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合肥市制度创新现状及对策研究 摘要 在讨论制度创新理论基础上，结合我国实际，我们认为，改革之初单一的 由中央政府主导的制度变迁模式，随着地方政府制度创新主体的确立，而逐渐 。 一 演变为中央与地方共享型的制度变迁模式，地方政府成为了推动集体行动层次 制度变迁的“第一行动集团”。而有效政府的实现取决于中央政府和地方政府在 各自层次进行制度创新的有效性，它们是保证市场有序运作，市场主体创造性 发挥所不可缺少的关键性因素。我们在制度创新、政府在制度创新中作用的理 论中融入个人见解，为如何通过制度创新，发展合肥地方经济提供分析的理论 基础。 r 我们从实际研究中发现，合肥在制度上存在不足，包括所有制结构不合 、1 _ 一 理、国有企业股权结构不合理、国有资考务稀不尽合理、国有企业管理体制存 在诸多弊端和金融制度滞后于经济发展，由此造成合肥经济发展中的主要问 题：经济总体规模偏小、中小企业发展缓慢、经济发展后劲不足、城乡二元结 构矛盾突出。 基于理论和实际研究，我们认为合肥要从国有企业制度创新、事业机构制 度创新、农民土地使用权制度创新、地方会融制度创新、地方政府职能创新入 手，解放思想，注重实效，努力推动制度仓f 新，促进合肥经济的全面发展。 关键词：制度创新，现状，对策研究，合i 皿 合肥市制度创新现状及对策研究 a b s t r a c t d i s c u s s i n g t h et h e o r yo f s y s t e mi n n o v a t i o na n dt a k i n gt h e f a c t so fc h i n ai n t oa c c o u n t ，w et h i n kt h a tt h e s i n g l e s y s t e m v a r i a n c em o d e ， w b i c bi sc o n d u c t e db yt h ec e n t r a lg o v e r n m e n t ， g r a d u a l l yt u r n st ot b eo n et h a ti sc o n d u c t e db yt h ec e n t r a l g o v e r n m e n t a n dl o c a l g o v e r n m e n t ， w h e nt h el o c a l g o v e r n m e n t b e c o m e st h em a i n b o d yo f t h es y s t e mi n n o v a t i o n t h el o c a l g o v e r n m e n tb e c o m e st h ef i r s t p r o c e e d i n gg r o u p t od r i v e c o l l e c t i v i t y l e v e l s y s t e m i n n o v a t i o n e f f i c i e n t g o v e r n m e n t s r e a li z a t i o nd e p e n d so ne f f i c i e n c i e so fc e n t r a l g o v e r n m e n ta n d o c a l g o v e r n m e n t ss y s t e mi n n o v a t i o na tt h e i rownl e v e l s t h e y r e t h ei n d i s p e n s a b i l i t yf a c t st oe n s u r em a r k e te f f i c i e n tw o r k i n ga n d b r i n g i n gt h ec r e a t i o no ft h em a i nb o d yi n t op l a y t h a tw ea d dour o w no p i n i o nt ot h et h e o r yo f s y s t e mi n n o v a t i o na n dg o v e r n m e n t f u n c t i o ni n s y s t e mi n n o v a t i o n ，t h a t p r o v i d e st h e o r yb a s i cf o rh o w t od e v e l o pt h ee c o n o m yo fh e f e ib ys y s t e mi n n o v a t i o n w ef i n dt h e r e r es o m e s h o r t a g e so fs y s t e mi nh e f e i t h o s ei n c l u d e i n c o n s e q u e n c eo fp o s s e s s m ns t r u c t u r e ，i n c o n s e q u e n c eo fn a t i o n a lc o r p o r a t i o n s h a r e s ，i n c o n s e q u e n c eo fd i s t r i b u t i n go fn a t i o n a la s s e t s ，d e f i c i e n c i e so fm a n a g e s y s t e mi nn a t i o n a lc o r p o r a t i o na n df i n a n c es y s t e m l a g g i n go fe c o n o m i c d e v e l o p m e n t t h o s ea r o u s et h em a i np r o b l e m so f e c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nh e f e i ， s u c ha ss m a l l n e s so fe c o n o m i cs c o p e ，s l o wd e v e l o p m e n to fs m a l le n t e r p r i s e i n s u f f i c i e n c yo fs t a m i n ai ne c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n ds e v e n t yc o n f l i c to fc i t y a n dv i l l a g e b a s e do nt h e o r ya n dp r a c t i c a lr e s e a r c h ，w es u g g e s tt h a th e f e i s h o u l dp r o c e e dw i t h s y s t e mi n n o v a t i o no fn a t i o n a lc o r p o r a t i o n ， s y s t e mi n n o v a t i o no fg o v e r n m e n to r g a njz a ti o n ，s y s t e mi n n o v a t i o n o fp e a s a n t s s o i lu s u f r u c t ，s y s t e mi n n o v a t i o no fl o c a lf i n a n c ea n d f u n c t l o nl n n o v a t l o no fl o c a lg o y e r n m e n t ，a n dt h e nr e l e a s ei d e a p a ya t t e n t i o nt oa c t u a l e f f e c t t r yh a r d t o i m p u l s es y s t e m l n f l o v a t l o nt op r o m o t ec o m p l e t ee c o n o m i cd e v e l o p m e n tf nh e f e i k e y w o r d s ：s y s t e mi n n o v a t i o n ，p r e s e n ts i t u a t i o n ，s t u d yo nc o u n t e r m e a s u r e ，h e f e i 合肥市制度创新现状及对策研究 刖茜 改革开放2 0 多年来，我们国家经济发展取得了举世瞩目的成就，人民生活 水平同益提高，综合国力日益强盛。从制度变迁的角度观察，改革开放的巨大 成就在很大程度上应归功于制度创新。那么，制度创新与经济发展是怎样的关 系? 制度创新是如何发生的? 地方政府在其中的作用是怎样的? 我们又如何深 化制度创新，推动经济发展呢? 本文就是带着这些问题，试图通过对制度创新 相关理论的回顾，阐述开创我市经济发展新局面的思路。 一、制度创新理论 产权制度是各项制度的基础，有效的产权制度是经济增长的源泉。恰当的 制度是经济增长的必要条件。包括亚当斯密在内的一大批经济学家认为，促 进经济增长所必需的主要是正确的制度结构；在这种制度结构的条件下，并不 需要过分担心进行努力的愿望、知识积累和资本积累等问题，因为所有这一切 都是人的本能反应，当然，上述因素也可能为错误的制度所抑制。因此，在缺 乏有效制度的领域或地区，或者长期处在新旧体制转轨时期的地区，制度发挥 作用的空间极大，改进制度所带来的效率是最高的。一般c 兑来，制度变迁通过 如下机理来影响经济增长：( 1 ) 制度变迁改变制度安排的激励机制，改变制度安 排的效率，从而影响经济发展的速度与质量；( 2 ) 制度变迁改变贸易和专业化的 范围，使组织经济活动的途径和方式发生改变，从而影响经济发展的广度和深 度；( 3 ) 制度变迁扩大了允许人们寻求并抓住经济机会的自由程度，一旦人们抓 住经济机会是可能的，经济增长就会发生；如果机会减少了，增长也将丌始停 滞。 中国改革丌放的二十年，每一步制度的改革都同时伴随着，上产力的解放利 发展。农村联产承包责任制的实施，使中旧在一夜之问解决了粮食问题，越南 9 0 年代农村经济体制，在很短的时问内，粮食进l - i 冈变成粮食i _ “口周；改革 j i ：放之乎j j ，i g - r i 【n ，j 1 日比i - ：j t 总位与安徽训篪尤儿，1 _ l ! l 址州刊j 蔓创新j 度人， 脱俺已经远远超过我竹水h s 合肥市制度创新现状及对策研究 ( 一) 制度和制度角色 制度是人们交换活动和发生联系的行为准则，它是由生活在其中的人们选 择和决定的，反过来又规定着人们的行为，决定了人们行为的特殊方式和社会 特征。 制度既可以是指具体的制度安排，即指某一特定类型活动和关系的行为准 则，也可以是指一个社会中各种制度安排的总和，即“制度结构”。既然制度选 择和制度变革是人们的一种行为，我们把人们的这种行为称作制度行为，以有 别于人们的其他行为。当人们作为行为主体采取制度行为，进行制度选择和制 度变革时，就成为一个“制度行为主体”，简称“制度主体”。生活在同一制度安 排和制度结构中的人们，由于在制度选择和制度变革中处于不同的地位，起着 不同的作用，具有不同的行为，扮演着不同的角色。概括起来，这种行为和角 色大致可以分为两类：一部分人或利益集团在制度选择和制度变革中处于主动 的地位，起着决定的作用，是制度选择和制度变革的决定者，即选择主体或变 革主体，或者称为“制度决定者”；另一部分人或利益集团在制度选择和制度变 革中处于被动的地位，起着从属的作用。他们是既定制度的接受者，我们称之 为“制度接受者”。由于制度选择和制度变革的决定者也要在其做出的制度安排 和制度结构中生活，并以此来规范自己的行为，从这个意义上来说，他们又是 制度的接受者，因而是“决定者”和“接受者”的统一。当然，制度接受者也会对 制度选择和制度变革施加自己的影响，问接发挥“制度决定者”的某些作用。 在制度选择和制度变革中，制度决定者和制度接受者是互相联系、互相制 约的对立统一关系。在全体一致的制度选择和制度变革中，二者是合二为一 的，但是在现实实践中，这种情况又是很少见的。在通常情况下二者是相互 分离的，往往是由不同的利益主体和利益集团扮演这两种不同的行为角色。不 仅如此，不同利益主体和利益集团充当不同制度主体和制度角色中的地位也不 是固定不变的，角色易位就意味煮制度变啦。 合肥市制度创新现状及对策研究 ( - - ) 制度均衡和非均衡 1 、制度均衡和非均衡的含义 所谓制度均衡，就是人们对既定制度安排和制度结构的一种满足状态或满 意状态，因而无意也无力改变现行斛度。至于人们为什么会对一种制度感到满 足或满意，为什么无意和无力去改变它，这需要通过制度的经济分析来说明。 方面，任何一种制度安排和制度结构都具有多种功能，可以发挥多种作用， 因而可以向人们提供多种制度服务，使人们从集体活动中获得某种利益和好 处；另一方面，任何一项制度的建立、运行和维护都需要花费一定的成本和费 用。因此，任何一项制度安排和制度选择都不是随意决定的，而是人们依据费 用效益分析进行权衡的结果，制度变革也是如此。这种分析一般包括两个方 面：第一个方面是把同一制度安排和制度结构的运行效益和运行成本加以比 较。人们做出的任何一种制度选择都是在当时、当地具体条件下，运行效益大 于运行成本的制度，即制度净效益大于零的制度。否则，人们就不会做出这项 制度安排或选择该项制度。因此，制度净效益大于零是制度安排的前提和制度 选择的必要条件。然而，对于同一具体条件，可供选择的制度安排和制度结构 也不是一种，而可能是多种。其中很多安排和选择的制度净效益均大于零，因 而都在可供选择和安排的对象之列，但人们只能选择一种制度安排和制度结 构。这就需要进行第二个方面的成本效益分析，即把不同制度安排和制度结构 的净效益加以比较，选择其中净效益最大的那项制度。这是制度安排和制度选 择的充分条件。一种制度安排和制度结构只要其净效益大于零，且在各种可供 选择的制度安排和制度结构中净效益最大，这项制度就是最好最优越的制度。 人们自然会对它感到满意和满足。这时，对制度服务的需求就等于制度服务的 供给，人们既无改变现行制度的动机和要求，也无改变的能力和力量，更不会 采取变革的行动。这时的制度状态就是制度均衡。可见，制度均衡是一种行为 均衡。 既然制度均衡是人们对现存制度的一种满意或满足，从而处于无意和无力 改变的状态，那么，制度非均 j 就是人们对现存制度的一种不满意或不满足， 欲意改变而又i 尚未改变f i , i ：i x 念。脚行以观了i 满感或 i 满足，是断1 二脱行制 7 合肥市制度创新现状及对策研究 度安排和制度结构的净效益小于另一种可供选择的制度安排和制度结构，也就 是出现了一个新的盈利机会，这时就会产生新的潜在的制度需求和潜在的制度 供给，并造成潜在制度需求大于实际制度需求，潜在制度供给大于实际制度供 给。人们为了捕捉这种新的盈利机会，就会意欲和力图改变原有的制度安排和 制度结构，选择和建立一种新的更有效的制度。只是由于外部效果和“搭便车” ( 觚er i d e r ) 等原因，归根到底是由于变革成本的关系，制度变革的动机和力 量还不够强和不够大，或者说只有变革的动机而无变革的力量，潜在的制度需 求虽然能够变成现实的制度需求，但潜在的制度供给却不能变成现实的制度供 给。因而出现“欲意改变而尚未改变”的制度状态。这就是制度非均衡。 2 、铷度非均衡的原因 一种制度安排和制度结构从制度均衡到制度非均衡，进而发生变革，是多 种因素共同作用的结果。因此，关于发生制度非均衡的原因分析也可以从不同 方面展开，它们之间也存在着密切的关系。由于制度分析着眼于行为关系，我 只想从外部影响和内在矛盾上作一点分析。 从外部因素来看，外部环境的变化、资源条件的改变、外部发展的影响和 效应等，一方面会使原来的制度安排和制度结构变得不是净效益最大的制度， 因而产生了制度变革的动机和需求，另一方面又会改变可供选择的制度集合和 选择范围，从而改变制度服务的有效供给。这一切就会导致制度非均衡的出 现。 从内部因素来看，任何一种制度安排和制度结构都有其特殊的内在矛盾， 矛盾的双方既相互联结又相互斗争；各种矛盾也不断发展变化和不断再生。这 种内在矛盾必然会通过制度行为的两个不同角色，即制度决定者和制度接受者 之间的矛盾外化和表现出来。在新制度建立之后的初始阶段，由于其内部矛盾 尚未充分展丌，制度和谐表现为制度运行的主要方面，制度运行的摩擦和阻力 较小，运行比较顺利，制度成本较低，旧时能够带给人们较大的制度效益，这 时，制度决定抒对新制度感剑满意和满足，丘感也无力改变；制度接受扦对新 制度或抒感到满意和满足，也尢虑和厄儿1 5 ( 娈：或l l ： 虽仃粜情4 i 满，似j c 影响 小足以政变脱行制逆返f m j j j ! e 小叛l & 疋乐，【! 兜4 ：能改变制j 坐次定栉n 勺 为， 合肥市制度创新现状及对策研究 也不能使自己成为制度决定者，因而处于制度均衡之中。制度决定者只要采取 某些补充和完善措施，就能够保持原有制度具有最大的制度净效益，不会发生 制度非均衡，也用不着进行重大的制度变革。但是，随着内部矛盾的不断发 展，各种制度障碍和制度摩擦不断发生，并逐渐成为制度运行的主要状态，制 度接受者的不满逐渐积累起来，降低了制度的运行效率，随着制度成本的不断 增加，制度效益的不断下降，就会改变制度运行的成本一一效益关系，制度决 定者也对现行制度感到不满意和不满足，于是就会出现制度净效益非最大的制 度非均衡。因此，一个重大的制度变革不是发生在该制度刚刚建立之初，而是 发生在它建立和完善起来，并运行了相当时间以后，同时，制度变革的根源存 在于该项制度结构的内部，存在于该制度下生活的各行为主体的利益矛盾之 中，外部条件的变化般只是通过对内部因素的影响，加速或延缓了制度变革 的过程，以及变革时机的选择。 ( 三) 制度供求和制度变革 1 、制度供求决定的性质和特征 制度需求和制度供给都是在进行制度成本和制度效益分析的基础之上决定 的。制度需求一般是指制度服务的接受者的需求或社会需求，是在进行社会成 本和社会效益分析的基础之上确定的。只要原有的制度安排的社会净效益不是 可供选择的制度安排中最大的一个，就是发生了制度的接受者的非均衡，就产 生了对新的制度服务的需求和新的制度安排的需求以及新制度服务的潜在供 给，而不管这种潜在供给能否变成实际供给而使制度需求得以满足。因此，制 度需求是由制度的社会净效益决定的，是与制度接受者的非均衡紧密联系在一 起的。不仅如此，由于制度效益( 不论是社会效益还是个别效益) 通常是指制 度的运行效益，制度变革就是要用一个新的更有效的制度安排和制度结构柬代 替原来的制度安排和制度结构，以便取得更大的制度净效益，因而制度变革的 效益通常也体现在制度运行的效益之中，二者很难单独分开。与此棚适应，制 度的社会成本通常是指制度的运行成本，虽然其中【也包括了分摊的制度建没成 本。因此，制度需求也足在对制度运行的成术和效益进 j ：分析的基础之i ：决定 合肥市制度创新现状及对策研究 的。 与制度需求不同，制度供给一般是指制度决定者的供给，它是由制度决定 者“生产”和提供的。制度供给虽然也是在制度成本和效益分析的基础上决定 的，但所依据的不是制度的社会成本和社会效益，而是制度的个别成本和个别 效益。不仅如此，决定制度供给的个别成本一般也不是指制度的运行成本，而 是指制度的变革成本( 在这罩，制度决定者就成了制度变革主体) ，虽然其中 也包含了预期运行成本的因素。运行成本和变革成本虽然都是制度交易成本的 重要组成部分，但有着明显的区别。运行成本是指为维护一种制度安排和制度 结构的运转所必须耗费的人力、物力和财力，它是在该制度建立起来并投入运 行之后才发生的费用，而且是一种每日每时都发生的经常性费用。变革成本则 是为建立一种制度安排和制度结构所必须耗费的人力、物力和财力，是一种类 似于工程开办费和建设费的一次性开支。虽然制度变革也可能有一个过程，但 相对于制度运行的整个时期来随，终究是比较短暂的，一旦该制度建立起来， 变革费用即行停止，运行成本即行发生。因此，运行成本和变革成本是可以而 且应当区分开来单独予以考察的。与此相适应，这里的制度效益也是指变革主 体的变革效益。可见，制度供给也是在对制度变革的成本和效益进行比较分析 的基础上决定的。 由此可见，制度需求和制度供给是在不同的基础之上由不同的因素决定 的，因面具有不同的情况和性质。 2 、制度供给和制度创新 制度创新的发生是由于存在着制度非均衡，但并不是任何制度非均衡都能 够立即引发制度创新；不仅如此，制度创新的发生又是制度均衡的实现，是从 制度非均衡向制度均衡的转变和飞跃。也就是说，制度非均衡只是制度创新的 必要的前提条件，它的充分的实现条件印足制度均衡，制度创新币是制度非均 衡和制度均衡的矛盾统一。现在f 门i 叫题足，制度创新是怎样实现的，它的发， i 帮l a f j g n 实现机制是什么? 即如何从制度i f 均衡走向制度均衡? 从腑i l ：f 晌分析一叮知，制t ! ：孺求j i ! = l i ；l ij j ) 巫i i j 十1 会净效箍决定的，| | 制j 业1 1 j i 给 址佃】度f 仃个川7 _ j ：| 做i & 决j t 的。i | | j ：| j | jj 楚的_ | = 会成小和扎会效i & j 个刖成小州 合肥市制度创新现状及对策研究 个别效益之间存在着差异和矛盾，其社会净效益和个别净效益也必然存在差异 和矛盾。当新制度的潜在社会净效益大于原有制度的社会净效益，发生制度接 受者的非均衡时，其个别净效益的比较可能会出现不同的情形，即新制度的个 别潜在净效益可能大于、等于、甚至小于原有制度的个别净效益，或者说，制 度决定者的行为关系可能出现均衡和非均衡两种情况。如果在新制度的社会潜 在净效益大于原有制度的社会净效益的同时，出现的是新制度的个别潜在净效 益小于、等于原有制度的个别净效益的情形，那么，虽然能够产生制度需求和 创新动机，但缺乏制度供给和创新能力，就会形成制度实际有效供给不足，无 法实现制度供求均衡，也不会发生制度创新。只有当制度创新的社会效益大于 社会成本与个别效益大于个别成本同时出现时，也就是说，只有当新制度的社 会潜在净效益大于原有制度的社会净效益，新制度的个别潜在净效益也大于原 有制度的个别净效益，才会既有制度创新的需求，又有制度供给：既有创新动 机，又有创新能力，创新者爿一会采取行动，放弃旧的制度安排而选择新的制度 安排。或者说，只有这时，创新者才会把潜在的制度供给变成现实的制度供 给，实现从制度非均衡向制度均衡的飞跃，亦即实行制度创新。因此，制度创 新与其说取决于制度需求，不如说是取决于制度供给，与其说取决于制度接受 者的非均衡所显示的新的盈利机会，不如浣依赖于创新成本决定制度决定者的 非均衡所给予的获利可能。不仅如此，在制度的社会成本和社会效益与个别成 本和个别效益的差异中，相对于社会成本和社会效益来说，个别成本往往相对 较大，而个别效益往往相对较小，对新制度服务需求的产生往往先于该制度实 际供给的形成，从而造成制度有效供给不足。这并不是偶然现象，而是经常发 生的事情，并且还会保持相当的时间。与此相适应，制度非均衡也会持续相当 长一段时间而不发生制度创新，因而，对制度非均衡的不可持续性不能作机械 的理解，要从其趋向均衡的意义上去把握。同时，由于制度的社会成本和社会 效益与个别成本和个别效益之问的差异可以分别情况，一部分一部分地消除和 弥合，因此，制度供求的均衡可以一部分一部分地实现，制度创新也可以一部 分一部分地进行也就是晚，从一定意义l 二来看，制度均衡往往是先有一个个 局部均衡，然后，j 有可能出现制度的一般均衡或总体均衡，制度创新也祉珐是 先仃一个个具体制度安排的创新，然j i 卅会发7 l 三挫个制_ i ! 结构的变化。“j 虬， 制j 竖创新足一个4 ：断积累的j 牲。 i l 合肥市制度创新现状及对策研究 ( 四) 创新阻力和创新成本 1 、创新成本的构成 制度创新成本虽然是类似于工程开办费或建设费的一次性丌支，但又与建 设成本有很大的不同。关键在于工程建设是一种物质生产活动，具有比较确定 的目标设计、物质内容、活动方式和技术要求，其成本构成和成本水平比较确 定，可以根据工程的性质、规模、水平，通过工程概算、预算事先作出比较近 似的计算和安排。制度创新和制度建设是人们的一种社会活动过程，其活动内 容和活动方式有很大的不确定性，其成本构成和成本水平也有很大的不确定 性，制度创新的风险也许比高技术开发有过之而无不及。如果就有形的和正式 的制度安排和制度创新来讲，其创新成本主要由以下几个方面构成： ( 1 ) 规划设计、组织实施的费用。制度是人们交换活动的方式和规则，制 度创新是用新的活动方式和规则代替现行的活动方式和规则，因而需要对新的 活动方式和规则及其代替旧方式和规则的过程进行规划和设计，并按照一定的 程序组织实施，使之获得通过和f 式建立起来，并开始投入运行。这是一个立 规矩的过程，这个过程中直接发生的一切费用，都构成制度创新成本。 ( 2 ) 清除旧制度的费用。工程建设需要清理现场，拆除旧的建筑物，需要 开通道路，实现畅通，为此所花费的费用，都要打入工程成本。同样，制度建 设和制度创新也需要清理“场地”，开通“道路”，也需要对旧制度进行拆除和清 理，这也需要一定的费用。 ( 3 ) 消除创新阻力的费用。工程建 搜一般不会遇到人为的反对，至于它所 产生的负外部效应，很多也难以内部消化而进入_ 程成本，制度建设和制度刨 新则不同，它往往会遇到人为的阻力，招致一部分人甚至大部分人的反对。这 是因为，制度创新总要改变权力和财富的分配。如果制度创新使一部分人受 益、一部分人受损，受损者就会起而反对：如果制度创新使获利机会在团体或 社会成员问分配不均有的受益较大，有的受益较小，受益较小者就会感到“ 己吃了亏，就会认为破坏了公平原则，因i 丽表示异议或消极对抗。为了消除制 f 业创新的阻力，就需篮付m 一定晌代价，包括州反舯哲实行坝制措施和t j f 诱r 段所化髓的成本，也 i 埘创新受损托的补偿措施。这址制j ! ：! ：创所成小f r , jt e 蜓 合肥市制度创新现状及对策研究 成部分。 ( 4 ) 制度创新造成的损失。由于制度建设和制度创新直接涉及到人们之问 的利益关系，经常引起一部分人的反对和阻挠，虽然创新者可以采取办法予以 缓解，但由此引起的破坏和损失则是不可避免的。特别是一些大的制度创新， 其破坏和损失更是经常发生的。这种损失也是制度创新中需要考虑的重要问 题。 ( 5 ) 随机成本。由于制度创新具有较大的不确定性，特别是制度创新可能 发生某些随机事件，尤其是政治事件，会使创新的风险突然大增，从而加大创 新成本，甚至使制度创新的成本达到极限，使制度创新无法进行。这也是制度 创新的经济分析中不可忽视的问题。 从以上分析可以看出，制度创新成本不仅包含一般成本的共同内容，而且 包含一般成本构成所不具备的一些特殊内容，同时，各项成本的水平及其在总 成本中的地位作用具有很大的不确定性。 2 、创额阻力的分析 制度创新首先有一个由谁进行制度选择，由谁发动制度创新的选择主体或 创新主体的问题，创新成本就是创新主体的交易费用。创新主体不同，其所遇 到的阻力不同，创新成本也就不同。一种制度创新如果是由该经济中所有行为 主体和各个利益集团协商一致、共同发动和参与的，那么就是一种“全体主体主 动性创新”。这时，制度创新遇到的阻力和抵抗就最小，甚至在理论上可以为 零，各种随机事件发生的可能性也不大，因而，这种创新的制度成本也最小。 一种创新如果是由经济中一部分行为主体或利益集团发动和组织的，那就是“部 分主体主动性创新”，这种创新不论是通过投票表决，多数决定，还是强制实 施，都会遇到少数反对者和被强制者的抵制，都会遇到一定的阻力，发生一定 的破坏和损失，其制度创新的成本也相应地要大。由政府发动和组织的制度创 新可以称为“政府土三动一陀创新”，其所遇到的f 1 力，方面来自其他行为t 体雨i 利益集别，取决r 支持创新的 体和集i 反对创新的t 体捌集i ；j 1 的力 止刈比 及其变化；j 。乃f _ 求h 政府门身，l ：篮取决j ：政府f n 偏女r 剃止立腑机构的j 、；僚 化氍度。 合肥市制度创新现状及对策研究 与创新主体密切相关的是创新方式问题，一般可分为诱发性制度创新和强 制性制度创新，前者是由个人或团体为捕捉有利可图的机会发起、组织和实 施，后者是由政府和法律的命令规定和实施的。诱发性制度创新的阻力及其大 小，除与团体内部的一致程度密切有关以外，则取决于其与现行行为规范、意 识形态的背离程度以及政府对其所采取的态度( 支持或者反对) 。强制性制度 创新阻力的大小，主要取决于对既得利益集团的既得利益的侵犯程度。 从制度创新的作用来看，一般包括两个方面，一是改进制度效率，增加财 富的总量；二是改变权力和财富的再分配。现实的状况往往是二者兼而有之。 创新主体、创新方式也与创新的作用密切相关。一般说来，诱发性制度创新和 全部主体主动性创新的直接作用不在于改变权力和财富的再分配，而在于改进 制度效率，改革的结果往往是无人受损、有人或人人受益，只是由于受益多少 不同而最终改变了权力和财富的分配比例，而不是原有财富的再分配，因而创 新阻力较小，创新成本也可能较小。部分主体主动性创新往往是既可以改进制 度效益，又可以改变权力和财富的再分配。这就会增大创新阻力和创新成本。 强制性制度创新和政府主动性制度创新的作用，既可以是二者兼而有之，也可 以单纯是为了改变权力和财富的再分配。当制度创新单纯是或主要是为了改变 权力和财富的再分配时，必然会有一部分人受益，一部分人受损，受损者必然 会千方百计阻挠创新的实施和进行，受益者也会因受益多少不同而发生矛盾， 增加创新的矛盾，这就会加大创新的制度成本。 影响制度创新的因素，必然会影响创新成本。影响制度创薪的因素很多，一 般可以分为经济因素、政治因素和意识形念因素三类，在制度创新的不同阶段 和不同问题上，三种因素都会同时发生作用，但作用大小有所不同。一般说 来，在制度创新的酝酿阶段，经济因素处于中心的地位，但在选择创新的目标 时，意识形态因素的作用比较明显，而在改革的实施过程中，政治的考虑相对 更为重要。在诱发性制度创新中，经济因素对创新成本影响较大，而在政府主 动性创新和强制性创新中，政治因素和意识形态因素对创新成本的影月l 较大。 在一般情况下，经济因素是创新成本中主要考虑的问题，但在非常情况下，经济 i 玎素有可能退居次要地位，而政治因素有可能成为压倒一切的考虑。这就足为什 么彳一些制度安排和制度结构从经济卜束霸， t 然辽圯效率的，但mj ：创新的政治 代价a 火，创稠n 戊小过f ：可，而1 i f ：f 0 ：继续维持脲仃n 制艘安排和制度结构n 勺n j 淞l 。 1 4 合肥市制度创新现状及对策研究 二、地方政府在制度创新中的作用 有效的主体是制度变迁的关键。一般把制度变迁主体分为”第一行动集团” 和”第二行动集团”。第一行动集团是制度变迁的创新者、推动者，而第二行动 集团是制度变迁的实施者。但两者的地位并非是固定不变的，而是进行着角色 的转换。 中国在进行向社会主义市场经济体制转换的进程中，所选择的是一种政府 主导型的制度变迁方式。在改革的初始阶段，中央政府是改革的”第一行动集团 ”，中央政府的制度创新意愿和制度创新能力决定着制度变迁的内容和方向。但 随着改革的深入，地方政府的自主权日益增强，逐渐突破了中央政府主导的单 一模式。以中央政府、地方政府为主的二元制度创新主体开始逐步形成。 ( 一) 转型初期政府的角色定位 在我国渐进式改革的初始阶段，权力中心即中央政府是改革的倡导者和组 织者，担当了推动制度变迁的”第一行动集团”的角色。中央政府的制度创新能 力和意愿是决定制度变迁方向的主导因素。这种制度变迁方式具有内在的合理 性：一是转型国家在计划经济体制下形成了国家对经济的深度干预，中央政府 手中掌握了大量的管理和直接运行经济的权力和能力。由于转型国家在转型前 国内几乎不存在具有独立力量的社会势力，所以除非政府自身同意让渡权力， 否则在政府之外几乎没有力量和制度渠道使政府进行分权。因此，中央政府形 成推进市场化改革的认以至关重要。二是从计划经济转向市场经济是一个基础 性的制度变迁过程，这个过程需要中央政府的参与。不论原有政府权力在新经 济体制下的重新分配，还是国家重新确定自身在新体制中的地位，以及抛弃旧 规范认可新规范都需要政府的参与。三是能够以行政力量对抗行政力量对市场 化进程的阻挠。转型国家在推进i 狞场化进程中肯定会受到来自行政力量的逆向 二f 预。这些干预力量，或者是i = i _ 5j ：维护既得利益，或者足源自旧有的思维方 ，。以盟大的中央政府行政力砖为i 场发育于| 清制度障碍，是转型闺家市场化 进桎1 f j 必然选择。| j i ：| 恐与其他社会i i 休川比，转州咏的政府洲仃较多的资2 | l ；f 删山j i ，充分利川已仃f 内政腑系统能仳0 成少十i ：会n 1 震荡，降低变迁的成小。川 5 合肥市制度创新现状及对策研究 此，改革之初我国实行的是供给主导型制度变迁。“对于一个有着长期集权且市 场不发达的国家来讲，供给主导型的制度变迁将起主要作用”。其特征是：第 一，中央政府凭借行政命令、法律规范和利益刺激，在行政系统内自上而下的 规划、组织和实施制度创新。第二，在比较制度创新的成本收益时，中央政府 更多地考虑宏观因素，即在国家和中央的角度研判制度创新的利弊得失。尽管 潜在的制度创新收益会诱发微观主体的制度需求，但微观主体的收益大小并不 成为制度创新的目标函数，只有权力中心获得的制度收益大于其真实成本时实 际的制度变迁彳。有可能发生。第三，中央政府对制度创新设置了严格的进入壁 垒，其他的利益主体包括地方政府和企业没有中央的授权不能进行制度创新。 因此，在特定的路径依赖下，中国的改革进程实际上是中央政府推动制度 变迁的过程，地方政府和微观主体被置于一个相对次要的地位，立宪层次、集 体行动层次和操作层次制度变迁的“第一行动集团”基本上是融为一体的。 ( - - ) 地方政府：制度创新的“第一行动集团” 八十年代以来，随着放权让利改革战略和财政“分灶吃饭”体制的推行，地 方政府具有了独立的行为目标和行为模式，从而在向市场经济的渐进过渡中扮 演着主动谋求潜在制度净收益的“第一行动集团”的角色。这种有别于中央政府 供给主导型与需求诱致型的制度变迁方式，学者将其称之为“中间扩散型的制度 变迁方式”。并且认为，当利益独立化了的地方政府成为沟通权力中心的制度供 给意愿与微观主体的制度创新需求的中间环节时，就有可能突破权力中心设置 的制度创新进入壁垒，从而使权力中心的垄断租金最大化与保护有效率的产权 结构之间达成一致。地方政府成为“中间扩散型制度变迁方式”中的“第一行动集 团”，取决于其作为制度创新主体的真正确立。而改革开放以来，整个制度环境 的变化则是地方政府制度创新主体地位确立的关键因素。宪法秩序是根本性的 制度环境，它直接影响行为人进入政治体系的成本和建立新制度的难易度。 1 9 8 2 年新宪法的修订，重申了地方政府作为地方国家行政机关的主体地位，而 瑚提商了各级地方政府制度创新的权力。新宪法明确舰定了中央与地方国家机 构职权划分的总原则，妒j 盟锨n ”央统领导l i ，允分发挥地力- 的t 动性、4 | _ 【 极性的原则”；变级口法体制为二级0 ：法体制；扩尺了地方政府的桀些i 【i 十义， 1 6 合肥市制度创新现状及对策研究 如省、自治区、直辖市的人民政府所在地的市和经国务院批准的市人民政府， 可以根据法律和国务院的行政法规制定规章。 宪法秩序的变化必然引起政府权力结构的变迁。二十世纪八十年代以来， 我国政府开始了以放权为主旨的改革，使地方政府获得了大量的财权和事权。 地方政府权力尤其是经济权力的扩张，改变了它们在政府权力结构中的地位和 角色，使它们由集权体制下单纯的中央政府的派出和代理机构，转而成为相对 独立的行为主体，大大强化和提高了地方政府作为制度创新主体的地位，使地 方政府具有了追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行制度创新的动机。 正是由于上述制度环境的变化，地方政府开始成为推动制度变迁的一股重 要力量。由于地方政府作为一级行政代理人，可以利用政治力量主动追逐本地 经济利益最大化，从而相对于微观主体有更强的组织集体行动和制度创新的能 力。致使中央政府往往从最初容忍到最终追认地方政府的自发的制度创新行 为。 由此可见，改革之初，单一的由中央政府主导的制度变迁模式，随着地方 政府制度创新主体的确立，而逐渐演变为中央与地方共享型的制度变迁模式， 地方政府成为了推动集体行动层次制度变迁的“第一行动集团”。 ( 三) 政府角色的正确定位：创新主体的合理构建 1 、政府角色的总体定位：有效政府 在市场经济中政府究竟应扮演怎么样的角色是一个复杂而有争议的问题。 在我国由计划经济向市场经济体制转型进程中，是一个政府角色的转换过程。 那么，政府在社会转型时期应该扮演什么角色呢? 除了借鉴西方的有关理论和 经验教训外，还必须考虑中国自身的特点。第一，市场经济本身是种”公共产 品”，作为一种制度安排，它的运行规则不会在自发交易中形成，即使形成之 后，也无法保汪人们在交易中会遵瓶市场的运行舰则。第二，从历史上看，市 场制度的形成从来都不是一个自发的过程。 尔波兰尼在研究美国市场制度形 成后似出一个结沦：“i f 是在中央集权- 。n 勺f ：涉l 三义1 ：断膨胀的n 订挺卜，通阳, 1 i 场之跚l 褂以 打lj f ：术曾天闭。”讯i ，l fj 场转轨小仪涉及脱念转变，出涉 乏资 7 合肥市制度创新现状及对策研究 源和权力的重新分配，即利益的再调整。这些都要付出代价，政府应责无旁贷 地做出调解和安排。因此，政府的角色定位必须是一个充满活力、富有权威的 有效政府，而不是一个效率低下、功能弱化的消极政府。当然，我们所说的有 效政府并不是指集权政府、大政府、专制政府或是全能政府，而是指能够有效 地代表社会利益，具有很强的制度创新能力并能充分履行其职能的政府。 2 、有效政府的实现：制度创新主体的合理构建 有效政府体现在中央政府和地方政府制度创新的有效性以及市场主体在政 府设置的制度框架内进行诱致型制度创新的活力。中央、地方和市场主体具有 各自制度创新的职责和优势。中央政府是立宪层次制度创新的“第一行动集 团”，它支配着各种政治资源，是维系政治系统稳定的主要力量，承担着提供宪 法秩序、基本法律和主流意识形态等制度安排的主要职责，掌握着实现宏观经 济稳定，保持统一的市场秩序的职能。因此，要实现有效政府，强有力的中央 政府权威是必不可少的。正如亨廷顿所言：“没有强有力的政治制度，社会就会 无力界定和实现其共同利益。”但有效政府的实现还取决于地方政府，由于中央 政府能力的有限性和地方政府所具有的独特优势，使中央政府不可能成为立宪 层次和集体行动层次制度变迁的“第一行动集团”的角色。 因此，地方政府作为国家机构的一部分就具有了在集体行动层次上推动制 度变迁的主导地位，具有推动本地经济社会发展和利益最大化的动机和权力， 相对于其他微观主体有更强的组织集体行动和制度创新的能力，从而为市场主 体创造良好的制度环境，确保其在操作层次上积极有效地进行制度创新，实现 出供给主导型制度变迁向需求诱致型制度变迁转化。 由此可见，有效政府的实现取决于中央政府和地方政府在各自层次进行制 度创新的有效性，它们是保证市场有序运作，市场主体创造性发挥所不可缺少 的关键性因素。 以上是以笔者认为更有逻辑性的方式，对于制度创新、政府在制度创新中 作用的理沦加以转述，并融入个人见解，意在为如何通过制度创新，发展我f j _ 地方经济提供分析的理沦基i i | j ；。 8 合肥市制度创新现状及对策研究 三、我市经济发展中存在的主要问题及制度成因 与全国一样，改革二十多年来，合肥市的经济也取得了惊人的进步，综合 实力显著增强。2 0 0 2 年全市国内生产总值4 1 2 亿元，比1 9 8 9 年增长4 2 倍，年 均增长1 3 4 ，高于全国、全省4 1 和1 7 个百分点。2 0 0 2 年人均g d p 9 3 2 1 元，比1 9 8 9 年增长5 1 倍。经济总量在全国省会城市的位次由上个世纪九十年 代的第2 1 位前移为2 0 0 2 年的第1 8 位。但是，从另一方面看，我市经济发展中 还存在诸多不足。 ( 一) 我市经济发展中存在的主要问题 1 、经济总量规模偏小 2 0 0 1 年我市国内生产总值占全省的比重为1 1 0 2 ，与周边省会城市相 比，首位度偏低。同期的武汉、福州、杭州、南昌、南京、济南市国内生产总 值占其全省的份额分别为2 8 2 3 、2 5 2 9 、2 2 8 9 、2 1 7 5 、1 1 8 8 、 1 1 1 4 ，分别比我市高】7 2 1 、1 4 2 7 、l l l 8 7 、1 0 7 3 、o ，8 6 、o 1 2 个百分点。我 市地方财政收入占全省的比重为1 3 6 5 ，在上述周边六个省会城市中，只比济 南市高3 0 7 个百分点，比武汉、福州、杭州、南京、南昌分别低1 9 、1 0 、 6 5 、4 8 、3 6 个百分点。社会消费品零售总额占全省的比重为1 4 0 7 ，在周边 6 个省会城市中居第六位，只比济南高o 1 3 个百分点。f 因为合肥经济总量在 全省首位度不高，对全省经济的拉动、幅射、带动作用有限，从一定程度上也 影响了全省经济的发展。 2 、中小企业发展缓慢 通过考察，不难发现，国内外的中小企业在经济发展中的作用功不可没。 但遗憾的是，我市中小企业