（行政管理专业论文）论后农业税时代乡镇体制改革——以咸安模式为例.pdf

硕士举住论文 m a s t e r s t h e s i s 中文摘要 取消农业税籍，乡镇一些枫构的职能融经消失，乡镇干部的工作任务大为减轻， 乡镇财政收入大懈度减少，原有的乡镇体制已经开始成为农村生产力进一步发展的 簿碍。对予全国聪言，缀大程度上依藏农民供养酌乡镇政权究竟该何去秘麸，成为 引人关注的问题。 本文虢藏安嚣乡镇铬翻改革隽镄对螽农整筏辩代乡锾俸涮改辇迸孬耩究。笔麓 认为，成安模式既有理论上的研究价值，又有实践上的借罄意义。从理论研究的角 度看，农孝重襞费浚摹鑫来，乡镇髂裁该簿去籍麸蔽了专家学者爨掇讨煞热熹阂麓。 但关于乡镇体制改革的理论观点或滞后或超前，与我国当前乡镇的实际情况有些麓 躐，霜予援导实黢瓣霹撩终毪不锻强。震欲本文扶一令具有典登意义酶实爨入手， 进行理论上的归纳总结，对乡镇体制改革溅论进行一些探讨，具有一定的理论价值。 扶实践夔借鉴意义来看，毽蓑全黧瓣乡镇改革都她在摸索除段，没骞统一固定熬模 式，但不少地方的改革仅仅限于乡镇撤并及乡镇机构和人员的精简和分流。从根本 上说，这只是“规梅改革”，薅非“体制改摹”。藤蠛安靛乡镇综会配套改革起步魄 较早，远非裁撤那么简单，而是对乡镇政权组织体制、权力结构殿运行方式的根本 谯改造。所以总结贼安改攀的经验和教训对我国中疆部乡镇体制改革具有借鉴意义。 本文妇三章缀成。第一章概述了后农北税时代乡镇体制改革的相关理论。界定 了后农业税时代和乡镇体制的含义及特征；分析了后农业税时代对乡镇体制改革的 要求，阐述了乡镇体制改萃对后农业税对代的回_ 陂。第二章分析了成安乡镇体制改 擎模式。在概述成安乡镇体制改革措施的旗础上，分析7 硪安乡镇体制改革取得的 成效，透视了藏安乡镇体铡改荸中存在的嗣题。第三章是启示与麓望。首先总结了 成安模式的启示，其次提出了乡镇体制改革的基本原则，鼹后分析了乡镇体制改革 静基本取两。 美键蠲：嚣表泣税露筑；乡镇；薅裁；改莘 a b s r a e a n e rc a n c e l j n gt l i e a 鲥c i l l t i l r a lt a x o s ，f l l n d i o n s o fs o m e v i l l a g e 釉d t o w n o 唱柚i z a t i o n sh a v ed i c d 咖t 。a s & f 髂u l t ，t l l ew o r kb u r d e no fv j l l a g ca n d 幻w n sc a 出i ：s 舞勰eb c c l ll 垂1 e d 鼗d 攮e 蠡韭抽c l 越i 赫c o m ek sk 辣纛h c e 莲两氇e 潲蠖ec 醐丑扛孓 h a wt h cv i n a g ea 1 1 dt o w np o l i 虹c a lp o w 尊rd e v e l o pb a sb e c o m ean o t i c c a b l ep 蚤0 b l c m ， w h i d lm a j n l yd e p e n d so nf 釉e r s 强ee s s a yt a j 【e st h ec a s eo f 盐a na s 矗m o d e la n ds m d i e sm ev i l l 盎g ea l l dt a w n s y s l e 瑶f o 翻黯汪p 潞卜a 秘c l l l t 珏棘l 涵锚鞠ew r i 妇氆i 撞i 媾壤髓) ( i 越秘热培e ll l 勰 o n l yt h e o r c t j c a lg u i d i n gv a l u eb u ta l s op r a c t i c a lr c f e r e n c em e a i l i n g f i o mt 鼍l et l l e o m t i c a l v i e v h o wt od e a lw i 山出0v i l l a g e 卸dt o w ns y s t e mr c f o 咖r c m a i n sa sa no p e nq u e s “o n t h a tc x p e 燃h a v eb e e l l 蠛s c l l 醛i n gs 如慷嚣弛f o 】雠o ft 糕e s 勰df e c si 觳t h cc 0 瑚移 珏鲫雌托每魄e 氆g 蠢吣哦v 羲l a 喾ea 耐l 删嗽s y s t e m 端幻r m 蛹 k r 懿l sb e 醛巍do fs 啦a 豁 m o 喇) v e r i t h a ss o m cg a p sh d mt b ep f e s e n tv m a g c 锄dt o w ns i t u a t 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幻懈硼髓b 鑫s i c 嘲商p l 嚣融v 姐s y s l 鼬巅弧l + 秘曲融l y ，j | a n 面f c s l l ef o u n d a t i o n a l 打锄do fv ts y s t c m 托f o 】嘲 k e yw o r d s ：p o s t a 鲥c l l l t i l f a l 诅xt i l n e s ；t o 硼；s y s t 锄；亿f 0 雌 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 艨创性声龋 本入郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 浙取褥翡磷究袋采。豫文审已经标裙萼 嚣l 静内容矫，本论文不包禽任秘其德个入或 嶷体融经发表或撰写过的研究成果。对本文黪蟹 究傲出荧献驰令人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名： 影豸 日期：汐薛翻脚 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向豳家有关部门或机构送交论文的复邵件和电子版，允许论文被查阅和借 鞠。零入授权华中，纂涟大学霹以将本学佼论文瓣全郏或部分蠹容编入鸯关数据露送 裙检索，可以采用影印、缩印域扫描等复毒4 手段保存和汇编本学位论文。 储戤：也旁 h 颧：口确年6 r | s a 导炳签名“岳切 鞋壤：缍s 取| 长盛 本人邑经认囊鼹读“磁乙i s 离校学位论文全文数据露发蠢章程”，潜意将本久豹 学位论文撮交“c a l i s 高校学像论文全文数据痒”中全文发露，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。匝童途塞毽窑匿进盛；旦岂生；旦= 生；旦；生熬盔： 储签名：函李 日期：沙诞年月腾日 导师签名： 。菩良镣 睫凝：7 肼6 辱s 氐 量哇 日期：2 j 粥年6 月s 日 引言 鑫2 0 蛰s 年l 秀l 嚣莛，我瓣嶷定了孛牮久嚣共彝嚣农渡税条镬。获壤我蘩 免税，农村税费改革发生了葳的变化，在中国延续72 6 0 0 零的农韭税终于成为历 史的耥粲，这标志着“以农养政”、“以农养工”时代的终缩，我国开始步入了“城 市支持农村，工业反哺农业”的厝农业税时代。在这样的历史犬背景下，我国现行 的带肖浓厚计划经济色彩的乡镇体制已经不能适应当代农村缀济社会发展的需要， 乡镇烂枫构的职能已经消失，乡镇干部的工作任务大为减轻，乡镇财政收入大幅 度孩少，原有豹乡镇体翩已经舞戆成为农村生产力迸一步发袋豹障碍。对于全国两 害，缀大皴上蔽羧农瑟供葵豹乡镶羧毅究竟该舞去| | 霉麸，戏秀弓l 久关注豹闫题。 为了溅疆农孝重税改成果，切实减辍农民受担，维护农村毂会稳定，促进农树经济发 展，探索研究建立适应时代要求的乡镇体制意义重大。 j 臆几年来，国内学术界就乡镇体制改革进行了大量的研究归纳起来，对乡镇 体制潋革主要有四种观点：第一，将全国现有3 万多个多镇行政建制撤销，一律改 设为黩级人民政府的派出机构。以徐勇为代表，建议实杼“县政、乡派、村治”。 第二，谯擞势乡镇的基础上，精麓钒构、糖麓人员、转交驳熊，科学配置乡镇的权 力运露懿露窝釜餐凝裁。我表纛豢装骞李基乎、卢立、溪绦等。第三，剜夺叠缀孬 政医翔，实行小县制，县戳下淑清乡镇一缀行政建裁，瘸夺囊剑履行嚣蓠县乡两缓 政权的职能。第四，实行乡镇岛治。以于建嵘、沈延生为代袭，于建嵘所强调的多 镇自治是一种社区自治，与上级行政没有关系。沈延生的搬隳观点是“乡治村政”， 乡治即乡镇自治的简称。 嗣外有代表性的研究文献怒舆斯特罗姆等著的美网地方政府，阿尔贝克等 著j k 敬地方政府：战后发展憝游与菠革等。这两率译凌鄂属子j 京大学地方政 痔譬滤方治毽臻究孛心组织编鬈毅建方致褒与建方治联译熬。万鹣飞在译基慧 序审将敬美国家魄方政府改革懿特点归纳为良下足个方瑟：是改革瓣发起者在警 一制囡泶和联邦制国家中各不棚潲。二是改革的进度以渐滋改革战略为主，少数国 家的改革则较为激进，如英国和新西兰。三是改革的视角从地方政府转向地方治理。 四是从私营( 商业) 部门的经蒋之道中寻求公共部门问题解决的灵感和办法。五是 重视地方政府立法，推进地方蛾府改革。国外地方政府潋革与中国地方政府改革 无论程鬻景上、改革的理论基础上，还是在改革的具体措施上，都畜缀大豹不同。 o 美】囊赫特罗辫：美国建方政褒，乾寨文学出舨挂2 瓣4 年驻，第玉4 葵。 】 礓士擎镀语文 m a s t 嚣巍s f h e s s 但在学术上和实践上仍然是可以相曩参较、相互学习的。 本文戆剖耨之韪在于：选取了一个毒代表性的实诞典墼，运用矮莲分辑和实谨 分褥裰结台、定性分析和定量分辑稳结合豹研究方法，深入裁析蔽安嚣乡镇俸潮改 革的模式。具体来说，一是从理论的高度全面系统地阐述了咸安乡镇体制改革模式， 从中褥出了推进乡镇体制改革的启示；二是总结归纳出后农业税时代多镇体制改革 应遵褫的基本原则，即器定职责与明确权力相结合，攀一推进与综合粥套相结合， 整体郝署与分类实藏鞠结合，翳学寇缡与麓态营毽耧结合；三是分瓣了乡镇髂毒改 革的藻本取向。( 1 ) 保留乡镇政府：( 2 ) 适当扩大乡镇规模；( 3 ) 科举界定乡镇职 能；( 4 ) 重新设置乡镇机构；( 5 ) 遐顺事权和财权关系；( 6 ) 改变公按服务机制。 硬士学位论文 m a s t e r st h e s i s 第一章后农业税时代乡镇体制改革的相关理论概述 第一节后农业税时代对乡镇体制改革的要求 一、后农业税时代的含义和特征 1 后农业税时代的含义 自2 0 0 6 年1 月1 日起，我国废止了 中华人民共和国农业税条例。从减税到 免税，农村税费改革发生了质的变化，在中国延续了2 6 0 0 年的农业税终于成为历 史的档案，这标志着我国“以农养政”、“以农养工”的时代终结，我国开始步入了 “城市支持农村，工业反哺农业”的“后农业税时代”。什么是后农业税时代? 目 前，在理论界和媒体上，“后农业税时代”的提法很普遍，回但仍没有一个权威性的 定义。中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见中指出，当前， 我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，初步具备了加大力度扶持“三 农”的能力和条件。就笔者的理解，后农业税时代简而言之就是免征农业税的时代， 是相对征收农业税时代而言的。 2 后农业税时代的特征 一是免征农业税。免征农业税不仅能降低农业生产经营成本，提高农业效益， 而且能够调动种粮农民积极性，增强粮食综合生产能力，维护国家粮食安全。同时 也把农业、农村的发展纳入整个现代化进程，让亿万农民共享现代化成果。 二是社会主义新农村建设是后农业税时代的主要任务。中共中央关于制定国 民经济和社会发展第十一个五年规划的建议已经明确提出建设新农村是我国现阶 段的重大历史任务。这在国家宏观公共政策基点的层面，为此后一段比较长的时间 内的“三农”工作划定了方向。2 0 0 6 年中央“一号文件”中共中央国务院关 于推进社会主义新农村建设的若干意见。指出，“十一五”时期( 2 0 0 6 2 0 1 0 年) 是社会主义新农村建设打下坚实基础的关键时期，是推进现代农业建设迈出重大步 伐的关键时期，是构建新型工农城乡关系取得突破进展的关键时期，也是农村全面 建设小康加速推进的关键时期。由此可见，后农业税时代，我国公共政策议程上一 。“后农业税时代”的提法较早出现在中国经济网2 0 0 5 年底推出的“中国取消农业税t 皇粮国税将退出历史 舞台”专栏中；2 0 0 5 年1 2 月2 5 日中国青年报刊登了一篇新闻；”后农业税时代”农民有三盼；在理论界较 早使用“后农业税时代”的是李昌平先生，他在2 0 0 6 年1 月1 7 日中国农村研究网上发表了李昌平：后农 业税时代如何建设新农村，但所有这些文章对。后农业税时代”没有专门的解释，仅仅是一个时间概念 。中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见) 在下文中简称意见 3 个煎臻任务，就是通过推进新农村建设，加强农业农村的综合改革增强我国农般 农村的生存与发展能力，以有力促进我囡现代化进程向更高层级发展。 三是农树公共财政体卷将做出重大调熬。取消农业税屠，受到最直接最大；串灏 静获楚瑷孬农薅公共麓黢俸懿。鸯了改瓷毅滚农鲎税轰乡镇羹| 羧逶转嚣难懿禺嚣， 改踅农业投入不足、熬础脆弱豹状况，公必财政要覆盖农村，勰是要解决与农民生 产和生活关系最密切的问题，如基础设施、公益事业包括教育、臌疗、社会保障等。 政府财政支农资金的增嫩将会提高，国债和预算内建设资金用予农村建设的比重也 将提离。其中，直接粥予改善农村生产生灞条件的资金总量媳将提高。截至2 0 0 5 零，孛央黠竣已累谤焱瓣农秘巍费改革秘淑滂农篷筏转移支嚣淡众1 8 3 0 亿元。鼹 2 6 年起，竣府莠| 玻每年将安排l o 亿嚣以上豹资金，月鼍：支持农村税费改革瀚 巩阐完善。 四是城镇化建设步伐加快。城镇化是指人类生产和生活方式由乡村型向城市型 转化的历史进程，表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展和完善的过 稳。爱农韭我时代一令黧要翡特征裁是“娃王诞农，殴竣豢多”。建设瑟农村与攘 漾城镇诬是摇遴理健像遗罄孛鹃秀令重要穷面，是稳互捷避、鞠辘禧成豹，城镇貔 是大趋势。城镇化可以吸收农村剩余劳动力，带动农村发展中国的城镇化正在以 每举增长1 个百分点以上的速度快速发展，城镇化是新农村建设的重要推力。 二、乡镇体制的禽义、框架和特征 1 乡镇葵裁熬食义 现代汉语辞海巾对体翻的解释建“孱家机关、企业、察业单位等豹组织制 度”，”就笔者的理解，乡镇体制就是我国政治体制中底层的管理农村社会经济发臌 的政治制度和运行机制的总称，具体包括乡镇政权组织体制、权力结构及运行方式。 2 。乡镇体制的樵絮 第一、乡镇职能。爨瓣卡六矮三孛全会j c 奎政瘸鹣聚裁定像楚经济淀苓、枣殇熬 警、社会管理、公共服务。l 9 5 年颁布静中华入琵共窥莺穗努备级入琵代表大会 和地方各级人民政府缎织法第六十一条舰定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下 列职权；执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决 定和命令；执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，臀理本行政区域内的 经济、教育、科学、文像、卫生、体弯事渡魏财政、民政、公安、司法行政、诗巅 玺肖簿行致工器；爨护疆会主义豹全琵掰蠢靛羹季产霜劳瑟群众粲侮掰有静财产，绦 。现代汉语辞海，黑龙扛人民出版社2 0 0 2 年版，第1 0 7 4 页。 4 顽士学住论文 m a s t e r s t h e s i s 护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其 他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风 俗习惯：保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利； 办理上级人民政府交办的其他事项。 第二、组织机构。乡镇政权组织主要由党委、人大、政府、政协机构和其它群 团组织所构成，乡镇政府内设办公室、民政办、司法办、计生办、财政办、土地办、 农经站、企业办、城建所、教育办等机构。与此同时，还有一些实质上和名义上的 下属职能部门，也就是通常所称的七站八所。实质上的部门主要指乡镇政府有权进 行直接领导的职能部门，也称为块块部门。主要有文化站、农机站、兽医站、林业 站、卫生院、教育站、中小学等事业单位。名义上的部门主要指属于县级主管部门 控制的职能部门，也称为条条部门。主要有财政、工商、公安、税务、法庭、土地、 城建、广播有线电视站、电管所、交通管理所和水利等。 第三、权力结构。在现行乡镇体制中，乡镇党委成员往往首先通过上级党组织 任命，然后经过党代会的选举而获得区域党员和干部的普遍认同，负责党务工作。 乡镇长和副乡镇长由乡人民代表大会选举产生，是乡人大决议的执行机关。而实际 情况是，乡镇党委是真正的权力中心，掌握着乡镇政府的决策和执行权乡镇党委 政府对所属的块块部门有权进行直接领导，而属于县级主管部门控制的条条部门， 乡镇党委政府无法对其进行直接领导，这就形成了职权和责任相脱离的管理格局。 乡镇党委、政府接受县委、县政府的目标管理。具体地说，县委、政府按照一定的 指标体系把乡镇各项行政管理内容和任务进行分解，然后按照其轻重程度分别下达 给乡镇政府并签订责任书。考核的主体是县政府，县政府往往把考核的结果与某项 经济奖赏、“一二把手”和其他主要干部的能力绩效评价结合起来，从而决定乡镇 主要干部的职务升降，这就使得乡镇政权组织处在被动、弱势和绝对服从的地位上。 3 乡镇体制的主要特征 乡镇是中国底层的行政区，乡镇政府是底层的政权组织，因此，中国乡镇体制 具有以下基本特征：一是系统性。乡镇体制是我国政治体制中独立的一级，由乡镇 政权组织体制、权力结构和运行方式等多方面组成的，是一套完整的农村治理体系； 二是直接性。作为底层的行政机关，直接面对中国几亿多的农民群众，它的一举一 动，一言一行，都直接影响党和政府在人民群众心目中的威信和地位；三是复杂性。 作为底层的行政机关，上级的方针、政策、决定、决议等各项工作，要靠乡镇政府 去组织落实，其复杂性和难度是很大的，其作用也是难以替代的；四是三重性。乡 镇政府是上级政府政策的推行者和落实者，要维护上级的利益；同时是所辖地区社 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 会和经济发展强有力的推动者，要维护地方利益：作为一级政府机关，还要考虑部 门的自身利益。乡镇政府同时是这三种利益的代表者。 三、后农业税时代对乡镇体制改革的要求 意见指出，深化农村改革是社会主义新农村建设的重要内容和重要保障。 全面取消农业税以后，巩固和发展农村税费改革成果，全面推进农村综合改革，意 义重大、影响深远，改革的任务十分繁重，工作异常艰巨。只有不断创新体制机制， 进一步解放和发展农村生产力，才能把广大农民群众建设社会主义新农村的积极性 保护好、调动好、发挥好根据意见的有关精神，笔者认为后农业税时代对乡 镇体制改革有以下几个方面的要求： 1 要求乡镇政府切实转变职能 取消农业税以前，乡镇政府及其部门的重要职能是收取农业税，从宏观经济管 理到微观经济管理，无所不包，被称为全能政府。后农业税后时代，这一职能已不 存在，建设社会主义新农村在基础产业建设和公共服务方面对乡镇政府提出了新的 要求，要求乡镇政府切实加强社会管理和公共服务的职能。 2 要求积极稳妥地推进乡镇机构改革 取消农业税以前，乡镇机构臃肿，人浮于事，已不适应建设新农村的要求。后 农业税时代要求创新乡镇事业站所运行机制，精简机构和人员，5 年内乡镇机构编 制只减不增。妥善安置分流人员，确保社会稳定。要按照强化公共服务、严格依法 办事和提高行政效率的要求，认真解决机构和人员臃肿的问题。 3 要求改革乡镇财政体制 取消农业税以前，大部分乡镇财政收入的7 0 9 6 来自农业税，而免征农业税后， 乡镇财政收入大幅减少，运转困难。中央提出了有条件的地方可加快推进“省直管 县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式的改革。意见要求扩大公 共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制，逐步形成新农村建 设稳定的资金来源。 第二节乡镇体制改革对后农业税时代的回应 一、乡镇政权在后农业税时代的乡村治理中的重要作用 乡镇政府作为我国底层政权组织，在整个行政管理体制中占有重要的地位，发 挥着重要的作用。随着后农业税时代的到来，乡镇建制需要做出重大调整，但这种 硕士学位论文 m a s t e r st h e s j s 调整的基本依据和出发点必须是保留乡镇政权，加强乡镇功能，而不是撤消乡镇政 权，弱化乡镇功能。 1 从历史角度看，乡镇政府的地位和作用十分重要 乡镇政权在中国历史上的不同时代都存在过，虽然在传统中国的国家治理中一 直是作为一个社会自治组织协助国家政权管理乡村事务，并非独立的一级行政权力 机构，但县以下都设有乡或里等机构和朝庭命官，担负着清查田亩、编报户籍、催 征税赋、摊派力役、宣布教化、维持治安、兼理司法等等职能，被称为“治民之基”。 尽管乡里组织存在这样和那样的问题，但在整个中国官僚政治中的作用是潜在的、 巨大的、不可低估的。1 9 0 9 年1 月，清王朝制订城镇地方自治章程，在中国历 史上第一次以法律形式将城镇区域和乡村区域区分开来，确认城镇与乡同为县领导 下的基层行政建制。1 9 2 8 年7 月，中华民国政府制订了特别市组织法) 和市组 织法，也强调了乡镇政权的作用。中国共产党在新民主主义革命中，领导农民在 农村建立了乡级政权，由乡苏维埃主席或乡长和工作人员若干人组成乡政府机构。 乡级政权为革命根据地的基础政权机关，在中国革命史上发挥了独特的和重要的作 用，使中国革命从低潮走向高潮，星星之火成燎原之势。中华人民共和国成立之后， 乡镇政权建设经历了从建制发展到调整收缩再到全面发展的曲折过程，形式上也经 历了从政社统一到政社分离的变化过程。特别是在建立和完善社会主义市场经济体 制的过程中，乡镇政府也积极进行改革，在农业、农村和农民的问题上，在国家的 稳定团结等方面，起着十分重要的作用。 2 从基本国情看，乡镇政府将继续发挥着重要作用 我国是一个农业大国，有9 亿农民在农村，这就是我国的基本国情。温铁军说： “到2 0 2 0 _ _ 2 0 3 0 年能够达到5 0 9 6 6 0 的城市化率，也仍然会有大约8 亿人口生活 在农村。小规模、高分散的农户从事农业生产的小农经济仍将是中国农村的主要经 济类型。”我国农村人口多、面积大，老百姓居住分散，社会矛盾和问题多，封建 思想和落后的观念根深蒂固，社会不稳定因素在一个相当长的时期依然存在。协调 经济发展和农业结构调整难度加大，农村基础设施建设、社会公益事业和集体事业 兴办困难重重，这就需要有一个强有力的政府来服务、指导、协调、管理，以确保 农村经济社会协调健康发展，确保农村社会稳定。因此乡镇政权不仅不能撤销，相 反应当加强。 3 从乡镇特性看，乡镇政府的地位和作用无可替代 乡镇是我国农村底层政权组织，是党和国家各项工作的落脚点，是农村社会主 义物质文明和精神文明建设的直接领导者和管理者。同时，它又是把广大人民群众 7 顾士举住论文 m a s t e r st h e s i s 的意志和要求传输给国家政权组织中去的第一道入口。乡镇的地位和作用具体体现 在三个方面：一是乡镇政府既是我国基层政权机关乡镇人大的执行机关，又是 我国行政体制的底层行政机关。它既要执行本级人民代表大会的决议，又要执行上 级国家行政机关的决定密命令，还要执行乡镇党委的指示。党的路线、方针、政策 和国家的法律，法令以及上级行政机关的命令都要通过乡镇行政机关来贯彻执行， 并具体落实到广大人民群众中去。正所谓“上面千根线，下面一根针”。第二，乡 镇行政区域是我国最基本的独立行政单元，“麻雀虽小，五脏俱全”。根据组织法的 规定，乡镇人民政府根据乡镇人大通过的本行政区域内的经济和社会发展计划，管 理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、 司法行政、计划生育等行政工作。第三，乡镇行政机关没有下属行政组织，直接同 人民群众打交道，所以乡镇行政机关及其公务员的言行直接关系到党和政府在人民 群众中的形象、声誉和威信。关系到党群关系干群关系，甚至关系到党和国家政权 的荣辱兴衰。因此乡镇政府的地位和作用无可替代。 4 从国外的经验看，乡镇建制已成为国家行政体制的重要组成部分 乡镇作为国家依法设置的一种地方行政建制，已成为当今世界许多国家管理农 村行政事务和为农民提供公共产品服务的通行做法。在欧美，地方政府被视为民主 政治训练的场所，公民道德和意识培养基地，切合公民需要的公共服务和产品的提 供者，中央政府集权倾向的制衡者之一。二战以来，欧美等发达国家地方政府的改 革浪潮席卷全球，并一直持续至今。但在这些国家的改革中，乡镇作为一种基层建 制并没有因为有这样那样的问题而被撤消，相反权力得以扩大，职能得以加强。比 如在美国，根据美国人口普查局1 9 8 7 年的统计数字，有8 3 1 6 6 个地方政府，其中 乡镇1 6 6 9 1 个。嘲英格兰、新泽西和宾夕法尼亚，以及在密歇根、纽约和威斯 康星的部分地方，镇或乡镇被授予相对较广泛的权力，经常承担与市政府有关的活 动。在美国的中西部，乡镇是县内部的次级单位。圆又如日本，现行的地方自治制 度采取都、道、府、县和市、町、村两级制。都道府县是l 都、1 道、2 府、4 3 县， 共钉个都道府县，市町村有6 6 1 个市、1 9 9 4 个町、5 8 3 个村，共3 2 3 8 个市町村。 市 町村是与居民最有密切关系的基层第一线地方公共团体，担任和居民日常生活关系 最密切的行政，处理除了都道府县所有的职能以外的所有事务。国外的经验告诉我 们，乡镇建制已成为国家行政体制的重要组成部分。 o 美 奥斯特罗姆：美国地方政府，北京太学出版社2 0 0 4 年版，第1 3 页 。 美 奥斯特罗姆：美国地方政府，北京大学出版社2 0 0 4 年版，第4 6 页 o 顾家麒：日本政府机构和行政改革中国人事出版社1 9 9 3 年版第8 5 页 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 二、现行乡镇体制存在的弊端 应该肯定，改革开放以来，我国现行乡镇体制对于推动经济的发展和社会的进 步发挥过非常重要的作用。但毋庸讳言，现行的乡镇政府职能、机构设置以及运转 机制与当前农村的政治、经济形势不相适应的矛盾日益突出。造成乡镇政权现有危 机局势的原因既包括现有体制的问题，也有乡镇政权本身运作过程不规范、低效率 的闯题。主要体现在以下几个方面： 1 现行权力体制，导致乡镇权责不对等 理论上，乡镇政权是一级完整的政权体系。然而，现实中的乡镇职能与权力受 到上级政府部门及其下派机构的掣肘，整体功能遭到严重削弱。就现阶段而言，作 为乡镇政权面临的行政压力主要来自两个方面：一是县级政府作为“块”的行政压 力这种县级政府在管理、监督等方面的压力，很容易造成乡镇施政行为的失范。 主要表现在责任导向上，主要对上负责而不对下负责。因为乡镇主要领导人的任免 调配主要集中在县委和组织部门，基层选举流于形式这种由上而下的任免调配体 制造成了乡镇干部与本地区社会利益联系的断裂，客观上乡镇干部造成华而不实的 政绩扩张冲动，结果是“官出数字，数字出官”的问题层出不穷。民间流行这样一 句话，上级“说你行，你就行，不行也行；说你不行，你就不行，行也不行”，说 的就是这种现象。二是上级政府职能部门“条”的压力。虽然不同时期不同地区县 市及上级部门在乡镇派出机构的名称不同，数量不一，但其机构和人员数量远远超 过乡镇政府。县市及上级部门不仅常常以加强管理的名义在乡镇和农村基层设立自 己派出机构，争相把权力和机构向基层延伸，造成“七站八所”的机构和人员不断 增多，也借助上级部门的权势对乡镇下达各项任务要求，并要求乡镇政府设置相关 的部门、确定专门的人员以配合部门工作，迫使乡镇政府不断增加部门和人员。在 人员不够的情况下，各乡镇也只能是一人数职，穷于应付，以至于基层牌子“泛滥 成灾”。这种垂直管理和属地管理相交叉、职能权限划分不科学的体制导致基层社 会弊端丛生。我们调查中，咸安区的乡镇干部群众对这种体制反映比较强烈，主要 意见有两条：一是从块块的角度讲，上面的哪个官员都比你大，上级布置的工作哪 一项都得抓，到处都是一票否决，到处都可以给你红牌；二是从条条的角度讲，管 不了又躲不开，干不了又推不脱，受不了又得罪不起。总之，乡镇政府责任无限大， 权力无比小，导致乡镇权力发生畸变。 2 现有财政体制，导致乡镇财权被缩小 在县乡财政体制上，按权力大小和层级高低分配财政收入和划分支出，乡镇财 权被肢解，很难说是真正意义上的一级国家政权。自上而下的行政任务型管理和财 9 项士学位论文 m a s t e r st h e s i s 政体制上的分级包干之间的矛盾非常突出，乡镇一级事权大财权小，加上乡镇机构、 人员、办公费用的恶性膨胀，使乡镇财政处于崩溃的边缘。现有的财政体制成为吃 饭或温饱财政，甚至赤字财政，为了完成上级下达的任务，乡镇借债、欠债运营不 可避免。据有关资料显示，全国已有1 0 8 0 个县( 市) 不能及时发出工资来，约有 5 0 - 6 0 的乡镇入不敷出。许多乡镇财政收支长期赤字，大量到期的债务无法偿还。 据农业部一份关于乡村两级不良债务清查工作的报告显示：截至1 9 9 8 年1 2 月 3 1 日，“全国乡级净债务l ，7 7 6 亿元，乡均4 0 8 万；村级1 ，4 8 3 亿元，村均2 l 万。 全国农民人均负债3 7 4 元。”( 以上数字不包括乡、村办企业的经营性债务) 。o 另 一方面，乡镇财政危机容易引发职能危机，为乡镇职能定位与权力行使的变异埋下 伏笔。免征农业税后乡镇政权汲取能力的下降，乡镇可支配收入明显减少，进而影 响到乡镇政权的社会管理与社会服务水平。同时税费改革对基层政权的“事权”提 出了新要求，做该做的事，把有限的财政资源用在该用的、必须用的地方。 3 机构庞大人员臃肿，导致乡镇人浮于事 2 0 0 4 年，有关部门对我国1 0 2 0 个有代表性的乡镇的抽样调查表明，平均每个 乡镇党政内设机构为1 6 个，其人员平均数5 8 人，超过正常编制的2 至3 倍：平均 每个乡镇下属单位为1 9 个，其人员达到2 9 0 余人，超编更为严重。调查显示，县 乡两级财政收入仅占全国财政收入的2 1 ，但财政供养人员却占全国财政供养人员 总数的7 1 。 机构庞大直接导致人员臃肿在我国官民之比上，问题十分突出。据报载：我 国西汉时期，官民之比为l 比7 9 4 5 ；而唐高宗时，官民之比已增加一倍，l 比3 9 2 7 ： 元成宗时，官民之比为1 比2 6 1 3 ；清康熙时，官民之比已高达1 比9 n 。我们今天 的情况怎么样呢? 我国的官民之比已高达1 比3 0 ，有的乡镇官民之比更是达到了l 比2 0 。总体上看，县乡机构叠床架屋，人员臃肿已是不争的事实。机构多、人员多， 不仅没有提高工作效率，反而办事推诿，效率低下。特别是在市场经济条件下，一 方面农民需要的是提供服务和引导，一方面政府依旧大包大揽，行政命令，设了许 多不该设的职位，管了不少不该管的事情，干部忙得累，群众意见大。咸安有些乡 镇宫民之比问题更为严重，一些基层干部说，人员臃肿还带来一些怪现象，如，有 人无事干，有事无人干；干的不如看的，看的不如玩的。总之，人浮于事，事浮于 人。 4 党政分设职数过多，导致分工不明 在理论上乡镇党政职能泾渭分明，但实际工作中却很难分开。因为党的路线、 。詹成付：乡镇体制历史与问题，h t t p ：帕啪 c c h i n a o 氇曲，2 0 0 4 1 2 2 0 1 0 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 方针、政策的贯彻执行都与乡镇的具体实际情况密切联系，我们不可能离开这些实 际情况去空谈贯彻执行党和上级的路线、方针、政策。因此，乡镇党委和政府职能 都同样具有执行性、具体性。党政分开，很容易造成三种结局，要么党委职实政府 职虚，要么党委职虚政府职实，要么党政职能各自分割一些，并非真正意义上的职 能分开。无论哪种情况，党政分设都会带来许多矛盾。有的各吹各的号，各唱各的 调；有的你方唱罢我登场，你刚决策我推翻；有的你搭台我拆台，你唱戏我评议。 乡镇干部把这种现象称为“窝里斗”。 此外，领导职数过多，岗位升格，不利于工作协调。乡镇党委书记一般一正两 副，镇长一正三副，还有专职人大主席、政协主席、人武部长、组纪宣委员都是副 乡级，除县以上部门下派的科技副乡( 镇) 长、乡( 镇) 长助理( 副乡级) 外，乡 镇正常设置的副乡级以上岗位就达l o 多个，有的达2 0 个之多。而且这些都是班子 成员，班子要形成统一意见很不容易，经常出现议而不决、决而不行、行而不果的 问题，主要领导协调工作量很大，有时主要精力都花在协调上。领导岗位多，就相 应减少、挤占了工作人员的岗位，有的乡镇领导比一般干部多。岗位升格，就容易 增设具体办事人员岗位，因此自用编外人员相应增加。 5 落后的治理模式，导致政府职能转交滞后 政府职能转变滞后，主要是指乡镇政府职能转变滞后于农村改革发展的客观需 要。主要表现是，某些基层领导干部在观念上跳不出传统的思维模式，在作风上跳 不出传统的工作模式，在实际工作中不能正确处理好发展生产与行使政府职能这两 者之间的关系，导致管理和政治职能失调。有的乡镇职能泛化，政府管的事情越来 越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会 治安无所不干，就象一个全能的政府：有的乡镇职能错位、政企不分，既是财产所 有者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表，直接参与微观经营；有的乡镇 在发展经济中职能越位，强制农民进行所谓经济结构的调整，定指标、搞开发，造 成巨大的资源浪费。有的乡镇代替农民决策，去办企业、发展经济；有的乡镇职能 不到位，只顾向农民收取税费，不向农民提供服务。在不少乡镇，领导干部叫累， 工作人员叫苦，问起在忙什么? 回答是无奈的：忙上交! 忙计划生育! 最忙的是应 付没完没了的来自各部门各方面的检查评比考核! 一位镇负责人反映，最多一天接 待过6 批检查者。显然，“一手乌纱帽，一手高指标”的计划管理方式仍然很有“市 场”，这是目前乡镇职能转换滞后的主要障碍。 硬士学投论戈 m a s t 基r s 羊嚣鼍s l s 三、乡镇体制改蕈瓣干方案的理论探讨 图绕乡镇体制改革，学术界提出了各种各样的方案，归纳怒来，比较典型的肖 嚣葶l ： 第一种方案；将垒嚣现有3 万多个乡镶行政建毒l 撤销，一镣改设秀县级入民敬 府的派出机构。这个方懿以徐勇为代表，建议实行“县政、多溅、村治”。实施这 方案的好处：一是减少了行政层次，降低了管理成本，精简了机构和人员；= 是 有利于减轻财政压力和农民负担，确保税费淑革的成果：三是收缩了原乡镇政府的 滔凌范重，重薪定位蔡缀政府派出枫构熬凝鼹，符合市场经爨发震的方自；四是蠢 裁孳：深纯蔚爱垂治，发溪孝| 缀琵圭，把过塞乡麓之润被整鏊熬籀嚣关系真正还嚣羯 位出于行政区划不俗调整，对老百姓鹃嫩活并没有什么不利影嫡，加上县级派出 机构的存在，社会面上的社情控制也不会受影响。实施这一方察可预期的弊病：一 是岛现行的宪法、地方缀织法有相抵触的嫩方。二是分流人员比较多，恐怕不少干 部肖抵触情绪；三是为安鬟分流人员两支出的成本在初期可能矬：较高。 第二耱方案：在擞势乡镇戆基曩e 上，穰麓糗擒、耪篱人受、转交联麓，辩学辩 黧乡镇豹权力运行梳镲l 鞠驻督机制。代表赣藏要有李昌平、卢藏、潘维等。实施这 一方案的好处：一是在撤并乡镇问题上不譬窳法和地方政府组织法相冲突，操作起 来没有法律障碍；二燕熊精简机构和人员，减轻财政压力，并邋幽减轻农民负担； 三憝为小城镇发展，实施城镇化战略预留了体制空闻。实施这方案的弊病为；一 是激势乡镶攫窖荔与转交职艇、建立链垒蔽力遮程凝裁、蓝聱撬臻l 粳袋苓，重鼷避 去飙梅改革“耱蓠膨胀一再精箍一荐骖获”豹老路；二是妇采簇磊实际情嚣掌握不 准，合并后的行政管蠼幅度太大，难以维护好社会秩序。 第三种方案：划小热级行政区划，实彳予小县制，县以下取消多镇一级行政建制， 用小县制履行目前县乡两级政权的职能。这一方案的长处：一怒将过去县乡两个层 次，减少为一个层次；麓是麓够把原在县级政府豹祝梅、人受秘公安派出赝下教裂 乡谈，麓够实施黯 耋会缀织熬控籀，最大鼯度蟪l 聚绣鞋会资源。这一方案弱弊臻是： 第一，重新调整了县级行政区划、县级数爨，工作量很大；第二，基层政府的职能 过于完备易使机构衙门化、干部官僚化，不利于扩大社会自主铹理的空间；第三， 容易加重农民负担。 第四种方案：实行乡镇自治。l 冀于建蝾、淀延生为代表，予建蝾所强调款乡镇 叁滚楚秘柱区鑫淦，与上级嚣竣没骞美暴。淀延生戆主要蕊瘗楚“乡淦薅致”， 乡治即乡镇自治的简称。这一方案豹长处：一是有利于扩大基艨民主，扩大社会自 硕士举住论文 m a s t e r st h e s l s 主管理的空间：二是能够减轻农民负担和国家财政负担。这一方案的弊病为：一是 县乡体制变化太大，乡镇与县、乡镇与村、乡镇组织内部的各种关系都要重新调整， 恐怕不易为人们所接受；二是与现行的法律规定不符；三是如果县级政府的公共管 理跟不上，容易引发社会秩序失范。 笔者认为，我国乡镇体制改革不可能采用哪一个统一模式，这四种方案与我国 乡镇的实际情况有出入，可操作性不强。下面通过分析咸安模式，提出另一种乡镇 体制改革方案，以供中西部地区乡镇体制改革参考。 礓士拳证论史 赫矗驻嚣交s 零辩嚣s l s 第二章乡镇体制改革中的成安模式分析 第一苇乡镇体制豹变迁 一、乡镇体制的历史回顾 在中国历史上，乡镇建制可以追溯捌我凰古代的战国时期，鄢时在县以下就脊 乡、墨，设有野司寇、乡难、伍候等宫驳。豢始皇统