（行政管理专业论文）葫芦岛“市管市”体制改革研究.pdf

东北大学硕士学位论文摘要 葫芦岛“市管市”体制改革研究 摘要 目前，我国实行地级市代管县级市的体制。“市管市”体制对于加强城乡合作、 促进城乡一体化进程等方面起到了推动作用。然而随着市场经济的深入，弊端也 逐渐显现，地级市与县级市利益相争，城市重复建设严重，增加了行政层级，行 政管理低效等，阻碍了经济和社会的发展，需要对其进行改革。 本文针对当前普遍倡导的省管县市的体制，以葫芦岛“市管市”体制为研究 个案，在充分考虑葫芦岛和兴城的特殊性基础上，分析葫芦岛“市管市”体制的 利弊及可能采取的改革对策，提出了省管县市体制不是当前葫芦岛和兴城的最佳 选择，得出适合葫芦岛和兴城的撤市设区的结论。 文章可以概括为以下几部分：第一部分阐述了研究意义和研究理论方法等， 阐述了我国“市管市”体制历史沿革；第二部分阐述了葫芦岛“市管市”体制改 革原因，提出撤市建区改革设想，指出撤市建区后应正确处理的相关问题，如遵 循的原则、发展战略、市区关系、机构调整等问题。重点阐述了实行撤市设区理 论的可能性和必然性及市辖区相关理论；第三部分得出结论，指出加强制度建设 是解决问题根本。 关键词：“市管市”体制；省管县体制；撤市设区；市辖区 一一 东北大学硕士学位论文 a b s 仃a c t ar e s e a r c h0 ut h er e f o r mo f t h e p r e f e c t u r e - l e v e lc i t ya d m i n i s t e r i n gt h e c o u n t y - l e v e lc i t y s y s t e mi nh u l u d a o a b s t r a c t a tp r e s e n t ，o u rc o u n t r yi m p l e m e n t st h es y s t e mt h a tt h ep r e f e c t u r e - l e v e lc i t y a d m i n i s t e r st h ec o u n t y l e v e lc i t yo nb e h a l fo fa n o t h e r t h es y s t e m t h a t “t h e p r e f e c t u r e l e v e lc i t yi si nc h a r g eo f t h ec o u n t y l e v e lc i t y ”s t r e n g t h e n st h ec o o p e r a t i o ni n u r b a na n dr u r a la r e a s ，p r o m o t e st h er e s p e c t s ，s u c ha sp r o c e s so fi n t e g r a t i o ni nu r b a na n d r u r a la r e a s b u tw i t ht h ed e e p e n i n go f m a r k e te c o n o m y , t h ed r a w b a c ka p p e a r sg r a d u a l l y ， t h e p r e f e c t u r e l e v e lc i t y a n d c o u n t y l e v e lc i t y f i g h t f o ri n t e r e s t s ，t h e r e p e a t e d c o n s t r u c t i o no f t h ec i t yi ss e r i o u s ；a l s oi ti n c r e a s e st h ea d m i n i s t r a t i o nl e v e l ，c a u s e sp o o r e f f i c i e n c yo fa d m i n i s t r a t i o n t h es y s t e mh a sh a m p e r e de c o n o m ya n ds o c i e t y sp r o g r e s s ； i th a st ob er e f o r m e d t h i st e x ti si nc h a r g eo f t h es y s t e m so f t h ep r o v i n c e sa d m i n i s t e r i n gt h ec o u n t i e sa n d c i t i e st h a tg e n e r a l l ya d v o c a t e da tp r e s e n t , i ts t u d i e st h ec a s eo ft h es y s t e mt h a t “t h e p r e f e c t u r e l e v e lc i t yi nc h a r g eo f t h ec o u n t y - l e v e lc i t y ”i nh u l u d a o ，i nf u l l yc o n s i d e r i n g t h ep a r t i c u l a r i t yf o u n d a t i o no fh u l u d a oa n dx i n g c h e n g t h et e x ta n a l y s e st h eg a i n sa n d l o s e so ft h es y s t e ma n dr e f o r mc o u n t e r m e a s u r et h a tm a yb ea d o p t e d i th a sp r o p o s e dt h a t t h ep r o v i n c ei nc h a r g eo ft h ec o u n t i e sa n dc i t i e ss y s t e mi sn o tt h eb e s tc h o i c eo fh u l u d a o a n dx i n g c h e n g t h et e x td r e wac o n c l u s i o nt h a tw i t h d r a w i n gt h ec o u n t y - l e v e lc i t ya n d e s t a b l i s h i n gt h ed i s t r i c tu n d e rt h ej u r i s d i c t i o no f t h em u n i c i p a lg o v e r n m e n t t h ea r t i c l ei ss u m m a r i z e da sf o l l o w i n gp s d t s ：t h ef i r s tp a r t e x p l a i n st h er e s e a r c h m e a n i n ga n dr e s e a r c ht h e o r i e sa n dm e t h o d s ，e x p l a i n st h eh i s t o r i c a le v o l u t i o no f s y s t e mo f o u r t t t 东北大学硕士学位论文a b s t r a c t c o u n t r y ；t h es e c o n dp a r te x p l a i n st h er e f o r mr e a s o n so f h u l u d a o ，p r o p o s e st h ei m a g i n a t i o no f w i t h d r a w i n gt h ec o u n t y - l e v e lc i t ya n de s t a b l i s h i n gt h ed i s t r i c t , p o i n t so u tt h er e l e v a n ti s s u e s t h a ts h o u l db et r e a t e dc o r r e c t l y , s u c ha sp r i n c i p l e s ，d e v e l o p m e n ts t r a t e g i e s ，r e l a t i o n sb e t w e e n t h ec i t ya n dt h ed i s t r i c t , a d j u s t m e n to f t h eo r g a n i z a t i o n sa n ds oo n a l s o ，i te x p l a i n se s p e c i a l l y t h ep o s s i b i l i t i e s ，a n dc e r t a i n t i e sa n dr e l e v a n tt h e o r i e so fw i t h d r a w i n gt h ec o u n t y - l e v e lc i t y a n de s t a b l i s h i n gt h ed i s t r i c t ；t h et h i r dp a r td r a w st h ec o n c l u s i o na n dp o i n to u tt h a tt h e c o r t s l r u c t i o no f s y s t e mi st h eb a s eo f s o l v i n gt h ep r o b l e m k e y w o r d s ：s y s t e mt h a tt h ep r e f e c t u r e - l e v e lc i t yi si nc h a r g eo f t h ec o u n t y - l e v e lc i t y ； s y s t e mo f p r o v i n c eg o v e r n i n gc o u n t i e s ； w i t h d r a w i n gt h ec o u n t y - l e v e lc i t ya n de s t a b l i s h i n gt h ed i s t r i c t ； t h ed i s t r i c t su n d e rt h ej u r i s d i c t i o no ft h em u n i c i p a lg o v e r n m e n t i v 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中 取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表 或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 靴做储签彩杉 日期：珈、f i f 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学 位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的 复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 ( 如作者和导师不同意网上交流，请在下方签名；否则视为同意。) 学位论文作者签名： 签字日期： 导师签名： 签字日期： 东北大学硕士学位论文引言 引言 本文探讨的“市管市”体制指现行的地级市代管县级市的体制。“市管市”体 制，是指在行政区划上，根据行使国家政权和执行国家职能的需要，兼顾地理条 件、历史传统、风俗习惯、经济联系、民族分布等实际情况，把同一经济区内的 一些县级市划归为中心城市进行管理，成为由省直接领导的一级地方政权的体制。 “市管市”体制源于市管县体制，我国现在除了海南、浙江等省实行省管县( 市) 外，普遍实行市管县( 市) 的行政体制。随着一部分县级政府撤县建市，逐渐形 成地级市代管县级市的行政管理体制。“市管市”体制并无明确的法律依据，但却 广泛实行，并发挥了重要的作用。 “市管市”体制的实行，一方面，县级市需要获得中心城市在技术力量、智 力支持、信息服务、资金支援等方面的援助，对中心城市依赖大为加深；另一方 面，中心城市的工业生产、经济改革需要辐射到农村，以保障城市的市场、劳务、 原料及副食品供应等。城乡一体化反映了商品经济条件下城乡关系的紧密联动规 律，作为这一客观经济规律作用的产物，“市管市”体制对于密切城乡关系、加强 城乡合作、巩固工农联盟、促进城乡一体化进程等诸多方面都起到推动作用。 然而，“市管市”体制实践中出现的诸多问题要求必须改革“市管市”体制。 如造成虚假城市化，增加地方行政层级， 严重阻碍了地级市与县级市的发展进程， 寻求改革之道。 地级市与县级市利益相争等问题的出现 因此，迫切需要探讨“市管市”体制， 针对当前的“市管市”体制，学者们发表了众多的改革建议，其中最普遍的 观点为实行省直管县市的观点，认为地级市代管县级市的体制是当前阻碍县域经 济发展的主要原因，“市管市”体制造成县级市的城市化进程缓慢，市县利益相争， 有些地级市拉动力不强等问题，必须进行改革。 本文对“市管市”体制的弊端加以分析，分析了当前广大学者倡导的省直管 县市体制的益处和弊端，指出在葫芦岛实行省直管县市不利于当前葫芦岛和兴城 1 东北大学硕士学位论文引言 的长远发展，进而结合葫芦岛和兴城的实际提出撤市设区的理论，在充分尊重特 殊性的基础上探讨葫芦岛的“市管市”体制，其中的撤市设区理论及市辖区相关 理论成为本文的核心内容和主要创新点。 一2 一 东北大学硕士学位论文第一章“市管市”体制研究概述 第一章“市管市 体制研究概述 1 1 研究意义 1 1 1 研究“市管市”体制是解决实践中出现问题的必然要求 当前“市管市”体制实践中出现的诸多问题要求必须研究“市管市”体制。 出现的主要问题体现在以下几方面： 造成虚假城市化；增加地方行政层级，产生了新的条块分割；地级市与县级 市利益相争严重；行政区域与经济区域的强制性统一，不利于经济社会发展，违 背发展规律；城乡合治与城乡二元结构矛盾突出；中心城市拉动力问题值得探讨， 一些中心城市拉动力有限，经济基础薄弱；城市重复建设严重，不利于社会发展。 基于上述弊端，学术界对市管县( 市) 体制进行了深入讨论，并提出了省管 县( 市) 的观点。究竟如何界定“市管市”体制存在的价值，是否“市管市”体 制完全失去了存在的意义? 取消“市管市”的行政体制，完全实行省管县级市体 制是否适合每一个省级政府，是否对每个县级市的发展都适合是值得思考的问题， 也是论文将系统研究的问题。 1 1 2 研究葫芦岛“市管市”体制的意义 葫芦岛市原名锦西市，1 9 8 9 年6 月1 2 日，经国务院批准，锦西市升格为地级 市，原锦州代管的县级市兴城市改为锦西市代管。至此，形成了地级市锦西市代 管县级市兴城的“市管市”体制。1 9 9 4 年9 月2 0 日，国务院批准锦西市更名为 葫芦岛市，葫芦岛“市管市”体制形成。葫芦岛“市管市”体制运行的状况如何， 在省管市( 县) 的呼声日益高涨的背景下，葫芦岛的“市管市”体制如何抉择才 是对葫芦岛市和兴城市发展都有利的选择，这些都是本文重点探讨的问题。在分 析大量资料和对葫芦岛和兴城深刻了解的基础上，通过对葫芦岛的“市管市”体 制现状的分析，提出适合葫芦岛和兴城发展有利的改革设想，实现双赢的目标。 一 东北大学硕士学位论文第一章“市管市”体制研究概述 图1 1 葫芦岛市地图 任何事物的发展都具有普遍性和特殊性。普遍性孕育于特殊性之中，特殊性 源于普遍性。当前省管市( 县) 体制被广泛推崇，我们应具体问题具体分析，量 力而行，不能实行一刀切，要充分考虑各省的实际情况，更要考虑各地级市和县 级市的发展，充分分析完全实行省管市( 县) 体制的可能性和可行性。葫芦岛“市 管市”体制是中国“市管市”体制的个案，具有自身特殊性，同时也具有“市管 市”体制的普遍性。正因如此，本文希望对葫芦岛的“市管市”体制的研究，进 而能对“市管市”体制的发展变革提供可以借鉴的方面。另外，葫芦岛市与兴城 市之间的关系又具有特殊性，所得出的建设性结论可能具有排他性。本文力图做 到学术性、理论性与实践性的统一。 当前在振兴东北老工业基地背景下探讨葫芦岛“市管市”体制具有重要意义。 葫芦岛市虽建市时间仅1 6 年，还处于少年时代。然而，葫芦岛在辽宁老工业基地 的振兴中具有举足轻重的意义。“市管市”体制的改革走向直接影响葫芦岛和兴城 4 东北大学硕士学位论文第一章“市管市”体制研究概述 的未来发展。成功则两利，失败则两害。东北振兴，辽宁先行；辽宁振兴，不仅 看沈阳、大连等综合实力较强的市，更应着眼于培育新的经济增长点，尤其是辽 西经济增长极，形成沈阳经济区、大连经济区和辽西经济区三足鼎立，协调发展 的经济新格局。葫芦岛位于辽宁中部城市群经济圈和京津经济圈的连接带，要努 力把葫芦岛打造成一个新的经济增长极，形成一个经济隆起带。葫芦岛地处辽西， 交通便利，地理位置优越，资源丰富，工业基础较好，第三产业蓬勃发展，具有 很强的经济发展潜力，并初步显示出一定的经济实力，作为新兴沿海开放城市， 能发挥更为重要的作用，拥有更为广阔的未来。以锦州、葫芦岛等城市为中心的 辽西地区的振兴发展对于辽宁老工业基地的振兴更具战略意义。这是论文探讨葫 芦岛“市管市”体制的更为深层次的现实意义所在。 1 2 研究现状 有关“市管市”( 县) 体制和省管县市体制的观点综述： ( 1 ) 倡导应改革“市管市”( 县) 体制，实行省管市( 县) 的行政体制 孙学玉主编的公共行政学论稿中，孙学玉、伍开昌联合发表的论文当 代中国行政结构扁平化的战略构想中，系统阐述了“市管市”( 县) 体制的弊端， 认为这一体制是计划经济的产物，伴随市场经济体制的深入，具有很多弊端。如 规模小、辐射功能弱的城市，“小马拉大车”现象严重存在，许多城市不能拉动所 辖县市的经济发展；增加了层次，行政管理低效，城市虚化现象严重，造成了城 市化进程中的大量的广域型城市的出现，中心城市与所带县的经济发展差距大、 关联度低。 上述学者提出改革市管县体制对策。其中最主要的观点是改革市管县体制， 实行省管县的行政体制。取消地级市代管县级市的不合理体制，改由省直接管理 县市，可以拓展中小城市的生存空间。继续保留现有的地区行署建制，不再审批 新的市管县体制，使这些地区的行政区划符合宪法的规定，待条件成熟取消地区 虚级建制，直接过渡到省直管县市体制。改变现有地级市对县级市的领导，实行 省直管县级市既合法又符合现代扁平化的管理趋势。 5 东北大学硕士学位论文第一章“市管市”体制研究概述 然而，孙学玉等长期倡导的完全实行省管市( 县) 的体制并不适合所有的省 份，也不适合某一省份的所有县市，省管市( 县) 要求各个省管理幅度的扩大， 要求更高的人力、物力、财力，需要更高的技术支持，同时省管市( 县) 能否实 现所期望的目标也是值得探讨问题。 ( 2 ) 复合行政的观点 王佃俐在市管县实践的反思：“复合行政”的视角中，提出了复合行政的 观点。认为省管县( 市) 体制并不一定能有效地解决市管县体制的弊端，应从更 深层次探讨解决“市管市”( 县) 体制的弊端。“复合行政”，就是在经济全球化背 景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政 层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自 主治理的合作机制。复合行政观点对阻碍实现区域经济一体化的行政体制根源做 出了一种新的解释，强调造成目前中国区域经济一体化与行政区划冲突的根本原 因，不在于行政区划本身，而在于政府职能的转变尚未完全适应市场经济的发展 需要，在尊重现有行政区划的情况下，在发挥市场资源配置优势基础上，适应区 域经济一体化的需要，进一步转变政府职能，为跨行政区公共服务的实现，提供 一种政府体制创新的新思路“1 。 复合行政的观点让我们从旧的思路中跳出来，对省县市的关系上有了全新认 识问题的视角，具有很高的战略性。这种观点的实践是相当长的过程，需要中国 政治的高度发达，在现有的条件下实现起来较困难，但应是我们不断努力的目标， 是解决问题的好思路。 ( 3 ) 市管县具有存在合理性 李金龙提出市管县具有存在合理性，还应继续实行。对于出现的问题，应采 取一些措旖，而不应全盘否定市管县的体制。要积极创新市管县的具体领导制度， 适当调整部分市管县的范围。调整要结合当地实际，充分论证中心城市的辐射范 围究竟有多大，这是合理调整的前提。实地调查研究，参照历史情况，切实弄清 县市到底跟哪个中心城市经济关联度更大，这是合理调整的根据。行政区划调整 6 东北大学项士学位论文第一章“市管市”体制研究概述 从本质上说是要真正代表广大人民的根本利益，因而调整时要认真听取居民的意 见和建议，尊重他们的意愿和要求，这是调整取得合法性的基础。原则上以省级 行政区为单元，在省内进行调整，一般不打破县( 市) 行政区划边界，实行完整 建制的调整，保持地域的有机完整，这是调整取得成功的条件。1 。 上述观点是值得思考的，市管县的管理体制确实发挥了巨大的作用，有其存 在的合理性，应该保留的应保留，对于其弊端可以通过改革逐渐调整，对于有条 件的地区可以实行省管县( 市) ，而对于条件不具备的地方应继续保留，并不是实 行省管县就能解决存在的问题。 ( 4 ) 质疑省管县体制，主张着眼于制度建设 毛寿龙认为，省直管县这一收权的办法虽然可以解决当前基层政府的一些失 控问题，但放弃了分权体制所带来的有利于办事的好处。从制度建设的角度来看， 关键是如何在过去分权改革的基础上，完善分权的制度基础。上级政府一定要运 转稳定高效率，并且把责任和资源转移给下级政府，让有能力承担发展责任，让 公民发展良好组织的公民社会，并有效参与政府决策和监督。在此基础上，还要 在上级政府，地方政府和公民社会之间建立一种稳定的互动机制。即使有一些失 控的问题，也容易采取措施解决。集权虽然能够解决失控的问题，但往往限制了 地方的灵活性，挫伤地方的积极性，并进而损害发展。当县乡财政脱离困境时， 省直管县这一集权办法缺陷肯定将会日益显露，到时需要给县乡两级以更多的自 主权，重新激发起基层的积极性，难免陷人“一收就死，一放就乱”的逻辑怪圈。 这是值得赞赏的分析问题的角度。这也是本文将在结论部分系统阐述的重要观点， 当前中国应进入到制度建设阶段，从根本上解决“市管市”体制的弊端，应着眼 于制度建设，标本兼治“3 。 ( 5 ) 有关市辖区理论研究。杨朝伟对市辖区研究颇多，对市辖区类型，市辖 区的体制及与市的关系做了深入分析，对市辖区增长状况和增长方式做了探讨， 得出一系列值得参考的结论。杨朝伟对市辖区按经济结构和功能作用分类，提出 三种市辖区增长方式，包括建市设区、撤县设区、调整设区”1 。 一7 一 东北大学硕士学位论文第一章“市管市”体制研究概述 1 3 研究理论基础 ( 1 ) 行政区划相关理论 行政区划是国家权力的空间或者地域的分割和配置，包括地域范围、等级层 次及行政中心的划分等。行政区划是国家结构的一种基本组织形式，是中央政府 统治和管理全国各地的一个有效手段。本文研究的“市管市”体制是行政区划的 一个方面，需要运用大量行政区划理论。 ( 2 ) 政府间关系相关理论 葫芦岛和兴城之间的改革走向关系两市发展的大局，本文将运用政府间关系 理论探讨地级市和县级市之间，地级市和所辖行政区之间的关系。 ( 3 ) 市政学相关理论 市政是城市政治主体( 城市政府、社会团体等) 围绕城市公共事务而展开的 各种政治决策与行政执行的活动过程的总称，目的是保持城市运行的稳定。城市 政府是市政管理的主要主体，撤县级市建区后，政府如何进行城市经济行政管理 和城市社会行政管理需要运用市政管理学相关理论。 ( 4 ) 市区间关系相关理论 中国区政研究还不成熟和完善，在本文研究中将运用市区问关系相关理论去 探讨撤市建区后市区间关系，研究城区发展中应正确处理的问题。 1 4 研究方法 ( 1 ) 文献研究方法 通过文献以获取大量间接资料，作为研究问题的参考和借鉴。通过查阅大量 文献，总结出关于“市管市”体制的各种观点，分析各个观点的利弊，得出自己 对市管市( 县) 体制的观点，同时查阅葫芦岛和兴城在“市管市”体制下的发展 变革情况，结合两者的特性，提出了适合两者共同发展的一系列观点。 ( 2 ) 归纳分析法 通过归纳分析葫芦岛和兴城近几年的经济和社会等各方面的发展，得出“市 r 东北大学硕士学位论文第一章“市管市”体制研究概述 管市”体制实行以来两者的变化，既有成就，又有不足，探求成就背后的原因， 分析不足背后的缺陷，进而寻求解决问题的途径。 ( 3 ) 理论联系实际的方法 理论与实际相结合是本文的基本指导思想。本文从省管县( 市) 体制的理论 出发，分析优缺点，进而结合葫芦岛和兴城的实际，提出适合葫芦岛和兴城发展 的路径，最后得出可以借鉴的结论，回归到理论。 ( 4 ) 定性分析和定量分析相结合的方法 在采用大量定性分析的同时，运用定量分析的方法，分析葫芦岛和兴城在实 行“市管市”体制前后的经济、社会、科技、教育等方面的发展变化情况，并用 图表等形式体现出来，使论文具有说服力。 9 东北大学硕士学位论文第二章我国“市管市”体制历史沿革 第二章我国“市管市 体制历史沿革 2 1 我国地方行政层级关系 中国是单一制国家，地方政府实行分级管理的原则，形成由上至下的“金字 塔式”的地方政府结构。地方各级人民政府分为省( 自治区、直辖市) 、市( 自治 州) 、县( 市) 、乡( 镇) 政府四个层级。省级政府作为地方一级国家行政机关， 省级政府具有双重从属性质，是省级国家权力机关的执行机关，同时服从国务院 的统一指挥和领导，作为最高一级地方国家行政机关，有权统一领导辖区内的市 县乡镇等各级人民政府的工作，统一管辖辖区内的经济、社会、文化等行政事务。 1 9 8 3 年，“地市合并”的地方管理体制改革，将同一地区的行政公署与地级市政府 合并，由市政府统一领导周围各县，逐渐形成省地级市县( 县级市) 一 一乡( 镇) 四级地方行政体制。 城市是社会经济发展的产物。1 9 8 9 年1 2 月按照七届全国人大常委会通过的城 市规划法解释，我国的城市是指按照行政建制设立的直辖市、市镇。现在的市 不包含建制镇。1 9 5 4 年的中华人民共和国宪法实际明确规定城市人民政府行 政地位依次为四个层次：即省级的直辖市政府、省级与县级之间的较大的市政府 ( 即地级市政府) 、县级的市政府和镇政府。2 0 世纪8 0 年代，为适应经济建设发 展和行政体制改革的需要，我国建市标准逐步放宽，出现了建市热潮。地级市人 民政府是中国城市政府体系的骨干和主体。地级市人民政府必须向本级人大及其 常委会负责并报告工作，作为地方国家行政机关，地级市人民政府必须向省级人 民政府负责并报告工作，同时接受国务院的统一领导；作为下辖若干县级政府的 部分地级市人民政府，必须承担整个行政区域内工农业生产和各项行政事务的职 能，并领导各县级人民政府。地级市政府领导并监督所属各工作部门和区县人民 政府的工作，依法任免、考核和奖惩国家行政机关工作人员。 县级人民政府指县、自治县、县级市、市辖区等人民政府。县级人民政府大 1 0 东北大学硕士学住论文 第二章我国“市管市”体制历史沿革 致分为三类：一是以农业区域为主要辖区的县级人民政府，是县级人民政府的主 体部分；二是以城市为主要辖区的县级人民政府和大中城市下辖的区人民政府： 三是少数民族自治区域的县、旗、自治旗人民政府。县作为一种地方行政区域， 是随着秦朝推行郡县制而逐步形成的。县级人民政府是县级人大的执行机关，又 是地方行政机关。中国县级人民政府在国家行政组织体系中的隶属关系分为三种 情况：第一、受省、自治区人民政府的直接领导，并受地区行政公署的监督指导， 主要指仍设有地区行政公署地方的县级人民政府。第二、受省、自治区、直辖市 人民政府的直接领导，主要指未设或不再设地区行政公署地方的县级人民政府以 及北京、上海、天津、重庆四个直辖市下辖的区县人民政府。第三、受省与县之 间的一级国家行政机关即地级市、自治州人民政府领导，主要指地级市所辖区人 民政府和地级市领导的县人民政府，自治州下辖的县级人民政府。 随着地级市领导县的体制发展，更多的县由受省级人民政府领导逐渐演变为 受地级市领导。 地级市领导县的体制是地级市人民政府领导县人民政府的行政体制。这种体 制的形成，经历了从方便城市经济发展与经济管理，到简化城乡双轨制的行政体 制而使之一体化的两个阶段，是城乡经济一体化和行政一体化的两个过程同步进 行的结果。 市领导县的体制的萌芽最早产生于建国初期，当时是为了保障城市的蔬菜、 副食品供应。1 9 5 9 年9 月，第二届全国人大常委会通过了关于直辖市和较大市 可以直接领导县、自治县的决定，第一次以法规形式肯定了市领导县的行政体制， 推动了市领导县的行政体制的发展。1 9 7 8 年宪法规定：“直辖市和较大的市分为区 县。”市领导县的体制历史性的载入宪法。1 9 8 2 年底，随着农村经济实力的日益增 强，城乡经济一体化的趋势迅速发展，中央首先在江苏省实行地市合并，由市领 导县的试点逐渐形成了以城市为依托的各种规模和各种经济类型的经济区。从此， 市领导县的体制在全国广泛展开。 地级市领导县的体制主要模式有以下三种：第一种是地市合并，建立新的地 东北大学硕士学位论文 第二章我国“市管市”体制历史沿革 级市政府以领导周围各县；第二种是划县入市，从周围地区划入一定数量的县归 地级市政府管理：第三种是建市领县，原来该地区并无地级市，现在或将县级市 升格为地级市，或将地区行政公署机关改为地级市政府机关，并由新建的地级市 领导周围各县。 地级市领导县的行政体制，比较成功的打破了多年来市县之间形成的行政壁 垒和城乡分割，有效的促进了城乡经济发展的一体化，使中心城市带动周边地区 发挥了作用。同时，地级市领导县的行政体制对中国地方行政组织体制产生了较 大的影响，在省与县人民政府之间构筑了一级国家行政机关，地级市人民在政府 承担双重管理职能，负责管理城市管理职能和管理大片农业区域的职能。 2 2 “市管市”体制的历史沿革 “市管市”体制源于市管县体制。市管县体制的形成可以上溯到2 0 世纪5 0 年代末6 0 年代初。1 9 5 8 年河北省撤销天津地区，将其所辖之县划归天津市管辖， 开创了市管县体制的先例。1 9 5 9 年，第二届全国人大常委会通过了关于直辖市 和较大的市可以领导县、自治县的决定，认可了这种体制并使之在全国范围内推 广开来。至1 9 6 0 年，全国已有5 2 个市领导2 4 3 个县，约占全国县建制总数的1 8 。 但是，这次市管县体制的产生乃是由大跃进和人民公社化运动催化的，存在着先 天不足。因此，随着1 9 6 1 年的经济整顿，这种体制不仅停止发展而且出现了回归 现象。市管县体制的再度兴起是在8 0 年代后，与前次不同，它的实施是人们认识 深化和现实需要的结果。改革开放以后，以家庭联产承包责任制为主的农村改革 和以搞活国有企业为主的城市改革分别从不同侧面对原有的经济体制进行重塑， 而摆在两者之前的共同发展的阻力便是城乡分治的局面。就城市企业而言，其商 品在原材料、市场及产业结构的转换上受到空间的严格限制：对农村来说，剩余 劳动力的转移、农产品消费市场的扩大、农业经济结构的转换也只能囿于农村地 区。另外，从行政体制上看，存在着地市并存的现象，不仅造成机构重叠、领导 多头、条块分割的局面，由于二者管理的对象及重点不同，以至人为地加剧了城 乡分割的二元经济格局。因此，为解决上述矛盾，实现经济和行政的发展，以地 1 2 东北大学硕士学位论文第二章我国“市管市”体制历史沿革 市合并为主要形式的市管县体制再度兴起，并在中央的倡导下以前所未有的速度 发展起来，至1 9 8 8 年底，全国有1 6 8 个市面向7 1 2 个县实行了市管县体制。到目 前为止，虽然在一些地区仍然存在着地区建制，但是以中心城市作为增长极领导 周围县区的发展已成为占主导地位的模式。 县级市政府是在符合国家设市标准的较小地域内设立的城市政府。县级市一 般是由县属镇发展设立或撤县建市设立的，一般有较强的农业地区行政管理的色 彩。县级市政府在国家行政组织体系中的地位，大致可以分为以下三种情况：第 一、在设立地区行政公署地方的县级市政府，受省、自治区政府的直接领导，并 受地区行政公署的监督指导；第二、在没有设立或不再设立地区行政公署的地方 的县级市，受省、自治区政府的直接领导；第三、在实行地级市管理县、县级市 体制和民族自治地方的县级市政府，受地级市、自治州政府的领导。县级市政府 下辖乡、民族乡、镇政府，也可以设立街道办事处。 撤县建市最早开始于2 0 世纪5 0 年代末期，1 9 5 7 年黑龙江省撤伊春县设立伊 春市，1 9 6 0 年吉林省撤临江县设立浑江市等。1 9 6 1 年后，撤县建市同市领导县一 起停止发展，直到8 0 年代初才恢复。1 9 8 6 年4 月，国务院批准民政部关于调整设 市标准：总人口5 0 万以下的县、县人民政府驻地所在镇的非农业人口1 0 万以上、 常住人口中农业人口不超过4 0 、年国民生产总值3 亿元以上的；总人口5 0 万以 上的县、县人民政府驻地所在镇的非农业人口1 2 万以上、年国民生产总值4 亿元 以上的；以及自治州人民政府或地区行政公署驻地所在镇，非农业人口虽不足1 0 万、年国民生产总值不足3 亿元，若确有必要，可以撤县建市。1 9 8 6 年到1 9 8 8 年 形成第一次撤县建市高潮，1 9 9 2 年又掀起第二次撤县建市高潮。 撤县建市是顺应城市化的历史趋势，为“合理发展小城市”，促进城乡经济协 调发展而采取的一项重要的行政改革战略。撤县建市有力地推进了城乡经济体制 和政治体制改革，促进了我国经济文化建设的发展。1 9 9 3 年8 月，国务院批准民 政部关于调整设市标准的报告，再次调整撤县建市的标准。报告将不同的县区 分为人口密度每平方公里4 0 0 以上，4 0 0 人以下、i 0 0 人以上，i 0 0 人以下三种情 1 3 东北大学硕士学位论文第二章我国“市管市”体制历史沿革 况，从辖区内的非农业人口、一二三产业和城区公共设施状况等方面详细规定了 撤县建市的标准。并且规定，国家和部委以及省、自治区确定予以重点扶持的贫 困县和财政补贴县，原则上不设市；撤县建市后，不设区和区公所，原区所辖乡 镇由市管辖。 撤县建市是地方行政体制改革的重大举措，对我国的地方行政组织结构产生 重要影响。充分发挥县级市的推动作用，带动县域城乡经济发展，减小城乡差别， 加速我国城市化进程，促使行政区域和经济区域趋于一致，逐步克服地区分割、 城乡分立的局面。它至少从以下两个方面改变了县级市的行政地位：第一、县级 市政府不仅仅是城区政府，而是既领导城区，又领导农业区域的地方政府；第二、 县级市政府不再是最后一级人民政府，而是成了乡镇人民政府的上级政府。 由于县级市的设立，逐步形成地级市代管县级市的体制，而在实践过程中， 也渐渐形成地级市由代管、虚管县级市发展为地级市直管、实管县级市。至此，“市 管市”体制形成。 1 4 东北大学硕士学位论文第三章 葫芦岛“市管市”体制改革原因分析 第三章葫芦岛“市管市”体制改革原因分析 3 1 葫芦岛“市管市”体制的发展现状 3 1 1 地级市葫芦岛和县级市兴城概况 ( 1 ) 葫芦岛市概况 葫芦岛市原名锦西市，锦西市设治虽晚，但历史悠久。锦西设县治始于清光绪三 十二年( 公元1 9 0 6 年) ，始称江家屯抚民厅，治所置于江家屯( 今连山区钢屯镇) 。 后于大同元年( 公元1 9 3 2 年) 迁至连山。锦西、南票、设区治始于公元1 9 8 3 年。连 山设区治始于公元1 9 8 9 年。兴城之名始于辽代统和八年( 公元9 9 0 ) ，正式复用兴城 县名为民国三年( 公元1 9 1 4 年) ，改县级市始于1 9 8 7 年。1 9 5 4 年8 月，辽东、辽西 两省合并，本境绥中、兴城、锦西属辽宁省，建昌属热河省。1 9 5 6 年2 月，锦西、 兴城、绥中属辽宁省锦州专署，建昌属朝阳专署：1 9 5 6 年2 月2 3 日，国务院批准建 立辽宁省锦葫市筹备委员会，同年9 月1 1 日正式成立辽宁省锦西市，设立锦西、杨 家杖子和马杖房三个市辖区。1 9 5 7 年6 月撤销锦西市的建制。1 9 6 6 年锦西、兴城、 绥中属锦州市领导，建昌县属朝阳市领导。1 9 6 1 年3 月，原锦西县马杖房镇划归锦 州市领导并改设锦西区。1 9 6 9 年1 2 月划回锦西领导，改锦西区为马杖房镇。1 9 7 2 年， 原锦西县南票镇划归锦州市领导并改设锦州市南票工矿区。1 9 7 6 年又划归锦西县管 辖，改南票工矿区为南票镇。1 9 8 2 年1 2 月1 8 日经国务院批准，锦西县改为市( 县 级) ，归锦州市代管。1 9 8 7 年1 月经国务院批准，兴城县改为市( 县级) ，归锦州市 代管。1 9 8 9 年6 月2 1 日，经国务院批准，锦西市升格为地级市，同时组建连山区， 实行市县的领导体制，将锦州市管辖的绥中县、锦西区、南票区和代管的兴城市；将 朝阳市管辖的建昌县，均划归锦西领导。至此，新升格的锦西市已成为管辖一市( 兴 城) 两县( 绥中、建昌) 三区( 连山、葫芦岛、南票) 的出关后的第一个地级市。 葫芦岛市位于辽宁省西部沿海，是东北地区进入关内的重要门户。东与锦州 为临，西与山海关毗连，南临渤海湾，北与朝阳市接壤。与大连、营口、秦皇岛、 一1 5 。 东北大学硕士学位论文第三章葫芦岛“市管市”体制改革原因分析 青岛等市构成环渤海经济圈，扼关内外之咽喉，是中国东北的西大门，为山海关 外第一市。葫芦岛市辖连山、龙港、南票3 个区，绥中、建昌2 个县和兴城市( 县 级) ，全市划分3 5 个街道，3 4 个镇，5 9 个乡，总人口2 8 0 万人，其中非农人口8 0 5 万人。葫芦岛是中国优秀旅游城市，国家级园林绿化先进城市，沿海开放和港口 城市，国家金保工程示范城市。境内有京哈公路、京沈高速公路、京哈铁路和秦 沈电气化铁路4 条交通大动脉，海上运输主要有葫芦岛港和绥中港。海岸线长2 3 7 公里，近海海域盛产海产品。西部山区矿产资源十分丰富，其中钼、锌、金、石 灰石等储量较大。沿海工业实力雄厚，现有大型企业1 8 家，其中特大型企业3 家， 炼油化工总厂、葫芦岛锌厂和锦西化工总厂，已形成以石油化工为主体，以冶金、 建材、机械、造船和发电为重点的门类齐全、轻重并举的工业格局。旅游风光多 姿多彩，历史的变迁和社会的发展，给葫芦岛市留下了大量的文物古迹和风景名 胜，驰名海内外的水上长城九门口长城是世界文化遗产的重要组成部分，“第 二北戴河”兴城和秦皇汉武东巡东征时的碣石宫遗址等游览区，都在葫芦岛境内， 以此为依托的沿海一线3 0 余处景区、景点，形成了葫芦岛“悠久的名胜古迹、迷 人的走廊风采”的特色。葫芦岛拥有宽松的开发环境，葫芦岛建市以来与3 0 多个 国家建立了联系，先后建成省级葫芦岛经济开发区，市级高桥、高岭、东辛庄经 济开发区，兴城高新科技园区，碣石省级旅游度假区和辽宁省葫芦岛农业科技示 范区m 。 ( 2 ) 兴城市概况 兴城市位于辽宁省西南、“辽西走廊”中部、渤海辽东湾西岸，是连接东北、华 北的交通要塞。地势西北高东南低，东南沿海为平原，中部多丘陵，西部为山区，自 然形成“六山一水三分田”。兴城属北温带亚湿润河北气候区，日照充足，雨量充沛， 四季分明；依山傍海，景色秀丽，气候宜人，素有“渤海明珠”之美誉。2 0 0 5 年，兴 城市被国家旅游局授予中国优秀旅游城市称号，兴城成为辽宁省第一家也是惟一一家 获此殊荣的县级市。全市面积2 1 4 7 平方公里，辖2 8 个乡镇、街道办事处，总人口5 5 万。 1 6 东北大学硕士学位论文第三幸葫芦岛“市管市”体制改革原因分析 兴城历史悠久。殷商时属孤竹国地，周为燕北部山戎屠河地，秦、汉隶属辽 西郡，唐辖于柳城郡。辽圣宗统和八年( 公元9 9 0 年) 始设兴城县，金、元袭之。 明置宁远卫，清设宁远州。1 9 1 3 年( 民国2 年) ，改为宁远县，次年复用兴城县名。 中华人民共和国成立后，设兴城县，1 9 8 7 年撤县建市，称兴城市。 兴城教育事业发展较快。目前有各类学校2 7 1 所，每年为上级院校输送新生 近1 0 0 0 人。兴城先后获得l o 余项国家和省教育先进市称号，1 9 9 8 年，兴城被评 为全国体育先进市。兴城医疗事业比较发达。全市有医疗机构6 0 多个，国家、省 部级疗养院( 所) 7 0 余家。兴城旅游服务业发展迅速。兴城文化事业繁荣活跃。 兴城风光秀丽，名胜古迹颇多，旅游资源丰富，城、泉、山、海、岛珠联璧合， 巧夺天工，形成了北方沿海风景旅游区的独特风姿。兴城己成为我国北方沿海的 风景旅游区，每年接待海内外游客达3 0 0 万人次。 兴城现有工商企业1 7 0 7 4 户，总资产2 2 8 亿元，从业人员6 7 万人。其中： 非公有制企业1 6 7 7 5 户，占总户数的9 8 ，私营以上工业企业7 8 9 户，规模以上企 业2 2 户。兴城市各类市场3 2 个，其中：专业市场6 个。初具规模的交易场所5 家：东辛庄服装市场、轻工市场、天福商城、银珠商城、恒泰享商贸有限公司。 兴城市教育发展迅速。通过深化人事制度、办学体制等一系列改革，积极推 进以创新教育为核心的区域性素质教育，全市的教育工作达到辽宁省一流水平， 实现了质的飞跃。 3 1 2 葫芦岛“市管市”体制的产生及发展 葫芦岛“市管市”源于市管县体制。 葫芦岛“市管市”体制源于锦西“市管市”体制。葫芦岛市原名锦西市。锦 西设县治始于清光绪三十二年( 公元1 9 0 6 年) ，1 9 8 2 年，锦西县升格为县级市锦 西市，归锦州代管，1 9 8 7 年，兴城县升格为县级市兴城市，归锦州代管。1 9 8 9 年 6 月1 2 日，国务院下发关于辽宁省