（管理科学与工程专业论文）城市基础设施开发与管理保障机制研究.pdf

摘要 随着我国经济的持续、稳定、快速增长，人们已经越来越认识到城市经济在国民经济中 所占的重要位置。城市基础设施建设作为城市经济持续发展的动力之一，也越来越引起人们 的关注。但是我国在其开发与管理过程中仍然存在着许多问题，这些问题已经成为城市基础 设施发展的桎梏，进而已经成为城市经济发展的绊脚石。所以，研究城市基础设施的开发与 管理的相关问题，对我国城市经济的健康发展有现实的、重大的意义。 本论文分析了我国城市基础设施开发与管理现状及存在的问题，运用相关理论，对城市 基础设施开发与管理的运作机制进行了深入的探讨，通过对如何保障开发与管理的高效率， 如何保障资金的来源更加稳定、合理，如何保障基础设施的运营和管理更加科学等问题的研 究，系统地提出了城市基础设施开发与管理的保障机制。在理论上，克服了以往这方面论述 杂而散的不足，为政府行为的改善，政策及法规制定的严谨可行提供了依据。在实际应用上， 为解决目前我国基础设施开发与管理方面存在的主要问题提出了切实可行的措施和建议。 本论文的主要研究内容和成果如下： l 、首次全面剖析了我国现阶段城市基础设施开发与管理在保障机制方面存在的问题。 通过大量的数据以及对数据的分析，寻找阻碍城市基础设施建设发展的原因，特别是保 障机制方面的原因。 2 、首次系统地提出了我国城市基础设施开发与管理的保障机制。 通过对现存问题的分析，运用相关理论，借鉴发达国家的先进经验，首次系统地提出了 政策、经济和法规三方面保障机制。在政策保障机制方面，确立了政府在城市基础设施开发 与管理中的正确位置；研究了城市基础设施建设的合理比例，使其与城市经济、社会协调发 展，做到城市及区域可持续发展。在经济保障机制方面，提出了政府投资和社会资金进入该 领域的保障机制，确保这两方面资金的投入是城市基础设施建设得以持续发展的最基本的保 证：完善了价格制定机制，以使城市基础设施的使用价格促进城市基础设施自身的良性发展。 在法规保障机制方面，以案例分析为基础，重点强调了法规的健全和实施对城市基础设施开 发与管理的重要性和紧迫性。当然，这三方面的保障机制是相互渗透、相互作用、相互促进 的，不能孤立的看待某个方面。 3 、创造性地将博弈理论引入到城市基础设施开发与管理的研究中。 通过对公共物品私人供给的博弈、基础设施建设过程中中央和地方政府之间博弈理论的 阐述和分析，为城市基础设施开发与管理中，正确地协调上级政府与城市政府之间的关系， 协调城市基础设施各部门之间的关系，协调城市经济中基础设施所占的比例等提供了充分的 理论依据。 关键词：城市基础设施 政策保障机制经济保障机制法规保障机制 a b s t r a c t p e o p l eh a v ec o g n i z e dt h ei m p o r t a n c eo fc i t ye c o n o m yi nt h ec o u n t r ye c o n o m y m o r ea n dm o r e 雏i t sc o n t i n u o u s s t e a d ya n dq u i c ki n c r e a s e a so n ep o w e ro fc i t y e c o n o m yc o n t i n u o u sd e v e l o p m e n tc i t yi n f r a s t r u c t u r ea l s oa r o u s e sm o r ea n dm o r e a t t e n t i o n b u tt h e r ea r es t i l lm a n yq u e s t i o n st h a te x i s ti nt h ed e v e l o p m e n ta n d m a n a g e m e n to fc i t yi n f r a s t r u c t u r ea n dt h e yh a v eb e c o m eo b s t a c l e si nt h ed e v e l o p m e n t o fc i t yi n f r a s t r u c t u r e f u r t h e r m o r et h e yh a m p e rt h ed e v e l o p m e n to fc i t ye c o n o m y s o t h er e s e a r c ho nt h ed e v e l o p m e n ta n dm a n a g e m e n to fc i t yi n f r a s t r u c t u r eh a sr e a la n d g r e a ts i g n i f i c a t i o nf o rt h ed e v e l o p m e n to fc h i n ac i t ye c o n o m y t h i sp a p e ra n a l y z e st h ea c t u a l i t i e so ft h ed e v e l o p m e n ta n dm a n a g e m e n to fc h i n a c i t yi n f r a s t r u c t u r ea n dt h eq u e s t i o n st h a te x i s ti ni t u s i n gp e r t i n e n tt h e o r yw em a k ea d e e pd i s c u s so nt h eo p e r a t i o n a lm e c h a n i s mo ft h ed e v e l o p m e n ta n dm a n a g e m e n to f c i t yi n f r a s t r u c t u r e t h r o u g ht h er e s e a r c ho nh o wg u a r a n t e et h eh i g he m c i e n c yo f d e v e l o p m e n ta n dm a n a g e m e n t , h o wg u a r a n t e et h ef u n ds o u r c em o r es t e a d ya n d r e a s o n a b l e ，h o wg u a r a n t e et h eo p e r a t i o na n dm a n a g e m e n to fi n f f a s t r u c t u r em o r e s c i e n t i f i c w ea d v a n c et h eg u a r a n t e em e c h a n i s mo ft h ed e v e l o p m e n ta n dm a n a g e m e n t o fc i t yi n f r a s t r u c t u r ei ns y s t e m i nt h e o r yi to v e r c o m e st h es h o r t c o m i n gt h a t t h i s a s p e c t sd i s c u s si se x c e s s i v ea n dd i s p e r s ef o r m e r l y s oi to f f e r sf o u n d a t i o nf o r t h e i m p r o v e m e n to fg o v e r n m e n ta c t i o na n dt h ep r e c i s ea n df e a s i b l el a w i np r a c t i c a lu s ei t o f f e r st h ep r a c t i c a la n df e a s i b l em e a s u r e sa n da d v i c e st os o l v et h em a i nq u e s t i o n st h a t e x i s ti nt h ed e v e l o p m e n ta n dm a n a g e m e n to fc h i n ai n f r a s t r u c t u r e a sb e l o wi st h em a i na c h i e v e m e n ta n dc o n t e n to ft h i sp a p e r ： 1 、f o rt h ef i r s tt i m ew ea n a l y z et h eq u e s t i o n st h a te x i s ti nt h eg u a r a n t e e m e c h a n i s mo ft h ed e v e l o p m e n ta n dm a n a g e m e n to fc i t yi n f r a s t r u c t u r eo v e r a l l t h r o u g hl a r g ed a t aa n dt h e i ra n a l y s i sw el o o kf o rt h er e a s o nt h a th a m p e rt h e d e v e l o p m e n to fc i t yi n f r a s t r u c t u r ee s p e c i a l l ya b o u tt h eg u a r a n t e em e c h a n i s m 2 、f o rt h ef i r s tt i m ew ea d v a n c ei ns y s t e mt h eg u a r a n t e em e c h a n i s mo ft h e d e v e l o p m e n ta n dm a n a g e m e n to fc h i n ac i t yi n f r a s t r u c t u r e t h r o u g ha n a l y z i n gt h ee x i s t e dq u e s t i o n s ，a p p l y i n gt h ep e r t i n e n tt h e o r ya n d r e f e r e n c i n g l ea d v a n c e de x p e r i e n c e so fd e v e l o p e dc o u n t r i e s f o rt h ef i r s tt i m ei n s y s t e mw ea d v a n c et h r e ea s p e c t so fg u a r a n t e em e c h a n i s mt h a tp o l i c y , e c o n o m ya n d l a w f o rt h eg u a r a n t e em e c h a n i s mo fp o l i c yw ed e f i n et h er i g h tp o s i t i o no f g o v e r n m e n ti nt h ed e v e l o p m e n ta n dm a n a g e m e n to fc i t yi n f r a s t r u c t u r e ；w er e s e a r c h 0 1 1t h er e a s o n a b l ep r o p o r t i o no ft h ed e v e l o p m e n to fc i t yi n f r a s t r u c t u r et h a tc a nm a k ei t c i t ye c o n o m ya n ds o c i e t yd e v e l o pi na c c o r d a n c e s ot l l a tw ec a nm a k et h ec i t ya n d r e g i o nd e v e l o pi nc o n t i n u a n c e f o rt h eg u a r a n t e em e c h a n i s mo fe c o n o m yw ea d v a n c e t h eg u a r a n t e em e c h a n i s mo fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n ta n ds o c i e t yf u n dt h a tc o m ei n t o t h ea r e a t h eg u a r a n t e eo ft h et w oi n v e s t m e n t si st h em o s tb a s i cg u a r a n t e ef o rt h e c o n t i n u o u sd e v e l o p m e n to fc i t yi n f r a s t r u c t u r e ；w ei m p l e m e n tt h ee s t a b l i s hm e c h a n i s m o fp r i c et om a k et h ep r i c eo fu s ec i t yi n f r a s t r u c t u r e p r o m o t ei t so w ng o o d d e v e l o p m e n t f o rt h eg u a r a n t e em e c h a n i s mo fl a ww ee m p h a s i z et h ei m p o r t a n c ea n d u r g e n c yo fl a wi m p l e m e n tf o rt h ed e v e l o p m e n ta n dm a n a g e m e n to fc i t yj n f r a s t r u c t u r e b a s eo nt h ec a s ea n a l y s i s o fc o u r s et h eg u a r a n t e em e c h a n i s m so ft h et h r e ea s p e c t sa r e e f f e c ta n dp r o m o t em u t u a l l ys ot h a tw ec a n n o tt r e a to n ea s p e c to ft h e mi ni s o l a t i o n 3 、a sa ni n n o v a t i o nw eb r i n gg a m et h e o r yi n t ot h er e s e a r c ho ft h ed e v e l o p m e n t a n dm a n a g e m e n to fc i t yi n f r a s t r u c t u r e t h r o u g ht h ed i s c u s sa n da n a l y s i so nt h eg a m et h e o r yo fp u b l i cg o o d so f f e r e db y p r i v a t ea n dt h eg a m et h e o r yb e t w e e nt h ec e n t r a la n dr e g i o ng o v e r n m e n ti nt h ec o u r s e o fi n f r a s t r u c t u r ed e v e l o p m e n t w eo i r e rs u f f i c i e n tt h e o r yw a r r a n t yf o rc o o r d i n a t i n gt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ec e n t r a la n dr e g i o ng o v e r n m e n t ，t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n e v e r yd e p a r t m e n to fc i t yi n f r a s t r u c t u r ea n dt h ep r o p o r t i o no fi n f r a s t r u c t u r ei nc i t y e c o n o m yi nt h ec o u r s eo f t h ed e v e l o p m e n ta n dm a n a g e m e n to fc i t yi n f r a s t r u c t u r e k e yw o r d s ：c i t yi n f r a s t r u c t u r eg u a r a n t e em e c h a n i s mo fp o l i c y g u a r a n t e e m e c h a n i s mo fe c o n o m y g u a r a n t e em e c h a n i s mo fl a w 声明尸明 本人郑重声明：本人在导师的指导下，独立进行研究工 作所取得的成果，撰写成博士学位论文竺速壹基磷逡旌珏 堂皇筐理堡堕扭割硒窒：除论文中已经注明引用的内容外， 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均以在文中以明 确方式注明。本论文不包含任何未加明确注明的其他个人或 集体已经公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 兰立桀础丝施开垄皇笪墨堡堕墼型婴壅 篁堡 - _ - _ - - _ - _ - _ _ _ - _ - _ - _ _ _ _ _ _ _ - _ - _ _ _ _ _ _ _ _ - _ - i i _ _ _ - _ - - - _ _ - _ - _ i _ _ _ _ _ _ _ _ _ - - _ - 一一 1导论 1 1 问题的提出 改革开放以来，随着经济建设不断发展城市的中心作 f j 日益明显。中国的城1 1 j 数从 1 9 7 8 年的1 9 3 个发展到2 0 0 0 年的6 6 3 个i ，同时城市人1 3 从1 9 7 8 年的i 7 2 亿增加剑2 0 0 0 年的3 8 8 亿，城市人口以占总人1 3 的3 0 以上。城市经济、人口的增长。引起了对城市设 施需求的迅速增长，人们逐渐认识到城市基础设施在城市生存和发展中的地位，及其对城市 生产和生活的促进作用与制约作用。开始重视研究如何加强城市基础设施的建设年l l 管理问 题。城市基础设施的建设也以前所未有的速度开展起来 但是我们也应该清楚的看到由于历史的原因，我国的城市基础设施建设依然落后， 基础设施的运营与管理水平也很低。这些已经成为阻碣城市乃至地区经济发展的瓶颁。我冈 城i 仃基础设施开发与管理方面的主要问题包括： ( 1 ) 基础设施的供求矛盾依然尖锐 “九五”( 1 9 9 6 - - 2 0 0 0 年) 期间，我国加人了对城市基础殴施的投入i l l 。城市市政公川 设施建设阎定资产投资总额达到了6 9 11 2 8 亿元，大人超过从“一五”到“八五”的城j l j 建 设i 嗣定资产投资总额3 2 4 4 亿元。城市建设同定资产投资占全社会同定资产投资比重由1 9 9 6 年的4 1 增长到2 0 0 0 年的5 3 7 ；城市建设同定资产投资国内生产总值的比例山1 9 9 6 年的1 4 0 提高到2 0 0 0 年的1 9 6 国家的重视和投资的增加给城市基础殴施发展俯来了 新的动力。使得“九五”期间我国城市基础没旖建设取得了突出的成就，各项设施水平进一 步提高，在能源、交通、通信等领域的矛盾有所缓解。但是这种全国性基础殴施的人投入具 有明显的弥补欠账性质，并不标志着我国基础设腌“瓶颈”约束的解除。 表l l 巾外若二卜城市雉础设旌发膨水r 的比较 人均生活用水量人均生活用l 毡量人均道路k 度人均公斟面积i 【l 话营及半 城市 ( 吨)( 度)( 米)( p 方米) ( 龠，订人) 伦敦3 5 0 58 8 5 02 26 7 48 0 o 莫斯科 3 0 2 11 1 1 0 00 41 8 o 3 9 0 汉城1 4 8 94 9 0 0o 68 33 4 0 香港 1 5 2 73 6 6 00 32 4 5 7 0 北京2 6 3 42 1 3 7o 36 i 。 2 0 0 上海2 6 8 43 7 2 0o 32 8 5 0 0 天津 1 4 7 1 2 3 4 3 2 7 o 注：伦敦，莫斯科汉城和香港均为1 9 9 0 年数据：北京，上海和天律除人均道路长度和人均公园面积为 1 9 9 0 年数据外其余均为1 9 9 7 年敛据 资幸斗来源：中国城市基础设施投融资改革研究报告l 整理) 从表卜一l 可以看出，作为发展中国家，中国城市基础设施的水平不仅同国际先进水平 城市堆础设施开发与管理保障机制研究 甘沦 相比有着很人的差距。甚至同其他发展中国家相比也有一定的距离。 ( 2 ) 城市基础设施产业化程度低，管理混乱 在市场经济条件下，基础设旋部门作为生产公共产品和! 卜公共产品的经济实体，应尽可 能实行产业化经营和管理。但是我国人多数城市的绝人部分基础殴施并没有实现产业化 市场化的原则和经营方式并没有完全引入基础没旌部门，因此建没、使用、经营和管理效率 较低，而且经常出现一些事故在我国，城市基础没施国有比重过大，垄断经营程度过高 缺乏市场竞争机制基础设施企业难以按商业化原则经营很多经营性的基础设施不能按j ! 市场规律运营，导致企业长期亏损政府负担过丁沉重。 政府在城市基础设施建设中缺乏长远的统筹规划。许多城市在规划设汁时没有考虑剑k 远发展而造成重复建设，也有许多城市不善于利用现有的城市基础设施而盲目进行新的建 设。这些都造成了原本就不足的资金浪费掉同时，我国城市基础设施管理同其他经济臀理 一样，仍然是混合的管理模式，既延续计划经济的管理方法，又建立和实施许多市场的臀理 模式。( 可以说城市基础设施目前的计划经济色彩还是很浓的。) 而且这种二元式的管理伍不 同的城市和地区是很不相同的，有的城市市场经济的成分更多一些，有的城市计划经济的成 分还占上风，因此就显得比较混乱一是基础设施管理制度不统一，缺少明确的法律规定 基础设施应该根据其性质、国家的税收规定、政府财政实力等因素，实行不同的政策，有的 实行有偿使用，有的实行无偿使用，有的采取优惠和补贴。但是，在一些城市，该有偿使川 的基础设施项目没有实行有偿使用，不该实行有偿使j l 的项目反倒有偿使用，而且收费标准 很高。社会反映强烈。二是管理体制不顺政出多门。城市基础设施系统庞人，fj 类繁多。 普遍存在着多头管理、管理不严的问题。有利人家争管，无利相互扯皮，甚至无人负责。冈 此，在不少城市。往往是政出多门。各臼为战，缺乏统一协调，各管理部l j 互不通气，以邻 为壑，常常导致同一条马路接二连三被“开肠破肚”的现象发生。而一些肇断部门，如供i 乜、 电信、供气、公交等部门的服务态度和经营水平。经常难以令人满意。同时这些现象汽接导 致了城市基础设施在系统传输和劳动力使用方面的效率低下 ( 3 ) 基础设施融资渠道单一，资金严重短缺 目前，我国城市基础设施领域的发展具有十分明显的特点一方面，要人最建设新的城 市基础设施，以适应城市不断扩张和城市新兴产业发展的要求：另一方面，必须保证对原订 的城市基础设施进行必要的维护和改造。以保证其正常的运行而所有这些部必须有人城的 资金作为保证但是目前我国城市基础设施建设主要还足靠财政投入和贷款，融资渠道单一； 并且在基础设施的建设过程中，资金短缺的问题依然突出士要表现企： 基础设施建设投资不足我国的城市基础设施投入比例远远低丁国际水平，从总聃上 看我国城市基础设施投资长期处于占全社会同定资产投资和g d p 的较低的比重上严重 影响了我国城市化发展的进程我国改革开放以来，我国城市基础殴施建殴投资的比重虽 然在弥补历史“欠账”的思想指导下，比改革开放以前有很人幅度的提高但仍然远远没有 达到世界银行在1 9 9 4 年发展报告中推荐的l 蛐l 发展中国家城市基础设施建设投资比例应 占其全部同定资产投资的9 * o - - 1 5 、g d p 的3 5 一这目标的要求。 2 城市堆础设施开发与管理保障机制研究 导沦 具体情况见袭l 一2 ：我国城市基础设施建设投蚤基本f 寿况 表l 一2 我国城市幕础设铺建设投资肇奉协况 城市基础设施建设投资 占全 t 会用定资产投资比疆占固内生产总值比眠 年份 ( 亿元) ( )( ) 1 9 7 88 3 5 1 2 0 0 2 3 1 9 8 01 3 5 41 5 00 3 0 1 9 8 56 3 9 92 5 00 7 l 1 9 9 01 2 1 2 02 7 0o 6 5 1 9 9 58 0 7 6 3 4 o o1 3 8 1 9 9 81 4 7 7 6 15 2 0i 8 9 1 9 9 91 5 9 0 8 45 3 31 9 8 2 0 0 01 8 9 3 6 55 7 62 1 2 资料来琢：建设部有关统计数据资抖( 整理) 资金使用效率不高在我国实行改革开放以前，城市基础设施一直是作为社会福利事 业来办的。并没有按客观的经济规律办事不讲经济效益，建设依靠国家投资，建成后还要 国家拿钱维护，经营亏损要靠国家补贴城市的自来水、煤气、公共交通等公用事业k 期实 行低价政策，价格背离价值，企业长期亏损，依靠财政补贴，给财政造成了极人的负担。改 革开放以来，这种情况虽然有了很大的改革，但是投资浪费、资金效率低的现象仍然十分突 出。 资金来源形式单一目前，城市建设维护税和公共事业附加是地方政府基础设施建设 资金的主要固定来源。然而，这两项税收远不能满足城市基础设施建设所需要的人量资金。 为此地方政府制定了各种政策，例如规定收取配套费，增容费。水资源费，过桥费，排水殴 施使j j 费等，但是这些收费很不规范，很难形成稳定的资金来源。中央政府的建设拨款足地 方基础设施建设的另一重要来源，但是这种拨款方式有着较大的不确定性。而地方财政预算 本来就显得捉襟见肘，难以从历年的预算中拨出稳定的专款用于城市建设。同时，民问资金 大量闲置而不能形成建设资金据央行2 0 0 2 年6 月份的公布的统计数据显示，到2 0 0 2 年5 月底，我国居民储蓄存款已达8 0 4 万亿元全部金融机构( 含外资机构) 各项存款余 额为1 5 3 3 万亿元。其中，企业存款月末余额为5 1 5 万亿元。民间投资、外国投资等渠道 依然受到限制，造成资金来源形式的单一也使建设资金严重缺乏。 ( 4 ) 法律法规不健全，法律执行不严格 在我国，运用法律手段管理城市基础设施k 明以来是个薄弱环节一方砸足法制不健 全，另一方面是人们法制观念淡薄，造成有法不依违法不究，执法不严的状况所以， 运j j 行政法手段、民法手段、经济法手段、刑法手段左处理城市基础设旄事鳋，去调整符种 纷繁复杂的社会关系是十分必要的 我国城市建设方面的法律法规日趋健全完善必须强调依法办事，依法行政的重要性和 必要性强化法律意识。提高各级政府、各阶层人士知法守法的自觉性，保证政策法令畅通。 在城市规划建设上必须高度集权 3 城市堪础设施开发与管理保障机制研究旨沦 1 2 城市基础设施的内涵 1 2 1 城市基础设施的界定 由于各国国情不同，所以在国际上关于城市基础设施的溉念并没有一个公认的统一的解 释。城市基础设施的概念一般包括在经济基础设施概念中根据1 9 9 4 年l 址界银行发展报 告经济基础设施包括三个方面：公共设施、公共工程和其它交通部门，具体情况 ! 阁l 一1 所示。 ：公共筏蓖：。电力、电信i 自来水：卫生设施与捧亍于：。固体 摹j ：，。乏废弃糖爵收集与处理，以及管道媒气：j 一“ 了趸磊夏菇一i h ；套粤穗：公黯大埂和灌溉及搀水渠道王程i ，_ j ：一i 、，tm ，、? 。：= ? ：t t ：7 4 i ，j ：其它交通帮门：铁路，城市交通、，港口和水路、机场j 图l i 世界银行关于基础设施的界定 1 9 8 5 年7 月，我国城乡建设环境保护部在北京召开了“城市基础设施学术讨论会”，经 过与会各省市专家学者和实际工作部门同志的讨论。给“城i 了基础设施”定义为：“城订了基 础设施是既为物质生产又为人民生活提供一般条件的公共没施，是城市赖以生存和发展的基 础。”根据这个定义对城市基础设施的分类与国际上通行的观点是一致的。其上要分为l l i ： 城市能源动力系统、城市水资源及供水排水系统、城市道路交通系统，城市邮电通信系统、 城市生态环境系统和城市防灾系统等六人系统 ( i ) 城市能源动力系统 包括城市电力生产、供应系统；城市燃气( 天然气、人工煤气、液化彳i 油气) 生产、供 应系统等。也包括目前在国内外一些城市中尚火量存在的其它生活能源，如民川燃煤制。； 厂、 站等 ( 2 ) 城市水资源和供排水系统 包括地下水、地表水资源城市供水专j l j 水库，引水渠道和取水殴施，制水及输配系统。 排水渠道、管网、泵站，污水处理厂等 ( 3 ) 城市道路交通系统 城市道路交通系统由城市道路系统、交通管制系统和客货运输系统组成。城i h 道路系统 包括各级城市道路、桥梁、隧道、停车场、道路照明等交通： 程设施，以及城市的对外交通 运输集散和衔接设施如航空港、火车站，长途客运站，港口，码头等；交通管制系统包括 交通信号灯、各种交通标志设施等：客货运输系统包括公共电，汽车站线、山租汽车、地铁、 轻轨、缆车等轨道交通站线、轮渡港站等各种客运设施。以及各种形式的城订了货物运输设施。 4 挑市基础设施开发与管理保障机制研究导沦 ( 4 ) 城市邮电通信系统 城市邮电通信系统由城市邮政系统和城市电信系统组成，包括邮政局、所和邮政信箱等 邮政服貉设施，电信局、所及电话、电报、传真、移动通讯和网络等服务设施。 ( 5 ) 城市生态环境系统 包括城市园林系统，如公园、动物同、植物园等；城市绿地系统，如草坪、林带、行道 树、公共绿地、防护绿地、苗圃等：城市环卫系统，如垃圾粪便的收集、清运、处理设施， 公共场所保洁，以及其它市容和环境卫生设施 ( 6 ) 城市防灾系统 包括城市抗震、防震设施城市防洪、排涝等防汛殴施，城市消防设施，以及城市人防 ( 战备) 设施等。 在我国，讨论城市基础设施经济时，还有一个与之密切相芙的重要概念城i f i r 政功 用设施。在两方市场经济国家中并没有城市基础设施和城市市政公用设施的区另i j 。中文擘 业文献中的“城市市政公用设施”，在英文中最确切的对应术语仍是“u r b a ni n f r a s t r u c t u r e ” ( 城市基础设施) 城市市政公用设施的概念，是长期以来不同的行业之间管理上的条块分 工归口体制上形成的。所谓城市市政公用设施，实际上是指城市基础设施中，由国家城i ，建 设行政主管部门( 建设部) 分工进行行业管理、由城市政府组织实施和运营管理的部分按 照我国现行的部门管理分工，城市市政公用设施包括城市供水、供气、公共交通等城订了公j i j 事业；城市道路、排水、污水处理等市容环境卫生事业：城市园林、绿化等同林绿化业 1 2 2 城市基础设施的特性 从前面的定义和分类可以看出，城市基础设旖具有特殊的经济属性。 一一从城市基础设施的经济属性来看，它具有如下特征： ( 1 ) 城市基础设施的一般经济属性 相对于维修经营费用，一次性建设成本巨犬： 由于存在较高的沉没成本风险，需要周密的前期调研项目前期费用较高； 高投入、长回收期以及现金流量的不确定性和不稳定性，导致了项目长期负债增加， 资产负比率一般较高 ( 2 ) 城市基础设施的特殊经济属性 产品服务具有公共物品与私人物品混合属性，产品服务经济属性的异质性决定了城i 基础设施服务和经营方式的多样性： 城市基础设施产品一般坡视为生活必需品需求弹性较小，生产上具有规模经济的属 性，经营上具有自然垄断的特性； 城市基础设施产品还具有区域性的特点一旦建成不再发生位移。其受益区域一般存 在明显界限 一一从城市基础设施的运营和使用情况来看，它具有如下几个特点射： 城市犟础设施开发与管理保障机翩研究 导论 使j l j 的公用性：城市基础设施般不是为某个人、某个单位所专川的，所有企其使川 范围内的城市居民和从事生产、运营及其它活动的单位都可使，f j 。 运行的系统性。城市基础设施大多数都是按其性能自成系统，有自己的运行规律，同 时也是城市系统不可缺少的组成部分，其运行必须要与城市整体运行合拍，满足城 市整体运行的要求。 服务的非盈利性。城市基础设施都具有社会化服务的性质大多数基础殴施的使j l j 不 是以经济效益为衡量标准而是以服务范围和对象的多少、服务水平的高低为标准， 有些设施的使用贝q 是无偿的或只是象征性收费。城市基础攻施一般都足由政府规划 建设的，政府的着眼点是使城市的运行效率得到提高。建设目的得以满足需要为主， 盈利一般只是参考的条件 发展的规划性。城市基础设施的发展要与城市的发展相适应，因此，其项目的建设不 能是随意的，必须根据城市制定的统一发展规划去建设。 - 价格的控制性。城市基础设施与人民的生活和各种活动，与城市社会和经济的发展部 有密切的关系，其使用价格的水平及其交动往往对社会产生较人的影响。冈此，人 多数城市政府都对基础设旌的使用价格有所限制，常常是宁可政府补贴，也不能随 便涨价。 建设的渐进性。城市基础没施的建没是与城市发展同步的，基础设施要按j 城i i ，舰 划的部署有计划地逐步建设同时。由于人力、物力、财力和建设环境的限制，即 使按照规划，有些基础设施的建设也不可能住短期内迅速建立起来，必须区分轻巫 缓急，根据财力、物力、人力的情况有计划的逐步建殴 建设资金回收的间接性经常有人阿：政府每年投人人量的资金用丁基础玟施建没。 这些建设资金什么时候能够收回? 除了一些有明显经济效益的基础没施项目可以直接 收回建设资金之外，大多数基础设施的建设费j l j 足不可能从项目运行收茄中收州的。 基础设施的功能是为人民生活和社会生产提供好的环境和条件基础设施的运行可 以促进经济的发展经济发展了，企业和居氏的收入增加，相应为政府提供的税收 也增加，可以说政府靠税收来收回基础设旌建设的资金。 一一从城市基础设施效益的转挂来看，有以下几点： 社会效益高于经济效益 城市基础设施的建设主要是政府行为政府的投资一般是以社会效益为山发点。冈此人 多数城市基础设施建设的目的不是为了从项目本身的运营中获得多少经济上的收益，而足为 了达到一定的社会效果，如改善人民的生活条件和环境，为城市的生产和运营提供更为方便 的条件保证城市和人民的安全等等，都是为了满足需要而不是为盈利玄建设的。虽然，在 资金有限的情况下，也要考虑经济效益，但必须服从社会效益： 间接效益犬于直接效益 城市基础设施的作用主要是改善人们生产和生活的条件，而生产和生活条1 ，l ：的改善会 6 城市堆础设施开发与管理保障机制研究 皆沦 带来许多不是基础设施的直接效益。比如公路、桥梁的建设使企业缩短运输时问或距离，减 少运输成本，提高经济效益：电话数最的增加和长途臼动化，使人们( 戏企业) 之间的联系变 得方便，增加的效益要远远大于电信业本身增加的效益等锋 整体效益先于局部效益 城市的发展有赖于基础设施的发展，评价城市的发展水平都是以城市基础殴施的数斌 ( 一般是人均占有量) 和质量作为指标依据。因此。在评价基础设施项目的效益时，往往首先 考虑其对城市整体发展历程的作用，从项目建成后对城市基础设施系统的改善方面进行评 价，如对增加的人均供水量、供电量等指标进行评价和比较。 长期效益重于短期效益 一方面城市基础设施的建设往往考虑其在比较长的时期内所能发挥的效益，冈为城订了 基础设施不能老是建了拆、拆了建，许多基础设施在进行城市规划时就要为未来的发展留有 余地，如各种道路和管线的布局和走向另一方面是有些城市基础设施的真i e 效益需要较长 的时间才能显现出来，如环境保护对人们健康的影响，电话的普及对人们生活方式f f j 影响等 等。 不可计量效益多于可计量效益 城市基础设施的大多数效益是不可计量的，如交通和通信设施的建设为人们和企业提供 的方便；环境、空气和水质的改善对人们健康的促进：由于电力设施提供的电力。人们可以 使用家用电器，从而使生活发生新的变化；电视节目给人们带来娱乐享受等等。 1 2 3 城市基础设施的作用 城市经济是我国社会经济的中心部分i ，每年为国家创造和聚集了巨人的物质和精神财 富。目前，我国工业产出的5 0 以上、国民生产总值的7 0 以上、国家财政税收的近8 0 、 第三产业增加值的8 5 、高等教育和科研力餐的9 0 以上集中在城市中可j ! ，城巾经济 在丝个国民经济中的作用是非常巨人的城市经济的发展早已成为社会经济发展的土导力 量。所以，作为城市经济活动的重要支撑力量的基础没施同样也具有举足轻重的作川，它既 是城市社会经济生活和城市稳定的基础，又是城市社会经济发展的龙头，同时还体现肴城i f 的综合实力和风貌 在计划经济体制下，人们对城市基础设施的作朋存在着一些模糊认识，把城市的供水、 排水、煤气、热力、环境绿化、防灾等基础设腌，统统祝为1 e 生产设施，把它们一概划入1 卜 生产部门，这样自然就成了可有可无、可多可少，无关紧要的城市基础设施不能列人国 民经济和社会发展规划，建设项目排不上队，投资无法保i i e ，遇到压缩基本建没规模时它 义成了首先削减的对象这就严重妨碍了城市基础设施的发展。同时，基础设施差，欠债多， 包袱重，在很人程度上制约了城市经济社会的发展因此，澄清对城市基础设施的种种模糊 认识，重新认识在市场经济条件下城市基础设施的作用。既有理论意义，义有现实的指导意 义 7 城市綦础设施开发与管理保障机制研究 甘论 ( 1 ) 城市基础设施是城市生存和发展的基础性务件 同传统社会相比，现代社会的一个显著特征是城市在国家社会经济中扮演若越来越重要 的角色。城市经济成为了现代社会经济的核心，其发展也一直是社会经济发展的最主要推动 力最。囚此，城市化水平的高低和城市经济的发展状况甲已成为衡量一国综合发展水平的标 志，城市发展速度是判断一国综合发展速度的重要依据。 城市基础设施是城市生存和发展的基础性条件，由城计了基础设施提供的产品和l 服务，既 是城市生活的前提，也是城市经济正常运行的基础城i 基础设施作为社会生产和再生产的 必要条件，直接参与了城市中各行各业的物质生产和社会生活全过程。它的各个系统纵i f j 延 伸，横向扩展，与城市经济社会各方面需求相互联结，为城i f 中的一切政府机构、企寸f 业单 位和个人提供着赖以生存和各种社会活动所必需的产品和服务。显然。离开了城f 了基础设施。 城市中的一切活动都将无法顺利进行如供水设施，它的功能是向城市提供生产用水和生活 j 水，城市不解决水源和供水问题，不能保证生产和生活用水，这个城i 就根本无法存住 义如能源设施，它的功能是向城市提供电力、热力和燃气。这是城市的“粮食”和“血液” 城市没有能源和动力，机器设备就无法运转，更谈不上照明、取暖，现代城市要是没仃肼决 能源问题，就等于一座“死城”：道路和交通是城市内部与外部连接的纽带没有道路交通 设施，生产资料和生活资料无法运进运出，城市的生存和发展也是不可想象的。 ( 2 ) 城市基础设施是城市综合经济协调发展的龙头 城市基础设施不仅是城市各项活动的基础，还能够对城市社会经济的发展产生重人的推 动作用，从而带动城市的全面发展。 首先，城市社会经济的发展离不开一定的基础条件这些条件是发展的前提，而城i f 基 础设施则是这些条件的主体。不仅如此，由于城市基础设施所具有的投资数额人、建设周期 长、在短期内无法供应等特点，如果数量不足或质量低劣，在现实中往往会成为城市运行和 发展的瓶颈，阻碍城市的发展。因此，城市基础设施的发展必须具有足够的先行性和超前性 以适应城市各种社会经济活动的高速增长 其次，城市基础设施的投资建设能够直接产生对资本、材抖设备私i 劳动力的市场需求， 拉动国比经济的增长根据表i 一2 的统计数据，2 0 0 0 年城市基础殴腌建殴投资为1 8 9 3 6 5 亿元，约占当年固定资产投资总额的5 7 6 ，首次达到国民生产总值的2 以上( 2 1 2 ) 。也 就是说，目前城市基础设施固定资产投资每年向国民生产总值的直接贡献份额以达到2 个卣 分点以上。可见，城市基础设施建设对我国国民经济发展的直接促进作用是非常巨人的 最后城市基础设施的投资建设，能够为城市提供更好的生产生活条件和投资环境，不 但能够促进很多行业的发展还可以吸引和刺激各方面投资的增加。同时城市基础设施的投 资建 殳还会间接地促进城市多方砸生产的增长，具体表现在： - 推动了房地产业的发展房地产业在一定意义上讲更为直接地依赖于城市的基础设 施建设，依赖于城市功能的齐全，可以说没有基础设施就没有蓬勃发展的z j ： 地产业。 推动了城市工业发展。城市工业是地区经济的龙头，它的发展从无到有，从小剑