（农业经济管理专业论文）农村土地使用权流转问题研究.pdf

摘要 土地是农业最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障，这是我国最基本 的国情，因此搞好土地使用权流转工作，事关农民的切身利益和农村稳定。土地使 用权流转，一定程度上解决了耕地抛荒问题。提高了土地利用率和农业生产效益。 当前不少地方在推进土地使用权流转工作中进行了一些积极探索，土地向种田大户 和农业企业集中，满足了土地适度规模经营的需要，提高了国际竞争力。但相当一 部分地区还处于自发式的流转或无序状态，农民的土地承包经营权益仍然不断受到 侵害，如何使土地使用权流转朝着健康、有序的方向发展，建立起真正的“自愿、 依法、有偿”的十地流转机制成为迫切需要解决的问题。 本文首先研究了国内外对土地使用权流转的研究状况，对土地流转的内涵进行 了界定。并分析了农村产生土地使用权流转的背景、必要性，指出农村生产要素市 场的建立和完善、较低的土地资源利用率、农村经济结构调整、农业劳动力转移、 提高农业国际竞争力、资源的优化重组、强化和稳定农户承包权都要求土地使用权 流转。根据人最的文献和调查，分析了士地使用流转的现状和特点，从分析我国虽 多年提倡农村十地使用权流转，但流转不起来的原因入手指出农村土地使用权流 转中存在的问题和困难，从制度建设、思想观念、工作方式、外部环境等方面进行 了分析。根据新实施的农村土地承包法，对土地使用权流转趋势进行了分析，并 在此基础上提出了完善土地使用权流转的思路，提出需要进一步完善农地制度，政 府加强管理和服务，完善政策、制定原则、规范流转，农村土地使用权流转市场的 建设，改善七地市场发育的外部环境。以捌能更好的推进土地使h ；i 权流转。 关键词：农村士地使用权流转：农地制度；家庭联产承包责任制：趋势分析 思路 独创性声明 本人声明所里变的学位论文是本人在导师指导下= i 曼 行的研究工作及取得的研 究残暴据戴所知。豫了文串特翻刍穗敬标涟和致谢的地方外。论文中不包含其他 人已经发表或撰写进的研究成暴，也不毽禽为获褥套鸯l 笠l 季雅盔l 羔 袋其 氇教 育机构的学位或i 芷书而使用过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任俾 赞献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意 学位论文作者签名，考删 签字日期：矽呜年，月汐岛 学位论文版权使用授权书 本学位论文律蠹完全了解麓盘吐i 逑芝有关保留、使用学位论文的规定， 梅投保绍井肉因家肖关瓣门或极枚送交论文数复| 】 睾秘滋盎，克诲论文被套蠲和 借阅本人j 受权垄9 必醯礁五益可以将学位论文的全部或部分内容编入鸯关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文 ( 绦密戆学盈论文在解密看逶建本授权书) 学位论文作者签名：旆蔓肜蟛导师签名：， y 一 - 憎 签字基甥国澎年3 胃跏窭 签字鑫霸：h ；年，筠岫霜 学位论文 睾者毕篷麓去淘# 工 乍单使： 通讯地址： 龟落 邮缡 表辩生遣健霸投漉转瓣鼹母 究 弓l雷 问题的提出 长潮以来，十主i | 是农村最基本的尘产资料也怒农民的命根予。2 0 世纪5 0 年 代全国进行的十地政革，农民获褥了j ：地所有权。7 0 年代宋8 0 年代初进行的农村 改革，实行了以家庭经营为基础的双层经营体制，明确了豢体和农户的资权利关系， 赋予农瞻相对独立的经营权。使农民的剥益圊地经营好坯直接联系起来，农业的 生产效率得到了较大提高，极大地解放了农孝于生产力，在撤大范稠内解决了农民的 淤饱闷题。但随羲社会主义峦场缀济的发展承l 农民经济鼹念的转变，农民受缀济到 黼的驱使，大批劳动力外出务工或从事非农产业。土地低效率耕作甚至荒芜的现实 馕况，谈人驰薅糨萋土地馊鞠援溅转避驻。据( 2 0 0 0 年中强农村统计年鉴统 ， 全国农村劳动力从事非农产业的人口已内1 9 9 0 年的9 6 4 9 3 万人上升到1 9 9 9 年的 13 9 8 4 。6 万人增速逐猛，遥题露蕊紧逡，嚣祭援其严重1 。毽由予 农就韭橇会豹 限制，大部分农户却不得不主要依靠农业，特别是土地来维持生存和寻求发展。农 辩经济辩这静瑗实状嚣镬入靛对主逢的馁给释需求均有要求，献磊为表奉孝撼转谴 市场的形成和发展提供了空间。 随着我国蕊入1 登界贸荔缀缓和全球经济一体纯豹趋势，中国农韭融入到全球经 济整体之中。作为全球农业的一个组成部分，在开放经济条件下参与国际分工和合 撵趋大势掰趋。小藏模分敬经营、产加镝脱节的农监经营体制越来越暴褥出小规模、 商成本、低效j ；【_ 手| i 缺乏竞争力的弊端，影响了农业产业化经营水平的撼离。因此如 何克服当前农户小规模经营的局戳性，定专业他、纸模化、商晶化、现代化之路， 实现农业增产义增收，迎接经济垒球化所带来的挑战，是灏世纪农业必须解决的闭 题。 隧麓社会主义市场经 芬步伐鲍整体推进，农业峦场化进程逐步女8 遴，尤其是生 产罂素市场的初步建立，为市场机制的基础性资源酉己置作用的发挥奠定了基础。土 避捧菇农犍生产的一耪最基本要素积稀缺资源，只鸯月劳动力、资金、技术等生产 要素一样遵循散蕊原则进行流动，才能实现要索间的优化缀合，实现土地的商效益 裂用。霞戴，建立灵活、蔫效的农 l 姥健蠲投漉转极剁悉成为当藏农辩经济发震 的客观要求。随着中华人民共和国土地承包法的实施。从法律上赋予了农民长 | ! | 露毒保障 l 冬主地使用权，势梵遗转诖赘场靛形成提供潮痉环境，程经济力量雄 动和政锇的引译7 f ，农民竟价承包集体十地和自发进行的士地流转行为日渐增多： 农村一 ：照纯幕1 城镇纯静发袋又搜夫量静农裙土地转为l # 农翔途，主地买褰、嚣赁经 营和入股经营鼹蔬活跃。我国农村土地市场已经迅速成长发育，并且在部分地区已 经其有一定筑模。键驮总体上看，当前农孝| 墙市场发育相对滞缓，在实践中还缺 乏土地流转的规范，存在着流转规模小、交易不规范、配繁效率低等诸多缺点，直 接制约着稀缺虫地资源豹合理流动和优化配羹，影晌着农业和农村经济的持续发展。 因此研究土地使用权流转，对进一步缎! 放农村生产力。促进现代农业的快速发展， 涎l 农蛀太学鹾上学毂论文 璞热强梵经济投入具鸯燕要意义。 本文蚋磷瓷方法秘内容安撵 本论文所研究的对蒙是农村土地产权。主蜚研究内容是农村土地使用权流转问 题。研究遵循着疆琏；翘驻研究问题综述- 调查骏证攒出对鬣、建议的思路展开。 在研究过稷中，采用以下方法进行研究 1 定能分析与定纛分析榍结合躺方法任何一个土地流转f 司题都有质和量两个 方碰，如研究某一个方灏的土地流转问题，必须骤对土地流转所涉及的经济和社会 关系的基本性质玛特点徽出基本判断。与此同时。也耍对其薰的袭现和变化规律进 行具体分橱，并把两者密切结合起来，进藤找出娜决阉题的正确途径。 2 抽鲸思维法即在深入实际和大量阅读资料的基础上。对太量的冰实材料 进行分板加上，从中找如现实主她滚转中露在翘题以及解决瓣题靛舆嚣对策。 本文的内容安排如下：导畜，介绍问题的提出研究思路方法；国内外研究动 态，氛援国内硪究状况耧蓬多 疆究状况；农村主琏使霜投淀转竣策懿沿鼙，毯撂 地使用权流转的背景分析我国对农村土地使用权流转政策的评述。农村土地使用 投滚转的妊要性；农挂士缝馊翔权浚转静瑷敬分耩，惫括农树主缝经用较流转静现 状，农村土地使用权流转的特点；农村土地流转中存在问题及原因包括制度上的障 褥、思想蕊念上靛障褥、工俸方式上鲢簿褥、外部环境主静辕礴；农村施搜弼权 流转的趋势分析；完善和创新土地流转机制的思路。包括进一步完饕农地制度，政 府加强管理每菔努，完蒋政策、铜定原刚、规范流转，农村土地使确粳流转市场的 建设，改善士地市场发商的外在环境。 1 国内外磅究动态 1 1 灏走磁究摄沅 土地流转问题，近颦来在我匿土地经济学和地法学界魁热f 1 问题之一。之所 以成为热门闯题，主要源于我翻市场经济的发震需要及其推动下的土地使辩；i 制度改 革。 土地流转，按照其作用和性质的不同。将其划分为土地权利的流转和土地功能 的流转( 土地用途的改变) ，但在法律上是搬土地权利的溅转 2 1 。地投剥的浚转，莓 先是指十地所有权的流转，在我国，例如由国家缸e 用土地造成农民巢体所有土地转 为国家所套士地，再如，她所有投麴互羧等。艇是，扶我嚣囊奄国 j 擎逡发，士缝投 利的流转，更多地表现为土地使用权的流转。土地使用权的流转，在法律上具体寝 理为转让、感疆、入段、羝撵等形式。 对士地流转问题的研究，在我国至今还没有作为一个体系进行研究从总体上 露，瞧就是地使翊者将逑经掰较涟转甾去，紧，掰寄投承l 佼翊投鲍分离，经往 使用“有偿使用”或者“无偿使_ l = j ”的词汇，也算作了区分p j 。实践证明，我国士 2 农村土地使用权流转问题研究 地权利的流转领域出现问题，根源往往在于所有权与使用权之间的关系没有处理好。 1 2 国外研究概况 在国外土地经济学和土地法学的研究中，很少使用土地流转这个词汇。在土地 流转的领域，研究较多的是土地交易其具体形式有土地的买卖、租赁、抵押等。 马克思、恩格斯是较早对土地流转进行系统、深入研究的经济学家【4 j j 。他们的 产权和地租理论对我国的土地流转、土地使用制度改革发挥着极为重要的指导作用 t 6 3 , s 。在他们之前或者之后的威廉配第、安罗雅杜尔阁、亚当斯密、詹 姆斯安特生、李嘉图、屠能的土地地租等理论，在土地使用权流转的理论建设方 面也有着不可磨灭的贡献p 。到了现代，随着市场经济的发展和经济理论研究的现 代化，许多重要的经济学家如保罗萨缪尔森、威廉诺得豪斯、曼昆等把土地和 资本放在一个章节中进行研究的。例如曼昆指出：“土地或者资本的购买价格是一个 人为了无限期地拥有那些生产要索而支付的价格。租赁价格是一个人为了在一个有 限时 i l j 内使刚那些生产要素而支付的价格。这些价格是由略有不同的经济力量决定 的。” 现代研究士地使用权流转的学者往往首先关注研究土地产权问题，认为土地 产权的不确定性利外部性将会导致资源退化。假如土地权利能够被清楚地界定并且 所有权流转能够在一个合理低的交易成本下充分自由地进行。那么地权是最有安全 保障的，就能确保帕累托效率的实现，因此认为土地私有和排他性的产权是制度变 迁的结果，也是令人满意的。但也有人指出，集体产权存在着比正式的私有产权更 低的制度成本、规模经济、降低风险等等。此外，新制度经济学的交易费用理论、 企业和企业契约理论、信息理论等，对于促进我国地流转的理论研究和制度建设， 也有一定的借鉴意义。 通过研究还发现，西方土地经济学者一般不提土地流转这个词，这与他们很早 就实行市场经济体制有关i i l ”j 。在市场经济条件下。只要产权关系清晰，土地就可 以自由买卖、租赁、抵押等。但是，在英联邦的一些成员国。形式上土地属于女王 所有所以在十地流转中创造了“土地批租”等制度，通过批租获得土地使用权者 1 4 , 15 , 1 6 1 。可以再进行买卖、出租、抵押使用权等，这个制度通过香港传到我国一些 地方，然后义对我国的立法产生重大影响【17 , i s 。 2 农村土地使用权流转政策的沿革 2 1 农村土地使用权流转的背景分析 2 1 1 农地制度变迁历史回顾 从建国以来十地制度的变迁过程来看，我国现行的农地制度大致经过了三个大 的演化阶段，即十地改革到农业合作化运动，人民公社体制到现在的家庭联产承包 责任制这三个历史阶段。 翘趣教娅太学颈l ：学缘瓷文 第一玖农她案疫交擎发生予5 e 年投樱麓，j 玺金莲嚣震7 瓣夺錾建丈蟋童鹩土逑 所有权，把土地分配给农民耕种极大地解放了农村生产力，调动了农民生产的积 极性，农效静发矮甄为全曩人民提供了基本生存新磊豹穰食，叉为赣串翟经济静迅 速恢复和发展奠定了坚蜜基础，有力地支持了城市工业的发艘几年后我国就开始 了第二二次农建铡瘦交革，建立了“淤生产虢为萋穑，生产获、丈孰、天民公丰圭三级 所有”的土地集体所有制，几乎同步在农村实行了主要农产鼎“统购统销”政镱。 由予各种掰变原因，这一农璁制度实施了2 0 多霉溺。7 0 年干 ：末，第三次农逢铡度 变革取消人民公聿士三级所有制度，- 谯全国范围内逐步建立了土地社医集体所有、农 琵家旋经营责任制，实现了土地所有权与使用校的分离，调动了亿万农民的生产积 极性。这次土地产权制度变革取得7 极大触成功。但是，艟麓经济改革的不断潆入 羊l f 发展，现行农地制度的缺陷叉逐步暴露出来。 2 1 2 农地使用制度现状 二二十世纪8 0 年代初 l l j 尊露广犬农民的意愿，政府在j 。犬农村臀遍实行了土地 家遴承包翱拳 由戴形残静瑷瓣菠我落农 | 统分缔念的联屡经替体翱，藏为我国农村 项基本经济制魔。家庭联产承包责任制的实行极大地摊进了农村经济的全面发展。 1 9 8 0 - - 1 9 9 0 年，按当年徐碴计算，我翟农村柱会慈产德增长了4 9 5 倍强l 。 2 1 3 现行农地制度的局限性 家庭土地承包将农般生产由原来的“两权合一”的集体经觜转变为“两权分离” f 黪农户家庭经营，它还原了农业家庭经营的最线特拄，适瘟? 农韭的产数特经。 “一个劳动者在家庭责任制。f 激励最高，这不仅越因为他获得了努力的边际报酬率 的全郫赞焱，瑟蔓还霸爻绝节约了整嫠赞淄”f 抟毅夫，i9 9 4 ) 。然磊，家缝联产承包 制不能解决我国农业发展进程中的所有问麒。随赭市场经济体制改举的深入农村 社会分l ：拳 离晶经济熬发震，家庭黎产承锈奏经制霜漆暴露赉童赛的不榴窳往和不 完善性。( 1 ) 栏体效率低下。家庭士地承包制实行小规模经鬻，擞然获褥了较离 戆产出率，餐是叛势动力等皱产要素躺离投入为代徐的近年来，麓蒋农娩的进一 步市场化年i l 尉际农业的挑战这种经营模式极低的生产效率也日蘸爨薅。突出表现 为农辩增产不增牧# ”。( 2 ) 地规模不经济。由于均田剐户的家瘫承包经营制的推 行，农村土地经营规模不断细化据调查。1 9 8 6 年户均士地规模为9 。2 宙。1 9 9 0 年 卜降为8 亩。1 9 9 7 年又f 降为7 6 5 宙# “。而且由于绝大多数地阮都采取“农地普- 与” 的做法，亦即按人或按劳动力将士媳均分，抟因进分讲求公平，埯嚣神毫、中、楚 十地搭配分配，形成细碎分散的小规模农业经营形式，平均每户有l o 块士地，平均 每块十地碰积只有5 0 0 平方米“。并且限制i 地嬲合理滚动。这静模式鲍剁约使土 地不能从经营效益差的农户手中转到经营效箍好的农户手中，阻礴了市场对土地资 源的优化配置，从藤不形成逐度的艇摸经营。( 3 雉以调动农涎砖农业蒸磁浚德 建设的积极性。家庭联声承包资任制的实行使农户的微观经济主体地位得到空前 强化，农户鹣经营行为主簦驻从予个人剥菇，对农业基靴公鲻没涟的建设锑显缺芝 积极性，对已有没施过魔或低效率使坩和管理不蒋的现象非常普遍，致使农业生产 4 农村土地使用权流转问题研究 的后劲不足。( 4 ) 由于产权关系不清晰，土地集体所有成了一部分农村基层干部寻 租的凭借。村集体常任意缩短、收回承包地和提高承包费；随意调整承包地，多留 机动地；不尊重农民的生产经营自主权。 2 2 农村土地使用权流转政策评述 2 2 t 农村士地使用权流转政策 废除人民公社、实行家庭承包经营以米，党中央、国舟院一直重视农民长期承 包土地权利的保护【：作同时又积极倡导土地要向部分高效农副产品经营行业集中。 1 9 8 4 年中共中央l 号文件规定土地承包期1 5 年不变。明确提出鼓励土地使用权向 种田能手集中，对转出土地使用权的农户应当给予适当经济补偿。1 9 9 3 年的中央、 国务院1 1 号文仆第一条提出在原定的承包期到期后，再延长3 0 年不变。在第四条 义规定，承包朋内的十地使_ l _ i j 权可以在农民自愿基础上依法、有偿流转。国务院在 国发 1 9 9 5 】7 号文什中界定了一r 地使h 权流转的内涵，提山：在坚持- 十地集体所有和 不改变十地农业州途的前提下，经发包方同意允许承包方在承包期内，对承包土 地依法转包、转止、互换、入股其合法权黼受法律保护。针对在延长土地承包期 i ：作中存在的违反十地政策的现象，1 9 9 5 年国务院批转农业部关于稳定和完善土 地承包关系的通知，强调维护承包合同的严肃性；在进行土地调整时，不得改变 士地权属关系：严禁借土地调籀之机多留不承包到户的机动地，规定机动地占耕地 面积不能超过5 以及不能随意提高七地承包费等。1 9 9 7 年8 月，中共中央办公厅、 国锊院办公厅发山关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知，对不许以“两 田制”为名收回农户部分承包地，以及承包期内个别农户调整土地承包关系等又做出 了一系列明确的政策规定。十五届三中全会重申。土地使用权的合理流转要坚持自 愿、有偿的原则不得以任何理由强制农户转让。1 9 9 8 年十五届三中全会通过的关 丁= 农业平农村i ：作若干重人问题的决定，再次明确提出要坚定不移地贯彻土地承包 期再延长3 0 年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规， 赋予农k 长期而有保障的十地使用权。2 0 0 1 年中央1 8 号文件中共中央关于做好农 户承包地使用权流转工作的通知除了进一步强调“农户承包地使用权流转要在长期 稳定家庭承包经营制度的前提下进行”平| f “农户承包地使用权流转必须坚持依法、自 愿、有偿的原则”外，还对农民士地使用权的流转做出了更具体的规定如为稳定农 业，稳定农村不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，农村土地 流转应当主要在农户间进行等 2 6 , 2 7 , 2 8 j 。 2 2 2 农村土地使j j 权流转立法 2 0 0 3 年3 月1 日起施行的中华人民共和国农村土地承包法将土地承包经营权 以法的形式确立是稳定和完善土地承包关系，保障农民权益，促进农业发展，保 持农村稳定的制度基础口。是农业发展的客观要求也符合党的一贯政策。为进一 步深化农村士地使用权。实现规范、有序、市场化流转提供了政策依据。土地制度 是整个农村经济体制的根基和核心，农村土地使用权流转制度改革的深化，将引起 农村经济体制的根本性变化。因此，应以此为契机，加快推进城乡一体化，实现农 河北农业大学硕士学位论文 村经济社会跨越式发展p 农村土地承包法明确了农民土地承包经营权的长期性，法律规定耕地的承 包期为三十年。“3 0 年不变”是稳定农村的犬计，也正是推动土地流转的有利条件 和法律依据。只有农民的承包权稳定下来。农民的心里才有底，才能放心地外出闯 世界，土地流转也才有更多的空间。土地流转改革的焦点实际上是承包权与使用权 的关系，从火的方面讲。在农村，土地是集体所有，农民的权利是包产到户的那份 责任田的承包权，而地流转后农民承包的那块责任田还是记在他的名下。只不过 是这块责任田的使用权分离出来参与土地流转，使土地资源得到更合理的配置。发 挥更好的效益。所以说。土地流转与“3 0 年不变”并没有矛盾；相反土地流转后 农民的承包权除了“土地经营权证”外还以台同签约的法律形式吲定下来，表达得 更加具体，其契约期限与“3 0 年不变”相统一。这不仅是对农【e 承包权的肯定，而 且进一步丰富了承包权的内涵，更适应了新阶段农村生产力的发展 2 3 农村土地使用权流转的必然性 2 3 1 农村生产要素市场的建立羊i l 完善要求农村土地使川权流转 十地是农业生产不可缺少的生产要素。然而，跃期以米，人们认识上有一个误 区，即认为：十地是自然物，土地的所有权和使用权麻合_ 二为一。这一理论误区否 认了土地的资产属性，否认了土地在市场上的流动，也导致了按人口均分土地的事 实川l 。家庭联产承包制使我国农村土地产权关系发生了重大变化，在保留土地所有 权归集体所有的前提+ f ，实现了所有权和使用权的分离，使用权成为一种具有独立 经济内容的经营管理权两权分离为土地进入生产要素市场刨造了条件随着我国 社会主义市场经济建设进程的加快，农用地使用权流转市场的建立和完善日益成为 一个迫切需要解决的理论和实践问题。 2 3 2 较低的士地资源利用率要求农村土地使用权流转 近儿年来，随着种田比较效益的下降和农村外出打工经商人数的增加一方面， 农村土地弃耕、抛荒的现象非常严重：另一方面，少数种养大户和个体经营者虽然 拥有技术、资金雨l 信息等多种优势。因受“均田制”的限制而无法实现规模经营。 七地流转作为制度创新，使农艮与土地的关系从过去的依附关系变成具有相对弹性 的分离关系 3 2 1 。十地经营权或使用权的转移。既可以让“种田的好把式”多包耕地， 实现规模经营：又可以让外出务工经商人员减轻责任田的压力，放心地从事非农产 业，从而较好地解决了“多种不能，少种不断”的矛盾。土地流转制度的变革使 农业各种生产要素得到了最佳配置特别是对“四荒”地的开发利用，提高了我国 士地资源综合利用率，缓解了我囡地资源稀缺的矛盾” 2 3 3 农村经济结构调箍要求农村土地使用权流转 农村经济结构单一和效益低下是氏期以来困扰我国农村经济发展的突出问题。 至今我国农村仍是以生产粮食为中心的种植业为主，低品质、低档次的农产品供大 于求，价格雉以提高且持续下跌以水稻为例，价格由1 9 9 5 年1 8 0 0 元吨降到1 9 9 9 6 农村土地使用权流转问题研究 年9 0 0 元1 1 屯，降价幅度达5 0 p 。而与国际市场比，我国农产品的价格又已普遍 较高，因此提价的空间极小，导致农民收入增长趋缓。根据苏、浙、粤等地的经验， 农吣承包地流转有利于农村经济结构调整。一是有利于优化农村经济结构，提高资 源配置效菔。把千家万户的小块土地集中连片按效率原则重新配置土地，进行适 度规模经营可以促进土地、资金、技术、劳动力等生产要素合理流动和优化组合， 实现专业化分二 ：、规模化生产、产业化经营和企业化管理，大大提高农村经济效益。 二是有利于优化农业内部结构，增进农业效益。从发展趋势看，不但畜牧业、乳业、 果业、林业、水产业会逐步增加，即使种植业内部蔬菜、瓜果、花卉和其它经济作 物也会继续发展，随之，小块农民承包地必须相应进行结构调控。可见，土地资源 随农村经济结构调整而流动是必然的结果，二= 者之间形成一种良性互动的关系。 23 4 农业劳动力转移要求农村十地使用权流转 随着我国l ：业化水平的不断提高，尤其是农村非农产业的迅速发展，农业劳动 力转移也速度加快。据统计，现阶段我国农民在城镇就业的人数增加到5 0 0 0 多万， 城镇里平均每4 个职l j 中就有1 个民工f 3 5 。这就导致在农村从事耕种业的农民大多 为老弱妇孺，不能承担繁重的耕种收割劳动。并且由于老人和妇女在我国的总文盲 人口中 有较高比例。亦使得离新农业科技的推广困难重重。所以在传统耕种业中 许多地方的农民放弃精耕细作的生产方式而采取粗放式的生产方式。低效率的耕 种家庭承包的十地。同时由于户籍管理体制的局限和社会保障制度的不完善，许多 已在非农产业中拥有一定事业且无精力经营承包土地的农民。仍不愿放弃土地或无 法将士地的使用权转让出去。但现有的城乡分割的户籍制度，制约着这部分农民转 变为城市居民。使入城农民在子女入学，就业羊杜会保障等方面仍受到与城市居民 不同的歧视性待遇，这也使得进城农民不敢完全放弃土地。真正转移到城市中来， 哪怕楚十地低效率耕种甚至荒芜：即使他们愿意放弃十地，却又苦于家庭承包的土 地的使川权无法流转。这样，十地低效率耕作甚至荒芜的现实情况使人们面临着 士地使t l _ i 权流转的问题。而且，从长远米看，有偿地实现农村土地使用权的流转可 以繁荣农村：i ：商业和各类服务性行业，实现农村经济社会的专业化、多元化，对提 高我国的城市化水平也将产生积极的影响。 2 3 5 提高农业国际竞争力需要农村土地使用权流转 入世席。我国农业面临的最火冲击是农产品成本高，图际竞争力低，经不起发 达国家廉农产品进口的冲击。我图农产品成本连年上升已成为突出问题，以国家商 品粮基地陕两省咸刚市为例1 9 9 0 年一1 9 9 5 年，全市农业生产总费用支出由2 0 1 1 亿元增加剑7 4 8 2 亿元，年递增率高达3 0 5 ；1 9 9 5 年。2 0 0 0 年，又从7 4 8 2 亿元 增加到1 2 7 0 8 亿元年递增速度为1 9 3 。而同期，该市农民收入的年递增幅度为 1 0 2 2 ，费用增幅远高于农民收入增幅p 。其主要原因在于农业要素投入结构中， 资本要素对劳动要素的替代明显加速。而土地的经营规模没有相应扩大，农业劳动 生产率提高缓慢。撤据国际农业发展的趋势，资本投入增加、劳动投入减少是必然 规律，当经营规模扩大时，成本相应会降低。所以，关键是要扩大农业经营规模。 这就要使农民承包士地使用权通过流动相对集中，实行规模经营。值得注意的是， 7 河北农业大学硕士学位论文 目前我国主要农产品价格普遍超过国际市场水平。已没有继续提价的余地。加入 w t o 以后，高成本低品质的农产品缺乏国际竞争力，加速农民承包土地流转，走农 业规模经营之路，发展现代农业已成为必然 2 3 6 资源的优化重组要求农村土地使用权流转 国民经济结构的战略性调整为农村土地流转提供了历史机遇为适应农业发展 进入新阶段的要求，我国农业增氏方式开始向调整和优化结构、提高农产品质量和 经济效益，增加农民收入方面转变，从而促使农业逐步成为投资的新领域，一大批 有资金、有技术、有市场的企业、私营业主和i 城镇职工、技术人员，纷纷到农村“租” 田“购”地，“圈”山“买”水，兴办农业企业或建设原料基地他们首先投资于农 业基础设施建设从而解决农业交通不便、信息不灵、水电不通等问题农业投资 主体向多元化方向转变”农业基础设施建设资金不足的矛盾会得到逐步解决，进 而义促进了十地流转”“ 2 3 7 士地使_ l f j 权流转可强化和稳定农户承包权 市场经济条件9 f 建立在两权分离基础上的土地承包权，实际上己变成一种能 独立带来利润的经营条件或资本9 土地使用权流转不是变农户单一的土地经营权 为- b 有、使用、收益和处分四权统一的农户十地承包权利特别是对承包权的出租、 入股及抵押等赋予到了农户的承包权中。这样的承包权既能够保证农户在承包合同 期内有偿或无偿地对土地进行转让也允许农户透过土地使用权入股或作为抵押品 取得非农产业的经营权利。这样既满足了农户对土地占有的意愿，又形成了土地流 转的市场机制，从而为土地资源的有效配置提供有效的组织形式h ” 3 农村土地使用权流转的现状分析 3 1 农村土地使用权流转的现状 从总体看，农村十地使_ i j 权流转的发生率一直是很低的。但最近几年，农地使 川权流转在一些地方规模有所扩大，速度有所加快。从全国的情况来看，自2 0 世纪 8 0 年代后期以米，农民自发进行的土地使脂权流转，基本保持在1 一3 之间，沿 海一些发达地区和城郊地区的比例稍高一些 4 1j 。农业部1 9 9 3 年进行的抽样调查结果 表明，1 9 9 2 年全国共有4 7 3 3 万承包农户转包、转让农地1 1 6 1 万亩，分别占承包农 户总数的2 3 和承包耕地总面积的2 9 4 2 1 。值得注意的是最近几年随着国民经济 的高速增民，非农产业的发展和农村富余劳动力的流动，加上农产品供求关系发生 阶段性变化，以土地经营为主要收入来源的农民收入增长缓慢甚至下降使土地经 营对农民生产、生活的重要性有所下降。非农产业高收入产生的“拉力”和土地经 营低收入产生的“推力”使农地使用权流转速度有所加快，目前农村土地使用权流 转最多的是浙江省，流转的土地i 与总面积的1 3 5 ，涉及的农户占总农户的15 。 由此看来，十地流转在经济发达利流转数量最多的地区，也只涉及部分土地年农户。 大多数农村和农户土地仍处于自我经营或兼业经营，一部分经营效率是低下的。 农村土地使用权流转问题研究 3 2 农村土地使用权流转的特点 据农业部2 0 0 0 年完成的对广东、福建、浙江、诲南、湖南、湖北、江西、江苏、 安徽、四i l 、河北、黑龙江1 2 省调查，当前土地使用权流转呈现以下特征： 3 2 1 土地流转规模扩大，速度加快 我国加入w t o 以来，增加农民收入调摧农业结构成为农村工作重点，土地利 用已从主要为解决粮食问题的“防止土地抛荒、稳定粮食生产”向“调整农业结构、 提高经济效益、增加农民收入”为特点的效益农业转变。不少地方的政府和有关部 门把土地流转作为农业结构战略性调整的突破口和增加农民收入的重点来抓。土地 流转的规模扩大。速度加快。2 0 0 0 年湖南流转土地1 2 5 3 万亩，占全省的2 5 7 ，比 1 9 9 6 年增长2 6 8 ；江苏流转土地1 1 6 7 万亩，比1 9 9 9 年增长1 9 6 ，占全省耕地的 2 2 ：浙江至f 1 2 0 0 1 年4 月流转土地3 0 0 万亩，b b l 9 9 7 年增长l l 占全省耕地的1 2 4 ：湖j g n 2 0 0 1 年预计达3 3 1 9 万亩占全省耕地的8 4 4 i “。 3 2 2 十地流转区域不断扩张 过去农村_ 十地流转主要发生在农村二、三产业比较发达，农民非农就业和收入 比较稳定的沿海发达地区和大中城市郊区，欠发达地区农民因为就业门路少，家庭 收入对士地依存度高，很少发生土地流转。现在发生土地流转的地域已扩展到四川、 湖北、湖南、江p q 、安徽、河北、黑龙江等内陆省份。江西土地流转面积3 1 5 万亩， 占全省耕地的9 3 ；四j i i 土地流转面积3 7 3 万亩，占全省耕地的5 6 ；黑龙江流转 七地9 0 0 多万亩，全省耕地的6 8 m l 。即便是同一省份也由发达县( 市) 向全省范围 扩展。浙江省经济比较发达的杭嘉湖宁温台绍地区土地流转占全省土地流转的8 6 8 ，其它经济欠发达的丽水、衙州、金华、舟山地区都不同程度地发生了土地流转， 经济晟不发达的丽水地区流转十地一片该地区耕地的比重达到6 3 【4 6 1 。 3 2 3 r 地流转的方向性 已从过去单一的“向种粮火户利种田能手集中”，转变为改善农业经营条件，吸 引一r 商企业包括外商投资企业向农业投资从而在土地流转的基础上。各种农业开 发区、农业科技示范区、外向型农业、私营农业企业、股份制农业企业、大中型农 场等如雨后春笋般地涌现出来，成为调整结构、发展效益农业和增加农民收入的新 “亮点”1 4 7 1 。 3 2 4 十地流转形式多样化 目前。农村十地流转人致有转包、转l 止、互换、入股、租赁( 包括反租剑包) 等形 式。从流转主体看，又可分为农户白发流转，乡村集体统一组织流转等。 农户自发流转仍是当前农村土地流转的主要形式农户自发流转的湖南省占 7 5 6 ，浙江省占5 8 ，江疆省占6 7 5 。福建省占8 5 3 1 4 l 】农户自发流转土地主 要采用转包、转止和互换等形式。 转包是自发流转的主要形式，转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行 原十地承包合同规定的权利义务。承包方可以采取有偿( 实物、现金) 转包、无偿 9 河北农业大学鲰一i ：学位论文 转包或要求接转方承担一定义务从事非农产业，暂时无力经营但又不能完全放弃 _ 卜地的农户，一般采取转包的办法流转土地。承包方将士地交他人代耕不足一年的 除外。 转让，即承包方经发包方同意将承包期内全部或者部分承包土地让渡给第三方， 由第三方履行土地承包合同的权利和义务。转让后原土地承包关系自行终止从事 非农产业，有稳定收入且自愿放弃土地的农户，或者因人口减少，愿意减少土地的 农户，一般采取转让的办法流转地。乡村集体经济组织为解决耕地抛荒所致的欠 缴税费问题，也常常积极推动弃耕户转让承包土地 互换，即承包方之间或集体经济组织之问为各自需要和便于耕种管理，交换其 承包地块。互换后原土地承包合同规定的权利义务有的仍由原承包者承担：有的经 发包方同意后随互换而转移。农户或集体经济组织常采用互换土地的办法。解决承 包耕地细碎化、经营分散等问题。 乡村集体统一组织流转是由乡村集体经济组织出面操作的土地漉转，主要采用 入股、租赁等形式。乡村集体有经济实力、地方行政组织积极性高的地方多采用乡 村集体组织流转的方式通过乡村集体统一组织流转的，湖北省占4 6 ，海南省占 3 3 8 ，浙江占2 6 ，湖南省占2 4 5 ，榻建省占1 8 7 ，江西省占1 2 1 【4 ” 入股，即承包方将土地承包经营权量化为股权，农民凭股权入股组成土地股份 合作社或股份公司，合作杜或股份公司对土地实行招标承包，或对外租赁，或者直 接开发，农民按股分红。 租赁，这种形式维持原承包双方约定的权利和义貉关系有利于实行专业化和 规模化生产，收益分配关系简单，接包方只交纳土地租金实践中常采用两种租赁 方式：一是反租倒包集体经济组织向成员农户租用土地再包给个人或法人单位 经营。在所有流转形式中，实行反租倒包的。浙江占2 5 ，山东占3 2 6 ，河j b 占 11 4 ”。反租倒包是农村土地流转的热门形式其有利之处是：易于操作，便于 农村相关税费的收缴，便于乡村集体统一管理，适于发展规模经营不利之处是： 操作过程缺乏群众监督，难以充分尊重承包农户的意愿；倒包收益难以惠及承包农 户，其收支管理常流于形式；农村集体经济组织往往迁就接包方的意愿对流转土 地用途监管不力，导致耕地占_ j 管理失控。二是农户将士地直接租给企业或有经营 能力的从业人员，或者由企事业单位、有经营能力的从业人员直接与农户签订租地 合同，实行规范统一的生产管理。 3 2 5 土地流转的利益分配 士地流转的利豁分配正从过去“先由集体统一收入、再分配补偿给流转出土地 的农户”的单一形式甚至农户流转还要贴钱的不合理状况，发展为集体统收统分、 农户直接转包自我收入、农户入股合作经营、集体与农户共同入股参与分红等多种 形式共存。十地流转不仅搞活了十地使用权也增加了士地自身潜在的价值。并逐 步形成了集体与农户、农户与农户之间科学合理的利茄分配机制。 0 农村土地使用权流转问题研究 3 3 农村土地使用权流转存在问题及原因 3 3 1 制度上的障碍 1 土地使用权主体之间的产权关系模糊不清 土地产权是市场交易的基础。产权关系明晰是市场经济的客观要求，也是农村 七地市场健康运行的基t i l t l i ”】。目前宪法及土地管理法对我国市场主体之间的产 权关系模糊不清已成为农村土地市场发育的重要制度障碍。我国规定农村土地属于 集体所有。但集体又包括村集体、集体经济组织和乡( 镇) 集体等。到底那个组织 是集体r 地所有权的代表有关法规没有明文规定。最重要的是土地产权“权利束” 中的多种权能如占有权、使用权、转让权等也都缺乏明晰的内涵，更未形成规范。 农户之间私f 流转士地使用权的行为，既模糊了土地使用者之间的产权关系，也模 糊了土地所有者与使用者之间的产权关系。由于缺乏所有者对土地实际利用的有效 监督士地粗放经营、抛荒、撂荒乃至私下流转的现象时有发生，造成土地资源的 浪费和集体资产的流失。只有在土地确权的基础上，才能使农民承包地有序的流转。 2 - k 地承包使用权交易组织发育滞后 土地使用权交易组织包括交易载体和交易规则，交易载体是指交易的场所和监 督管理机构。交易规则是指土地使用权交易必须遵循的各项法律、制度和条例等”“。 当前我国农村土地市场基础设施建设少，场所、机构等都相当缺乏市场信息无稳 定的传递渠道，土地金融信刚未能发展，市场资金紧缺迄今为止，还没有一家正 式的市场挂牌运作。但是。土地使用权交易又实实在在存在，有一部分农民想转让 承包权或使用权，有一部分有经营能力的农户想规模经营，但找不到土地，往往形 成“有市无场”的局面。另一种情况是私下的转让甚至是土地承包权主体请求其 它人耕种这种交易没有任何法律依据可遵循，没有任何监督机构保证运作，没有 任何市场规则规范。交易缺乏透明度、公平性。社会交易成本高，而且交易局限在 本村、本小组狭小的范围内，交易量小，成交的可能性小，纠纷比较多。这些都表 明，农村经济体制不能适应作为生产要素的土地正常交易没有形成土地使用权交 易组织外部条件从而阻碍土地同资金、技术和劳动力的组合，妨碍土地配置效率 的不断提高。 3 十地使刖权流转的中介组织匮乏 随着农村生产力的提高和城乡二、三产业的发展，进入二级市场的使用权数量 将会进步增加如果仍由农户漫无目的寻找转让对象来完成交易过程，势必因效 率低f 而影响- 十地的流转述度，从而影响士地资源的合理配置。而土地交易与普通 商品交易义有很人的区别，其运作程序相对复杂涉及到多个产权主体( 所有者、经 营者和i 使用者) 的经济利益，这就要求有完善的中介服务机构为之服务，如资产评估 机构、委托代理机构、法律咨询机构、士地投资机构、土地融资机构和土地保险机 构等，当前我国尚未设立农村土地流转的中介服务组织p 3 1 。农村的一切服务工作都 由集体经济编织包办。表面看来，集体经济组织作为中介机构在交易中易于操作。 但是集体经济组纵既当“裁判”又当“运动员”既是所有权主体，又是中介服务 河北农业大学硕士学位论文 组织，免不了干涉交易主体的活动，侵蚀其利益，从而使这种中介组织失去应有的 效率和媒介功能。这种单一的中介组织结构，严重制约了土地使用权市场的发育。 其一，往往是“有头找不到卖，有卖找不到买”土地交易局限在比较小的范围内， 成交量小，成交可能性小；其二，交易不规范，程序运作不到位：其三，许多交易 主体想咨询却求诉无门；其四，土地大规模转让或大规模经营需要大量的资金，而 当前金融机构对风险大、回收期长、回报率低的土地贷款不感兴趣没有金融支持 的土地使用权转让是没有活力的：其五土地经营的保险体制不健全凡此种种表 明，中介组织匮乏是土地使用权市场成熟、土地使用权流转和土地财产制度完善的 巨大障碍。 4 士地产权价格无衡量标准，价格体系无法建立 我国农村_ 十地所有权与使用权之间设立一个承包权，这是世界各国的土地制度 中都没有的所以承包土地是否是商品没有理论依据p 4 1 。我国农村土地制度，长期 以来只进行土地的实物管理在整体上否定土地是商品，具有价值，这就割裂了土 地所有权与地租、地租与价格、价格与价值之间的内在联系当前广大农村还没有 开展定级估价工作，缺乏科学合理的土地价格体系1 5 s 1 这样，土地价格的形成和确 定就有很大的主观性和随意性广大沿海地区农村的土地流动。其价格是单一的使 _ i = j 权价格。这种单一的价格，在当前农村双层经营体制下。无法满足土地流动的需 要，更无法指导农村土地使用权价格因此，士地承包使用权、承包权利使用权价 格体系不建立，内部价格不理顺，土地不可能会有序地大规模地流动。 5 士地使用权流转管理滞后 虽然各乡镇都有农业承包合同管理委员会，但第二轮承包结束后，对土地承包 l 作的管理有所放松，特别是地流转的管理凿遍滞后p “。一些乡镇还没有按照规 定建立农业承包合同仲裁机构，对合同纠纷不能及时调解。随着农村城市化进程的 加快，农村劳动力转移，今后土地流转会越来越多，合同纠纷也会相应增加矛盾 将更加突山。七地流转是一项新的丁作，一些地方在转包合同的签订中，由了二缺乏 经验，签订合同时存在条款不全、内容含混，有的甚至还与有关法律、法规和政策 相抵触口”。而且农户之间的小面积流转多数是口头协议，没有正式合同，出现纠纷 和问题，集体经济组织也无法解决正是由于监督功能弱化，土地承包权主体或土 地使用权主体的利黼经常受侵蚀，不能为主体提供稳定的收入预期，这就阻甜交易 编织的进一步发育。 3 3 2 思想观念上的障磷 1 认识上的误区 土地承包权的k 期稳定，使些农比片面认为土地是自己的。可以任意处置。 由丁缺乏必要的十地流转政策加以规范，私租乱包现象非常严重。随意开挖鱼塘虾 池，破坏农田灌溉水系。 农比历米恋十，不少人对土地私有化心存幺j 想。认为承包期姬妖3 0 年以后到 那时政策变了十地就成自己的了，如果现在不争取承包地，将米会后悔英及p 。 农村十地使用权流转问题研究 正是这种想法。许多在城市已有稳定职业、稳定收入的农民宁可抛荒或从事自然生 产，或者“倒支”承包费用和税收也不放弃承包土地。因为土地的均包无偿获利 性和拥有土地的低成本性促使农民乐意- _ 有土地承包使用权。 2 农村社会保障滞后 农地对于广大农民来说，是衣食之源，生存之本。+ 地本身所具有的承载功能、 养育功能和资源功能，转化为农民的就业保障、生活福利和伤病养老保险的可靠手 段p 。当前农村社会保障机制尚来形成，在非农就业的岗位和收入尚不稳定的情况 r ，绝大多数农比仍把农地视为“活命田”、“保险田”，认为有了士地生活就有退路， 即使外出打 ：赚不到钱还可以同来种田心里踏实。因而宁肯种“粗放田”、“应敷 田”，甚至不惜暂时“抛荒”也不愿轻易转让和放弃士地。可见。没有健全的社会 保障制度，就不可能从根本上增强农比离十的安全感和适应市场风险的能力，农村 土地市场发育的进程也将严重受阻。 3 对农村发展阶段判断上的偏差 在士地流转条件上颠倒了冈果关系。一些同志认为农民大量外出打：c ，从事二 二产业。农村人面积推进土地流转的时机已经成熟。没有注意到农民向非农产业转 移正处于自发、无序和不稳定状态，此时的士地流转带有相当大的应急性、随机性 和暂时性，存在较大的波动空间需要摘土地流转的地方就是二三产业比较发达， 非农收入比较稳定，不愿或者无力耕种十地，这时，把土地流转出去，有利于劳动 力转移提高十地产出率和农业劳动生产率。所以除极少数沿海发达地区外，大部 分农村进行火范同、大规模流转的时机仍未成熟卿j 。 3 3 3 作方式上的障删 1 部分干部思想僵化，不敢流转 当前，有一部分乡村干部不同程度地存在一些模糊认识，把土地承包关系的稳 定与二卜地合理流转对立起来，总怕突破政策的界限认为十地使用权流转会颠倒所 有权与承包权的关系，承包权可能会取代所有权，会加剧承包权膨胀，税费更难收。 导致不敢大力宣传，不敢大胆创新，缩手缩脚。影响了土地合理流转的进程。 2 在士地流转程序上的偏差 在土地流转程序上颠倒了主仆关系。各地采取的“反租倒包”，“股份合作”等流 转形式，首先遇到的是农民是否自愿的问题 6 1 l 。从各地反映的情况看，或多或少存 在着一