（工商管理专业论文）山东省政府投资公共体育场馆建设项目治理模式研究.pdf

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5 1 1b a c k g r o u n d 5 1 1 1o v e r s e a ss t a t u so fp u b l i cs p o r t sv e n u e sc o n s t r u c t i o np r o j e c t 5 1 1 2d o m e s t i cs t a t u so fp u b l i cs p o r t sv e n u e sc o n s t r u c t i o np r o j e c t 9 1 1 3a p p e a r a n c eo fp r o b l e m s - 1 3 1 2p u p o s ca n dm e a n i n g 1 4 1 3c o n t e n t s , m e t h o da n df r a m e w o r ko f t h i sr e s e a r c h 1 5 1 3 1r e s e a r c hc o n t e n t s 1 5 1 3 2r e s e 砌m e t h o d 1 6 1 3 3r e s e a r c hf r a m e w o r k 1 6 1 4h l n o v a ：t i o n 1 7 c h a p t e r2l i t e r a t u r e 1 8 2 1l i t e r a t u r eo nc o r p o r a t eg o v e r n a n c e 1 8 2 1 1t h ed e v e l o p m e n to fc o r p o r a t eg o v e r n a n c et h e o r y 1 8 2 1 2t h et y p i c a lm o d eo f c o r p o r a t eg o v e m a n c e 2 0 2 2l i t e r a t u r eo np r o j e c tg o v e r n a n c e 2 2 2 2 1l i t e r a t u r eo np r o j e c tm a n a g e m e n tr e s e a r c h 2 2 2 2 2l i t e r a t u r eo np r o j e c tg o v e r n a n c er e s e a r c h 2 3 2 3l i t e r a t u r eo ns t a k e h o l d e r s ：2 4 2 3 1t h ed e v e l o p m e n to fs t a k e h o l d e rt h e o r y 2 4 2 3 2p r o j e c ts t a k e h o l d e rc a t e g o r i e s 2 6 2 3 3t h ea p p l i c a t i o no fs t a k e h o l d e rt h e o r yo np r o j e c tg o v e r n a n c e 2 7 2 4d o c 咖【n e n te v a l u a t i o n 2 8 c h a p t e r3d e c i s i o n - m a k i n gm e c h a n i s m 3 1 3 1s t a t u so fp u b f i cs p o r t sv e n u e sc o n s t r u c t i o ni ns h a n d o n gp r o v i n c e 3 1 3 1 1s t a t u so f s h a n d o n g sp u b l i cs p o r t sv e n u e sc o n s t r u c t i o n 3 1 3 1 2r a t i o n a lk n o w l e d g e 3 2 3 1 3c o n s t r u c t i o nm o d eo fp u b l i cs p o r t sf a c i l i t i e si ns h a n d o n gp r o v i n c e 3 4 3 1 4t h ep r o b l e m sa n dr e a s o n si nd e c i s i o n - m a k i n g 3 6 i v 山东大学硕士学位论文 3 2a n a l y s i so f d e c i s i o nb o d y 3 8 3 2 1d e c i s i o nm a k e r 3 8 3 2 2c o n s u l t a n t ，3 9 3 2 3p u b l i c 4 0 3 3a p p e a r a n c eo f d e c i s i o n - m a k i n gm e c h a n i s m 4 l 3 3 1m e c h a n i s mo fs t r e n g t h e nt h ep r o j e c td e m o n s t r a t i o n 41 3 - 3 2m e c h a n i s mo fe x p e r t si n v o l v e dt h r o l l 曲o u tt h ed e c i s i o n - m a k i n g 4 1 3 3 3t h ee s t a b l i s h m e n to fd e c i s i o n - m a k i n gh e a r i n gs y s t e m 4 2 3 3 4t h ee s t a b l i s h m e n to f p r o j e c tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m 4 3 3 3 5t h ee s t a b l i s h m e n to fa c c o u n t a b i l i t ys y s t e mf o rd e c i s i o n - m a k i n g 4 3 c h a p t e r4o r g a n i z a t i o nm e c h a n i s m 4 5 4 1p r o j e c ts t a k e h o l d e ra n a l y s i s 4 5 4 1 1p r o j e c ts t a k e h o l d e ri d e n t i f i c a t i o n 4 5 4 1 2o w n e r 4 6 4 1 3v r o j e c tt e a mm e m b e r s 4 6 4 1 4o t h e r s 4 7 4 2i n t e r n a lg o v e r n a n c e 4 9 4 2 1t h ei n t e r n a lg o v e r n a n c es i m c 眦4 9 4 2 2t h ei n t e m a lg o v e r n a n c em e c h a n i s m 5 0 4 3e x t e r n a lg o v e r n a n c e 5 1 4 3 11 1 l ee x t e r n a lg o v e r n a n c es t r u c t u r e 5 1 4 3 2t h ee x t e r n a lg o v e r n a n c em e c h a n i s m 5 2 c h a p t e r5s u p e r v i s i o nm e c h a n i s m 5 5 5 1s t a t u so fs u p e r v i s i o na n a l y s i s 5 5 5 1 1p r o b l e m se x i s i ti ns u p e r v i s i o na n dr e a s o na n a l y s i s 5 5 5 1 2t h er e g u l a t o r ye x p e r i e n c eo fd e v e l o p e dc o u n t r i e s 5 8 5 2t h ep r i n c i p l e so f i m p r o v i n gt h es u p e r v i s i o n 6 0 5 3t h ep r o p o s e ds u p e r v i s i o nm e c h a n i s m 6 1 5 3 1 p r o g r a ms u p e r v i s i o nm e c h a n i s m s 6 1 5 3 2f i n a n c i a ls u p e r v i s i o nm e c h a n i s m s 6 l 5 3 3t h em a r k e ts u p e r v i s i o nm e c h a n i s m 6 3 5 3 4a u d i ta n ds u p e r v i s i o nm e c h a n i s m s 6 4 v 5 3 5s o c i a ls u p e r v i s i o nm e c h a n i s m 6 4 c h a p t e r6c a s e 6 5 6 1c a s ei 1 1 仃0 d u c t i o n 6 5 6 2o l y m p i cs p o r t sc e n t e rp r o j e c ta n a l y s i s 6 6 6 2 1s t 舳o l d e 璐6 6 6 2 2p r o j e c td e c i s i o n - m a k i n g 6 7 6 2 3p r o j e c to r g a n i z a t i o n 6 8 6 2 4p r o j e c ts u p e r v i s i o n 7 0 6 3t h er e c o m m e n d a t i o n sf o ri m p r o v e m e n to ft h i sp r o j e c tg o v e r n a n c e 7 0 c h a p t e r7c o n c l u s i o na n dp r o s p e c t 7 3 r e f e r e n c e s 7 5 t h 础8 0 v i 山东大学硕士学位论文 摘要 随着体育事业的不断发展以及城市再造的需要，我国各地政府以满足竞技训 练、比赛需求和群众健身需要为出发点，新建、改建和扩建了一批公共体育场馆。 由于体育场馆设施建设耗资巨大、技术要求高、建设周期长、赛后使用率低、资 金回收比较困难，因而大多由政府筹建，给政府带来了巨大的压力。 近年来，山东省为迎接第十一届全国运动会的举办，公共体育场馆的兴建增 幅尤为明显，其间，省政府投资建设场馆达1 5 8 个，1 7 个赛区新建、改造场馆1 2 9 个，其中包括烟台体育公园、威海体育中心、济南奥体中心等档次较高的场馆。 公共体育场馆的大规模兴建，在缓解体育场馆使用供需矛盾的同时，使山东省政 府投资公共体育场馆建设中的许多实际问题凸显出来，如体育场馆建设的模式不 够合理，项目的运作效率较低等，给政府造成了资金的损失和资源的浪费。基于 此，本文以山东省政府投资公共体育场馆建设项目为研究对象，通过对公共体育 场馆建设现状、存在的问题和影响场馆建设发展的因素进行分析，提出政府投资 公共体育场馆建设项目治理模式，为上述问题的解决提供崭新的思路。 本文分三个部分构建了山东省政府投资体育场馆建设项目的治理模式。 第一个部分，通过对公司治理、项目治理及利益相关者理论进行分析，指出 当前理论研究的不足，提出从项目治理的角度探索解决问题的思路，基于公司治 理视角构建了以决策机制、组织机制和监督机制为内容的政府投资项目治理模式 整体框架。 第二个部分，构建了山东省政府投资公共体育场馆建设项目治理模式，为本 文的重点。该部分的研究主要从四个方面展开：首先，分析了山东省公共体育场 馆建设的现状，项目决策中存在的问题以及决策主体，设计了相应的决策机制； 其次，分析了该类项目的利益相关者及其需求，明确了项目各利益相关者在该类 项目治理中所扮演的角色，并从内部治理和外部治理两个方面设计了相应的组织 机制；再次，分析了该类项目建设监督中存在的问题和原因，借鉴发达国家政府 投资项目监管经验，提出了完善监督应遵循的原则，并设计了相应的监督机制； 最后，通过对山东省政府投资公共体育场馆项目的典型代表济南市奥体中心 山东大学硕士学位论文 2 项目案例进行实证分析，验证了本文所构建项目治理模式的科学性和可行性。 第三个部分，对全文进行了梳理总结，指出了本文的结论，并对该课题的进 研究进行了展望。 键词：政府投资；公共体育场馆；项目；治理 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t w i t l lt h ec o n s t a n td e v e l o p m e n to fs p o r t sa sw e l la su r b a nr e c y c l i n gn e e d s ，t om e e t t h ea t h l e t i ct r a i n i n ga n dc o m p e t i t i o nr e q u i r e m e n t sa n df i t n e s sn e e d so ft h em a s s e s ， c h i n a sl o c a lg o v e r n m e n t sb u i l da n dr e b u i l dan u m b e ro fp u b l i cs p o r t sv e n u e s a st h e c o n s t r u c t i o no fs p o r t sv e n u e sa n df a c i l i t i e sc o s t l y t e c h n i c a l l yd e m a n d i n g ，l o n g c o n s t r u c t i o np e r i o d ，l o wu s a g e ，t h er e c o v e r yo ff u n d si sm o r ed i f f i c u l t ，t h u sm o s to f t h e ma l eb u i l tb yg o v e r n m e n t s ，w h i c hb r i n gt r e m e n d o u sp r e s s u r eo nt h eg o v e r n m e n t s i nr e c e n ty e a r s ，w h i l et om e e tt h eo r g a n i z a t i o no ft h ee l e v e n t hn a t i o n a lg a m e s ， s h a n d o n gp r o v i n c e e v e nc o n s t r u c tm o r ep u b l i cs p o r t sv e n u e s ，t h ep r o v i n c i a l g o v e r n m e n ti n v e s t m e n ti nb u i l d i n gv e n u e su pt o15 8 ，b u i l to ri m p r o v e d1 2 9v e n u e si n 17d i v i s i o n ，i n c l u d i n gh i g h e rg r a d ev e n u e ss u c ha sy a n t a is p o r t sp a l lw e i h a is p o r t s c e n t e r , j i n a no l y m p i cs p o r t sc e n t e r , e t c a l t h o u g ht h el a r g e s c a l e c o n s t r u c t i o no f p u b l i cs p o r t sv e n u e se a s ei m b a l a n c eb e t w e e ns u p p l y a n dd e m a n di nu s i n gs p o r t s f a c i l i t i e s ，w h i l eal o to fp r a c t i c a lp r o b l e m sh a v ea r i s e n , s u c ha st h ec o n s t r u c t i o nm o d ei s u n r e a s o n a b l e ，t h el o w e ro p e r a t i o n a le f f i c i e n c yo ft h ep r o j e c t ，e t c ，b r i n gt h el o s so ff u n d s a n dt h e w a s t eo fr e s o u r c e st o g o v e r n m e n t s o ，t h e a r t i c l es e l e c t st h e g o v e r n m e n t i n v e s t e dp r o j e c tg o v e r n a n c em o d eo fp u b l i cs p o r t sv e n u e si ns h a n d o n g p r o v i n c ea st h er e s e a r c ho b j e c t ，t h r o u g ha n a l y s i st h ec u r r e n ts i t u a t i o no fp u b l i cs p o r t s v e n u e c o n s t r u c t i o n ，p r o b l e m s a n df a c t o r s a f f e c t i n g t h e d e v e l o p m e n to fv e n u e c o n s t r u c t i o n , g o tt h eg o v e r n m e n t - i n v e s t e dp r o j e c tg o v e r n a n c em o d eo fp u b l i cs p o r t s v e n u e si n s h a n d o n gp r o v i n c e ，t op r o v i d e an e w w a y o ft h i n k i n go nt h e a b o v e m e n t i o n e dp r o b l e m s t h e r ea l et h r e ep a r t si nt h i sp a p e r ： i np a r to n e ，t h et h e s i sp o i n t so u tt h ei n a d e q u a c i e so fc u r r e n tr e s e a r c ht h r o u g h a n a l y z i n gt h et h e o r yo fc o r p o r a t i o ng o v e r n a n c e ，p r o j e c tg o v e r n a n c e ，s t a k e h o l d e r ，a n d p r o p o s e st h a tt h er e s e a r c hs h o u l db a s e do np r o j e c tg o v e r n a n c e ，a n db u i l d st h er e s e a r c h f r a m e w o r ko fg o v e m r n e n t i n v e s t e dp r o j e c tg o v e r n a n c em o d eb a s e do np e r s p e c t i v eo f c o r p o r a t eg o v e r n a n c e i np a r tt w o ，t h et h e s i sb u i l d st h eg o v e r n m e n t - i n v e s t e dp r o j e c tg o v e r n a n c em o d eo f p u b l i cs p o t sv e n u e sc o n s t r u c t i o ni ns h a n d o n gp r o v i n c e ，w h i c hi st h ef o c u so ft h et h e s i s 4 山东大学硕士学位论文 第1 章引论 1 1 研究背景及问题的提出 2 0 0 8 年北京奥运会的成功申办，实现了国人的百年梦想，而伴随着2 0 0 9 年十 一届全运会的圆满成功及2 0 1 0 年广州亚运会准备工作的扎实推进，作为赛事准备 主体工程的体育场馆建设吸引了越来越多关注的目光。事实上从上世纪8 0 年代开 始，我国体育场馆的建设问题就备受关注，但至今未有理想的体制机制出现，而 新的问题却在社会的发展中不断产生。一方面，随着体育事业的不断发展及群众 生活水平的提高，人们对休闲、健身和运动的需求不断加大；另一方面，城市再 造的需要使得公共体育场馆项目被行政领导作为标志性的政绩工程而加以积极推 动，但由于缺乏科学的理论指导，往往加重了体育场馆建设科学性的迷失，不但 降低了运作效率，给政府也造成了资金的损失和资源的浪费。 1 1 1 国外公共体育场馆建设项目现状 在体育场馆数量上，发达国家要远远优于我国。据意大利奥委会文献信息部资 料( 见表1 - 1 ) ，1 9 9 0 年意大利每1 0 万人拥有2 1 2 个体育场地，芬兰拥有4 5 7 个， 德国拥有2 4 8 个，瑞士拥有2 2 0 个。据韩国文体部1 9 9 4 年资料，1 9 9 4 年韩国每 l o 万人拥有1 0 0 6 2 个体育场地。美国、日本等发达国家平均每万人拥有2 0 0 多个 体育场地。 表1 - 1日韩及西方几个国家平均每1 0 万人拥有的体育场地设施数 资料来源：意大利奥委会( c o n i ) c a r t ad e l l os p o r td e l2 0 0 0 ，引自日本面向2 0 0 1 年的大众 体育体育白皮书。 纵观国外发达国家，其公共体育场馆建设的政策法规均较为完善。从各发达国 家的体育法或相关规定中都可找出修建场馆的内容，部分国家还利用税收政策， 鼓励私人资金流向公共体育设施的建设。如美国一些地方州政府的税收政策往往 山东大学硕士学位论文 基于利益与公平原则，即采取谁获利谁赋税。体育设施的直接获利者包括：运动员、 球队老板、球迷、体育特许权经营者与媒体。 表1 - 2 美国政府在建设体育场馆中的投入状况一览表( 万美元) 体育场( 馆)建成时间( 年)建成成本政府资本投入 e b b e t sf i e l d1 9 1 31 2 5 60 w r i g l e yf i e l d 1 9 1 44 1 2 0 y a n k e es t a d i u m1 9 2 33 0 3 60 c o u n t ys t a d i u m 1 9 5 33 1 5 63 1 5 a n a h e i ms t a d i u m1 9 6 61 2 8 4 61 2 8 4 6 k i n g d o m e 1 9 7 61 9 5 9 01 9 5 9 0 m e t r o d o m e1 9 8 21 2 9 5 311 7 4 4 c o m e r i c ap a r k2 0 0 02 6 0 3 31 1 5 0 0 e n r o nf i e l d2 0 0 02 5 1 5 01 7 0 8 5 注：数据仅指初始建设成本。 资料来源：f i t c hr a t i n g s u s s p o r t sf a c i l i t yf i n a n c e - - - y e s t e r d a y ，d a ya n dt o m o r r o w e b o l h t t p ：聊f i t c hr a t i n g s c o i i l ，2 0 0 3 各发达国家在场馆投资上投资数额巨大，达数亿到数十亿，有的超过国内生 产总值( g d p ) 的1 以上，并且其中投入最多的就是场馆建设。在美国，政府的公共 财政投入一直是体育场馆建设的重要资金来源。1 9 3 2 1 9 3 7 年美国联邦政府在其 经济最不景气的大萧条时期还投资1 5 亿美元用于社区体育场地设施的建设，1 9 6 5 年起通过土地与水资源保护法( w a t e r a n dl a n dc o n - s e r v a t i o nf u n d ) ，联邦 政府每年拨款7 8 亿美元用于大众体育场地设施的建设，且对职业俱乐部体育场 馆的公共支出规模在不断升级( 如表卜2 ) 。二战以来德国实施的三个黄金计划 以及现在正在实施的东德黄金计划的主要目标就是大众体育场地设施的建设 与完善，实施这些计划用在体育场地设施上的资金已近4 0 0 亿马克。德国的杜伊 斯堡原来是钢铁城，后来向体育产业转化，该市市长被称为体育市长。意大利根 据国会1 9 5 7 年的法令，成立了专门以资助体育场馆建设为主，进行体育投资的公 共专业银行，称为“体育信贷所 。据统计，自1 9 5 7 年以来，体育信贷所已经为 各种体育团体提供了2 7 亿美元的低息贷款，修建和改建了1 2 万个体育设施。1 9 6 1 ， 年6 月，日本以国会的名义颁发了日本体育振兴法，随后由国会制定的专门体 育法律达4 件，其中日本文部省1 9 9 5 年和1 9 9 6 年用于大众体育场地设施建设方 面的费用分别为2 5 2 0 9 亿日元和2 4 2 6 3 亿日元。 政府资本在体育场馆总资本中所占比重有下降的倾向。随着体育社会化进程 6 山东大学硕士学位论文 不断加快，许多国家能借助体育的经济功能，广开财源，大力吸收社会资金，国 外私人投资体育往往比政府投资体育还多，其中瑞士为2 6 7 倍，西班牙为2 2 倍 ( 杨吉春，2 0 0 6 ) 。以美国为例，1 9 1 卜1 9 9 5 年间政府资本在体育场馆投资中所占 比重在逐渐下降，民间资本所占比重却在日渐增加( 如表卜3 ) 。在1 9 8 0 年之前， 私人资本很少介入体育场馆的投资，公私合作的形式尚未出现。但随着2 0 世纪8 0 年代后期美国体育市场化程度的提高，民间资本对体育场馆建设的投资开始升温， 但在民间资本总量增加、政府投资比重下降的同时，政府资本8 0 - - - 1 0 0 的场馆仍 然占总场馆的6 3 。可见，政府资本仍然是美国体育场馆总资本的主体，这充分说 明，美国政府对体育场馆建设的支持并没有减弱，而是以公私合作等形式吸纳了更 多的民间资本来促进体育场馆的建设与运营( 王龙飞，2 0 0 9 ) 。 表1 - 31 9 1 卜1 9 9 5 年美国主要体育场馆融资结构一览表 资料来源：f i t c hr a t i n g s u s s p o r t sf a c i l i t yf i n a n c e - - y e s t e r d a y ，d a ya n dt o m o r r o w e b o l h t t p ：w w w f i t c hr a t i n g s c o m 2 0 0 3 在公共体育场馆建设上，目前发达国家常用的模式主要有b o t 和p p p 两种。 1 、b o t ( b u i1 e r a t e - - - t r a n s f e r ) 模式，即“建设一运营一转让 ，是指 私营机构参与国家基础设施建设的一种模式。完整的b o t 模式，即从广义上说， 是由中标的项目法人负责融资、设计、建设、运营和管理，因此也被称为d b f o ( 设 计、建设、融资、运营) ；狭义的b o t 模式是不带设计的，仅指建设、运营、移交。 典型的b o t 方式是指：政府同私营机构的项目公司签订合同，由该项目公司承担一 个基础设施或公共工程的筹资、建造，项目建成后，在双方协定的一个固定的期 限内，由项目公司拥有、运营和维护这项设施，并通过收取使用费用和服务费用， 回收投资并取得合理的利润，协议期满后，这项设施的所有权无偿转交给政府( 王 刚，2 0 0 2 ) 。 在体育场馆建设和经营中引人b o t 融资方式，具有以下积极意义：有利于减轻 政府的公共财政负担；有利于克服基础设施业绩不佳的状况，避免和减少招投标、 7 世界杯足球赛建设的法兰西体育场也采用了p p p 模式，总投资3 66 0 0 万欧元，国 家投 体育 体育 8 山东大学硕士学位论文 1 1 2 国内公共体育场馆建设项目现状 我国第一部体育法一中华人民共和国体育法于1 9 9 5 年1 0 月1 日起开始 实施，其中规定了县级以上地方各级人民政府应当按照国家对城市公共体育设施 用地定额指标的规定，将城市公共体育设施建设纳入城市建设规划和土地利用总 体规划，但由于立法的限制，对公共体育设旖的规定比较粗糙，在具体操作性上 与国外体育场馆的制度法规相比存在一定的不足。全民健身条例规定县级以上 地方人民政府应当将全民健身事业纳入本级国民经济和社会发展规划，有计划地 建设公共体育设施，加大对农村地区和城市社区等基层公共体育设施建设的投入， 公共体育设施的规划、建设应当与当地经济发展水平相适应。2 0 0 3 年颁布的公 共文化体育设施条例规定国家有