（管理科学与工程专业论文）基于绩效评价的高校预算管理研究.pdf

太原理工大学硕士研究生学位论文 基于绩效评价的高校预算管理研究 摘要 预算管理是高校重要的管理控制手段，是确保高校战略目标实现的有 力工具。当前，随着社会主义市场经济体制的进一步完善，高等教育体制 改革的不断深化，高校在各个方面取得了比较明显的成绩；可是资金的匮 乏和高校内部管理水平的低下仍然严重制约了我国高等院校的进一步发 展。要想解决这一问题，必须从高校自身入手，加强高校预算管理，通过 建立健全的预算管理体系来促进资金的优化配置，保证高校全面、快速的 发展。本论文正是基于高校目前所面临的上述严峻形势这一背景，对高校 的预算管理问题进行了深入研究，并在此基础上提出应当以绩效评价为基 础来构建整个高校预算管理体系，希望能帮助高校解决目前存在的资金匮 乏问题。 本文在深入分析了高等教育管理体制改革以及财政预算管理体制改革 对高校预算管理的影响的基础上，简单回顾了高校预算管理的发展历程， 针对高校预算管理中存在的问题，提出以绩效评价为基础来构建高校预算 管理体系。该体系以绩效评价为指向，从设置绩效目标出发，围绕绩效目 标进行预算的编制、执行、分析、调整，最后对预算执行情况进行全面考 核。在设计预算绩效评价指标体系时，运用了平衡计分卡的精髓分不同层 面对高校预算执行效果进行考核，以保证考核结果的全面性。 本论文的特色在于：以绩效评价为基础，围绕绩效目标构建了一套高 校预算管理体系，运用平衡计分卡和关键绩效指标的基本理念和精髓，设 计了一套能够全面反映高校预算执行效果的综合评价指标体系，并在此基 础上建立了一个线性评价模型，运用功效系数法、变异系数法等数学方法 t 太原理工大学硕士研究生学位论文 对指标进行量化处理，使得这套综合评价指标体系能够用量化的方法来更 直观、准确的对高校预算执行效果进行评价。 关键词：高校，预算管理，绩效评价，指标体系 太原理工大学硕士研究生学位论文 r e s e a r c ho nt h ef i n a n c i a lm a n a g e m e n t l nu n l v e r c i t yo nt h eb a s i s0 f p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l a b s t r a c t t h eb u d g e tm a n a g e m e n ti sa ni m p o r t a n tm a n a g e m e n tc o n t r o li n s t r u m e n ti n a nu n i v e r s i t ya n di ti sap o w e r f u lt o o lt oe n s u r et h er e a l i z a t i o no fs t r a t e g i ct a r g e t c u r r e n t l y , w i t h t h ep e r f e c t i o na n dt h ed e v e l o p m e n to ft h es o c i a lm a r k e t e c o n o m ys y s t e ma g a i na n da g a i n ，a n dt h ed e e p e n i n go f t h ee d u c a t i o n a ls y s t e m r e f o r mi nu n i v e r s i t i e s ，t h eu n i v e r s i t i e sh a v ea c h i e v e ds o m es u c c e s s ；d u et o l a c k i n go ff u n sa n di l l m a n a g e m e n tt h ef u r t h e rs t e p sa r eb l o c k e di nu n i v e r s i t y r e s o l v e i n gt h i sp r o b l e mm u s ts t r e n g t h e nt h ef i n a n c i a lm a n a g e m e n tf r o mt h e o n e s e l fo ft h ec o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e s ，t h r o l g he s t a n b l i s h i n gs t u r d yf i n a n c i a l m a n a g e m e n ts y s t e m t h ep a p e rj u s ti sb a s e do nt h ea u s t e r ec o n d i t i o n ，c a r r yo u t e m b e d d e dr e s e a r c ht h a ti sa i m i n ga tt h ep r o b l e m so ff i n a n c i a lm a n a g e m e n t ，t h e n p u tf o r w a r de s t a b l i s h i n gt h ew h o l ef i n a n c i a lm a n a g e m e n to nt h eb a s i so f p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l h o p et o b ea b l et o h e l p r e s o l v i n g t h ep r o b l e mo f f i n a n c e s sd e f i c i tw h i c hi se x i s t i n gt h ec o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e sa ta l lt i m e s t h i sp a p e rb a s e do nt h e i n f l u e n c et h a tt h ec u r r e n ts i t u a t i o n so fh i g h e r e d u c a t i o n sm a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r ma n df i n a n c i a lb u d g e ts y s t e mr e f o r mi n o u rc o u n t r y , s i m p l yr e v i e w e dh i s t o r i c a l p r o c e s so fb u d g e tm a n a g e m e n ti n u n i v e r s i t i e ss i n c et h ef o u n d a t i o no fp e o p l e sr e p u b l i co fc h i n a ，a n dt h ec u r r e n t c o n d i t i o na n dr e a s o n so ft h ef i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e m ，p u tf o r w a r ds o m e n e wt h o u g h t so fr e f o r mi n c o l l e g ea n dt m i v e r s i t yf i n a n c i a lm a n a g e m e n tb y c o n s t r u c t i n gf i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e m ，w h i c hi s b a s e do np e r f o r m a n c e a p p r a i s a l t h es y s t e mb a s e0 1 1p e r f a n m a n c ea p p r a i s a l s e tu pp e r f o r m a n c et a r g e t f i r s t l y , t h e nc a r r y o u tb u g g e t se s t a b l i s h m e n t ，e x e c u t i o n ，a n a l y s i s ，a j u s t m e n t ， t 太原理工大学硕士研究生学位论文 w h i c hi se n c i r c l e dt h ep e r f o r m a n c e t a r g e t ，f i n a l l yc h e c kt h es i t u a t i o no fb u g g e t s e x e c u t i o n r o u n d l y w h e nd e s i g n i n gt h eg n i d l i n es y s t e m o fp e r f o r m a n c e a p p r a i s a l ，t h ep a p e ra p p l yt h ep i t ho ft h eb a n l a c e ds c o r ec a r dt oc h e c kt h e e f f e c t i o no ft h eb u d g e t se x e c u t i o nf r o md i f f e r e n ta s p e c t s ，i no r d e rt oa s s u r e o v e r a l le f f e c to f t h ea p p r a i s a lr e s u l t s t h ef o c u s e so ft h ei n n o v a t i o ns y s t e m ：b a s e do nt h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ， e s t a b l i s h i n gt h ef i a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e mw h i c hi se n c i r c l e dp e r f o r m a n c e t a r g e t ；d e s i g n i n gt h ea l l - a r o u n dg u i d e l i n es y s t e mw i t ht h eb a n l a n c e ds c o r ec a r d a n dt h ek e yp e r f o r m a n c ei n d e x ，w h i c hc o u l dr e f l e c tt h ee f f e c t i o no fb u d g e t s e x e c u t i o nr o u n d l y ；e s t a n b l i s h i n gal i n e a ra p p r a i s a lm o d e la n dc a r r y i n go u t q u a n t i z e dd i s p o s i t i o nt ot h eg u i d e l i n e s 、 ，i 也t h eg u i l i n e sa p p l y i n gt h em e t h o do f e f f i c a c ym o d u l u sa n dc o e f f i c i e n to fv a r i a t i o n ，w h i c hm a k et h ea p p r a i s a lr e s u l t s d i r e c t o ra n de x a c t e r k e yw o r d s ：c o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e s ，f i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e m ， p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ，g u i d e l i n es y s t e m 声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在指导教师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究 做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的 法律责任由本人承担。 论文作者签名：叠至鳖日期：生2 1 ：! 关于学位论文使用权的说明 本人完全了解太原理工大学有关保管、使用学位论文的规定，其 中包括：学校有权保管、并向有关部门送交学位论文的原件与复印 件；学校可以采用影印、缩印或其它复制手段复制并保存学位论文； 学校可允许学位论文被查阅或借阅；学校可以学术交流为目的， 复制赠送和交换学位论文；学校可以公布学位论文的全部或部分内 容( 保密学位论文在解密后遵守此规定) 。 签名： 导师签名： 墨兰坠至 葶访 日期： 冲7 f t 日期：罗f 太原理工大学硕士研究生学位论文 第一章绪论 1 1 课题背景 改革开放二十多年来，我国高等教育的改革正在全面深入地展开，高等教育体制改 革取得了明显的成绩。首先，在高等教育的办学和管理体制方面，正在逐步建立国家统 筹规划、宏观管理，学校面向社会依法自主办学的体制；到2 0 0 0 年已基本形成中央和 省两级管理，以省级政府统筹为主的条块结合的新体制框架。其次，在高等教育的投资 体制方面，正在从单一的由国家拨款的投资形式走向逐步建立多渠道筹措经费的投资体 制。最后，在高等学校内部管理方面，随着高校内部管理体制改革不断深入，正在建立 和完善与社会主义市场相适应的学校内部管理和运行机制。 在新的形势、新的体制下，高校获得了极大的自主权，多元化筹资模式的建立使得 高校的资金来源更加广泛。然而由于日益扩大的高等教育需求，现有的高等教育资金投 入远远无法满足高校的资金需求，很多高校依然“求资金若渴”“1 。据2 0 0 3 年中国 教育事业统计年鉴资料，2 0 0 0 年我国教育经费增长率为2 4 9 3 ，在校生增长率3 4 5 2 ， 2 0 0 1 年我国高等教育经费增长率为2 8 5 7 ，普通高校在校生增长率2 9 3 1 ，2 0 0 2 年高 等教育经费增长率为2 8 0 9 ，普通高校在校生增长率2 5 6 2 ，2 0 0 3 年高等教育经费增 长率为7 4 ，普通高校在校生增长率2 2 7 2 。从以上数字我们可以看出，我国教育经 费的增长率小于高校在校生人数增长率，高等教育的投入不能满足由于办学规模扩大而 带来的资金需求。因此，在保证一定教学质量的情况下，高校的发展遇到资金短缺的瓶 颈制约。 此外，我国教育资源的利用效率并不高，高等教育则更为明显。在1 9 9 9 年全国高 等教育资产价值已相当于我国国有企业单位资产存量的2 2 ，相当于国有事业单位存 量资产的1 1 ”1 ；但如此之大的存量资产并没有充分的利用，很多高校浪费现象相当严 重；而最近几年盛行的攀比风，使得一些高校不切实际的互相攀比，盲目的扩建校区或 扩大招生规模，更进一步降低了教育资源的利用效率。 因此，要想化解高校教育经费的供求矛盾，高校除了从从外部“开源”，争取更多 的资金来源外，从高校自身来讲，更重要的是应当从资金使用效率入手改善内部管理， 提高资源利用效率，缓解资金供求矛盾。我们认为在高校建立完善的预算管理体系，加 1 太原理工大学硕士研究生学位论文 强高校预算控制是解决高校目前困境的重要措旌。 1 2 研究的目的和意义 高校预算管理是利用预算对高校内部的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控 制，以便有效组织和协调高校的办学活动，完成既定的发展目标，它是高校组织日常收 入和控制支出的依据，也是高校财务工作的中心内容。1 。本文在分析我国财政预算管理 体制和高等教育财政管理体制对高校预算管理的影响的基础上，对高校预算管理目前存 在的问题进行深入剖析，提出以绩效评价为基础来构建高校预算管理体系，希望能够解 决目前高校预算管理中存在的一些问题，并对其他事业单位的预算管理工作起到一定的 指导作用。 首先，构建高校预算管理体系是适应社会主义市场经济条件下高等学校事业快速发 展的客观需要。高等学校事业的发展离不开高校的管理。高校的管理是一项系统工程， 涉及到教学管理、科研管理和后勤管理等全方位的管理。而财务管理是高校管理体系的 重要基础，高校的财务管理又是以预算管理为主，因此预算管理体系的构建直接影响着 整个高校教育事业的发展。所以说高校要适应现代化发展的需要，推进高教事业的健康 发展，就必须制定完善的高校预算管理体系。 其次，构建基于绩效评价的高校预算管理体系是高校自身发展的迫切要求。高校预 算管理是对高校财务计划的管理，它贯穿了包括预算编制、执行、控制等基本环节在内 的整个过程，是各项财务活动的前提和依据。目前，很多高校仍然存在着预算编制不尽 科学，调整有随意性，控制缺乏相应得力的措施，资金配置不尽合理等问题，从而造成 学校金源的流失和浪费现象，不能够从整体上充分发挥高校内部资金的潜力，从而更加 重了高校资金紧缺的矛盾。要想解决这个矛盾，就必须从高校内部入手，建立健全完善 的预算管理体系，优化资金配置，及时足额做好支出安排，努力提高资金使用效益，同 时要加强对预算执行结果进行绩效评价，防止预算流于形式，无法发挥其应有的作用。 最后，基于绩效评价来构建高校预算管理体系是解决高校预算管理实际问题、提高 预算管理绩效所必需的举措。高校要加强人才培养质量，就必须把有限的资金用在刀刃 上，提高资金的使用效益，减少资金的流失和浪费，要实现此目的，就应该着眼于改善 高校财务管理现状，从加强预算管理入手。而预算管理能否真正发挥作用，预算资金能 否优化配置，不仅体现为预算的编制是否合理，学校财务收支管理能否真正做到有计划、 2 太原理工大学硕士研究生学位论文 有控制，最为关键的还在于预算执行是否“硬约束”。因此，加强高校预算管理，构建 完善的预算管理体系，并对预算执行结果进行有效的绩效评价就显得尤为重要，这是高 校保持良好的财务状况，实现稳定持续发展的关键。 1 3 研究现状综述 1 国外研究的现状 目前，许多国家和政府都把发展和振兴教育作为首要任务，不断的加大教育投入， 尤其把高等教育列为发展的重点。在这样的背景下，许多国家高校发展也同中国高校一 样遇到资金短缺与效率使用不高的问题。针对这些问题，各高校运用了不同的预算管理 模式进行改革。 在美国，各州政府分配高等教育经费的预算模式不尽相同，常见的预算模式有递增 预算、公式预算、计划程序预算、零基预算、绩效预算等六种“1 。比较而言，使用较早 的是递增预算，使用较多的是公式预算。近年来，为提高教育资金的使用效率，为各高 校实现公平竞争提供条件，美国政府在对高校的拨款预算上实行了一系列的改革和创 新。他们针对以上六种预算模式各自的特点和局限性，使用两种以上的预算方法来适应 多元化的资源配置目标，更加强调高校的效绩，使整个预算更具有科学性和可操作性。 此外，美国是世界上高等教育最发达的国家之一，其高校不仅拥有雄厚的资金和适应高 校发展的财务管理体制，而且还有一套行之有效的财务评价机制和评价指标体系。在美 国，由于市场经济的完善，资金来源的多样性和不确定性，客观上要求高校的财务工作 必须注重“生财、聚财、理财、用财”之道，必须注重资金的经济效益，注重财务分析。 美国高校自觉地进行财务分析，注重探索和研究高校经济活动的规律。 有学者还提出一种新的预算管理模式，即校本预算“1 ，它是由美国学者卡尔坎道 里和加利沃根克在学校预算和你：学校校长启蒙书提出的，并在学校系统管理： 校本管理的战略规划和校本管理：如何在你的学校中运行中进行了拓展，校本预 算指的是学校管理者掌握财务管理的技术，学校员工积极主动参与其中“1 。在学校、学 区和各级机构制定战略规划前，首先要确定这些机构的远景目标并将其作为战略信息规 划的组成部分，这是很重要的；远景目标的确立应该反映该机构教育发展的可能性，同 时应成为确定战略计划各现实要素的基础；当确定的远景目标不能预测实施计划所需的 时间表时，战略规划则提供了计划实施的时间表以及重要目标“1 。 太原理工大学硕士研究生学位论文 对于绩效评价，则在2 0 世纪8 0 年代起在西方高校中得到了比较普遍的应用。在西方 国家，绩效评价已成为政府制定教育政策、分配学校经费和加强学习管理的重要手段。 西方国家评价高校绩效的方法，就是建立高校绩效评价指标体系。绩效指标主要是通过 对学校的办学成果和学校工作的各个方面进行数量化的测评，为高校了解自身的办学情 况及其效益提供一种有效的手段。绩效指标由于其简洁、系统的特点，在西方国家高校 系统的管理和发展中起着越来越重要的作用。通过绩效指标的测量，能提供关于高校运 行状况的准确信息，反映高校办学的效率和效益水平，这不仅对高校自身改进办学实践 具有重要的指导意义，而且使政府对教育工作的决策更加科学化。萨尔瓦雷托斯基亚 沃一坎波和丹尼尔托马希则对绩效做出了详细的分析，提出绩效标准和各种绩效指标 之间的层级结构，并简单说明了各种指标之间的关系。1 。此外，他们还提出了绩效评价 中“基准设定”的地位，基准被定位为比较各种组织之间业务活动和绩效水平的技术， 其目的在于探寻提高组织活动的经济性、效率和效果的途径，并强调支出指标最适合于 那些在部门产出和理想产出之间具有直接、密切关系的部门。 2 国内研究的现状 改革开放后对高等教育的研究在我国开始升温，但对高校预算体系及其管理的研究 主要还是在我国对高等教育实施转轨以后逐渐增多起来的。 杨爱平等在高校基本收支预算编制方法探讨的文章中对零基预算的编制进行了 更深入的探讨，介绍了零基预算管理的具体编织方法：如定额计算法，成本效益分析法 等等，并对零基预算的执行提出了可行性的建议“。刘锦明在高等学校综合预算编制 的程序和方法一文中对预算的编制程序和方法作了一定的探讨：预算编制必须经过“自 下而上、自上而下、上下结合”的过程，在编制时要确定基本数字和定额数字，再汇总 综合预算“”。关于在高校预算中引入绩效预算的探讨则比较少，刘丽在高等学校预算 管理方法探讨中分析认为，目前高校实施的零基预算方法是以投入为导向的，目的在 于控制支出，却忽略了绩效问题。为解决这一问题，必然要引入绩效预算“。 肖振红“”认为高校预算管理的中心问题主要是赤字预算严重、预算编制不合理以及 预算分配的不合理；因此，预算管理的重点应在加强其指导性、监督性、可调节性等功 能的发挥一l 给予体现。侯瑞山3 则以发展和动态的方式来贯彻“量入为出，收支平衡” 的原则，认为应允许存在适当的赤字，要坚持保障重点、发展优先的原则。 燕丽征“”等则认为高等院校预算管理应从以下几个方面着手进行改革：第一，将财 权集中与事权分散相结合，以便实旌统一的财务管理；第二，以财务预算管理为中心， 太原理工丈学硕士研究生学位论文 把事前规划、事中控制与事后评价相结合，保证学校教育事业计划和财务活动顺利而有 效地运行i 第三，优化事业经费支出结构。预算安排要保重点、保难点、保热点，使人、 财、物得到有效整合和充分利用；第四，应用现代化的信息技术将事业经费开支和财务 活动结果实现财务网络化，使学校财务预算项目执行单位、部门能够作出迅速且能动的 反应；第五，建立有效的风险控制与防范机制，以降低或消除风险；第六，提高财务管 理人员素质，即知识素质、能力素质、道德素质，加强后续的知识教育、法制教育、职 业道德教育，树立新的理财观念。 我国对高校财务绩效评价的研究比西方国家晚，但近年来也取得了一些成绩。9 0 年 代中期，原国家教委财务司组织专家制定了教育部直属高校财务综合评价分析、教 育部直属高校财务状况分析两套财务评价指标体系，从财务综合实力、财务运行绩效、 财务发展潜力、财务状况诸方面，运用若干指标对高等学校财务工作做出评价分析，并 进行排序，便于高校，特别是排序靠后的学校发现问题、改进工作、防患未然。在其他 学者对高校财务绩效评价的研究中，最具有代表性的就是由南京大学杨周复教授等的研 究成果“大学财务综合评价研究”中所制定的绩效评价指标“。它所建立的指标体系由 五个子指标体系组成：评价经费效益的指标体系。评价事业发展成绩的指标体系。 评价产业效益的指标体系。评价对外服务绩效的指标体系。评价科技成果的指标 体系。这套指标侧重于对高校财务成果和财务效益方面的研究，也就是包含了财务绩效 指标。该指标体系是我国较为系统地对高等院校财务绩效评价体系研究最早的成果，为 我国高校开展财务绩效评价开了先河，奠定了基础。 以上这些研究成果从不同角度和层恧对高校预算管理进行了研究，对提高高校预算 管理水平具有积极的作用，但是大多都侧重理论研究、宏观导向、对策建议等方面，而 对具体如何构造预算管理体系的研究偏少。本文针对当前高校财务管理中存在的问题， 构造了适应新形势新变化的高校预算管理体系，希望对高校的预算管理改革以及其他事 业单位的预算管理有一定的参考作用。 1 4 研究的主要内容 本论文在分析我国财政预算管理体制和高等教育财政管理体制对高校预算管理的 影响的基础上，对我国高校预算管理中目前存在的问题进行了深入的剖析，同时根据绩 效评价在高校预算管理体系中的荤要地位和作用，构建了以绩效评价为基础的高校预算 太原理工大学硕士研究生学位论文 管理体系，并根据平衡计分卡的精髓和理念设计了针对高校预算绩效进行评价的指标体 系。论文的基本内容如下： 第一部分为绪论部分，主要介绍了论文的研究背景，研究的目的与意义，研究现状 综述，研究基本框架和基本方法以及本研究的特色。 第二部分分析了我国高等教育财政管理体制以及财政预算管理体制的变化对高校 预算管理的影响，这些变化使得高校现有的预算管理体系与现有的体制不相适应，因此， 有必要构建适应新形势的高校预算管理体系。 第三部分回顾了我国高校预算管理体制的发展历程，同时对高校预算管理现状进行 了分析，总结出高校预算管理工作目前存在的问题，为下一步构建高校预算管理体系指 明方向。 第四部分是论证基于绩效评价构建预算管理体系的可行性。 第五部分是本文重点，主要是构建高校预算管理体系。首先介绍了基于绩效评价的 高校预算管理体系的设计模式，其次明确预算管理体系在高校发展中的作用，然后在此 基础上围绕绩效目标，进行了预算的编制、预算的执行、预算的调整、预算的绩效评价 等一系列工作。 第六部分是专门介绍高校预算绩效评价指标体系。在此，结合了平衡记分卡和关键 绩效指标的基本理念，构建了高校预算绩效评价指标体系，对高校预算支出的情况及效 果进行了全方位的考核。 第七部分提出了保障预算管理顺利实施的一些基本措施，希望通过完善这些配套措 施，使高校预算管理体系更好的达到应有的效果。 第八部分是结束语，总结了本论文的一些不足之处，希望以后能够有所改进。 1 5 研究的基本框架和方法 6 太原理工大学硕士研究生学位论文 本文采用的方法： ，采用历史分析与现实分析相结合的方法，通过对高校预算管理的历史回顾，总结经 验与规律，通过对现状的分析与评价来总结问题，并结合实际寻找解决问题的对策： 同时，还运用平衡记分卡和关键绩效指标构建了高校预算绩效评价指标体系，运用 功效系数法、变异系数法以及线性计算法等建立了一个预算绩效评价模型。 1 6 本研究的特色 1 以绩效评价为基础，以绩效目标为出发点来构建高校预算管理体系。 2 运用平衡计分卡和关键绩效指标的基本理念和精髓，构建了一套能够综合评价高 校预算执行情况的指标体系，并在此基础上，运用功效系数法、变异系数法等数学方法 对指标进行处理，最后提出运用简便、直观的线性模型对高校预算执行情况进行综合评 价。 7 太原理工大学硕士研究生学位论文 第二章现行高等教育财政管理体制与高校预算管理 2 1 现行高等教育财政管理体制与高校预算管理 2 1 1 我国高等教育财政管理体制现状 高等教育财政管理是国家和地方政府根据既定的教育方针、政策，兼顾社会的需要 与现实的可能，为开展高等教育事业而提供必要经费，并将其合理配置于公共教育部门 的一系列经济和财务活动“”。就高等教育自身而言，高校教学、科研活动的正常开展都 离不开财力和物力的支持。财力的充裕和物力的丰富可以保障高校集中精力抓教学、科 研，培养出众多高质量的专门人才。高等教育财政管理体制的建立就是为了规范高等教 育财政行为，提高高等教育财政资源的利用率和效益，以保证和促进高等教育事业健康、 稳定的发展。 2 0 世纪8 0 年代以前，我国政府对高校实行统一分配、统一管理的政策，中央及有 关部委根据国家一定时期的社会经济发展计划和人才需求计划制定高等教育事业发展 计划和高等院校招生计划，财政部门再根据招生计划的定额“按人头”确定高等学校的 拨款计划。在这种计划经济体制下，高等教育所需的经费全部由国家财政负担，高校只 是被动地按照政府计划开展教育工作，因此基本上不存在也无需考虑资金管理的问题。 在近十多年来，随着高等教育管理体制改革的不断深入，我国高等教育发生了重大 变化，主要体现在高等学校由政府的附属机构变成了由国家立法保障的面向社会、自主 办学的法人实体；高等教育的资金投入已从完全依靠政府拨款转变为以政府财政拨款和 宏观调控为主、多渠道筹资的新体制，高校的经费来源渠道越来越多样化，而且其他经 费来源收入占总收入的比重也越来越高。 8 太原理工大学硕士研究生学位论文 表2 - 1 我国高等教育经费来源结构 t a b l e2 - 1t h es o u r c es t r u c t u r eo f t h eh i g h e re d u c a t i o no u t l a y ( 单位：万元) 2 0 0 0 年2 0 0 1 钲 2 0 0 2 年 2 0 0 3 笠 总收入 8 8 6 5 8 2 31 1 3 9 8 4 3 91 4 6 0 0 5 7 61 5 6 8 1 0 4 8 财政预算内教育经费 5 0 4 4 1 7 36 0 6 0 6 8 37 2 4 3 4 5 98 0 7 4 1 4 7 学杂费 1 9 2 6 1 0 92 8 2 4 4 1 73 9 0 6 5 2 6 5 0 5 7 3 0 6 社会团体公民个人办学经费 6 5 9 4 l 1 8 1 9 9 23 3 1 3 6 36 0 3 0 1 5 社会捐资和集资办学经费 1 5 1 8 2 8 1 7 2 7 7 42 7 8 2 5 32 5 6 3 7 5 其他经费 1 6 7 7 7 7 22 1 5 8 5 7 32 8 4 0 9 8 53 2 2 0 9 9 2 2 1 _ 2 高等教育财政管理体制对高校预算管理的影响 在现行的高等教育财政管理体制下，高校不仅实现了资金来源渠道的多元化，而且 也实现了高校由被动执行的附属地位向理财主体地位的转变。资金来源渠道的多元化使 得高校的收入预算不再是单一的“一条途径、一本账”；而自主办学的机制使高校打破 了过去“经费靠国家”、“平衡靠财政”、一切由国家大包大揽的旧的办学模式，打破了 “重拨款、轻收入”、“重分配、轻管理”、“重花钱、轻效益”的“三重”、“三轻”的陈 腐观念，而重新确立了“重收入”、“重平衡”、“重效益”的“三重”新观念“”。这些变 化使得高校在完成事业发展计划和工作任务的同时，必须强化预算控制，加强预算管理， 以保证学校事业持续、稳定、健康的发展；这些变化要求高校必须更新观念，认清形势， 建立起“大收入”、“大支出”的预算内外资金融为一体的预算管理体系，在预算执行过 程中，一方面要积极组织投入，挖掘增产增收的潜力，大力培植新的财源，另方面， 从高校内部加强预算管理，优化校内资源配置，提高资金使用效率，。在此形势下，高 校必须建立有效的预算管理体系，运用新理念、新方法对高校的预算收支进行科学、合 理的分配和使用，使高校的预算管理对学校的事业发展、经济生活等起到保障和促进的 作用。 9 太原理工大学硕士研究生学位论文 2 2 财政预算管理体制与高校预算管理 2 2 1 我国财政预算管理体制改革现状 财政预算管理体制是处理一国财政体系中各级政府间财政分配关系的一项基本制 度，其核心是各级政府预算收支范围及管理职权的划分和相互问的制衡关系“。2 0 世纪 9 0 年代，我国加快了由计划经济向市场经济的转变，使市场在国家宏观调控下对资源配 置的基础性作用得到加强，提出了建立公共财政框架的构想，明确了由计划经济供给型 财政向市场经济公共财政型转变的目标模式，这对我国的财政预算管理体制产生了深远 的影响，并由此引发了财政预算管理体制的改革。 我国的财政预算管理体制改革始于1 9 9 8 年，至今尚在进行之中。这次改革的主要 内容有部门预算改革、国库集中收付制度改革、政府采购改革等。其中影响最为深远的 就是部门预算改革。通俗的讲，部门预算就是一个部门一本预算。它要求财政按照规范 的程序和方法，将每个部门的所有收入、支出通过一本预算详细地反映出来，各预算单 位的所有收支统一纳入本部门预算，集中归口进行管理。1 。对于各预算单位其部门内的 各项资金再按功能、按预算科目把各项支出内容细化分解到其体支出项日。 高校的预算管理与国家财政预算管理体制一脉相承，所以国家财政预算管理体制的 改革必然会影响到高校的预算管理，特别是部门预算制度的确立，必然对高校预算管理 产生巨大的影响。 2 2 2 财政预算管理体制对高校预算管理的影响 由于我国的高校预算管理与财政预算管理体制息息相关，因此，财政预算管理体制 的改革对高校的预算管理的改革也起到了一定的推动作用。具体而言，财政预算管理体 制的改革对高等学校预算管理的影响可以归纳为以下几个方面： 预算管理方式要求由目标管理向过程管理转变 过去的预算管理强调的是预算的分配，属于目标管理；部门预算强调部门行使职能 过程中的预算全程管理，突出预算的事前控制，实现预算向微观管理层次的延伸，其实 质是过程管理1 。 预算管理体制方面，强调职能、事权和预算管理权的三统一 部门预算是“一个部门一本预算”，更加透明、民主，同时强调预算的严肃性。高 校在编制预算时自主权限更大，但一旦编制完成、审批后，必须严格执行，强调部门职 】o 太原理工大学硕士研究生学位论文 能、单位事业与预算管理权利的统一。 预算框架方面的要求 高校支出预算原来划分为事业支出预算、经营支出预算和基本建设预算等，部门 预算改革后要求高校将支出预算划分为基本支出预算、项目支出预算，支出分人员支出、 公用支出、对个人和家庭的补助支出：项目支出分发展性专项和建设性专项。 编制方法、编制程序方面的要求 基本支出预算采用定员定额分配为主( 特殊核定为辅) 的编制方法，项目支出预算 采用建立项目库和项目评审制择优安排。由原先的财务部门包办预算编制，到各职能部 门自主编制，共同参与，经过上下结合的过程而编制。 太原理工大学硕士研究生学位论文 第三章高校预算管理的发展历程及现状 3 1 我国高校预算管理体制的发展历程 长期以来，我国高等教育以政府投入为主，高校财务状况随着国家财政管理体制的 变革而变化，高校预算管理亦相应地有所变化和发展。所以高校预算管理体制的沿革基 本上就是财政管理体制的调整过程。高校预算经历了5 0 多年的改革历程，从无到有， 在摸索中不断深化改革，大致可分为以下四个阶段： 第一阶段：建国初期1 9 7 9 年，这是计划经济体制下单一的财政拨款支出预算阶 段，也是高校预算创建和调整阶段。建国以后，在高度集中的计划经济体制下，我国高 等学校分别由教育部、中央其他部门和地方政府分别按照各自权限进行管理，国家及其 教育管理部门集办学权和管理权于一身，教育经费由国家财政统一提供，经费支出项目 由国家指令性安排。由于财政拨款是高校办学资金的唯一来源，高校预算的模式是财政 拨款的支出预算。其运作方式是：学校将国家拨付的预算经费按国家规定的支出项目， 进行分解分配，落实到校内各部门、单位。财务部门按照财经规章制度对预算支出项目 进行审核报销，年终向国家报出决算。高校经费不足的唯一解决办法是向国家申请，争 取国家增拨经费啪1 。由于学校经费的匮乏和人们对这种现实的认可，学校只能维持日常 运转，发展的空间很小。预算管理和改革的任务是研究如何将有限的经费进行合理分配， 不断地调整预算定额，严格控制支出，提高有限资金的使用效益，维持和推进学校事业 发展。高校预算管理经过这一阶段的创建和实施，积累了包括预算编制、预算控制、决 算等预算管理经验，为自身预算管理与改革奠定了基础。 第二阶段：1 9 8 0 年1 9 9 4 年，这是在社会主义市场经济条件下，由单一的财政 拨款支出预算向校级综合财务预算的过渡阶段，也是高校预算的改革、巩固、提高阶段。 1 9 8 0 年进行了财政体制改革，实行“划分收支，分级包干”的新财政体制。财政的分权， 明确了政府的教育经费拨款由学校行政隶属关系的中央财政和地方财政分担。根据新的 财政体制，政府对高校的经常性拨款不再限制专门用途，由学校统筹使用，学校财务自 主权的扩大让高校得以灵活运用财务经费，发挥其最大的效益。为了适应财政体制的改 革，高校预算管理体制也相应进行了改革。1 9 8 0 年4 月出台教育部署高等学校“预算 包干”试行办法，将高校的财务工作推向“划分收支，分级包干，结余留用”的制度。 1 2 太原理工大学硕士研究生学位论文 这种方法是由各个高校按照国家的年度预算包干使用，年终结余全部留归学校结转下年 度支配1 。这项改革的目的在于赋予高等院校在资金使用上的自主权，形成促进学校提 高经费使用效益的激励机制，使得学校能够把提高办学效益同其自身利益有机地结合起 来，充分调动起主观能动性，挖掘现有潜力，努力节约开支，合理组织收入，加强财务 管理，提高资金使用效率，促进教学、科研、生产、后勤等各方面工作，有利于多、快、 好、省地发展高等教育事业。 第三阶段：1 9 9 5 年1 9 9 9 年，这是高校综合预算建设阶段。随着国家取消了“全 额预算”、“差额预算”和“自收自支”的三种预算管理模式，高校开始实行“核定收支、 定额或定项补助、超支不补、结余留用”的预算管理体制。这是“预算包干、结余留用” 的改良，在高技逐渐形成了综合预算。所谓的综合预算是指各高校将来自各方的预算内、 预算外收入统筹纳入校级预算管理。教育法确定了高校的法人主体地位，而1 9 9 5 年 1 月1 日起实施的中华人民共和国预算法和1 9 9 6 年财政部颁布的事业单位财务规 则，则首次以法规的形式对高校财务预算进行规范，使高校综合财务预算处于逐步完 善之中。特别是1 9 9 8 年实旖的新的高等学校财务制度，提出了学校预算编制的“大 收入，大支出”的基本原则，要求学校的预算应包括预算内和预算外的全部项目，把学 校的各项收入全部纳入预算，同时赋予学校统筹使用资金的权利”“。在此阶段，高校预 算开始引入了全面预算的概念，高校理财主体地位也进一步明确，高校在预算管理中逐 步开始采用零基预算法、复式预算法等科学的预算编制方法，使高校预算管理向科学、 规范的全面预算管理转化。 第四阶段：2 0 0 0 年至今，这是高校预算管理不断完善的阶段。2 0 0 0 年，政府 进行了部门预算管理改革。部门预算是一项新生事物，其特点是“一个部门一本预算”， 它要求财政按照规范的程序和方法，将每个部门的所有收入、支出通过一本预算详细地 反映出来，各预算单位的所有收支统一纳入本部门预算，集中归口进行管理。对于各预 算单位部门内的各项资金再按功能、按预算科目把各项支出内容细化分解到具体支出项 目。高校作为部门预算管理的预算单位，在国家财政“综合定额加专项补助”的拨款模 式下实行部门预算管理。高校的部门预算是指高校下属的院( 系、所、处) 及附属单位 的所有经费收入支出都要由本部门或单位负责编制，并提出预算建议方案，然后报学校 财务处( 室) ，经审核通过后，统一上报给学校最高财务决策机构审议，最后在此基础 上汇总、编制全校的总预算。其中对基本支出预算实行定编、定员、定额管理。其中： 人员经费预算应按机构和核准的编制数及国家统一规定的资金项目标准安排；公用经费 太原理工大学硕士研究生学位论文 部分根据各院校的实际支出水平及事业发展情况，按照学校在校生规模和专业性质确定 定额标准；对于高等学校的发展性支出预算，可按项目管理，主要有基本建设项目，专 业实验室建设及专用设备的购置，教学基础设旌改造等。高等学校财务部门应当根据学 校的事业发展规划，建立项目库。各个项目的基本情况，如项目负责人情况、项目类型、 项目属性、参加人员、项目预算和已具备的设施设备情况等详细记录在项目库里”1 。 综上所述，建国5 0 多年来，高校预算经历了创建、调整、改革等阶段，取得了一 定的成果，对高等教育以及高校自身的发展发挥了不可忽视的保证和促进作用。但是， 一方面，由于高校综合财务预算的实施刚刚开始，并且随着国家预算改革进程以及国家 政策而不断变化；另一方面，高校缺乏完善的预算管理体系，并且在预算编制、预算考 核等方面仍有不尽人意之处，因此，需要我们积极探索与实践，及时总结经验，不断提 高认识，构建完善的高校预算管理体系，以逐步对高校预算中存在的问题加以解决。 3 2 高校预算管理现状 经过几十年改革与发展，我国在高等预算管理方面已经有了一些初步的实践和成 果，许多学校都已经认识到预算管理的重要性，在预算编制、预算控制等方面取得了一 定的成果。此外，有些学校还自主创新，在便于统一调度、合理使用、保证重点和留有 后备的原则下，对预算资金中的各项公用经费，在学校内部各系各单位实行包干的办法， 进一步调动了各部门和各单位的积极性，促使各部门精打细算、节约使用经费。许多高 等院校还对全校教职员工各类人员制定了工作量定额和岗位责任制，并建立了适当的奖 惩制度。 大多数高校虽然都已经认识到了预算管理的重要性，在高校内部也开始实施预算管 理，但是对高校预算管理仍然存在很多认识和实务上的盲区。许多高校缺乏完善的预算 管理体系，对高校预算管理的认识不够全面，对高校的预算管理没有引起足够的重视， 在预算编制时，一些高校仍然沿用以前“基数十增长”的粗线条估算方法。预算执行存 在较大的随意性，预算项目追加、追减频繁，而且缺乏有效的预算调整程序