（行政管理专业论文）乡镇公务员绩效考核体系研究.pdf

a b s t r a c t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni sa ne f f e c t i v em e a nt oe n h a n c et h eq u a l i t ya n ds k i l l so ft h et o w n s h i p c i v i ls e r v i c e ，t ou r g et h e mt oc o r r e c td e f i c i e n c i e s ，l e s s o n sl e a r n e d ，a n di ti sa ni m p o r t a n tp a r to f p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l i n t h i sp a p e r , ia c c e s st od o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lc i v i ls e r v a n t st oc a r r yo u tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o no nt h eb a s i so ft h ei n f o r m a t i o nt oc h e n g y a n ght o w nc i v i ls e r v i c ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a l f o re x a m p l e ，t h et o w n s h i pc i v i ls e r v i c ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fh i s t o r i c a lc h a n g e sa n dc u r r e n t s t a t u so ft h ei n v e s t i g a t i o nc a r r i e do u tm u l t i d i m e n s i o n a la n dm a d ead e e pa n a l y s i s ，t o w n s h i po f f i c i a l p e r f o r m a n c ef o u n dap r o b l e mh i g h l i g h t e di na s s e s s i n gt h es t a t u so ft h em a i nl a c ko fm a s sa p p r a i s a l ， a s s e s s m e n tr e s u l t sc a nn o tp l a yt h er o l eo fi n c e n t i v e s ，a s s e s s m e n ti n d e xd e s i g nf u z z y , l a c ko f s p e c i f i c i t y , e v a l u a t i o ni n d e xw e i g h t sa r eu n r e a s o n a b l e ，r e g a r d l e s so fp r i m a r ya n ds e c o n d a r y , i g n o r e t h ed i f f e r e n c ea n ds o ，a n di n t e r n a la n de x t e r n a le n v i r o n m e n t ，s t a r t i n gf r o mt h eo r g a n i z a t i o n ，r e l a t i v e l y c o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so ft h er e a s o n sg i v e n ，i n c l u d i n g ：s y s t e mi sf l a w e da n dt h el a c ko fl e g a ln o r m s t om a t c h ；p e r f o r m a n c ea s s e s s m e n to ft h el a c ko fb a s i cw o r k ，j o ba n a l y s i si sn o te n o u g h ；t h i n k i n g u n d e r s t a n d i n go fe x t r e m e ，a t t i t u d ei sn o tc o r r e c t a d d r e s st h ep r o b l e m ，t h ea r t i c l ei sb a s e do na c t u a l w o r ko ft o w n s h i pg o v e r n m e n t ，i nl i n ew i t hf u n c t i o n sb a s i s ，d y n a m i ci n c e n t i v e s ，c o s t e f f e c t i v e n e s s a n ds t a b i l i t yo fc o m b i n i n gw i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h ep r i n c i p l eo fb u i l d i n gp r o p o s e df o r t h e t o w n s h i pg o v e r n m e n t sc i v i ls e r v i c ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls y s t e m ：ac l e a rp u r p o s eo f t h ea s s e s s m e n t ， e n s u r et h a tt h ea s s e s s m e n to ft h ed i r e c t i o n ；a s s e s s m e n tt oe s t a b l i s ht h em a i nb o d y ：3 6 0 。u s i n ga c o m p r e h e n s i v ea s s e s s m e n ta c c o r d i n gt o l o c a lc o n d i t i o n s ；a s s e s s m e n tm e t h o dc h o i c e ：s u r v e y i n t e r v i e w sa n dc o n v e r s a t i o n sd e b r i e f i n gr e p o r to nt h e c o m b i n a t i o n ；t o w n s h i p c i v i ls e r v i c e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m ，t oe n s u r em o r et a r g e t e da n ds c i e n t i f i ce x a m i n a t i o n f i n a l l y , t h e a r t i c l ea g a i nt oe n s u r et h es m o o t hi m p l e m e n t a t i o no ft h i ss y s t e mg i v e ss o m ep r o t e c t i o nm e c h a n i s m t h i sp a p e rl i s t st h em a i np r o b l e m sa n dc a u s e s ，a n dt h es y s t e ms h o u l db ee s t a b l i s h e da r o u n dt h e t o w n s h i pg o v e r n m e n tf o rf o r m u l a t i n gd e c i s i o n si nr e f e r e n c et oe f f e c t i v e l yi m p r o v et h et o w n s h i pc i v i l s e r v a n te f f e c t i v e n e s s ，a n de n s u r et h a tt h ea s s e s s m e n to ft h eo b j e c t i v i t ya n da u t h e n t i c i t y a tt h es a m e t i m e ，i ti sa l s ot ow a h lt h ev a s tn u m b e ro fc a d r e sa n dw o r k e r so ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n t ，i no r d e rt o m a k et h e mf u l l ya w a r eo ft h ei m p o r t a n c eo fp e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ，t ou p g r a d et h e i rq u a l i t ya n ds k i l l s ， p r o m o t es e l f - i m p r o v e m e n tp e r s o n a l i t y , s oa st oe n e r g i z et h ea d m i n i s t r a t i o nr e f o r m , p r o v i d eh i g h q u a l i t yc i v i ls e r v i c e k e yw o r d s ：t o w n s h i pc i v i ls e r v i c e ；p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ；s y s t e m 目录 引言1 第一章乡镇公务员绩效考核的基本理论和价值功能5 1 1 乡镇公务员绩效考核的特点5 1 1 1 乡镇公务员及其工作的特点5 1 1 2 乡镇公务员的绩效考核6 1 2 乡镇公务员绩效考核的理论依据1 0 1 2 1 目标管理理论1 0 1 2 2 “人本主义”和“以人为本理念1 1 1 2 3 政府人力资本理论1 2 1 2 4 周边绩效理论1 3 ， 1 3 乡镇公务员绩效考核研究的价值功能1 4 1 3 1 有利于加快推进乡镇政府的机构转型1 4 1 3 2 有利于加强我国乡镇政府的公务员队伍建设1 7 1 3 3 有利于加快新农村和小城镇建设的步伐1 8 第二章乡镇公务员绩效考核的现状分析2 1 2 1h 镇及公务员构成状况概述2 l 2 2h 镇公务员绩效考核的历史回顾2 2 2 2 1 公务员绩效考核的沿革2 2 2 2 2h 镇公务员绩效考核存在的问题3 0 2 3 绩效考核存在不足的原因分析3 4 2 3 1 制度不完善，缺乏相配套的法律规范和组织保障3 4 2 3 2 考核的目的不明确，定位出现偏差3 5 2 3 3 绩效考核的基础工作缺乏，工作分析不够3 6 2 3 4 思想认识极端，心态不端正3 7 第三章乡镇公务员绩效考核体系的设计和管理流程分析3 8 3 1 乡镇公务员绩效考核体系设计的技术路线3 8 3 1 1 考核体系设计的原则3 8 3 1 2 绩效考核体系设计的基本思路4 0 3 2 乡镇公务员绩效考核体系的构建4 1 3 2 1 明确考核的目的，确保考核的方向4 l 3 2 2 发挥独立的第三方评价机制在乡镇公务员绩效考核中的作用4 4 3 2 3 考核方法的选择：调查访谈和谈话述职报告法相结合4 5 3 2 4 乡镇公务员绩效考核指标体系的建立4 6 3 3 乡镇公务员绩效考核体系的实施与操作5 6 3 3 1 实施前的准备工作：职位分析5 6 3 3 2 绩效考核体系的实施程序：工作流程再造5 7 3 4 乡镇公务员绩效考核体系实施的保障机制5 8 3 4 1 建立全员参与机制，扩大公民和公务员的知情权5 8 3 4 2 设计电子业绩管理信息系统，提高绩效考核工作的自动化程度5 9 3 4 3 建立绩效考核责任制，明确考核过程中的责任6 0 3 4 4 完善绩效考核监督机制，确保考核的公正、透明地进行6 0 结论6 2 参考文献6 3 攻读学位期间的研究成果6 6 附录6 7 致谢6 9 学位论文独创性声明、学位论文知识产权权属声明7 0 引苦 1 研究的背景 引言 政府公务员绩效考核作为一项有效的管理措施，在公共行政中受到了广泛关注。 2 0 世纪7 0 年代后，英国首先进行了现代政府行政改革，建立了比较完整的公务员 绩效考核制度。美国于1 9 9 3 年颁布了政府绩效与成果法案，以立法的形式明确 了政府( 包括公务员) 绩效考核的概念与制度。我国随着政府目标责任制的推行， 也开始进行公务员绩效考核并取得了一定的进展。绩效考核是绩效管理的一个核心 环节。在知识和信息全面发展的时代，在公共部门及其人员发展中，公务人员绩效 管理成为组织战略管理的重要组成部分。对公务人员的绩效考核，能够将工作情况 的好坏及时地反馈给个人，督促他们认清不足，总结经验，更加清晰的理解个人绩 效和组织战略目标的关系。同时，这种考核通过更加准确的评价公务员的素质和技 能，对个人的行为和价值观是一种有效的引导。绩效考核也是一种动力机制，通过 组织定期检测员工的工作，以奖优罚劣的方式对他们进行激励，肯定积极，否定消 极，能够督促干部职工不断改进自身行为，成为他们奋发努力地创造个人佳绩的主 要动力源泉。由此可见对公务员进行绩效考核的重要性。 乡镇公务员是我国公务员队伍中一个特殊的群体，其绩效的高低是目前我国提 高公务员整体绩效一个关键的环节，他们肩负着加强农村基层党组织的建设和政权 建设，全面建设小康社会的重任。新农村建设离不开乡镇公务员对国家大政方针的 传达和引导，因此，如何提高乡镇公务员的绩效水平，是关系到我国能否尽早实现 城镇化的重大问题。在目前形式下，各地都在实施“提高公务员能力建设和绩效考 核的重大工程。加强对乡镇级公务员绩效的督促和改进，建立、健全乡镇公务员 绩效考核制度，形成乡镇公务员绩效管理工作的良性运行机制，构建适合乡镇公务 员的绩效考核体系，对我国基层政府的人事管理改革有着十分重要的意义。 2 选题的目的和意义 ( 一) 选题目的 乡镇公务员在我国的行政管理层级中属于最基层，同时也担负着建设社会主义 新农村的重任，其工作效能的高低，直接关系着乡镇政府在群众中的威信和地位， 也对三农问题的解决起着重大的作用。 乡镇公务员工作的特点，从整体上讲和城市大机关相比是有不同的。由于所处 地理位置比较偏远，工作的环境和条件相对来说比较差。另外乡镇公务员处于国家 政权机关的基层，人员少、工作多，而且乡镇公务员的工作对象多是一些朴实的农 1 青岛人学硕i ：学位论文 民和一些从农民中提拔起来、文化水平比较低的村和乡办企事业干部，以上这些特 点，决定了乡镇公务员工作具有与城市公务员不一样的特性。所以对他们进行绩效 考核的研究，具有重要的价值。 ( 二) 选题的意义 1 、理论价值 乡镇公务员绩效考核的实践历程，需要科学研究者为其发展提供可靠的理论基 础和支撑，从这一意义上说，本课题的研究将丰富国内关于乡镇公务员绩效考核评 估的理论。另外把乡镇公务员绩效考核作为研究对象，是对国内关于公务员绩效考 核理论在研究对象和范围上的拓展，将对公务员绩效考核理论的发展起到重要的作 用。 2 、现实意义 当前，我国的农村基层工作面临着十分复杂的局面，解决“三农问题成为当 务之急。乡镇公务员的素质高低和工作绩效直接关系到党在农村的方针、政策的贯 彻落实，直接关系到基层政权的稳定。在现阶段，如何合理评价他们的工作业绩， 就显得尤为重要。因此，探讨如何改进乡镇公务员绩效考核体系，对于开发和利用 基层行政人力资源，稳定基层政权，实现中央提出的建立和谐社会、建设社会主义 新农村具有重要的实践意义。 3 文献综述 ( 一) 国内研究综述 随着政府人事管理工作在我国的开展，学界对公务员绩效考核理论的研究逐步 深入，对乡镇政府公务员的绩效考核工作也做了比较广泛的关注和研究。主要集中 在以下几个方面： 1 ，关于营造良好的法律和制度环境的研究。 评估不同于一般的研究活动，尤其是对政府行为的绩效评估，没有制度保障是 很难进行下去的，制度化也是当前国际评估活动的趋势之一。在我国，党管干部原 则不应简单理解为执政党直接管理、任用政府公务员队伍中的各级干部。制度设计 中，我们应充分考虑到我国的政体实际，不能照搬西方的两官分途而治的公务员管 理体制，应该在党的一元领导体制下，探索政务官与业务官的一种相对模糊的分离 模式。 2 ，关于建立公务员定量与定性相结合的考核指标体系的研究。 不同部门的不同类别、不同层次的公务员应制定不同的具有针对性的考核指标。 确定科学的考核指标应从以下几个方面做起：首先，考核指标的制定应由考核专家 和考核对象共同参与。其次，考核指标的制定应有科学的依据。再者，考核指标的 2 同地区、不同层次、不同类别领导干部和一般工作人员的实绩考核办法。 3 ，西方地方公务员的考核标准更加注重对细节的考评，其内容大致有五方面： 一是公务员对组织发展的贡献大小，个人履行职责及实现个人年度目标，包括工作 的质量和数量完成情况；二是公务员个人的创新能力，个人是如何创新目标的，包 括创新的举动和措施；三是公务员个人的应变能力，包括面对困难经受考验的情况； 四是公务员个人对工作岗位适应情况，包括知识、技能、工作态度和行为表现；五 是个人发展潜力情况。 4 论文的主要内容 本文主要的研究内容是围绕建立适合乡镇政府的公务员绩效考核评估体系来展 开。而这就需要首先了解目前乡镇公务员的绩效考核现状。本文将在总结前人对乡 镇公务员绩效考核研究的基础上，以h 镇的公务员绩效考核情况为例，通过访谈的 方法，来进行资料的收集和整理，在此基础上分析、总结目前乡镇公务员绩效考核 工作的现状、存在的问题，并分析出现这些问题的原因。最后，提出建立适合乡镇 政府的公务员绩效考核体系。全文将分为三章，第一章，主要是对乡镇公务员绩效 3 青岛人学顾i ：学位论文 考核的基本理论做一个阐述，包括概念的界定和阐释，文章写作的理论依据和基础 以及乡镇公务员绩效考核的价值功能和意义。第二章，对乡镇公务员绩效考核的现 状分析，主要是以城阳区乡镇政府为例，通过调查问卷、访谈、查阅资料等方法收 集关于乡镇公务员绩效考核方面的资料，并通过整理、分析，总结目前公务员绩效 考核中存在的问题，在对这些问题进行分析的基础上，找到原因，提出改革完善的 必要性和重要意义。第三章，尝试建立适合乡镇政府的公务员绩效考核体系，包括 体系的设计和体系的实施与操作，尝试构建了领导和非领导两类不同职务的公务员 考核指标体系，并提出保障绩效考核体系能够顺利运行的机制，使乡镇公务员的绩 效考核工作成果切实有效。最后是结论部分。 5 本文的研究方法 1 、文献法：公务员绩效考核问题是近年来一直备受关注的热点问题，学者从不 同的视角对此进行了研究，无论是网络还是书籍、报刊资源都十分丰富，本文通过 对这些文献资料的检索、收集、筛选和鉴别，借鉴了其中优秀的部分，并通过历史 的角度和辩证的态度对文献进行了定性的分析和定量的统计，反复思考，从而得出 有价值的认识，为此充分占有这些已有的文献资料是本文得以展开的基础。 2 、实证调查法：本文针对问题进行研究，深入乡镇政府工作实际情况，通过访 谈法和问卷法，进行调查，实事求是地掌握第一手现状材料，剖析当前乡镇公务员 绩效考核存在的真j 下问题，是本文得以顺利完成以及有无价值的基础。 6 本文的创新之处 在详尽占有资料、重视科学研究方法、深入进行理论分析的基础上，本研究的 创新之处包括以下几个方面： l ，选择乡镇公务员作为研究对象，是对绩效考核理论在研究对象和范围上的扩 展。 2 ，在职位分析和层级管理的基础上，结合乡镇公务员特殊的工作内容和实际情 况，建立了领导类和费领导类公务员的绩效考核指标体系，突破抽象化、主观化的 考核标准，更具有针对性。 3 ，突破单纯用理论分析的传统研究方法，将理论分析和实证论证相结合，深入 乡镇政府工作的实际情况，更具操作性和可行性。 4 第一章乡镇公务员绩效考核的皋本理论和价值功能 第一章乡镇公务员绩效考核的基本理论和价值功能 1 1 乡镇公务员绩效考核的特点 1 1 1 乡镇公务员及其工作的特点 我国于2 0 0 6 年1 月1 同起颁布施行的中华人民共和国公务员法中，对国 家公务员的范围进行了重新界定，认为公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政 编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。本文所研究的乡镇公务员，有别于在 城市机关中工作的公务员，认为乡镇公务员，是在乡镇政府中工作的公务人员。 乡镇人民政府是同级人民代表大会的执行机构，是国家基层的政权组织，是党 和人民联系广大农民群众的桥梁和纽带。为了全社会的经济发展和政治大局的稳 定，国家出台了一系列的政策和改革措施来大力发展农村经济，着力帮助农民增收， 提高农民整体的生活水平。而乡镇政府处于国家政权的最术端，是代表国家与农民 群众直接接触的政权机构，党的路线、方针、政策以及上级行政机关的命令都要通 过乡镇政府来贯彻执行，并具体落实到广大农民群众中去，其言论和行为直接关系 到党和政府在群众中的形象、声誉。尤其是农业税取消之后，乡镇机制发生了根本 性的变化，由帮助国家完成催粮要款的任务为主，转变成为农民做好服务为根本宗 旨，管理和强制的功能弱化，为民服务的职能同趋凸显。作为最基层的行政组织， 它们工作的优劣成为农村改革能否顺利进行并取得成功的关键。在现代市场经济体 制下，要想加快农村的现代化进程，建设高水平的新农村，作为乡镇政府职能的执 行者乡镇公务员，就必须改变以往计划经济体制下的“强制”和“命令式的 工作作风，及时转换角色，用市场经济的思维和工作方式来处理农村发展中面临的 种种问题，做农民朋友的“引导者、服务者和组织者”。 同时也应该看到，当前我国农村和小城镇发展的程度依然不高，现代化水平依 旧比较低，乡镇公务员作为国家行政管理层级中的最基层的工作人员，正是处在这 样不发达的工作环境和条件中，硬件设施落后，工作任务繁重，肩负着全面贯彻“三 个代表”重要思想，用党的基本理论、基本纲领、基本路线宣传、教育、武装群众， 加强农村基层党组织的建设和政权建设，全面建设小康社会的重任。由于工作环境 的特殊，决定了其工作特点与城市机关里的公务员是不一样的。他们的工作性质虽 然都具有比较明显的执行性特征，但是由于农村经济和文化上比城市要落后许多， 而且作为乡镇公务员服务对象的农民群众的个体素质也不高，他们在执行公务时， 为了农村社会大局的稳定，有些情况下远非运用依法办事的办法就能解决问题的。 如图1 1 所示： 5 青岛人学硕f ：学位论文 图1 1 我国政权层次图 由上图可以看出，乡镇政府在行政层级上是县区级政府所辖制的一级政权，在 整个国家行政体系中处于最低一级，乡镇级公务员处于国家政权“金字塔 的最底 层，一个部门往往对口几个上级主管部门，上头千根线，下面一根针，中央、各部 委、省、市、县各项方针政策都要靠他们去落实、去执行，行政命令和执行性的事 务多，任务重。另外乡镇机构不像市、县级政府那样功能完备、机构齐全，虽然也 设立了许多与上级机关有联系的对应机构，但许多部门却往往只有一两名工作人 员，一个机构多种功能，一个干部多种职责的现象已经十分普遍。另外随着新农村 建设步伐的加快，农村治理工作面临更多复杂的现象和问题，乡镇公务员更需要进 行实地走访研究，走村串户，走出机关办公室，深入基层，贴近群众，切实改进、 改善党群和干群关系，以行政管理为主转向以乡村民主化治理为主，指导农民自己 开展乡村治理工作，稳定基层政权，在中央关于推动社会主义新农村建设，实现城 镇化的进程中发挥战斗堡垒的作用。 1 1 2 乡镇公务员的绩效考核 绩效考核从2 0 世纪2 0 年代起，被运用于企业的人力资源管理中，由于在企业 管理中的成功实施，使得政府在进行行政体制改革和完善的过程中看到了借鉴的必 要性和预期效果，于是在2 0 世纪5 0 年代美国政府施行的绩效预算制度成为政府真 正引入绩效考核的起点，在以后直到如今逐步发展成了比较科学的体系。 绩效( p e r f o r m a n c e ) 一词，在英文中意思为“表现 “行为 “完成 ，在管理 6 第一章乡镇公务员绩效考核的犟奉理论和价值功能 学中被引申为“成绩”“成果”“效益”等。b e r n a r d i n 认为，绩效是效率( e f f i c i e n c y ) 和效益( r e s u l t ) 的总和，它包括企业绩效和政府绩效两个层面，也分为组织绩效 和员工个体绩效两个方面，本文所研究的乡镇公务员绩效考核主要是指政府绩效中 公务员的个体绩效。 根据以上的观点，关于政府部门公务员绩效的概念可以概括为：在一定时期内， 政府公务人员在高效率地执行行政活动过程中所产生的符合社会和大众发展需要 的各种收益的总和。关于这个概念可以做如下理解： 第一，公务员的绩效是在一定的历史时期形成的。公务人员的绩效的形成具有 比较典型的历史性特征，不同的历史时期，不同的社会发展阶段，绩效会体现出不 同的特点和内容，而且随设社会经济的发展和历史的沿革，绩效的内涵也呈现出越 来越丰富多样的特点。根据行政生态学家佛雷德罩格斯( f r e dr i g g s ) 在1 9 5 7 年所著 的农业型与工业型行政模式以及1 9 6 1 年发表的行政生态学论著中阐述的 行政生念演进的观点，将迄今为止人类的行政模式可以分为融合型的农业型行政模 式、棱柱型的过渡行政模式、衍射型的工业型行政模式三种模式。这三种模式反映 不同社会形态的发展水平，因而能够适用和解释现代工业社会、传统社会和发展中 社会国家的行政现象。在农业社会，社会分工不明确，劳动生产率低下，民众以农 业生产为主。与之相适应的政府行政职能主要为维持统治者稳定的统治地位。因此， 在农业社会，绩效或者说效益的主要特征是保证一国社会稳定。随着工业革命的发 生，民众逐渐摆脱农业劳动，离开农村，前往工业比较发达的城市从事工业劳动。 工业文明的发展，推动着政府行政职能的改变，保持社会稳定、促进工业发展、推 动经济增长逐渐成为西方许多国家的主要职能。因此，与农业社会相比，推动工业 发展、刺激经济增长成为工业文明时期政府效益的主要体现形式；随着后工业时代 的到来，社会制度变得越来越完善，社会分工变得越来越精细，政府的主要职能也 随着转变为推动社会稳步协调发展。因此，在后工业时代行政效益的内涵变得越加 丰富，不仅体现在政府内部管理的科学化和民主化方面，还体现在政府是否有效地 在保证一国社会稳定、生态良好的前提下，推动一国经济的可持续发展。近年来， 随着我国“构建服务型政府 理念的提出，在农村，关于加快城镇化建设的步伐， 推动社会主义新农村建设的伟大创想同渐深入人心，乡镇政府所承担的职能也由 “管制命令”转变为“服务 和“治理”，强制性的长官式作风已经不适应现代 化农村建设的格调，尤其是在农业税取消的政策出台之后，乡镇政府及其公务员更 应该加快职能的转变，把工作的重心赚到改善生态环境上来，转移到为农民提供引 导服务上来，转移到发展公益事业上来。 第二，绩效是在执行政府公务活动时产生的。社会是由众多的组织和个人组成 的，任何组织和个人的行为都可能对社会产生效益。而文章在此特指乡镇政府这一 7 青岛人学硕上学位论文 社会组织的行政行为对社会所产生的效益。因此，在区分行政效益和其他效益时， 必须注意该效益形成的主体在行为过程中是不是代表了政府的意愿。乡镇公务员作 为社会的一员，其行为可能是出自个人的立场也可能是代表乡镇机构执行公务活 动，而只有后者才算公务员的绩效，前者则不是。 第三，绩效或者效益必须符合社会和大众发展的需要。乡镇公务员在执行公务 活动中，可能会产生各种各样的社会收益，但是绩效仅仅体现为其满足社会需要的 那一部分收益，那些有成果但不符合社会发展需要的收益，则不能称为公务员的绩 效。例如，负责旧村改造的城建办，为了城镇建设的整体划一，大范围拆迁平房瓦 房，这一行为虽然为当地的城市建设和城市规划管理起到了一定的作用，为乡镇政 府在村容村貌的绩效考核中带来了一些收益，但是实质上，乡镇机构的这一行为产 生的影响远远不是行政绩效的内涵所在，因为他没有和村民就拆迁补偿办法达成一 致意见，没有为拆迁户提供暂时的过渡房准备，没有对村罩的特困户和五保户以特 别的关照，村民怨声载道，显然这种行为严重影响了乡镇政府在群众心中的威信， 是不符合该地区经济和社会发展的需要的。 考核，也就是考查审核，在学界，关于绩效考核内涵的界定一般有广义和狭义 之分。狭义的绩效考核就是对成绩和效果进行的考查和核实。而广义的绩效考核则 是将过程管理和目标管理相结合的一种管理方法，其本身是一个动态的、开放的系 统，是由考核目的、原则、方法和指标体系、绩效信息的反馈沟通以及绩效考核体 系的改进等环节构成的统一整体。本文对绩效考核的定义倾向于后者，即广义的绩 效考核，主要指由考核目的、考核的主体、考核的方法和考核的指标体系等环节所 组成的一个完整的体系。通过对一个人的工作绩效做出考核，能够准确地把握工作 中的薄弱环节，发现与现实要求的差距，为今后工作的改进和完善提供依据，并与 员工聘用、职务升降、培训发展、工资薪酬等结合起来，有利于组织的健康发展； 同时对员工本人，也便于建立不断自我激励的心理模式。 一公务员绩效考核是公务员制度的重要组成部分，是人事行政管理的重要一环， 通过对业绩的考核和评价可以更准确、更全面、更客观地了解员工的综合素质，是 提高政府工作效能的中心环节。关于公务员绩效考核概念的界定，学者给出了多种 定义，看法不一，但大多数的观点认为，公务员绩效考核是国家行政机关在一定时 间内，按照法定权限和考核标准，对公务员完成岗位目标情况和工作成绩做出考查 和评估的活动，并以此作为公务员奖惩、职务晋升以及工资增减等的依据。 乡镇公务员绩效考核是公务员绩效考核的一个分支，其考核对象包括所有乡镇 政府中的公务人员。对于这个群体的绩效考核，当然不能只考虑其产生的经济效益， 或者说不能只关注其产出，而忽略这其中所产生的有形和无形的投入和成本，在对 公务员进行绩效考察时必须同时考虑到这两个方面。基于此，笔者尝试着给与以下 8 第一帝乡镇公务员绩效考核的基奉理论和价值功能 定义，所谓乡镇公务员绩效，是指公务员在执行公务过程中的投入和产出之比，也 就是消耗的成本与所得效果之间的比例，也可以指在完成和实现岗位职责说明中规 定的既定目标时所取得的成就的程度。 改革开放后，我国从以阶级斗争为纲的发展方向转向以经济发展为重点的发展 战略上来，经过三十多年的发展，我国农村经济和社会风貌也发生了巨变，农民生 活水平和文化素质得到很大程度的提升，农民人均纯收入增长速度剧增，在2 0 0 8 年，已经达到8 的高速增长，全国农民人均纯收入达到4 7 6 1 元，如图1 2 所示： 2 0 0 4 - - 2 0 0 8 年- 农村居民人均纯收入硬其增长速度 数据来源：2 0 0 4 - 2 0 0 8 中国团家统计局统计资料 。 图1 22 0 0 4 - - 2 0 0 8 年农村居民人均纯收入及其增长速度 从上图可以看出，我国农村经济和农民收入增长速度十分迅速。如此快速的增 长速度主要是受到以经济建设为中心发展战略的影响，我国基层政府领导人的政绩 往往与当地经济增长挂钩，本地区经济增长量及增长速度成为主要的评估指标。这 种评估方式，往往激励地方政府的领导人片面地以追求经济增长、提高区域生产总 值总量为执政核心目标，而忽视了区域社会文化、环境保护、人文发展与经济增长 的协调发展。这种绩效考核方式常常产生的社会后果是地区经济增长速度很快，但 当地人民素质、文化水平和生活品味却没有获得相同速度的增长，很多情况下，农 民群众的权益得不到更好的保障，地方g d p 数额增大了，但社会冲突和矛盾并没有 得到缓和，甚至出现加剧的现象。出现类似情况的一个最主要的方面是地方政府的 职能界定不清，大多数依然停留在传统的以经济增长为纲的层面，计划经济时代的 作风依然存在，政府职能依然以行政管理为主，而未能适应国家行政体制改革的步 伐，更快更好地转向以为民服务为主的层面上来，尤其是农业税政策取消之后，乡 9 m 坨 m 8 6 4 2 00 诣们加拍卸坫如5 青岛大学硕j 二学位论文 镇机制发生了根本性的变化，乡镇机构的主要任务也不再是帮助国家完成催粮要款 了，而更多的转向为农民群众做好服务和指导了，所以，乡镇政府职能的转变必然 要求其工作人员在进行日常的公务活动中，转变工作作风和执政方式，工作绩效的 表现也不再单单是创造了多少经济效益，而需要统筹社会管理、经济发展、公共服 务、环境保护以及基层建设等多个方面，原有的绩效评价内容和标准也必然需要做 出相应的调整和改善。 、而乡镇公务员的绩效考核，是由考核主体对被考核者的日常工作行为和效率进 行观察、记录，并在尊重事实的基础上，按照一定的目的对他们绩效表现进行评价， 达到培养、开发和利用组织成员能力的目的。这种绩效表现除了包括上文描述的公 务员个人在促进农村经济发展和执行社会管理职能时取得的成果外，也应该包括个 人在对乡镇机关的组织建设中发挥出多大的作用。当然这种作用和成果的实现不是 无约束的、无限制的，必须将其所消耗的成本和投入考虑进去，由此看来，一个比 较完整的乡镇公务员绩效考核体系，在对考核指标进行设计时，除了要看其执政行 为是否实现了个人岗位目标和组织战略目标之外，更应该看在他进行公务活动时所 付出的实际代价和费用。 1 2 乡镇公务员绩效考核的理论依据 1 2 1 目标管理理论 目标管理是由美国加州克莱蒙特研究生院著名的管理专家彼得德鲁克博士于 1 9 5 4 年在管理的实践一书中提出来的。根据德鲁克的意见，管理组织所应遵循 的一个原则是“每一项工作都必须为达到总目标而展开，并不是有了工作才有目标， 而是有了目标才能确定每个人的目标。 “目标管理 ( m b o ) 理论的特点是将一个组 织的总目标进行层层分解，然后确定每一级主要管理者在一定期限内需要完成的任 务量。在年终评估中，如果管理者完成或超额完成任务，则给予奖励；如果没有完 成任务，则按照离标准任务量差额的大小给予一定惩罚。上世纪8 0 年代将这种科 学管理技术引入我国政府评估中，虽然产生了一定的效果，但由于政府绩效评估与 企业绩效评估的差异性，使这种评估方式的优势并未完全发挥。在企业绩效评估中， 各级部门在任务分解过程中，可以设置经济指标为唯一目标值。但在政府绩效评估 中，很难用单一经济数据反映一级政府或各个部门的绩效，而且政府高绩效是一个 更全面和宽泛的概念，需要各个部门的协同努力。但这种目标分解的方法，弱化了 政府部门间协作的积极性，影响政府整体效能的发挥。这种评估方式虽然存在着明 显缺陷，但全国很多地方政府也尝试性地采用了这种方式。进入上世纪9 0 年代， 目标责任制在我国政府绩效评估中的运用又体现出新的特点：一方面是政府系统内 1 0 第一章乡镇公务员绩效考核的基本理论和价值功能 部自上而下有目的地推进这项工作的开展，另一方面是目标责任的确定以经济增长 为核心目标。在高层政府的推动下，许多地方政府形成了自上而下金字塔形的目标 责任结构。 后来随着政府人事管理工作的兴盛，服务对象对政府公务人员绩效及服务质量 要求的提高，目标管理的理论和方法也逐步被引入到行政管理工作当中。总的来说， 目标管理是基于如何使全体员工、各个部门能够积极主动，想方设法地为组织的总 目标而努力。通过组织上下各级管理人员会同起来制定共同的目标，根据每个管理 人员对自己成果的预想来规定每个员工的个人目标，并用这些目标和价值标准来指 导推进这个组织的工作，并且作为考核员工贡献和实施奖惩的依据。目标管理是一 种有效的管理方式，管理者与被管理者都清楚自己的目标和组织的总目标，并且每 个人的工作和活动都围绕着组织的目标来展开。同时，目标管理也是一种有效的绩 效考核方式，它根据被考评人完成工作目标的情况来进行考核的一种绩效考评方 式。由于每个人不但知道自己的目标是什么，而且对自己到底完成了多少任务的情 况也最清楚，在绩效考评中，无论哪一类考核主体，都可以将考评对象的工作成果f 与预期目标做一个对比，任务完成程度一目了然，从而达到奖惩分明的目的。实行 目标管理就是为了通过各级目标的制定、执行和评估，激发全体成员的热情和积极 性，使其发现自己为实现组织整体目标而做的贡献和价值，并在工作中实现“自我 控制和激励”从中得到满足感，更好地为组织服务。 1 2 2 “人本主义”和“以人为本”理念 随着现代管理理念的更新，人本主义思潮的兴起，组织更加明确了员工在组织 中的主体地位。而建设服务型政府理念的大力推行，“以人为本也成为政府开展 行政管理工作所应遵循的守则。所谓以为人本，说到底就是以人为基础，以人为前 提，以人为动力，以人为目的。在现代社会，以人为本的思想越来越受到重视。人 们普遍把它作为经济社会发展的一种尺度、一种原则、一种要求，作为维护人的利 益的一种需要、一种追求、一种目的。以人为本的理念一经提出，就需要政府公务 员对如何实现更高的的工作绩效产生更深刻的思考，即应该树立一种什么样的政绩 观。政府管理的本质是保障公民的权利，为公民和社会更好的服务，要改变原有的 以g d p 为中心的发展观，落实科学的发展观，坚持正确的政绩观。以人为本是一面 旗帜，坚持以人为本的政绩观，就是要在尊重人的利益和权力的前提下，创造得人 心、暖人心、稳人心的政绩，创造“为官一任、造福一方 的政绩，创造全面建设 小康社会、促进人的全面发展的政绩，不能片面追求增长速度而忽视质量和效益， 更不能脱离实际、搞劳民伤财的“政绩工程 ，大兴土木的恶习屡禁不止，据报道 某地方煤矿管理局只有1 0 名在编人员，而建造的办公楼建筑面积高达2 0 0 7 平方米， 青岛人学硕士学位论文 人均达到2 5 5 7 平米，对当地的人力财力物力是一种巨大的浪费，完全忽视了农民 群众中依然有特困户，依然有学生辍学在家的现象存在，农村公共设施建设落后， 村民生活条件和环境没有得到改善，这样美其名日的“城市规划”对当地经济和社 会的发展不但无益，反而造成了群众怨声载道，地方政府威信骤降，以人为本、为 民服务成为空谈。 需要强调的是，这个“人 在此应该具有两个层面的含义，首先是民，即服务 对象，人民大众，“以民为本 ，这无可厚非。另外一层却常常被人忽视就是政府的 工作人员，即公务员。公务员是政府开展一切政务活动的主要力量，他们个体绩效 的提高是提升政府整体绩效的前提和基础。而且公务员是绩效考核体系的使用者， 必须切身参与到其设计和实施的全过程，因此乡镇公务员绩效考核体系必须遵循以 体系的使用者为本。通过公务员本人的参与，使其将考核看做是反馈绩效信息、帮 助自己理解绩效标准、了解工作目标进展情况和取得更好的工作成果的一个途径， 将被动接受变为主动参与。p a m e n t t e r f r e d 指出，应该把传统的绩效评估的目的 转移到雇员发展上来。他认为传统的绩效评估中存在严重的不足：太过注重评估的 过程和形式，而不注重评估的价值，因此对组织和员工的影响不大，起不到奖惩分 明的作用。所以现代公务员绩效考核，不应当仅仅局限于对他们工作完成程度的考 量，应该从单纯的工作成果的评估转移到员工的发展上来，关注员工的进步，满足 他们的需要，让公务员在激励和督促的过程中实现人格的自我完善。 1 2 3 政府人力资本理论 1 9 5 9 年，舒尔茨发表了他“人力资本”理论的第一篇论文人力资本 一个经济学的观点1 9 6 0 年，在美国经济协会的年会上，他又以会长的身份作了题 为人力资本投资的演说，阐述了许多无法用传统经济理论解释的经济增长问题， 明确提出人力资本是当今时代促进国民经济增长的主要原因，产生了更为广泛的影 响，以此为开端，为这一流派的理论体系奠定了重要的基础。舒尔茨认为，传统经 济理论中资本的概念仅仅包含生产资料和货币，而忽视了一项非常重要的生产要素 人的能力，这是十分片面的，难以对经济增长做出合理的解释。他认为，人力 资源是一切资源中最主要的资源，是第一资源，在经济增长中，人力资本的作用大 于物质资本的作用，人力资本投资所产生的经济效益远远大于物质投资的经济效 益，所以，研究经济增长问题，有必要将人力资本的概念纳入到传统的资本概念中， 而不能仅仅考虑有形的物质资本，人力资本和物质资本一样，同样具有资本的属性， 西方经济发展的实践已经证明，人力资本投资的收益率要高于物质资本的收益率。 舒尔