（工商管理专业论文）地方政府财政资金对科技创新投入的效益分析研究.pdf

地方政府财政资金对科技创新 投入的效益分析研究 研究生：沈海青导师：江孝感东南大学 摘要 在全球进入知识化、信息化和网络化的2 1 世纪，各国政府和学术界得到的一个基 本共识是：科技水平的提高、经济增长的速度和科技投入的强度之间存在极为密切的相 关关系。作为一种战略投资，自2 0 世纪9 0 年代开始，无论是发达国家还是发展中国家， 都加大了额一轮加大科技投入力度的浪潮，这当然也成为中国的必然选择。第十个五年 计划以来，特别是随着“科教兴国”战略的提出和深入实施，各级政府对科技创新的投 入力度不断加大，我国科技事业有了长足发展，科技创新与进步对经济发展的贡献越来 越大。南京市借助丰富的科教资源与人才优势，城市科技竞争力不断增强。进入。十一 五”，地方政府更将科技创新放在经济发展和社会事业进步予以优先保障的重要位置， 科技创新逐渐成为政府工作与财政投入的重点和社会关注的焦点。 然而，长期以来，政府财政资金对科技的投入同时存在着投入不足与浪费低效并存、 越位与缺位并存的问题。成果研发和成果应用分离，资金管理较为粗放，绩效考评和问 责机制薄弱，政府投入的责权利机制不明，由于权力、政治、管理水平、监督机制方面 的制度性缺陷，财政科技投入作为公共支出的重要组成部分，效率比较低下，或者说， 缺乏有效检验支出效益的工具与方法。这一问题始终困扰着各级政府与学术界。 上世纪二、三十年代开始，西方国家借鉴私营部门的成本控制方法，开始对财政资 金使用效率进行绩效评估，八十多年的实践证明，开展绩效评价是解决公共支出低效问 题的重要途径。因此，加强财政支出绩效研究，无疑会对我国的公共财政支出管理、财 政科技投入管理的理论和实践具有特别重要的意义。 ， 政府科技投入效益评价的核心是强调政府公共支出管理的目标与结果及结果的有 效性之间的关系，形成一种新的，面向结果的管理理念和管理方式。本文分析了作为公 共支出重要组成部分的政府科技投入进行效益分析的理论和实践意义，阐述了绩效评价 基本理论，在回顾国内外研究与实践现状的基础上，从效益分析的制度保障体系、组织 体系、指标体系、方法体系和绩效评价分析报告五个方面探讨了南京市科技创新投入绩 效评价体系的建立。同时采用绩效评价的基本理论和方法，结合南京市近年来开展专利 申请政府资助的实际情况，设计了专利申请资助绩效评价的具体指标，采用历史因素比 较法和功效系数法，对公共科技投入的绩效进行了实证分析。在此基础上，提出了公共 支出改革、加大基础性、公益性科研事业保障力度、对现有的科研机构事业单位进行分 类改革、建立绩效评价指标项目库以及建立绩效信息系统等完善绩效评价体系、提高政 府科技投入效益的政策建议。 关键词：财政科技投入效益分析公共管理 l l a s t u d yo n t h ee f f e c t i v e n e s si nf i s c a l i n v e s t m e n t b y l o c a lg o v e r n m e n tt os c i e n t i f i c a n d t e c h n o l o g i c i n n o v a t i o n g r a d u a t e ：s h e nh a i q i n g s u p e r v i s o r ：j i a n gx i a o g a n s o u t h e a s tu n i v e r s i t y a b s t r a c t w l l i l et h en e wc e n m r yu p c o m i n gw i t ht h er e v o l u t i o no fm a n yc r e a t i v et e c h n o l o g i e s t h e i n v e s t m e n tv o l u m eo fs c i e n t i f i cr e s e a r c h , t h ee n h a n c e m e n to fr e s e a r c hc a p a b i l i t yi ns c i e n c e a n dt h eg r o w t hp a c eo ft h ee c o n o m ya l ea 1 1c l o s e l yr e l a t e da san e wc o n s e n s u sf o ra l l p o l i c y m a k e r s f i s c a li n v e s t m e n ti ns c i e n c ea n dt e c h n o l o g yb e c o m i n gag o v e r n m e n t a ls t r a t e g i c i n v e s t m e n th a s ，o fc o u r s e ，d r a m a t i c a l l yi n c r e a s e dc o n s i d e r i n gt h eo t h e rg o v e r n m e n t sh a v e d o n et h es a n l e w i t ht h eg r e a ti n c r e a s eo ff i s c a li n v e s u n e n ti ns c i e n c ea n dt e c h n o l o g yb y m a n yl o c a lg o v e r n m e n t s ，t h ei n v e s t m e n th a so u t l i n e di t si m p o r t a n c ei nc o n t r i b u t i n gt h e s c i e n t i f i ca n dt e c h n o l o g i cr e v o l u t i o ni nc h i n a t h ec o m p e t e n c yo f n a n j i n gc i t yh a si n c r e a s e d c o n s i s t e n t l yr e l yo ni t sa b u n d a n c eo fe d u c a t i o n a lr e s o u r c e sa n dt h ec o m p e t i t i v ea d v a n t a g eo f h u m a nr e s o u r c e n a n j i n gl o c a lg o v e r n m e n tw i l lh i g h l i g h tt h ef i s c a li n v e s t m e n ti n n o v a t i v e s c i e n c ea n dt e c h n o l o g yt os e c u r ei t si m p o r t a n tc o n t r i b u t i o nt ot h ee c o n o m i cg r o w t h , s c i e n t i f i c a n dt e c h n o l o g i ci n n o v a t i o nw i l lb e c o m et h ef o c u so fl o c a lf i s c a li n v e s t m e n tt h r o u g ht h e e f f e c t i v es u p p o r to f t h el o c a lp o l i c y m a k e r s h o w e v e r , t h e r ea r em a n yp r o b l e m sp u z z l i n gt h el o c a lp o l i e y m a k e r sa b o u tp r a c t i s i n gt h e e f f e c t i v ei n v e s t m e n ta n di t se v a l u a t i o ns y s t e m s a p p a r e n t l y , i n s u f f i c i e n ti n v e s t m e n ti n s c i e n t i f i ca n dt e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o nb yl o c a lg o v e r n m e n ta n dt h ei n e f f e c t i v eu s a g eo ft h e e x i s t i n gi n v e s t m e n ti np r a c t i c ew o u l da l lb et h em o s tc o n f l i c tm a t t e rb l o c k i n gs u c hi n v e s t m e n t p o l i c i e sd e v e l o p i n g s u c hap a i ro fc o n t r a d i c t o r yr e f l e c t st h ea b s e n c eo fs u p e r v i s o r yr o l ei n u s i n gt h i si n v e s t m e n ta n di n s u f f i c i e n tr e c o g n i t i o na m o n gl o c a lg o v e r n o r sf o rt h ei m p o r t a n c e o f s u c hak i n do f i n v e s t m e n ti nt h ep a s t a l s o ，as e r i e so f l i n k i n gp r o b l e m sh a sb e e ne x p l o r e d t h ep u r p o s eo fs c i e n t i f i cr e s e a r c hw a sa p a r tf r o mt h er e a l i s t i cc o n c e r ni na p p l i c a t i o n ；t h e m a n a g e m e n to fu s i n gt h ei n v e s t m e n ta n dt h er e s p o n s i b i l i t yo fr e s e a r c hp r o j e c t sw e r ea l l a m b i g u o u s b e c a u s eo ft h i s ，i n e f f e c t i v eu s a g ef o rf i s c a li n v e s t m e n ti ns c i e n c ea n dt e c h n o l o g y w a st h ec e n t r eo fm a n yr e l a t e df l a w s t h el o c a la u t h o r i t yo ff i s c a li n v e s t m e n td e s i r e sa c o m p r e h e n s i v ec o n c e mt os u p e r v i s ea n da u d i tt h eu s a g eo f c o r r e s p o n d i n gf i n a n c i a li n p u t s i n c e1 9 2 0 s ，w e s t e r nc o u n t r i e s a u t h o r i t i e sh a v el e a r n tt h ew a yo fs p e c i f i cc o s tc o n t r o l f r o mp r i v a t es e c t o r , w h i c hs t a r t st oe v a l u a t et h ee f f e c t i v e n e s so ff i s c a li n v e s t m e n tu s a g e t h e i i i t i m eo fm o r et h a ne i g h td e c a d e sp r a c t i c ep r o v e st h a tt h eu s i n go fe v a l u a t i n gs y s t e mi sa c r i t i c a la p p r o a c ht om a k et h ep u b l i cs e r v i c ee f f e c t i v eb yl o c a la u t h o r i t y t h e r e f o r e ，as t u d yo n t h ee f f e c t i v e n e s si nf i s c a li n v e s t m e n tb yl o c a lg o v e r n m e n tw o u l db ee s s e n t i a li nt e r m so ft h e b e t t e rm a n a g e m e n to ff i s c a lf f x p a l s eb yl o c a lg o v e r n m e n t a la u t h o r i t i e sa n dt h ee v a l u a t i o no f f i s c a l - i n v e s t m e n ti ns c i e n c ea n dt e c h n o l o g yi ns p e c i f i c t h ec e n t r a lp o i n to fe v a l u a t i n g g o v e r n m e n t a le x p e n s ei ns c i e n c ea n dt e c h n o l o g yi s t o i n c o r p o r a t ea ne v a l u a t i n gs y s t e m h i g h l i g h t i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ep l a n n i n gg o a l sa n dt h er e a l i s t i cr e s u l t sb yp r a c t i c e a n dt ow h a td e g r e et h i si n v e s t m e n ti n p u ti ns c i e n c ea n dt e c h n o l o g yh a sa c h i e v e dt h eg o a l t h i sp a p e rh a ss t u d i e dt h ew a yo fe v a l u a t i n gt h ef i s c a li n v e s t m e n ti ns c i e n c ea n dt e c h n o l o g y i nt h e o r ya n di t sp r a c t i c a la p p l i c a t i o nb a s e do nt h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n , r e v i e w e dt h ep a s t s t u d i e sa m o n gs e v e r a lc o u n t r i e sw i t hc o m p a r a t i v ea p p r o a c h t h et h e s i sp r e s e n t sf i v em a i n c o m p o n e n t st ob u i l dac o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o ns y s t e mf o rn a n j i n g sf i s c a li n v e s t m e n ti n s c i e n c ea n dt e c h n o l o g y , t l l e ya 化o r g a n i z a t i o n a lf i g u r e se v a l u a t i o n 、i n d i c a t o rs y s t e m 、t h e a p p r o a c ho fp r a c t i c i n ga n do u t c o m e w e i g h t e de v a l u a t i o n b a s e do i lt h ee v a l u a t i n gs y s t e m b u i l t ，c o n s i d e r i n gt h er e a ls i t u a t i o no fa p p l y i n gt h ep a t e n t si nn a n j i n gi nr e c e n ty e a r s ，ia l s o d e s i g n e das e r i e so fs p e c i f i ci n d i c t o rt om e a s u r et h ee f f e c t i v e n e s so ft h ed e s i g no ft h e s e i n d i c a t o r sh a v ea p p l i e dt oa n a l y z et h ei n p u ti ns c i e n c ea n dt e c h n o l o g yi np u b l i cs e c t o la tl a s t , ih e r e b yp r e s e n tm yp o i n tt h a tt h el o c a lf i s c a li n v e s t m e n ta u t h o r i t ys h a l le x p a n di t sp u b l i c e x p e n s ei np a r t i c u l a rf o rt h o s eb a s i ca n dc o m m o n w e a lp r o j e c t s ；r e f o r mt h en o n - p r o f i t s c i e n t i f i ca n dt e c h n o l o g i c a lr e s e a r c hi n s t i t u t i o n si nt e r m so f b e r e te f f i c i e n c y ；e s t a b l i s hab a n k o fe v a l u a t i o ni n d i c a t o r sf o rs c i e n t i f i ca n dt e c h n o l o g i c a lp r o j e c t sa n da c o m p r e h e n s i v es y s t e m t oe v a l u a t i n gt h ee f f e c t i v e n e s so f u s i n gt h ef i s c a li n v e s t m e n t 丛aw h o l e k e y w o r d s ：f i s c a li n v e s t m e n t ，p u b l i ce x p e n d i t u r e ，p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l v 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过 的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生龆丝蝗日期：业 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的复印 件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质 论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括 刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研究生院办理。 东南大学硕士学位论文第一章论文的研究背景及意义 第一章论文的研究背景及意义 1 1 论文的研究背景 1 1 1 政府对科技的投入 随着我国国家创“十五”以来，特别是随着“科教兴国”战略的提出和深入实施， 我国科技事业有了长足发展，科技创新和进步对经济发展的贡献越来越大，科技竞争力 不断增强。进入“十一五”，党和国家更将科技创新放在经济发展和社会事业进步予以 优先保障的重要位置，科技创新逐渐成为政府工作与财政投入的重点和社会关注的焦 点。 2 0 0 4 年的中央经济工作会议明确提出“自主创新是推进经济结构调整的中心环节”， 党的十六届五中全会和中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建 议中，自主创新成为最大亮点之一。2 0 0 6 年1 月9 日全国科技大会召开，国家主席胡 锦涛明确提出我国建设创新型国家的宏伟目标，国家中长期科学和技术发展规划纲要 ( 2 0 0 6 年2 0 2 0 年) 出台，增强自主创新能力被提升到国家战略高度。党中央国务院 发出了建设创新型国家的动员令，自主创新成为时代大潮，其汹涌澎湃之势席卷神州大 地，冲击着我国政治经济社会生活的各个领域。 2 0 0 6 年全国几乎所有的省、市、自治区均召开了科技大会，当地党政一把手亲自出 席或主持，有1 8 个省区市明确做出大幅度增加财政科技投入的决定，其中6 个已比去 年增长1 倍以上1 ；江苏省专门设立了科技成果转化基金，2 0 0 6 年当年即注入8 亿元； 深圳也提出了。要把改革开放2 5 年积累的财力全部投入到自主创新中去”的口号。 在全社会和各级政府的高度关注下，政府科技投入总量从“外延”的角度来看持续 快速增加，相应的对资金管理水平和资金使用效益的问责要求也不断提高。 i 1 2 财政公共投入绩效管理 长期以来，我国的财政改革主要集中在收入分配领域，总体上以扩大收入总量为目 标。近年来的财政改革虽然重视了支出管理，但主要集中在对资金使用过程的监控，面 向结果的管理改革仍然严重滞后。财政资金损失浪费，公共支出效率低下的问题仍然没 有根本解决，社会公众对诸如公款吃喝、公车私用、滥发奖金福利等问题表现出极大的 不满。在科研经费使用领域，科研立项重复、资金分散、完成质量差、评审人员寻租、 项目执行监管不力等问题客观存在，出现了大量人情关系项目、“领导”项目、。洒香水” 项目2 。提高财政支出绩效，是财政管理始终追求的基本目标之一，也是市场经济条件 1 科技部统计f n 】科技日报2 0 0 6 年1 2 月1 5 日报道 2 孙红梅等中国财政科技投入管理中存在的问题及对簟c j 长安人学学报( 社会科学版) 2 0 0 6 年第1 期 l 东南大学硕士学位论文第一章论文的研究背景及意义 下社会资源充分利用的本质要求。西方国家的实践证明，开展绩效评价是解决公共支出 低效问题的重要途径。因此，加强财政支出绩效研究、，无疑会对公共财政支出管理、 尤其是科技投入管理的理论与实践具有重要的意义。 1 1 3 政府科技投入的效益 总体而言，在全球进入知识化、信息化和网络化的2 1 世纪，各国政府和学术界得 到的一个基本共识是：科技水平的提高、经济增长的速度和科技投入的强度，三者之间 存在极为密切的相关关系。科技的发展通过产业化方式，从质和量的两个方面促进经济 活动不断发展。由于政府科技投入在整个科技投入体系中起到明显的主导作用，作为一 种战略投资，自2 0 世纪9 0 年代开始，无论是发达国家、新兴国家还是发展中国家，都 加大了新一轮的加大科技投入力度的浪潮，中国也自然投身于这样一股科技创新的热潮 中来。随着我国国家创新体系的建立和完善，未来l o 年左右的时间将是各地区经济发展 和科技升级的关键时期，一系列机遇和挑战，要求地方政府必须采取措施加速向知识型 社会转型，丝毫不能放松科技投入的管理和优化，这必须建立在各级政府部门对自身投 入的科学分析与准确评价的基础之上。因此，科技投入的绩效评估，成为一个有所作为 的地方政府必须认真面对而且务必开展的一项重要工作，地方政府科技投入的效益分析 成为时代发展和经济进步的现实需要。 1 2 国外研究和实践现状 1 1 2 1 西方国家政府公共支出绩效评价制度 西方国家早在上个世纪二三十年代就开始了政府公共支出绩效评价的探索与实践， 1 9 2 9 年到1 9 3 3 年资本主义国家发生了有史以来最为严重的经济危机，为了摆脱困境， 凯恩斯主义代替了传统经济学，提出了政府加大对经济社会干预力度的理论和相关的政 策建议，并逐渐为西方各国政府所接受，政府职能及公共支出范围逐步扩大。与此同时， 政府管理也出现了一系列问题，如管理目标不明确、效率不高、浪费严重等，引起公众 对政府活动效率的不满。有鉴于此，西方国家对政府部门的管理进行了一系列改革。政 府公共支出绩效评价制度正是源于公共支出管理改革的需要，繁盛于2 0 世纪7 0 、8 0 年 代实行行政改革的国家，尤其是英、美等国。英国从2 0 世纪6 0 、7 0 年代对公共生产力 进行测定，到8 0 年代在中央各部门进行持续数年的大规模的雷纳评审，在此基础上建 立起较为完善的绩效评价体系，并广泛应用于中央、地方各级政府部门和学校、医院等 公共机构。美国在1 9 7 3 年出台了“联邦政府生产力测定方案”，1 9 9 3 年颁布了政府绩 效与结果法案。要求所有机构使用绩效评估技术并向民众报告自己的绩效状况。据联 合国统计，2 0 世纪9 0 年代以来，政府绩效评价在加拿大、丹麦、芬兰、挪威、新西兰、 荷兰、澳大利亚等国都得到了广泛应用。实践证明，虽然西方国家绩效评价实施时间不 2 东南大学硕士学位论文第一章论文的研究背景及意义 长，但在提高政府管理效率、提升公共支出质量、赢得社会公众信任等方面取得了明显 效果。 1r 2 2 典型国家的政府科技投入政策 从政府研发投入的执行部门看，政府科技投入主要投向政府研究机构和大学。日、 德、法、英政府研发投入主要投向大学和政府研究机构。美国政府研发投入则主要投向 政府研究机构，其次是产业界和大学，最后是非营利机构，因此美国政府研发资金也是 产业部门的重要资金来源。其中，投向产业界的资金呈下降趋势，投向大学的资金增速 最快，这与政府投入向基础研究倾斜，而大学是基础研究的主要执行者有关。 从政府科技投入的重点领域看，除重点支持国防科研外，政府科技投入还有以下特 点：一是向基础研究倾斜，由于基础研究是属于典型的公共产品，各国都很重视基础研 究，基础研究经费占研发投入的比重至少达到1 0 - 2 0 ；二是加强科研基础设施建设。 有了世界级的研究设施才有可能出世界级的研究成果和科技人才，才能吸引和留住优秀 科技人才；三是重视加大对信息技术、生命科学等高新技术的投入；四是扶持农业科技， 关系到国计民生，政府不但直接投入，而且采取一些政策措施鼓励社会投资。 从政府研发投入经费的监督评价体系上看，世界各国大都制订了严格的科技评价制 度和科技评估指标体系，鼓励公开竞争，把资金有效运用到重点项目和领域，减少重复 和浪费。美国白宫科技政策办公室和预算局把“强调同行评议”作为确定研发预算的基 本原则之一；英国在内阁办公室设有科技评价办公室，政府各部门也有评价机构，评价 内容涉及经费投入前、中、后各阶段，方式以同行专家评议为主，在评价重大项目时， 大多聘请独立的专业评估单位进行评估；韩国的特点是对使用政府研究开发经费的国家 研究开发计划进行调查、分析、评价，内容包括取得的成果、计划目标设定的恰当性、 推进战略的妥当性等，主要评价研究水平、政府支援的妥当性、是否重复等，并根据结 果调整下一年度预算安排。， 1 3 我国的研究与实践现状 在理论研究方面，经历了空白、起步与发展的阶段，目前的研究也尚不充分。计划 经济体制时期，财政绩效问题没有引起中国学术界的重视，使财政绩效的研究在财政学 科的建设中处于空白状态。改革开放以来，我国行政学恢复建立，并开始把行政效率作 为一项重要研究内容。在财政绩效研究方面也出现了可喜的势头，政府绩效和财政支出 绩效的理论研究不断取得突破性发展，有关公共管理的译著、论著、教材和论文大量涌 现，政府绩效研究逐步摆脱机械的、孤立的、局部的状态，开始探讨提高政府绩效的途 径、效率与公平的关系、公共部门管理与私人部门管理的差异、政府绩效管理战略、公 柯学文外国政府科拄投入及政策简析i s 中国财政2 0 0 3 年第1 0 期 3 东南大学硕士学位论文 第一章论文的研究背景及意义 共管理伦理等问题。近年来有关财政支出绩效管理的重点逐渐集中在绩效评价方面，论 文大量涌现于各类经济类期刊。财政支出绩效评价的理论研究对财政支出改革和公共财 政体系的建立起到了积极的推动作用。但目前国内公共支出绩效评价研究基本停留在理 论阶段，应用与实践较少。科技投入效益分析研究方面，伏润民、虞循循进行了地方政 府科技标准财政支出测算研究4 ，裴璐进行了政府科研投入对g d p 影响的协整性分析5 ， 张青、王桂强进行了具备模块化与开放性特点的地方政府财政科技投入绩效评价模型体 系研究6 ，以地方政府财政科技投入绩效为评价对象，阐述了评价模型体系的构建原则、 特点、结构与功能，给出了一个评价方法库，突出了模块化和开放性。陈丽佳、卢进对 科技三项费用投入进行了绩效内涵及特点研究，邓向荣、周密等进行了政府科技投入绩 效评价指标的有效性分析，吴学梯在公共财政框架下讨论了国家财政科技投入的定位、 投向及重点7 ，虞锡君等就科技投入绩效评估指标亦进行了讨论8 。 在实践运用方面，对政府财政投入的管理监控不力，科技支出效益分析的质量和效 果都不够高。目前国内见诸于报道的地方政府科技投入效益分析实践案例数量不多，主 要有朱春奎进行了上海地方财政科技投入与经济增长的协整分析9 ，曹圆圆进行了山东 省科技投入对经济发展影响的协整分析”，王红光进行了促进宁波市科技投入的实证分 析与财政政策工具研究“，申向东等进行了河南省财政科技投入效果分析及政策研究， 邓向荣等基于国家级六项科技计划的实施进行了科技投入效率与问题的研究1 2 。 1 4 绩效评价研究的理论价值和现实意义 1 4 1 国家中长期科学和技术发展规划纲要的政策要求 贯彻落实科学发展观，提高自主创新能力，离不开体制机制的保障，离不开政策环 境的营造。国家中长期科学和技术发展规划纲要( 2 0 0 6 - 2 0 2 0 年) 中明确要求“建 立和完善适应科学研究规律和科技工作特点的科技经费管理制度，按照国家预算管理的 规定，提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性。提高国家科技计划管理的公开性、 透明度和公正性，逐步建立财政科技经费的预算绩效评价体系，建立健全相应的评估和 监督管理机制”。因此，加强和改善政府财政资金对科技创新投入的管理，充分发挥资 金使用效益，成为当前发展自主创新、提高公共财政管理水平的必然选择。 4 伏润民、虞循循地方政府科技标准财政支出铡算研究 j 思想战线 2 0 0 6 年第4 期 5 裴璐政府科研投入对g d p 影响的协整性分析 j 科技情报开发与经济2 0 0 5 年第1 5 卷第2 1 期 6 张青、王桂强地方政府财政科技投入绩效评价模型体系研究 j 科技进步与对荒2 0 0 6 年1 1 月号 7 吴学梯公共财政框架下国家财政科技投入的定位，投向及重点 j 天津科技2 0 0 5 年第5 期 中国财政2 0 0 4 年第4 期 9 袁志明虞锡君财政科技投入绩效评估指标体系研究 j 中国财政2 0 0 4 年4 朋 ”曹圆圆山东省科技投入对经济发展影响的协整分析 j 山东商业职业技术学院学报2 0 0 6 年2 月 ”王红光促进宁波市科技投入的实证分析与财政政策工具研究r j 华东经济管理2 0 0 6 年第2 0 卷第4 期 ”邓向荣科技投入效率与问题的研究 j 经济与管理研究2 0 0 5 年第6 期 4 东南大学硬士学位论文 第一蕈论文的研究背景及意义 1 4 2 论文的研究意义 根据前述的课题研究背景分析，目前从中央到地方各级政府对科技投入的重视程度 不断提高、资金投入总量迅速增加，而经费使用的管理与效益情况不容乐观。科技投入 管理政策及其效益是当前国家和地方政府、企业、科研机构关注的热点，国家投入了大 量的资金，理应期望获得满意的回报。借鉴西方发达国家的理论研究成果与实践，财政 公共支出的绩效管理、尤其是科技投入资金绩效管理的重要性己成为共识，但是进一步 的探讨与实践运用尚处于起步阶段。因此，本文开展的研究工作，对于深化绩效管理研 究水平、指导各级政府的科技公共投入管理实践、提高财政资金使用效益，有着重要的 理论指导价值和实践指导意义。 1 5 本文结构与主要内容 全文分七章对地方政府公共科技支出的绩效评价问题加以研究，主要内容包括： 第一章：前言。介绍课题研究背景，在回顾国内外研究和实践现状的基础上，分析 课题的理论与现实意义，并介绍了本文的研究方法、内容框架和主要工作。 第二章：国内外政府公共支出绩效与科技投入管理的理论与实践。主要介绍美国、 英国等发达国家绩效评价体系和发展历程，着重分析其对我国建立绩效评价体系的借鉴 作用，指出国内外政府公共支出绩效评价理论研究和实践应用尚存在的局限性，从中得 出我国地方政府开展相关工作的启示及研究发展趋势。 第三章：绩效评价理论综述。阐述了公共支出绩效评价基本理论、开展绩效评价的 理论基础和不同理论的背景、普适性与局限性，介绍了绩效评价工作的特点及基本原则。 第四章：国家和地方政府财政资金对科技投入概况。介绍了中央和地方财政对科技 投入的总体情况，分析了目前在支出管理上存在的问题，得出开展效益分析是提高管理 水平重要措施之一的结论。 第五章：构建地方政府科技投入效益评价体系的思路。从绩效评价的制度体系、组 织体系、指标体系、方法体系和绩效评价分析报告五个方面介绍了公共支出绩效评价体 系的建立思路。 第六章：南京市科技投入绩效分析案例。以南京市专利申请资助专项资金近几年的 实际管理使用情况为例，依照绩效评价的基本理论和基本方法，构建了具体指标体系， 对其进行绩效评价并对评价结果进行全面分析。 第七章：完善地方政府科技投入绩效评价体系的思考。本章主要介绍公共支出改革、 权责发生制会计制度以及绩效信息系统等完善绩效评价体系的配套措施。 东南大学硕士学位论文第一章论文的研究背景及意义 1 6 研究思路与主要工作 西方国家实践经验和我国实际相结合。西方国家的绩效评价，经历了曲折的发展历 程，积累了较为丰富的实践经验。我国是发展中国家，经济发展正处于转型期，公共部 门改革以及公共财政改革才刚刚起步，在公共支出绩效评价体系建立过程中，既要借鉴 西方国家的成功经验，又要结合当地的具体实际，摸索出符合实际的公共支出绩效评价 的管理模式。 理论分析与实证分析相结合。理论指导实践，实践又为丰富理论提供了生动的材料。 研究过程中，在全面准确地把握公共支出绩效评价理论内涵的基础上，结合南京市专利 申请资助专项资金的绩效评价案例，重点阐述绩效评价制度的实际应用。并通过对应用 情况的深入分析，提出进一步完善绩效评价体系的思路。 本文综合应用公共管理学、公共财政学、评价理论、计量经济学等理论，主要采取 理论分析与实证分析相结合、比较分析与历史分析相结合等研究方法。 本文的主要工作是：在分析我国财政科技投入和经费管理问题的基础上，从完善创 新投入机制和提高国家自主创新能力的角度出发，归纳了至今为止国内外相关理论研究 成果，总结了国内外绩效评价实践的经验，分析了现有理论与实践的普适性与局限性， 结合实证研究提出了地方政府通过对科技投入进行效益分析提高管理水平的政策建议。 6 东南大学硕士学位论文第二章国内外政府公共支出绩效与科技投入管理分析 第二章国内外政府公共支出绩效与科技投入管理分析 2 1 国外政府公共科技支出绩效管理分析 2 1 1 美国 美国是最早开展公共部门绩效评估的国家之一，经过多年的不断完善，已经形成了 完备的绩效评价体系。其公共预算真正开始于内战之后，并经历了线性预算、绩效预算、 项目预算、零基预算和新绩效预算五次重大的预算改革，其中有两次是关于绩效预算的 改革。 2 1 1 1 两次绩效预算改革( p e r f o r m a n c eb u d g e t i n g ，n e w p e r f o r m a n c eb u d g e t i n g ) 二战前，线性预算是美国主要的预算形式。它要求所有部门在提交预算提案时，按 收人和支出的类别分类，每一项收人和支出都有明确的来源和去向。二战结束，公共支 出从优先军事支出转变为发展国民经济，简单的线性支出分类方法已经不能满足复杂的 公共管理需要，管理的实践要求新的预算形式来提高公共部门的绩效，绩效预算就是在 这样的背景下被提出来了。1 9 5 1 年美国联邦预算局编制了基于政府职能的联邦政府预 算，第一次明确地使用了“绩效预算”的概念。美国总统预算办公室对绩效预算下的定 义为“绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到目标，为实现这些目标而 拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中 取得的成绩和完成工作的情况。”由此可见，绩效预算的关键在于确定项目成本与项目 的实施效果之间的关系，其重点从单纯的支出控制转向支出所取得的成果。也就是说， 绩效预算着眼于提高资源分配的经济效率。然而，效率不是衡量公共管理好坏的唯一标 准，组织目标的实现既包括效率测量也包括效果测量。所谓效率，指单位资源耗费所能 带来的产出数量效果；而效果则是指一个组织对其特定目标的实现程度。效率与效果并 不总是一致的。因此，投入产出关系的测量不足以衡量一个公共组织目标的实施效果。 随着公共需求的扩张，又出现了着眼于政府长期公共政策目标的项目预算和以控制和管 理功能为重点的零基预算。这两个阶段中，前者忽略了预算决策进程的政治价值，后者 则忽略了预算决策行为的多元性，于是以预算决策多元化和提高公众对政府公共管理满 意度的新绩效预算应运而生了。 第二次预算改革出现在9 0 年代初，称为“新绩效预算”。与第一次绩效预算不同， 新绩效预算更重视长期计划的制定和政府整体效率，它的提出旨在提高公众对政府公共 管理的满意度。从广义上讲，绩效预算包括所有联系预算投入和预算产出关系的预算改 革，全国绩效评估委员会定义新绩效预算为。使命驱动( m i s s i o n d r i v e n ) 、结果定位 ( r e s u l t s o r i e n t e d ) 的预算”。新绩效预算有三个基本的成分：( 1 ) 取得对组织目标和相 东南大学硕士学位论文第二章国内外政府公共支出绩效与科技投入管理分析 应测量指标的一致认同。( 2 ) 系统地收集可靠、连续、可对比的信息去衡量项目的成本 和成果。( 3 ) 提供常规的信息，以供日常计划管理、项目制定、预算和评估所需。按照 1 9 9 3 年美国国会通过的政府绩效和结果法案”( g p l t a ) ，建立绩效预算的原则是： 联邦政府各机构对工作计划的实现负责，通过公开对工作计划与绩效目标执行情况的绩 效评估报告，从而提高政府内部管理效率。新绩效预算有两个最为重要的特点：一是组织 预算权下放。二是强调公共部门政绩评定，寻求提高公众满意度。实行新绩效预算后， 各行政部门可以按照本年度的总预算来安排各项事业发展计划，业绩问题受到各级政府 的重视，使那些无绩效或者绩效与经费不配比的部门暴露出来，为合理削减政府预算规 模和政府机构的精简提供了依据。 2 1 1 3 开展绩效评价的成效 ， 美国公共部门的绩效评估活动经过多年的不断实践，取得了一定的成效，提高了公 共部门的效率。尤其是2 0 世纪9 0 年代后成效更为突出，有力地推动了以绩效和结果为 本的重塑政府运动的开展。从1 9 9 3 年1 月至2 0 0 0 年9 月，政府费用节省了一千多亿 美元，促使了政府规模的缩小，美国联邦政府共裁减人员4 2 6 2 0 0 人，裁减了7 8 万个管 理岗位、2 0 0 0 个项目部门减少了管理层次； 规章法则；增强了公共组织的顾客导向性， 精简规章制度，清除了厚达1 6 万页的各种 截至2 0 0 0 年，联邦政府为5 7 0 个组织和项 目发布了4 0 0 0 条顾客服务标准。2 0 0 0 年的调查显示，8 0 0 , 6 的政府服务项目获得了顾客 的肯定，大大高于1 9 9 2 年3 6 的比例，3 0 个政府部门的服务水平达到了第三方机构根 据国际标准衡量的满意程度。 2 1 1 4 绩效评价指标体系 在政府绩效与结果法案指导下，美国政府责任委员会提出了一个指标体系，该 体系不同程度地反映了质量、经济、效率、效果等标准。 ( 1 ) 投入指标 这些指标衡量某一项目或服务消耗的资源。如提供某一项服务所花费的资金数量或 雇员小时数。美国审计总署把其界定为“报告被用于某一项具体服务或项目的资源数量、 财政及其它方面。特别是人事”。 ( 2 ) 能量指标 这些指标度量一个机构提供服务的能力。可以帮助部门主管评估本部门雇员培训的 程度、物质设施状况及系统准备就绪的程度。 ( 3 ) 产出指标 这些指标衡量为服务人口提供的产品数量或服务单位。同时也包括“工作量”指标， 反映在为生产一个产品或提供一项服务所消耗的努力程度，如一个医院医护病人的数 量、警察逮捕罪犯的人数等。 ( 4 ) 结果指标 这些指标衡量项目和服务的结果，具有定量和定