为可供城市商业、住宅、工业等建 设的城市宗地。每个土地所有者必须拿出先前自己拥有的土地一定比例的( 通常 是总量的3 0 ) 用于修建道路、公园、和其他的公共空间以及作为储备。储备 的土地在土地整理项目完成后出售，将所得用于支付项目的规划、管理和工程费 用。这种方法对于土地所有者的吸引力在于通过土地整理过程土地价值大量增 加，使得单个土地所有者的土地价值获得巨大的增值。对于地方政府，项目也是 有吸引力的，因为项目的实施为公共设施和城市建设急需的城市基础设施提供了 土地、道路等主要的公共设施和基础设施得以修建，城市居住区的景观得以改善。 因而，在日本土地整理这种方法作为城市发展的必需工具而受到欢迎( g e r h a r d l a r s s o n ，1 9 9 7 ) 。通过采用重划这种土地整理技术，土地所有者供出用于公共用 途的土地所造成的土地面积的减少，由重划后的土地增值补偿，最终以较低的成 本实现农用土地的城市化。 在葡萄牙，土地整理( l c ) 被解释为：通过归并地块，在某种程度上消除 土地细碎化，解决土地空间结构问题的技术；土地整理项目是土地空间归并的实 际行动，其伴随着道路、给排水设施和其他附属服务设施建造。土地整理被看作 是解决土地细碎问题的具体办法( d s h a w v n a d i n t w e s t l a k e ，1 9 9 6 ) 。 浙江人学硕小学位论义农村居民点用地整理潜力分析与模式探讨 土地细碎是指单个农场由数量巨大的分散地块组成，这些地块分散在广阔的地域 范围内，并可明显地区分为四种基本类型：一是自然条件造成的不可避免的土地 细碎化；二是考虑农业的便利设施或农业的效率( 如作物轮作) 造成的分割；三 是由于修建公路、铁路、水渠等与农业无关的人类活动对地块的分割造成的细碎 化；四是其他原因引起的土地细碎。 ( 2 ) 土地整理是一项乡村发展活动 2 0 0 1 年，葡萄牙学者j cc o e l h o ，和p ap r i n t o 等人将土地整理项目l a n d c o n s o l i d a t i o nv r o j e c t s ( 缩写成l c p s ) 解释为一种乡村发展活动。认为综合的土 地整理项目在地域上被界定为乡村土地开发活动。为了预测农户行为、土地利用 方式的变化以及作物栽培和技术应用的变化，土地整理项目的评估( 包括项目实 施前的评估，即e xa n t ee v a l u a t i o n 和项目事实后的评估，即e xp o s te v a l u a t i o n ) 非常重要，且为多学科共同研究的领域。具体而言，土地整理项目实施将引起农 村经济社会系统中如下条件发生变化：( 1 ) 农田规模、宗地规模和地块形状的变 化：( 2 ) 农田道路质量和田块到农舍之间的距离变化；( 3 ) 灌溉管理系统的变化； ( 4 ) 排水系统的变化：( 5 ) 作物栽培品种系统的变化。伴随着土地整理项目的 实施，农业生产条件的变化，农户的观念和生产行为也发生了重大变化，如项目 实施后，农户引进新品种和农业生产的市场化趋向加强等。总之，土地整理项目 的实施使农业生产力发展、可耕地面积增加和农户收入提高，因而成为乡村发展 的重要动力，在欧洲一些国家，土地整理被认为是一项乡村发展的关键活动 ( g v a nh u y l e n b r o e c k j c a s t r oc o e l h oa n dp a g u i a rp r i n t o ，1 9 9 6 ) 。 土地整理政策构成空间规划的部分条款( p r o v i s i o n s ) ，并体现在改善乡村土 地景观和自然条件方面，如要求土地整理项目必须进行环境影响评价( g v a n h u y l e n b r o e c k j c a s t r oc o e l h oa n dp a g u i a rp r i n t o ，1 9 9 6 ) 。这里的乡村发展 包括经济发展、收入提高、社会进步和生态状况改善等多个方面，而土地整理在 乡村发展中发挥着巨大的作用。 ( 3 ) 土地整理是一种土地改革措施 将土地整理视为一种土地改革措施，是对土地整理内涵认识的深入。土地整 理( l c ) 作为一个过程，要求在交换细碎的地块时维护每个农场主的土地财富， 但这往往被列于土地改革之外。印度u t t a rp r a d e s h 土地整理项目的实施，显示出 浙江大学硕士学位论文 农村居民点用地整理潜力分析与模式探讨 农田单位面积经济效益的增加有助于农民独立程度的增加。如果将农民对经济和 其他方面的依赖减少作为土地改革的核心，那么土地整理至少也说得上是为实现 土地改革的目标服务，其结果与土地改革的结果一致。减少土地租赁和在外地主 ( a b s e n t e eo w n e r s ) 的数量等土地改革的其他目标，在某种程度上是土地整理的 副产品。土地整理在印度真正起到了土地改革的作用，因为土地整理所引起的变 化的影响范围比我们通常想象的宽广，而且实际上对受益人的意义重大。土地改 革要实现的目标不仅仅是刺激农业生产，而且要考虑公平，土地整理理所当然被 认为是土地改革的一部分。乍看起来，土地细碎和土地整理并不是土地改革所要 考虑的问题，但是土地细碎化在印度对包括佃农在内的所有耕种者是如此不利， 以至在广泛意义上变成了土地制度改革的合理主题( j c a s t r o c o e l h o j p e r t e l aa n dp a g u i a rp r i n t o ，1 9 9 6 ) 。另一方面，印度大量成功的 土地整理( 农民得到了实惠) 具有重要经济意义和政治意义，并为土地压力较大 的第三世界提供了借鉴。 概括海内外土地整理的不同，其内涵可以包括以下几点：( 1 ) 土地整理涉及 到自然、社会、经济、工程等各个方面，横跨众多学科领域，是一项技术性和实 践性极强的系统工程。( 2 ) 土地整理的内容和目标随着社会经济的发展而发展表 现为一个持续的动态发展过程。( 3 ) 土地整理不仅包括土地利用的空间配置和土 地利用内部要素的重新组合，还包括土地权属和土地收益的调整。( 4 ) 土地整理 不仅协调自然过程，还协调社会经济和文化过程，追求生态效益、经济效益和社 会效益的统一。 ( 4 ) 土地整理的内容研究 近些年来，欧洲关于土地整理的研究领域发生了意义重大的三大事件：( 1 ) 1 9 8 8 年，欧洲土地整理专业会议( t h ee u r o p e a ne x p e r sm e e t i n gi nl a n d c o n s o l i d a t i o n ) 在佛雷得伯格( f r e d e b u r g ) 召开；( 2 ) 1 9 9 6 年，乡村综合规划会 议( t h e c o n g r e s s o n i n t e g r a t e d r u r a l p l a n n i n g ) 在葡萄牙首都里斯本举行；( 3 ) 2 0 0 0 年，土地市场和土地整理专题论坛( t h es e m i n a ro nl a n dm a r k e t sa n dl a n d c o n s o l i d a t i o n ) 在荷兰的代尔夫特成立。第一次会议后的成果之一是m e u s e r 的 欧洲1 1 国土地整理比较研究。在这项研究中，重点探索中欧和西欧国家如何缩 小城市与乡村的生活和工作条件的差距，如何进行娱乐用地的规划，阻及如何将 浙江大学硕士学位论文 农村居民点用地整理潜力分析与模式探讨 土地整理作为解决土地利用矛盾的手段而发挥作用。第二次会议的主题以满足可 持续发展的环境综合规划和增加社会参与为特色。第三次会议着重研究在西欧国 家将土地整理应用到与产权相关的土地制度改革的可行性问题( r a f a e l c r e c e n t e c c r l o sa l v a r e z ，2 0 0 2 ) 。总体而言，目前国外土地整理的研究主要集中 在土地整理与生态变化、土地整理与农村发展等方面。 从德国、俄罗斯、荷兰等国的实践经验来看，农村居民点的整理内容主要包 括：( 1 ) 农村居民点选址：( 2 ) 基础设施用地、绿化用地、福利设施以及交通用 地的安排；( 3 ) 住居用地的建设密度、容积率控制等。 1 2 1 3 我国台湾地区及国外土地整理实践的研究 以我国台湾地区和德国、荷兰为例，土地整理的实践过程中呈现出以下特点： ( 1 ) 有较完备的法律法规 我国台湾地区的农地重划条例是土地整理的重要依据。在农地重划条例 中规定了土地整理详细的作业流程和实施要点。包括：土地整理区的选定，规 定符合6 个条件之一的项目有申报土地整理区的资格：土地整理项目的申报， 项目的申报除了要上级主管机关核定外，必须进行公告；重划土地分配的原则 和分配程序；参与农地重划者的负担项目和重划负担的计算方法；重划后地 价处理方法：重划后的权利清理及地籍整理；重划后农田、水利设施、道路 的管理维护。 1 9 5 3 年，前联邦德国颁布了第一部土地整理法。现行的土地整理法 是1 9 7 6 年重新修订和颁布的。在德国，任何一种土地整理项目都必须符合土地 整理项目的规定和程序，在土地整理过程中，如有争议和纠纷，最后的裁决权在 作为政府部门之一的土地整理法庭。 荷兰土地整理实行的是项目运作制。目前的荷兰土地整理条例是1 9 8 5 年颁布实施的，新的条例主要是全面保障农村地区的各种利益，给予了省级政府 决定土地整理项目实施的权力。 ( 2 ) 注重土地的权属调整和土地分配的规范化 德国的土地整理实施程序分为4 个步骤：一是制定土地整理总体、详细规划： 二是明确产权归属及他项权利；三是具体实旌土地整理规划；四是土地整理规划 的效益评估核算。一般而言，在德国，土地整理程序规范而严格，一项平均规模 和难度的土地整理项目，可能前后共需要花费1 2 1 5 年的时间。 浙江大学硕士学位论文农村居民点用地整理潜力分析与模式探讨 荷兰土地整理中利益分配主要通过以下措施来保证：一是土地整理项目的选 择或立项必须由项目区中5 0 以上的土地所有者和使用者决定：二是土地整理委 员会的组成必须有项目区土地所有者和使用者的代表；三是土地整理项目规划是 公众参与和各方协商的结果；四是土地收益分配以土地整理前的土地价值为计算 依据。 ( 3 ) 重视生态环境的保护和建设 联邦德国在土地整理中，十分注重对河流沿岸的土地进行用途调整或征为国 有，并在河流沿岸的土地上种植树木，形成沿河生态保护系统。土地整理局还要 与当地的自然保护主管机关、农业局、水利局等合作，提出土地整理过程中要兼 顾自然保护、景观保护和生态环境等方面需求的基本原则和要求。 荷兰在土地整理条例中，明确要求在土地整理规划中，采取必要的措施 保护土地景观。土地整理委员会在制定规划的过程中，也必须征求国家科学委员 会关于自然和景观保护的建议。 1 2 2 国内土地整理发展及研究现状 ( 1 ) 土地整理的发展历程 我国的土地整理可以追溯到公元前1 0 6 6 年，不同的社会经济发展阶段，土 地整理的内容及任务自然会有所差异，呈现出明显的阶段性。( 1 ) 农业社会的生 产要素主要是资源和劳动力，当时由于人口少、生产力低，对资源与环境的影响 小，社会经济增长的速度也比较缓慢。开展土地整理主要是为了增加粮食产量， 安排好国计民生。( 2 ) 工业社会增加了资金这一重要生产要素。工业社会前期， 人口迅速增加，生产力大幅度提高，对自然资源的消耗越来越多，对生态环境的 影响也就越来越大。土地整理的任务是以粮食生产为主，有时甚至不惜以牺牲生 态环境为代价换来经济的高速发展。( 3 ) 到了工业社会后期，出现了“人口爆炸”、 资源短缺、灾害频繁等问题，自然界向人类敲起了警钟。针对国家粮食安全和生 态安全，土地整理的任务是粮食生产和生态环境建设并重，随后的土地整理主要 集中在生态环境建设上，农村居民点整理孕育而生。 ( 2 ) 土地整理的学科体系 人地关系是一种整体中的辩