（工商管理专业论文）大连新市区的发展研究.pdf

摘要 当前世界，政治经济形势正在发生剧烈变化，在和平与发展成为当今世 界两大主题的背景下，世界经济体化、集团化趋势日益明显，世界上自由港 的历史经验教训，我国改革开发的伟大实践，都为沿海开放城市建立新形式的 更加开放的区域，积极地人踏步地参与国际经济分工合作，加速经济发展和推 动社会进步提供了绝好的历史性机遇。 建立新市区是选择有条件的城市，向更加开放层次跃进，实行高度开放 的政策，把我国对外开放提高到新的高度，使之成为新的经济增长极，带动我 国经济全面迅速发展。这是顺应当令世界发展客观规律的明智之举，也是世纪 之交我国向世界经济强国目标迈进必须做出的战略选择。 本文着重从大连市建立新市区的必要性和有利条件，提出大连新市区的 指导思想、总体思路、主要功能、体制设计和产业布局等一系列有操作性的对 策措旃。 关键词：新市区：指导思想；发展战略：经济结构 a b s t r a c t p e a c ea n dd e v e l o p m e n ta r et h em a i nt h e m e so ft o d a y sw o r l d w i t ht h i sa st h eb a c k g r o u n d ，t h et r e n do f 百o b a l i z a t i o no fw o r l d e c o n o m yh a sb e c o m ei n c r e a s i n g l ye v i d e n t t h ee x p e r i e n c e sa n d l e s s o n sl e a m e df r o mt h ef r e ep o r t so ft h ew o r l da n dt h eg r e a t p r a c t i c eo fo u rc o u n t r y sr e f o r ma n do p e n i n gu ph a v ep r o v i d e d w o n d e r f u lo p p o r t u n i t i e st ot h ec o a s t a lc i t i e sf o re s t a b l i s h i n gm o r e o p e na r e a sw i t hn e ws t y l e ，t oa c t i v e l yt a k ep a r ti nt h ed i v i s i o no f l a b o ra n dc o o p e r a t i o no fi n t e r n a t i o n a le c o n o m y ，a n dt os p e e du pt h e e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n ds o c i a lp r o g r e s s t oe s t a b l i s hn e wu r b a na r e a si st os e l e c t t h ec i t i e sw i t h f a v o r a b l ec o n d i t i o n sa n dc a r r yo u th i g h l yo p e np o l i c i e ss i m i l a rt o t h a to ft h ef r e ep o r t st oe s c a l a t eo u rc o u n t r y s o p e n i n gu p n e w e c o n o m i cg r o w i n gp o l e sw i l lb et h u sf o r r n 。e dt od r i v eo u re c o n o m y t od e v e l o pr a p i d l ya t a l la s p e c t s s oi ti sav e r yw i s ea c t i o nt o f o l l o wt h ed e v e l o p m e n tr u l e so ft h ew o r l da n dan e c e s s a r ys t r a t e g i c o p t i o nw em u s t c h o o s ew h e no u rc o u n t r ys t e p sf o r w a r dt oa n e c o n o m i cp o w e ra tt h et u r no ft h ec e n t u r y as e r i e sf e a s i b l es o l u t i o n si s p u tf o r w a r di n t h i st h e s i s m a i n l ya b o u tt h en e c e s s i t ya n da d v a n t a g e sf o rd a l i a nt oe s t a b l i s h n e wu r b a na r e a t h e s es o l u t i o n si n c l u d et h eg u i d i n gt h o u g h t ，m a j o r f u n c t i o n s ，s y s t e md e s i g n o fd a l i a nn e wu r b a na r e aa n di t s i n d u s t r i a lp a t t e r n k e yw o r d s ：n e wu r b a na r e a ；g u i d i n gt h o u g h t ；d e v e l o p m e n t s t r a t e g y ；e c o n o m i cs t r u c t u r e 大连新市区的发展研究 - 一 刖茜 “城以港兴、港为城用”这是世界各国沿海港口城市社会发展的普遍规律。 中国经济特区、经济技术开发区之所以选址在沿海港口城市兴建，就是因为有 能吞能吐的港口。港口，作为连接国内与国外、沿海与内地和连接国际终端市 场的纽带与城市发展是相依共荣的。进入二十一世纪，世界经济总趋势是发展 与合作，这种港城自然发展缓慢推进的区域经济，需要从空间发展生产力的角 度重新认识。因为这种港城自然联系和港口单一功能的利用，远没有把港口和 陆域生产力要素流向配置最佳，港与城各自比较优势，并没有使区域经济建立 起与生产力发展水平相适应的区域分工协作关系。港仅仅作为区域经济区位 中心，是经济流体，如物流、人流、信息流的通道，而没有转化成商品生产的 区位优势。生产力辐射流动规律、生产力地区规模经济规律、生产力集优规律 的发挥，最终是要通过商品及港口多功能来实现。因此，研究提出以港口为中 心，以临港产业为基础的港陆经济板块规律，是在我国对外开放的形势下，理 论界研究的重要课题。 我国自1 9 8 4 年开放沿海1 4 个港口城市之后，经济理论界开始涉足港口经 济学的研究。把单一研究港，单一研究城市发展结合起来研究。许多学者，特 别是天津、上海、大连、宁波、j “州、厦门的经济理论界对在这些城市开辟自 由港进行了大量研究和考证。各种港| 】经济学、自由港理论、见解、设想、建 议频见书刊报端，有的还著书立说，为在我国兴建自由港进行探索。这些探索 和实践无疑是对港口城市更加开放的推动。也可以肯定，中国沿海港口城市随 着我国对外开放度的蠢i 断扩大，一定会有几个港口，辟为进一步开放的特殊自 由港区域，并进而建立新的经济区，这是发展之总趋势。 改革开放以来，由于大连具有独特的区位优势以及政策优势，社会经济取 得了很大的成就，尤其是近几年，大连市在引进外资和发展对外经济关系中成 绩更加显著。但是，迈向二十一世纪的大连，需要进一步扩大开放度，提高开 放的层次和水平，积极主动参与新一轮经济发展竞争。所谓提高开放度，就是 扩大已有政策功能，发挥区位整体优势，实现港区一一体化。如果没有这样一个 高开放度的带有自由港性质的港区一体化，大连在新一轮竞争中就会陷入被动 和落伍的局面。因此，加速港区一体化，建设大连新市区是非常重要，又非常 迫切。它关系到大连进一步开放和建设的大局。对全市改革和开放产生新的 1 大连新市区的发展研究 更人的推动力，也是顺应我国加速对外开放的一种必然抉择。 大连新市区是指由大连经济技术开发区、人连保税区、大连金石滩国家旅 游度假区、大窑湾国际深水港区所构成的地域( 图1 ) 。区内含大连出口加工区 和大连高新技术园区双d 港，规划面积2 8 1 5 平方公里，人口2 3 万( 含流动人 口l o 万) 。大连开发区、大连保税区和金石滩度假区，是大连市自1 9 8 4 年以来 相继辟建的，现在均已具备了相当的规模，形成了特有的功能优势，而且在地 域上联为一体。大连出口加工区和双d 港地处这三个区域内，是大连市近一二 年兴建的，目前发展势头良好，是面向2 1 世纪的功能区。 图l 大连新市区的构成 f i g u r e1m a po ft h ed a l i a nn e wu r b a na r e a 大连新市区的发展研究 1 建立大连新市区的必要性和可行性 1 1 建立大连新市区的必要性 1 1 1 从国内开放形势看建立大连新市区的必要性 从国内开放形势看，建设新市区是现代城市发展的必然趋势和共同选择。自 改革开放以来，国家批准兴建南部沿海5 个经济区，批准东部沿海1 4 个开放拙 市；1 9 9 0 年国家批准开放开发上海浦东，并实行全国沿江沿边开放政策，基本 上形成全方位对外开放格局。1 9 9 2 年，邓小平同志南巡讲话以后，党的十四大 在我国9 0 年代改革和开放的主要任务中就明确指出，对外开放的地域要扩大， 形成多层次、多渠道、全方位开放的格局，要加速广东、福建、海南、环渤海 湾地区的开放和开发，力争经过2 0 年的努力，使广东及其他有条件的地方成为 我国基本实现现代化的地区。这就正式确立了，不仅广东、上海、福建等地区 要加速扩大对外开放，率先实现现代化，而且第一次明确了环渤海地区乃至整 个北方地区，是我国继珠江三角洲、长江流域之后的第三个加速扩大对外开放 的地区。随后，在我东部沿海开放带，掀起了加速扩大对外开放的高潮，无论 是南方的特区、中部的上海、北部的青岛、天津都在积极探讨建立新市区的思 路和具体的实施计划。特别是南方沿海有条件的港口城市和经济技术开发区纷 纷向更加开放层次跃进建立了各种新市区。 兄弟城市新区建设非常成功，这说明在当前各地城市问竞争激烈的发展态 势下，建设新市区是现代城市发展的必然趋势和共同选择。现代城市发展过程 中两个永恒的主题：一是量的扩张，即城市容量、负荷力的扩张：二是质的提 高，即城市现代化程度的提高。一个城市在发展到一定规模、达到一定阶段后， 再行发展必然会遇到诸多方面条件的制约，如地域、人口、城市功能、基础设 施等。堪管这些条件有些可以在原来基础上改造、改进和完善，但成本和难度 巨大，而且发展空间和发矮潜力都十分有限，因此，需要不断地向外延伸和发 展。在这个过程中，通过建设新市区的办法来实现扩展目的，应该足最佳的选 择。其优势是：一是少受地域限制，廉价地租优势明显，便于收外来资金，实 现滚动发展；二二是便于规划，可以从容地构筑现代化城市发展框架和生态基础； 三是便于依托和发挥已有设施优势，如公路、铁路、空港、海港等；四是便于 发展新型产业，形成优良的产业格局：五是可依托母城，最大限度地挖掘和开 发母城己有潜在的功能，实现优势互补，牵动和促进母城发展；六是在机构设 1 大连新市区的发展研究 置、管理体制方面可先行步，为全市提供经验。因此，e 海、深圳以及天津、 重庆、苏州、武汉、无锡、青岛、成都等城市都不约而同地把建设新市区作为 加速城市改革开放、实现城市快速发展和有序扩张的战略举措。 1 1 2 从大连实际情况看建立大连新市区的必要性 从大连实际情况看，建立大连新市区是2 1 世纪大连建设和发展的根本性 的重大举措。早在1 9 9 3 年，大连市委、市政府就根据大连市城市发展的需要和 先导区发展建设的状况，提出了以大连开发区为主体，同时吸纳保税区、金石 滩度假区、大窑湾港区等，建设大连新市区的战略构想。在大连新市区的总体 规划中明确提出：新市区将建成以现代化工业、现代化港口为主体，同时发展 金融、贸易、信息和旅游业，具有先进的综合交通网络，完善的城市基础设施 及良好的城市生态环境的现代化、国际性、综合性的新市区，是大连市的副中 心。1 9 9 8 年2 月，大连市委、市政府决定筹建的大连市金港新区，可以说是大 连新市区的雏形。当时在这块地域上只有“三区一港”，即：开发区、保税区、 度假区和大窑湾港。现在又增加了出口加工区和双d 港，对外开放的先导区群 愈来愈犬。大连开发区、保税区和金石滩度假区分别经过十几年、几年的发展 建设，目前已经初具规模，形成了一定的经济和社会基础框架，这为新市区建 设与发展奠定了一个比较好的基础条件。而且，大连市“十五”计划再一次提 出，大连经济技术开发区是大连市新市区，是大连城市的副中心，与主城区互 为呼应，是构成城市主体中的两个重要部分。新市区是人连城市发展的新空间， 发展方向是现代化新市区。 l _ 1 3 从发挥区位整体优势看建立大连新市区的必要性 建设新市区，是发挥区位整体优势，实施港区一体化的需要。大连保税区 与大窑湾港区一1 体化发展建设，使之成为以港【_ l 经济为导向的准自由港区，并 以此为中心向内外二个扇面辐射，形成东北分拨中心和营运中心，发挥枢纽和 集散作用，有效地实现人流、物流、资金流和信息流的聚集与扩散，这是大连 二十一廿t 纪进一一步提高开放度，率先基本实现社会主义现代化的迫切需要。 首先从港一体化的比较优势方面看：一是港区一体化有利于进一步加 强大连市在东北亚经济合作中的地位和作用。近些年来，东北亚+ 直是中日美 俄四大国关系的焦点之一，也是形成亚太地区的战略格局的个缩影。事实已 经证明，并将继续证明，谁在这一地区掌握主动权，谁就可能在甄太地区确立 4 大连新市区的发展研究 自己的主导地位，所以，这一地区至今仍然是各国必争之地。因此，在大连现 有趣好的开放基础和比较发达的经济基础之上，实施港区一体化战略，将会使 大连乃至东北地区、环渤海地区成为投资热点，使大连市在参与东北亚区域经 济技术合作和贸易往来中，占据主动地位。同时，也将改变渤海只是我国内海 的局面。使整个环渤海地区因此而受益。二是港区一体化是把大连建设成为北 方国际性港口城市的根本性的重大举措。港区一体化不单单是解决港口和保税 区的发展，而是从根本上解决大连市二十一世纪的出路问题。港区一体化建设， 有利于大连市在新一轮竞争中吸引更多韵外资和扩大进 h 口业务，加强国际经 济合作；有利于发展大连及东北地区的对外贸易，可使大连成为东北亚经济贸 易和金融中心之一：有利于大连迅速掌握最新的国际经济技术信息、强化其对 外开放的窗口作用：有利：| 二扩大大窑湾港的功能，为港、航运输业提供广阔的 空间和发展余地；有利于更完整、更好地按国际惯例办事，真正发挥其改革开 放的示范作用。因此，实施港区一体化，从保税区政策逐步向实行自由港政策 推进，就可以在较短的时期内，营造东北亚地区最开放、投资与经营环境最佳 的自由贸易区和出口加工区，形成大连市对外开放和经济发展新的突破口和增 长极，促进大连市功能性的转变。三是港区一体化是保税区发展的需要。港口 是保税区的进出口通道，是通往海内外的桥梁和纽带，是保税区整体开发中关 键一环。日前，大连保税区与大窑湾港分离，由于港区不是一体化管理，保税 区的转口贸易功能难以很好发挥。港区体化后，必然带来政策上和监管方式 上的重大改变，必将促进保税区的功能和开放度的扩大，使保税区的出口、中 转和转口货运的总是增加，从而形成大流通、大市场、大仓储的格局，提高保 税区的综合效益。也使保税区的出口加二 、仓储、贸易和展示等功能与外界之 间得以通畅的交流，促进保税区功能的发挥。因此，港l _ j 与保税区有机完整地 结合起来，进而建立保税港，成为保税区发展面临的当务之急。四是港区一体 化是港口发展的需要。国际航运中心是国际大都市形成和发展的基本，将大窑 湾港建设成为国际航运枢纽是非常重要的一步。目前，大窑湾港面临着激烈竞 争和严峻挑战，港口资源没有得到充分利用，造成一定浪费。港区一体化，能 够使保税区的政策为港口发展服务，达到优势互补、综合利用，使这区位的 中心功能向着多功能发展转化，进而促其国际枢纽港的生成。 其次，从港区一体化比较劣势方面看，一是大连保税区在区域经济发展 大连新市区的发展研究 战略中定位不明，影响了保税区在整个大连经济发艘中的地位的确定。一些设 立保税区的港口城市建设港区一体化的目标明显，步伐较大。如上海提出保税 区是上海建设二十世纪大都会港城的第一生长点，长江经济带对外贸易和国 际经济合作的服务中心，新亚欧大陆桥国际集装箱的中转枢纽，并将保税区孕 育成江口国际贸易城。天津市政府把天津港保税区定位在连接欧亚大陆桥、辐 射华北、西南、西北腹地的物流集散中心。相比之下，大连保税区的战略定位 还比较模糊。二是港区分离、两次报关，物流不畅。由于保税区与港口的分离， 保税区难以利用国际大港的良好条件，、港u 也无法利用保税区的优惠政策，保 税区失去了区位优势，港口失去了政策优势，而且保税区做为海关的特殊监管 区域，保税货物由保税区海关和大窑湾海关两个海关监管，前者是地域海关， 后者是h 岸海关，保税货物进出保税区需要两次报关，极为不便；同时，由于 保税区海关是地域海关，而不是口岸海关，企业正常进出口贸易不能在保税区 海关一次办妥手续，必须还向口岸海关报关，手续繁锁。这样不仅增加了成本， 而且手续也要复杂进行，耗时费力，减弱了保税、眦务体系的运行效率，影响保 税区的经济效益，在一定程度上削弱了保税区的功能。三是港口功能单一，港 口资源潜力发挥不够。由于港区分离，导致与港口航运业相关的服务业发展迟 缓，不利_ 港口本身的发展壮大。同时，大窑湾港口业务因缺少保税区大量货 物集散的支持，使功能闲置、利用率下降。港区功能的利用率不高，又导致为 港口经济配套服务的一系列行业萎缩，如航运代理，货运代理、仓储、金融、 保险、通讯服务等。 1 2 建立大连新市区的可行性 1 2 1 地理位置优越，港口条件好。 人连地处辽东半岛南端，北靠东北三省及内蒙东部地区，周边与朝鲜半岛、 日本列岛和俄罗斯远东地区相毗邻，处于国际国内两个辐射面的交汇点，是我 东北地区与东北亚各国进行经贸往来的主要窗口和货物运输的主要通道。 大连地区港口综合性强、功能齐全，形成了港f 1 群，是北方大港和重要的 交通枢纽。现拥有集装箱、杂货、原油、煤炭、危险品、渔业等各类专业性码 头。大连港水深港阔，终年不淤不冻，现有5 9 个泊位，其中万吨级泊位3 2 个， 年货物吞吐量已达7 0 0 0 万吨，外贸进出口货物总量1 9 9 3 年前一直居我国大陆 各港之首。正在建设中的大窑湾港，是国家确定的四大国际深水中转港之一， 6 大连新市区的发展研究 规划建成9 0 多个泊位，年吞吐能力达8 0 0 0 1 0 0 0 0 万吨。目前一期工程的1 0 个深水泊位已有6 个竣工投产，形成5 7 0 万吨吞吐能力。大连港己同1 5 0 多个 国家和地区有贸易运输关系，现已开辟了至日本、香港、欧洲的杂货班轮航线 和通往欧洲、美国、加拿大、日本的集装箱班轮航线。大连港口条件与我国北 方沿海各港口相比较，不论地理位置、水域地域、集疏运条件，还是腹地条件， 都比较优越，这就为发展转口贸易，过境贸易、建设与国际市场相融合的金融、 信息、生产要素市场等，提供r 良好的基础。 1 2 2 腹地广阔、资源丰富、经济潜力巨大。 大连的腹地广阔，以东北三省和内蒙古东部地区为主，辐射力还可以达到 整个环渤海湾以及京津、山东半岛地区。东北三省及内蒙古东部地区，土地面 积占全国总面积的1 8 ，人口占全国总人口的1 l o 。其自然资源十分丰富。森 林资源：林地面积3 5 4 3 万公顷，活林木总储照4 0 亿：菠方米，年木材产鹭占全 国总产量的4 5 ；野生动植物资源：野生植物2 4 0 0 多种，野生动物1 1 0 0 多种； 矿产资源：分布广，种类多，已探明储量的矿种8 4 种，占全国已探明矿种的 6 4 ，其中有近6 0 种均为大中型矿产，累计探明储量占全国首位的有铁、金、 镍、锰、钼、金刚石等1 5 种，居前5 位的有铜、硼、锗、镁等1 4 种；能源： 油页岩储量2 1 2 亿吨，占全国的6 7 。特别是，东北耕地面积2 8 0 4 5 万亩，粮 食产量突破1 0 0 0 亿斤，约占全国的1 0 。 东北地区不仅姿源丰富，而且工业与科技基础雄厚，现已形成了钢铁、机 械、石油、化工、煤炭、电力、木材、纺织等比较完整的工业体系；以哈尔滨、 长春、沈阳、大连为主的科技开发机构，人才济济，东北地区人口素质普遍较 高，平均万人高等院校在校生数超过全国平均数的4 0 。 东北地区每年进出口额卅i 断增加，使大连港成为全国最大的对外贸易货运 进出口港。1 9 9 3 年，大连港 货物吞吐量5 9 5 9 万吨，口岸外贸进出口总额为 1 0 0 9 亿美元，到1 9 9 8 年，货物吞吐量达到8 4 7 9 万吨，口岸外贸进口总额上 升到1 3 9 9 亿美元，l o 年问分别年均递增5 4 和9 7 。特别是，东北地区的 石油、煤炭、钢铁、粮食、金属和非金属等大宗出口货物以及进口的汽车、机 械、纺织、电子等许多设备都从大连港进出。以1 9 9 8 年为例，东北地区经大连 港进出口的货运进出口的货运量占大连港总吞吐量的8 0 ；其价值占大连口岸 外贸进出口总额的7 3 2 。 7 大连新市区的发展研究 大连至烟台的火车轮渡工程已通过论证，即将进入旋工阶段，竣工营运将 新增货运量2 0 0 0 万吨，辽东半岛和i i 东半岛即可沟通，交通更加便捷，大连一 市肩挑两大腹地，辐射范围由过去单向发展转向东北和齐鲁大地的般向发展， 乃至更大的地域范围。 1 2 3 ： 业基础与科技开发力量雄厚。 大连是我国北方的重要- r 业基地，工业门类齐全，综合配套能力强。全市 拥有乡以上工业企业3 5 0 0 多家，人中型企业2 3 0 多家，产业工人1 4 0 多万。现 有乡镇企业5 1 0 0 0 多家，职工6 0 多万人。全市拥有1 7 所高等院校，独立科研 机构1 2 0 多所，各类专业技术人员2 6 万，科研开发、引进技术的消化能力强， 还具有一批素质较高的各类管理人才。 l - 2 4 交通、通讯、金融、商贸比较发达。 大连原来的交通、通讯、金融以及商贸业就比较发达，改革开放以来，又 有新的发展。除大连港口运输业十分发达之外，大连国际机场已开辟直通日本 的东京、福冈以及香港的国际航班，还要开通汉城、海参崴的航班，已经成为 我国主要的国际空港之一。大连的公路、铁路及管道运输也比较发达，形成了 海陆空管相互配套的综合交通运输体系。特别是沈大高速公路的开通以及大连 至哈尔滨电气化铁路改造工程峻工之后，大连至东北腹地的货物运输及人员往 来就更加方便。另外，大连市快速轨道工程的动丁，也为新市区的建立增强了 可行性。根据大连市快速轨道交通：f ：程可行性报告预测，从大连经开发区至金 石滩的快速轨道交通开通后，岁车最小间隔时间为：初期，每4 分钟一趟；近 期，每3 分钟一趟：远期，每2 分钟一趟。列车每小时对开对数为：初期，每 小时1 5 对；近期，每小时2 0 对；远期，每小时3 0 对。这两组数字都充分说明， “轻轨”建成后，不论是乘车时间上，还是车次上，都给乘客带来极大的方便， 新市区至老市区的交通真l f 达到了方便、快捷。 大连国际商贸、金融业也有较快的发展。大连现有东北地区及其他省市县 区各类商贸公司和企业以及办事处达上万家；外国备类商贸、金融等办事机构 11 0 0 多家，外国银行的分行6 家，大连已成为东北地区的国际缔汇中心，并建 立了东北最大的跨地区外汇调剂市场。除此之外，自1 9 8 7 年开始，年一度的 东北地区暨内蒙古出口商品交易会在大连举办，吸引成千上万国内外服装界人 士会聚大连，已经成为我国晨有影响的国际服装展示交易洽谈活动之一。 r 大连新市区的发展研究 1 2 5 对外开放取得了较大发展，外向型经济己初具规模。 大连开发区、保税区、出口加工区、双d 港四区的经济和社会发展形成 了巨大的势差。势差蕴含潜能，如果加以合理开发，将会形成猛烈的发展势头， 创造巨大的经济和社会效益。 自1 9 8 4 年以来，大连对外开放取得了显著成绩，已经形成了以经济技术 开发区、保税区、高新技术园区汁誊千句薄嘟 f i g u _ r r 丁o oqga，izat_o=】_一_暑一c_m ohhe|)黉一q no昌it菩o。ooo_j号口_七。pcn鐾nong_mo叶ha=鲁i_pudo，璋z墨aro 大连新市区的发展研究 苏州新区党工委、管委会作为市委、市政府的派出机构，对新区内各项党 务、政务实施全面管理。党工委、管委会下设办公室、组织部( 劳动人事局、 社会保障局、老干部局) 、财政局、社会事业局、经贸( 环保) 局、国土局、审 计局、文教局、规划局、农管局、科技发展局、招商局、建设管理局( 交通局、 市政工程部) 、监察局( 纪委) 、一 会( 机关党委、精神文明办) 、妇联( 计生委、 团委) 等1 6 个职能局( 办) 及群团组织( 图4 ) ，编制2 2 0 人，干部全部由新 区管理，政法机构实行条块双重领导。 苏州新区党工委、管委会 党工审监经招规文财社国科农建总妇 工委计察贸商划教政会土技管设3 - 联 委组局局一局局局局事局发局管会一 害篓蒹局, 3 k譬蒡表茎 紊 一 关委 拿局茏乏 塞委团 公“吲 室 委 图4 苏州新区党工委、管委会机构设置 f i g u r e4 t h eo r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r eo ft h ep a r t yc o m m i t r e ea n d t h ea d m i n i s t r a t i o no fs u z h o un e wa r e a 在管理体制上，苏州新区与苏州高新技术开发区、亚太经合组织苏州科 技：【业园区“三区合一”，准政府体制，行政上为县级管理权限，经济上则享有 市级管理权限。新区按照“精简、统一一、效能”的原则设置管理机构，为了对 外行使主权的需要，规划建设局对外挂土地管理局、环境保护局的牌子，秘书 局对外挂外事办公室的牌子。这3 个局对内称处，对外称局，没有单独的人员 编制。1 ；难看出，园区的机构设置真正体现了“小政府”的思想，“两块牌子、 套班子”，不设人大、政协。7 个机构对口市里近百个职能部门。其中经济贸 易发展局，一个局就对口苏州市2 2 个职能部门，平均一个人对口一个部门，机 构虽小，但效率反而提高了。 舶 大连新市区的发展研究 在经济管理方面，新区组建了经济发展集团总公司，总公司由新区管委会 直接领导，实行企业化管理，专事土地开发、招商引资和项目管理。苏州薪区 借鉴了新加坡的经验，特别注重与国际接轨，其管理模式完全是按照国际惯例 运作的，实行管理与开发、政府与企业的双重分离，促进了政府职能的转变。 其服务意识完全是国际意识、现代意识，对外办公有一个大厅窗臼服务， 一种商业的感觉。在劳动统筹管理上，采取与国际对接的公积金管理制度，设 立公积金管理中心。诸如住房补贴、养老保险金等属于社会保障方面的，全部 由这个中心来管理，而且是企业化运作，政府根本不管它，只是指导。 4 2 l3 无锡新区行政系统 无锡新区党工委、管委会下设职能部门1 6 个，即：办公室、组织部、纪 捡监察部、宣传统战部、经济发展局、科技局、农村经济局、劳动人事局、审 计局、规划建设环保局、国土房产局、社会事业局、财政局、群团办公室、政 法办公室、人武办公室。另外还设有招商局、一站式服务中心( 投资促进局) 、 科技园服务中心( 留学生创业园) 、计算机工作站( 信息中心) 、人力资源服务 中心和留学生工作站等6 个直属事业单位( 图5 ) 。 4 2 1 4 深圳盐田新区行政系统 盐田新区是深圳市委、市政府为发挥沙头角、盐田港优势，带动东部地区 经济发展实现深圳市“九五”计划提出的“东西两翼、两港起挂牌运行，辖 沙头角镇和盐田、梅沙2 个街道，丽积6 7 3 6 平方公里，人口1 2 万。新区的初 步功能定位是建设以港口为中心，高新技术产业、仓储业、运输业、旅游业、 商贸业、房地产业协调发展的现代化海滨城区。 与其他新区不同的是，盐田区为行政建制区，采取完善的政府运作体制。 作为区级改革试点，盐田新区的行政体制充分体现了“小政府、大社会，少审 批、多服务，高效率、法制化”的指导思想。新区党政机构为1 7 个，比其他各 区减少了8 至9 个：行政编制只有3 0 0 名，比各区少了2 5 。区委、区政府有 些部门实行合署办公，即一个机构、一套班子、两块牌子，有的甚至挂= 三块牌 子。另外，在精简机构、编制的同时，对机关后勤事务实行大 - 7 径管理，成立 了机关财务中心、文印中心、公务用车管理中心和物料供应中心，既大幅减少 了机构编制和经费支出，又使工作运转更为高效。 由于区内原有两个相对独立、带有一定政府功能的市属保税区和一个中港 3 1 oh事z一)(t1舞岫。盅ohpip吣h蛊型号o上p qhoo一_州【feou h_k日ii_呐o“：poll-一_【o盘oh一础n州皇对比iio o 工卜 时o h ；比刊正 蚵赵霉毒心榔挚，咏h糕凶糕姆崆 n 匝 大连新市区的发展研究 合资集装箱码头，因此新区成立后，立即着手将两区一港的社会行政职能逐步 剥离出来，由新区实施统一管理，同时对其党组织实行属地化领导。凡是来盐 田区办厂、经商的投资者，都是“上帝”，区政府将为他们提供有效的服务，创 造良好的投资环境。 4 2 2 主要城市新区行政系统建构经验 从上面的介绍不难看出，四个城市新区体制尽管相互问存在着一定的差异， 但总体上是相近相通的，有以下几个共同特点。 一是实行行政区或准行政区体制。四个新区都有比较明确的行政区划和完 整的地域概念。除深圳盐田新区和上海浦东新区是行政区外，其他两个新区在 机构设置上都充分体现了准行政区的特性，拥有精简但比较完善的准行政职能 机构和职责权限，政府只做政府应该做的事情，社会行政事务管理体现了高度 的统一眭，社会要素完备。新区的管理体制并不是母城体制的克隆，而是更多 地体现市场经济的需求，政企分开，减少政府对经济事务的行政性干预，提高 行政水平。因此，政府效能可以得到有效发挥。 二是政企分开。在明确了新区管委会政府地位的基础上，备经济开发功能 区( 园) 受新区宏观管理，不再承担和履行具体的社会行政事务管理职能，丽 普遍采取公司企业化管理体制，专事土地经营与开发、项目引进与管理，经济 上享有高度的自主权，与新区关系更多地表现为政府与企业的关系形态。此外， 各新区一个很好的经验是积极推进公司( 园、区) 挂牌上市，通过上市而获得 宝贵的建设资金或融资渠道，如陆家嘴、外高桥、苏高新、盐田港等等。功能 区不设行政管理机构，通过公有制多种实现形式的运作，盘活了经济，筹集了 大量资本使公有资本实现了量的扩张；扩大了公有资本的支配范围，使国家 资金产生乘数效应。 三是机构精简高效。各地新区在组织架构方面都体现了比较鲜明的改革精 神，本着小政府大社会、少管理多服务、精简高效的基本原则来构建新区政府 机构框架。在：r ：作机制、公务员选聘与管理、干部廉政建设等方面都创造了不 少好的经验，如减少行政审批、实行上地使用权出让和工程招标投标、政府统一 采购等，都从制度上提高效率。因此，与市内老城区相比，新区机构与人员编 制大大减少，工作程序大大简化，干部整体素质大大增强，服务意识和办事效 率大大提高。 ” 大连新市区的发展研究 4 3 大连新市区管理体制方案 机构设置作为体制的组织形式，它服务并服从于体制改革。把政府机构设置 按事权划分，要采用明白列举方式。也就是说，对新市区的政府职能( 即行政 职能) 和政府功能( 即政府行为功能) ，给予明确的和规范。职能规定着政府活 动方向，而功能规定着政府活动的管理模式。 这里推荐新市区的管理体制采用准高级组织结构。权限大，划分层次小， 管理幅度大，以便于分权，发挥区、港各自的特性和积极性、效率高。 现将新市区管理层次及控制程度表述如下： 决策层：统一在一个核心党委、政府领导下，以保证对港区下一个层 次的统一指挥。 执行层：政府职能、社会事务并入行政区，港务、开发区、保税区、出口 加工区各司其职，职责明确、政企分开、协调有序、程序简化。 实施层：基层部门、企业 大连新市区的发展研究 党委书记兼任决策层统一在一个核心 新市区管委会主任党委、新市区管委会领 导下，统一指挥、合理分 二 党委副书记、新市党委副书记、新市党委副书记、新市党委副书记、区 区管委会副主任兼区管委会副主任兼区管委会副主任兼 管委会副主任兼 保税区管委会主任开发区管委会主任港务局长新市区社会事务局长 主管加工、仓储、 主管招商引资、 主管港口规划建设主管社会事务、规 贸易、金融开发区内企业和港务管理划、财税、工商、 公安、教育卫生 相 应 的 协 调 部 门 独 一 ! l 职 能 部 门 特点：l 、经济区划与行政区划相结合，统 2 、各区的社会事务并入薪市区管理， 中精力搞经济建设。 各 专 业 协 调 部 门 各 事 业 部 门 一在一个核心党委、政府领导r 。 使开发区、保税区和港务局可以集 3 、主要负责人兼各区、局工作，有利于统一规划、统一指挥、协调发展。 大连新市区的发展研究 图7 过渡阶段 经济区划与行政区划相结合 2 0 0 ) - - - 2 0 0 5 三区管理统一在党委、政府一个核心领导r l 、统一领导一i 区及港口，党政第一把手由一人 兼任 2 、统一指挥一党委四位副书记分别兼任新市区副主 任、开发区管委会主任、保税区管委会主任、港 务局局长 3 、协调发展一政府职能服从港口经济建设 第一类：主要经济职能由各区、局负责 第二类：政府事务统一管理，如规划、财政、计 划、教育、文化、卫生公安等 第三类：特殊部门等：如投资中心只在开发区、 保税区设，农业只没在新市区的社会事 业局 改革机构 大连新市区的发展研究 5 大连新市区的经济结构和产业布局 5 1 大连新市区的经济结构 大连新市区的经济结构必须根据现今世界经济发展态势以及大连市的实力和 总体战略目标加以规划和发展，是以发展对外贸易为主导，以发展加工制造业 为基础的多元化经济结构。以此为起点，到2 0 1 0 年，实现以发达的对外贸易为 主导，以现代化的加工制造业为基础，以发达的金融业、房地产业、旅游、l k 、 信息业为辅的多元经济体系。 大连开发区1 9 9 5 - - 2 0 0 0 年国内生产总值及产业结构经济指标 ( 单位：亿元) 1 9 9 5 年1 9 9 6 年1 9 9 7 年1 9 9 8 年t 9 9 9 年2 0 0 0 年 国内生产总值 7 0 2 68 8 2】0 5 61 2 0 81 4 0 21 6 5 5 第一产业1 6 l1 6 21 8 12 5 22 62 7 第二产业 4 2 0 25 4 0 46 9 0 87 3 8 28 4 81 0 7 第三产业 2 6 63 2 63 4 84 4 55 2 85 5 8 资鹣来源：大连经济技术开发区经济发晨弱，统计资孝萼2 0 0 1 在产业结构方面，一、二、三次产业在全区生产总值中的比重有较大差别。 主要原因是，在总体规划范围内，第一产业主要为新市区居民提供副食品和蔬 菜，实际农用七地利用面积逐渐缩小。投资比重相对较小，农业人口萎缩，在 产业发展序列中，处于次要位置，其比重相对要小得多：从发展来看，新市区 将成为东北皿地区乃至太平洋地区重要的商贸、金融、旅游和航运中心，将是 万商云集之地，幽此第三产业将是重点发展产业，其比重将高于全市同期5 5 的水平。第二产业是新市区的支柱产业，也是大连市的优势之所在，充分利用 新市区的开放政策，发挥工业基础雄厚的优势，加大吸引外资和国际大资本及 先进的d n 2 _ n 造技术，在适当发展劳动密集型企业的同时，加快发展高技术的 出h 加工业，争取在较短的时期内，赶上香港的加工工业实力。 在投资产权结构方面，新市区同老市区将有较大差别。主要以外商投资企 业投资为主，其中，外资股占控股地位的股份有限公司将占较大比重，即积极 鼓励利用外资推动新市区的开发建设：以其它投资和产权形式为辅，积极鼓励 1 大连新市区的发展研究 各省市在区内投资，为腹地及全国各地提供参与所有经济活动的方便。国有企 业主要投身基础设施建设、公用事业以及部分重点加工制造业，同时积极吸引 外资投向部分基础设施建设项目，加快新市区的全面建设步伐。 在科技开发方面，由于新市区是综合性的经济区，是进行科技开发最有条 件的地方，因此，鼓励外资和内资在区内以独资或合资以及合作的形式，大力 发展科技开发事业，成立研究开发机构和相关企业，为科技转化为生产力提供 屉便捷的桥梁，促进全区的科学技术研究与开发接近或达到国际先进水平，科 技进步对经济增长的贞献率超过6 0 。 5 2 大连新市区的产业布局 5 2 1 第一产业 第一产业在新市区属1 二递减产业( 即随着新市区的发展，产业的就业人数、 产值比重、土地使用面积逐渐缩小) ，但又在一定程度上要保障区内居民有充足 的副食品和蔬菜供应。 积极调整第一产业结构，改变以种植业为主的单一一型农业，结合大连的优 势，发展水产、水果、蔬菜以及饲养业：积极利用世界最新农业科技成果，走 农业工业化、现代化和集团化的路子；积极利用新市区的有利条件，发展创汇 农业。 5 2 2 第二产业 以现今经济技术开发区已规划建设的金马综合工业区、海青岛石油化工 区、湾里临海工业区、卧龙综合工业区为重点，逐渐向周边发展。 金马综合工业区集中发展技术先进、产品档次较高的电子、仪表、精密机 械、精细化工、轻工、纺织服装、食品等轻型出l 加工区业。 海青岛石油化工区，以现已建设的5 0 0 万吨炼油厂为基础，发展以石油为 原料的化工系列产品，成为自由港区内的石油化工生产基地。 湾里临海工业区利用距大窑湾港近的优势，重点发展重型机械、汽车制 造、建筑材料以及修造船业等临海工业。 卧龙综合工业区，利用中后期开发的条件，集中引进技术含量高、代表现 代高技术水平的电子、机械、医药、轻纺工业等项目，使该区成为二低少一 高( 低能耗、低水耗、少污染、高效益) 的现代化综合t 业区。 “双d 港”区积极发展数字技术、生物技术。双d 技术和双d 产业代表着 3 7 大连新市区的发展研究 当今世界科技产业发展的最新潮流，所以把这一园区的产业定位确定为与数字 技术和生物技术有关产业。 积极调整第二产业结构，在适当发展劳动密集、资金密集加工业的同时， 注重突出发展高新技术加工制造业，在有限的区域范围内，发挥更大的经济效 益。 5 2 3 第三产业 第三产业以大窑湾港区、保税区和经济技术开发区的小窑湾金融贸易区为 主体，以其他功能区适当发展为辅，、协调发展。 大窑湾港区充分发挥港口的优势和开发区、保税区、出口加工区的开放政 策，积极开辟远程航线，重点发展转口贸易、对外贸易、保税仓储、陆桥运输 以及相关的简单加工业，成为以外贸为主的国际深水中转港和水陆交通运输枢 纽。 保税区着力发挥保税政策，建立保税仓库、生产资料市场、国际物流中心、 国际金融贸易机构，重点发展对外贸易以及与之相配套的国际金融业和加工业。 小窑湾金融贸易区，主要发展与自由港区转f 】贸易、对外贸易和出口加工 业相配套的国际金融、商务、保险、信息、咨询、商业、旅游以及其他第三产 业，最终发展成为新市区最繁华的经济、文化中心。 除此之外，在大地半岛集中兴建具有国际流水平的外国人别墅、宾馆、 饭店、商店、夜总会、海员俱乐部等各种服务设施，使其成为外国人住宿、生 活、娱乐的中心：在湾里乡东部、大窑湾底北部的低丘地带，辟建高科技网区， 重点建立一批科研院所和技术开发机构，以研制、推广高新适州技术，使其成 为重要的科研与技术开发中心；在董家沟镇设立科教文区，建设包括