（工商管理专业论文）政府人力资源开发的核心问题研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文 第1 页 摘要 随着全球经济一体化进程的加快和信息技术的迅猛发展以及新的管理概念 与管理方法的出现与应用，迫切地需要研究我国政府部门人力资源丌发这一问 题，以提升公务员的整体素质，提高政府部门工作的效率与效益。 政府部门人力资源开发应从加强公务员能力建设、建立合理的公务员流动机 制和创建学习型政府部门三个核心方面来研究新形势下的人力资源开发工作，以 提高公务员的素质，使公务员具备有效的、开展管理、服务经济运行所必备的体 力、智力、技能及正确行为的模式，从而增强政府部门的活力，使之能有效地适 应市场经济运行的需要。而在公务员建设中，公务员能力建设是核心，公务员制 度建设是基础，创建学习型政府部门是保证。我们必须把竞争理念作为公务员能 力建设的根本理念，贯穿于公务员能力建设的始终，实行优胜劣汰，加强制度建 设，保证公务员能力的不断提高，以应对国际、国内日趋激烈的竞争形势。公务 员流动是社会进步与发展的标志，公务员的全球化已成为必然的趋势，政府部门 应遵循公务员流动的规律，通过分析公务员流失的原因，建立合理的公务员流动 机制，保证“出口、入口”的畅通，以在留住优秀人才的基础上，实现公务员的能 力互补和资源共享。创建学习型政府部门是开发公务员创造力和提高整个政府部 门群体能力的基本途径。政府部门倡导和实施创新性的学习理念、学习方式，对 于人力资源创造力的开发，对于社会发展具有基础性、战略性和决定性的意义， 政府部门和公务员适应社会变革能力的强弱，对竞争力的提高起着至关重要的作 用。 本文在研究政府部门人力资源开发的核心问题中，创造性地提出了建立“三 维互动”学习型政府部门的理论，这指明了创建学习型政府的关键路径，有利于 各级政府部门有效地建立能实现终身学习目标和提高公务员队伍综合素质的学 习型组织。 关键词：政府部门人力资源丌发词：公务员词；学习型政府部门词 西南交通大学硕士研究生学位论文第l i 页 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ee x p e d “i n go fg l o b ee c o n o m i ci n t e g r a t i v ec o u r s ea n d t h e r a p i dd e v e l o p m e n to fi n f b n n a t i o nt e c h n o l o g y ， a l s ow i t ht h ee m e r g c n c ea n d a p p l i c a t i o no fn e wm a n a g e m e n tc o n c e p ta n dm e t h o d s ，i tu r g e su st or e s e a r c ht h e p r o b l e mo ft h ee x p l o i t u r eo fo u rg o v e m m e n th u m a i l r e s o u r c ei no r d e rt o u p g r a d et h eo f f i c i a l s w h o l eh o l i s t i cq u a l i t y t oa d v a n c et h ew o r k i n ge m c i e n c y a n db e n c f i to fo u rg o v e n l m e n t t h ed e v e l o p m e n to fg o 、r e m m e n t sh u m a nr e s o u r c es h o u l ds t a nw “ht h e t h r e ec o r e so fs t r e n g t h e n i n gt h ec o n s t n l c t i o no fo 伍c i a l s c o m p e t e n c e、b u i l d i n g r a t i o n a lc i v i l i a n s f l o w i n gm e c h a i l i s ma n dc r e a t i n gs t u d y i n g t y p eg o v e m m e i i t ，t o r e s e a r c ht h ep e o p l e sr c s o l i r c ed e v e l o p m e n ti nn e ws i t u a t i o n ，t oe n h a n c et h e o f 珏c i a l s q u a l i t y ，t om a k e 也e mh a v et h en e c e s s a r yp h y s i c a ls t r e n g t h 、i n t e l l e c t 、 s k i l la n de x a c ta c t i o nm o d e l ，s o 也a tt h e yc a ne f 绝c t i v e l ya d a p tt ot h ed e m a n do f m a r k e t i n g e c o n o m i c九l n n i n g m o r e o v e r ，d u r i n g t h ec o n s t m c t i o n ， t h e o m c i a l s c o m p e t e n c ei sm ec o r e t h ei n s t “u t i o n a lb u i l di st h eb a s ea i l dc f e a t i n ga s t u d y i n g t y p eg o v e m m e n t i st h ep l e d g e w em u s tr e g a r dt l l ec o m p e t i t i o n c o n c 印ta s t l l eb a s i cn o t i o ni nc o n s t m c t i n gt h eo m c i a l s c o m p e t c n c e ，r u n t h r o u g ht h i si d e a a l lt b ew h i l e ，s e l e c tc h es u p e r i o ra 1 1 de l j m i n a t et h ei n f e r i o r ， i n t e n s i f yt h ei n s t i t u t i o n a lc o n s t r u c t i o n ，e n s u r et h eu n c e 孙i n g l yb o o s to fo f f i c i a l s c o m p e t e n c e ，i no r d e rt oc o p ew i t hm ed r a s t i cc o m p e t i t i o ni nh t e m a t i o n a la n d d o m e s t i cc i r c u m s t a n c e s t h ef l o w i n go fo f h c i a l si sat o k e no fs o c i a l a d v a n c e m c n ta n dd e v e l o p m e n t ，c i v i l i a n s g l o b a l i z a t i o nh a sb e c o m et h ei n e v i t a b l e t r e n d ，t h eg o v e m m e n ts h o u l dc o n f b mt ot h en l l eo fo 伍c i a l sm o v i n g ，a n a l y z et h e r e a s o n0 ft h eo u t f l o wo fo m c i a l s ，b u i l dar a t i o n a ls y s t e mo fo f 五c i a l sr u i l n i n g ， e n s u r eas t r a i g h t w a yo f “i na n do u t ， s oa st or e a i i z em u t u a ls u p p l e m e n t sa n d r e s o u r c e ss h a r eo nt h eb a s eo fk e e p i n gt h ee l i t i s t s c r e a t i n g 吕t u d 如n g t y p e g o v e m m e n “sab a s i ca c c e s st 0o p e no u tt h eo 硒c i a l s c r e a t i v i t i e sa n dt oe n h a n c e t h ew h o l ec o m p e t e n c e so ft h eg o v e m m e m t h e g o v e r n m e n to u g h tt os p a r k p i u g a n di m p l e m e n tc r e a t i v es t u d y i n gn o t i o n s 、 s t u d y i n gm e t h o d s ，t h e s ea c t i o n sw t a k eo nb a s j c 、 s t r a t e g i ca n dd e c i s i v es i g n i 6 c a n c e t ot h es o c i a ld e v e l o p m e n t ，t h e a d a p t i o nt os o c i a ir e f o r mo ft h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n t sa n dt h eo 陌c i a l si s 西南交通大学硕士研究生学位论文 第1 ii 页 s t r o n g o rw e a kw i l lh a v ec 九1 c i a le f 诧c tf o ri m p m v i n gm ec o m p e t i t i o n c a p a b i l i t i e s t h i sm e s i sh a sc r e a t i v e l yb r o u g h tf o r w a r dt h et l l e o r yo fb u i l d i n g “t h r e e d i m e n s i o n a lm u t u a la c t i o n s t u d y i n g t y p eg o v e m m e n ti nr e s e a r c h i n gt h e k e m e lp r o b l e mo fg o v e m m e n t h u m a nr e s o u r c e sd e v e l o p m e n t ，t h i si n d i c a t e st h e k e ya c c e s s o fc r e a t i n gs t u d y i n g - t y p eg o v e m m e n t ，a n dt h i st h c o r yw i l lb c p r o p i t i o u st ob u i l du pak i n do fs t u d y i n g t y p eo r g a n i z a t i o nt h a tc a ne f f e c t i v e l y r e a l i z el i f e o n g - s t u d y i n gm i s s i o na n de n h a n c et h ei n t e g r a t i v ec a p a b i l i t i e so fa 1 1 t h ep u b l i cs e a i l t sf o ra n1 e v e l sg o v e m m e n t s k e y w o r d s ：9 0 v c m m e n th u m 越r e s o u r c ed e v e l o p m e n t ； o 伍c i a l s s t u d y i n g - t y p eg o v e m m c n td e p a n m e n t s 西南交通大学硕士研究生学位论文 第l 页 第1 章绪论 1 1 问题的提出 人类已经迈入2 1 世纪，这是个交幻莫测的世纪，这是一个催人奋进的 世纪。在这里，机遇与挑战共存：在这里，竞争与合作共在。面对急剧的变 革、残酷的挑战，中国政府部门如何准确把握时代的潮流，时刻站在风头浪 巅，带领中国跻身子世界强国之林，就必须在与狼共舞的环境中拥有自己的 “绝招”克敌制胜，而这个绝招就是政府的核心竞争力。显然，如何搞好政府 部门人力资源的开发是问题的核心。目前，政府部门尽管有大量的人力资源， 然而却不能对其自身所拥有的人力资源进行有效的开发和利用，其现状是： 一、缺乏公平和竞争机制 首先受到职位编制限制。这种限制是与国家行政机关工资拨敬额度有关， 政府部门工作人员的职数不能随意变动。这就造成了有的工作人员虽然有良 好业绩但苦于无上一职位的空缺而不能上升；而业绩平平者却能因有上位空 缺而平步青云。另外，论资排辈现象十分普遍，不利于士气的调动。其次， 受到职权等级的限制。由于等级职权使日常工作多是层层报批式管理，因此， 个人的某些创造性地管理思维模式或工作方法，常常会受到这种权责限制而 很少能具有突出的业绩表现，按部就班是机关通常的工作作风。 二、政府工作人员价值趋向有失偏颇，“官本位”思想依然存在 中国经历了几千年的封建社会，现代社会主义市场经济，是在农业社会 的基础上跳跃式发展起来的，还非常不完善，经济的不平衡使“官本位”趋向 在大多数经济欠发达地区普遍存在，严重的“官本位”思想，使工作人员缺少 参与社会流动的意识，反过来又成为滋尘“跑官、要官”、吏治腐败的土壤， 严重侵蚀国家公职人员的素质和价值趋向。 三、公务员队伍人员素质不高 年龄结构不合理，思想观念相对保守习惯于利用传统思维和传统手段 对待变化了的新形势，缺乏发现新问题、解决新矛盾的开拓创新精神。公务 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 员队伍的知识层次、结构不合理，多数为传统行政官员，对社会主义市场经 济规律、公共管理知识了解不多，缺乏外语、计算机的了解等。 四、优胜劣汰的效应有限 首先，当前政府工作入员的评价机制不科学，一些地方工作入员晋级升 职还主要取决于个人学历、资历及领导评价，没有真正形成与工作实绩相统 一的相应晋职、升级的科学管理机制；其次，公务员的选任机制没有发挥出 应有的竞争动力和压力政府没有更多的职位拿出来公开向社会竞争和招 考，机关“官”多，“兵”少，素质不强的局面未得到根本改变。三是政府工作 人员的退出机制不健全。普遗只有谋求升迁的动力，辞退的压力不足，“一业 而终”平平稳稳干到退休，缺乏优胜劣汰的竞争机制。并且，由于国家政府部 门的薪酬体系与工作业绩没有完全挂钩，无法调动工作人员的工作热情，不 仅影响了政府工作，还造成了人才资源的外流。 但全球的社会经济环境已发生了巨大的变化，特别是以计算机技术和现 代通信技术为代表的信息科技正改变着我们的生活、工作的方方面面，全球 经济一体化，文化多元化的冲击以及新的管理概念与管理方法的出现与应 、用，更迫切地需要研究我国政府人力资源开发这一问题，提高政府的工作效 率与效益。我们必须结合中国政府所处的特殊政治、历史、文化环境去研究。 正如美国公共行政学者罗伯特达尔在行政学的三个问题中所指出的“从 莱一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立即给予普遍化，或被应用 到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场 合，必须先把那个特殊场合加以研究才可以判定。”在公共行政和政府部门人 力资源开发研究领域中，并不存在“放之四海而皆准”的模式，正视中国特殊 的行政生态环境，以开放的思想有选择地吸收国际先进的公共行政经验，探 索、发展中国自己的政府部门人力资源开发理论，并致力于政府部门人力资 源实践，就成为中国政府人力资源开发研究的当然选择。 1 2 国内外研究现状 国外学者在人力资源方面已经作出了卓有成效的研究，如西奥多舒尔茨 的人力资本投资理论，他提出了：( 1 ) 人力资本的积累是社会经济增长的源泉；( 2 ) 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 教育促进经济增长是通过提高人们处理不均衡状态的能力的具体方式实现 的；( 3 ) 人类时间是人力资本的组成部分有效、合理地使用与分配时间的能力， 也是人力资本的构成部分；( 4 ) 教育也是使个人收入的社会分配趋于平等 的因索，还有加里贝克尔提出的人力资本投资收益率计算公式以及丹尼森在 人力资本数量研究和实证研究方面做出了较大的贡献，他们都可以给我们许 多启示。 中国的人力资源理论是在经济全球化的浪潮中和中国社会经济转轨时期 应运而生的。一方面，学者们纷纷翻译西方具有代表性的人力资源和人力资 本著作，并将之推向中国转轨的平台上；另一方面，学者们根据中国国情和 政策状况，吸收西方人力资源理论，开始创造性地研究中国人力资源理论， 用于培养人力资源管理专门人才和指导中国人力资源管理实践国内的研究 团体、学者在人力资源方面已作出了突破性的研究，如宋斌同志带领的科研 团队经过四年的辛勤耕耘，阐明了政府部门人力资源开发的基本理论框架和 体系架构，邢传的中国人力资源管理问题报告等，都为我国人力资源管 理研究提供了科学的范式和理论基础。 1 3 本文研究方法与内容 政府部门人力资源开发方法分为三类：决策方法，包括调查方法、决策 技术等方法；人事管理方法，包括职位分析、绩效考核、职业设计等方法； 人力资源会计、价值核算、审计方法。人力资源会计旨在提供做出政府部门 人力资源开发政策的信息，提供考评公务员方案的信息，提供下期人力资本 投入的信息，并为社会和公众提供公务员履行职责的信息。其价值是公务员 创造性履行职赞的结晶。通过审计能够避免人力资源开发中的盲目性和主观 随意性。 本文在借鉴前人已有的研究成果上，经过大量的实地调查，通过职位分 析、绩效考核等方法，并结合自己在政府部门工作多年的经验，就政府部门 人力资源开发中的三个核心问题，即炳强公务员能力建设，建立公务员流动 机制和创建学习型政府部门来研究如何做好新形势下的政府人力资源开发， 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 从而有效地提高政府部门的工作效率和效益，进而推动我国经济和社会的快 速发展。 ( 1 ) 阐述了在公务员能力建设中引入竞争理念，采取措施把好“进口”、 “楼梯口”和“出口”三个方面，紧紧围绕转变政府职能动态化的搞好能力建设， 制定各级公务员的能力标准框架和履职能力的知识体系，加强制度建设，以 及在电子政务情况下如何加强公务员能力建设几个方面来论述了公务员能 力建设中应加大力度、突出重点，加强公务员八个方面的能力建设： ( 2 ) 阐述了公务员流动的必然性以及流动产生的客观条件，剖析了公务 员跳槽和流失的搜律、原因及其产生的弊端和不利影响，提出了在遵循公务 员流动规律的前提下，加大公务员开发及其流动的力度，变公务员被动流动 为主动流动，建立起合理的公务员流动机制。 ( 3 ) 阐述了学习型政府提出的社会背景以及其含义和特性，指明了创建 学习型政府的关键路径，即以建立三维互动“学习型政府部门为基础，以政府 部门系统网络平台为主体的学习型政府的内在运行机制，从而刨建开发公务 员创造力的基本途径。 ( 4 ) 通过分析a 政府部门的人力资源现状、人力资源开发的规划、投入 机制以及绩效考核体系，阐明其人力资源开发中存在的问题、经验，提出了 解决对策。 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 第2 章政府人力资源开发的基本原理 2 1 人力赍源开发概述 所谓政府部门人力资源开发是指政府运用科学的开发战略，建立一整套 开发机制，对政府公务员进行系统地培养和评价、选拔和使用、配置和保障 等相关过程的系列管理活动。为使人力、物力经常保持最佳比例。同时对人 的思想、心理和行为进行恰当的调适，充分发挥人的主观能动性，使人事相 宜，以实现政府目标。 人力资源开发概念的含义：( 1 ) 人力资源的开发是有计划、有组织进 行的，是一种规划性的活动。人力资源的开发，必须结合组织的现有目标和 未来目标，人力资源开发需要兼顾个人和组织的目标，求得个人和组织的协 调发展。( 2 ) 通过开发提高人力资源整体紊质，充分挖掘人的潜能，实现 组织内人力资源的系统发展和工作绩效的明显提高。( 3 ) 人力资源开发的 核心是教育和培训，是组织成员行为的持久改变或行为能力的改善。( 4 ) 人力资源的开发主体以国家或政府为主。( 5 ) 人力资源开发不是一劳永逸 的，由于社会政治和经济改革的不断深化使组织的目标不断调整，这些都要 求人力资源开发工作不断延续和深化。 政府部门人力资源开发的主要意图是提高公务员的素质，使公务员具 备有效的开展管理、服务经济运行所必备的体力、智力、技能、潜质及正确 彳亍为的模式、职业道德、价值体系、积极性、创造性等。 经济盗源主要分为三类：自然资源、物质资源、人力资源。而人力资 源属其首位，中国政府部门人力资源量是世界上昂大的，其特性如下： 1 、它是时代性资源 公务员的思想素质、理论涵养、职业技能、管理水平，在其形成、升格、 运作过程中受到时代条件的制约与弛越。 2 、它是自然性资源 2 、它是自然性资源 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 公务员是以其自然生理条件为特征的活生生的资源，尽管存在有形磨 损、无形磨损，但它所具有的生物性最显著的可再生性，是不容置疑的。 3 、它是社会性资源 政府部门人力资源是在社会经济和行政管理环境、实践中产生、发展、 演变的，并在推动社会发展中发挥功能和造成影响。 4 、它是高效性资源 政府部门人力资源的有效利用能带来巨大的效益。政府部门人力资源的 这种高效性是由人力资源的性质决定的，政府部门人力资源以具有一定知识 的人为主要内容，而知识又主要以科学管理理论为内容，它的不断更新可产 生巨大的潜在效益。 5 、它是周期性资源 公务员职业生涯有着特定的被自然所限定的生命周期。通常，其最佳年 龄或行政职业成熟期，是其发挥才能的高峰期或最佳期。 政府部门人力资源开发的基本任务包括： 一是选才。坚持按照工作性质和岗位特点要求选拔公务员的原则，要做 到有的放矢；坚持“德才兼备”的原则，以品德、能力、学历和经验作为公务 员选拔的主要依据；并坚持多渠道选拔公务员的原则以及运用科学测评手段 选拔公务员的原则。 二是求才。求才就是人力资源管理部门通过各种渠道，借助各种方法， 为政府寻求和吸收优秀的人力资源。一方面，它要求建立和完善劳动力市场， 扩展公务员来源的社会基础；另一方面，通过统一的公务员标准、优秀的双 向选择机制、良好的人力资源规划、合理的选拔和晋升体制，保证政府既能 够从社会中广泛获取优秀公务员，又能够从内部及时得到优秀人员。 三是用才。对已经选聘的公务员，政府部门要真正关心，真心尊重，充 分信任，大胆使用，尽最大可能发挥其潜能，做到人尽其才。用才的关键是 树立“以人为本”的管理思想。 四是育才。政府部门在使用人力资源的同时，还要通过建立健全公务员 教育培训体系，借助公务员个人丌发、职业生涯丌发、政府部门丌发，进一 步丌发人力资源的潜力，使其在适应社会发展与部门发展的需要的同时，也 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 能够实现自己的职业生涯发展规划。育才的关键是形成“管理即教育”的管理 哲学。 五是激才。政府部门人力资源- 丌发的一个重要内容是激发人的主动性和 创造性。因此，政府部门可以凭借各种激励措施，如目标管理、薪酬福利、 晋升政策等，形成良好的激励机制，最大限度地调动人的主动性，发挥人的 创造性。激才的关键是发挥行政文化的凝聚力。 六是留才。留才的关键是合理地满足人们的需要。一靠事业留人，二靠 感情留人，三靠适当的待遇留人。 2 2 政府人力资源开发的基本理念 政府部门人力资源开发的重心或着力点应放在公务员人力资源能力建设 上，尤其是创新能力的建设上。具体包括：改进公务员管理体制和制度；提 高公务员素质并改善其知识结构，留住符合需要的公务员；吸引潜在的合格 的应聘者和吸收优秀分子进入政府工作；激励公务员更好地工作并发掘其潜 能和创造性；保护公务员施政安全和健康。 政府部门人力资源开发的意义：提高政府行政效率，即以一定的投入获 得更多的产出。提高工作、生活质量，使公务员在工作中产生良好的心理和 生理健康感觉。提高社会和经济效益。即获得更广泛的社会赞誉和更多盈利。 提高公务员遵守各项有关法律、法规的自觉性，杜绝腐败。 2 2 1 政府人力资源开发的人本化理念 以人为本：指以人是管理的出发点和归宿为核心，以人为本贯穿于人力 资源开发的全部活动之中，并以调动人的积极性、潜能性和创造性为根本。 以人为本原理是一百年来管理理论和管理实践的总结，是以科学管理为基础一 的。政府部门应关心公务员、爱护公务员和理解公务员。在观念上、政策上、 制度上、组织文化上、工作条件上等各项建设中强化以人为本的意识。其包 括： ( 1 ) 公务员本位思想，即把公务员视同再生资源、资本型资源，为政 府部门、社会经济直接带来效率、效益的无形资本和新的经济增长点。 ( 2 ) 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 政府部门主权思想，即在国家方针导引下，公务员拥有参政的主动权、流动 的选择权、价值实现的需求权。 物质和精神激励并重：物质动力做到分配公平，即同一层级公务员在基 本薪酬上公平分配。对贡献突出、功绩卓著的，给予超额奖酬。建立起能综 合体现工作职责、能力、业绩等因素，与国民经济发展相协调、与社会进步 相适应的公务员工资水平决定机制。精神动力就是创设满足公务员各种需要 的条件，并激发其动机，使之产生实现政府目标的特定行为。精神激励是管 理的一项重要职能，也是政府部门人力资源开发的一个重要内容。精神激励 可以调动公务员的主观能动性，从而提高行政管理工作效率。 2 2 2 政府人力资源开发的市场化理念 市场化理念是当今西方公共管理所共同遵循的理念，认为只有公共管理 的市场化才是提高政府工作效率和管理水平的根本途径。所谓公共管理的市 场化，即“在管理的思路上引入市场机制，以改进竞争；在管理的方式上引进 私营部门的管理工具( 如成本核算、控制技术等) 。”从政府部门人力资源开 发角度上讲，市场化的实质是使价格机制和成本、收益机制进入到政府部门 人力资源开发系统之中，使之无论在数量、规模的控制上，还是在质量的提 升上，都要具有成本意识和投资意识，都要进行成本核算，其目的在于使其 内部协调管理和开发的成本核算不要过于远离市场交易的成本，并实现行政 效率和效益的最大化。 由于市场经济本身还具有开放性、竞争性、多变性特点，而目前我国政 府部门人力资源开发又是在市场经济条件下展开的因此，市场化理念必然 要求政府部门人力资源开发相应地强化下列意识： 1 、强化放开视野选考人才和教育培训的意识。突破“竞选”者身份、地 域、行业等种种束缚。坚持凡进必考的竞争录用原则和几“晋”必考的竞争上 岗原则。 2 、强化积极的竞争优化意识。竞争优化是市场机制发挥基础作用的基 本手段。它有利于通过积极竞争优化公务员队伍的整体结构，提高行政续效。 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 其包括资格竞争、岗位竞争、工作竞争、职级竞争。并贯穿于培育、配置、 考评等开发过程中。 3 、强化合理的价格调节意识。运用价格机制进行调节是市场机制发挥 基础性作用的重要杠杆。构建合理的价格调节机制，就是要充分运用市场机 制调节公务员的薪酬待遇、福利保障等，使之有效发挥在公务员管理与开发 工作中应有的保健激励作用。 2 2 3 政府人力资源开发的法制化理念 法制化的目的是规范政府部门人力资源开发行为，保证政府部门人力资 源开发的良好秩序，开辟政府部门人力资源的开发渠道。政府部门人力资源 开发的法制化是指政府在人事行政管理过程中，以法律的精神和原则调整与 公务员的工作关系，按照法律规定的人事行政管理权限，依法对公务员进行 管理，保护公务员的合法权益，并约束公务员在法律规定的范围内正确履行 行政管理职责。 法治是现代社会一项广泛而普遍的政治原则与行政管理原则。尤其是国 家政权的管理者，必须以法律为依据，在法律规定的范围内行事。违背或超 越法律授权的行为，都是违法的，应当承担法律责任。法治的政府与法治的 行政，要求法律在政府和公民之间平等，政府不能享有特权；依法行政，即 政府的一切行为必须遵守法律，不得违法逾越；依法负责，即政府机关及其 公务员如有侵害公民、法人或其他组织的合法权益的违法行政行为，应承担 法律责任。法治化的功用主要有以下几点： 1 、确立政府部门人力资源开发的标准和规则，维护政府人事行政管理 运行的秩序，政府部门人力资源开发的法制化追求的基本价值，在于建立一 个良好的开发秩序。 2 、塑造政府部门人力资源成长和发展的良好环境，法制化可为公务员 的成长与发展设鬣规范化的渠道，建立依法的人才竞争、激励和监控机制， 为吸引、合理使用、留住优秀人才丌髀了广阔的道路，从而对政府行政管理 效率的提高提供了人，4 + 保障。 西南交通大学硕士研究生学位论文第10 页 3 、国家通过法律形式确认了政府人事行政管理的权力范围、限度、方 式，保证政府正确地行使人事权，而不受其他力量的干扰，有效地维护公务 员的合法权益。 2 3 政府人力资源开发的理论 2 3 1 各种人性假设 ( 1 ) “经济人”假设：这一理论假设的基本观点是个人都是理性的个人利 益最大化者，人们的行为目标在于追求自身的最大利益。泰勒等就是“经济人” 假设的传统支持者与提倡者。与“经济人”假设相匹配，管理者通常创造出相 应的管理措臆。一般来说，相应的措施包括：( 1 ) 注重工作任务管理采 用严密的控制、监督和“管、卡、压”的独裁式管理。( 2 ) 主要采用“胡萝h 加大棒”的方法对工作人员进行激励，即以金钱来刺激工人的生产积极性，用 惩罚来对付的的“消极怠工”行为。( 3 ) 管理工作是少数管理者的事，工人只 是服从指挥，不用参与任何管理。 ( 2 ) “社会人”假设：这种假设认为，只要是人，无论是管理者还是员工， 都处在人群之中，都是团队和集体的一员，任何人都不能孤立存在，因此人 与人之间的关系对于个人来说都非常重要。与“经济人”假设相比，“社会人” 假设相应的管理措施也是自有特色： ( 1 ) 管理人员不应只注意组织目标的 完成，应把注意的重点放在对职工需要的关心上。 ( 2 ) 管理人员关系要注 意职工之间的关系。培养职工的归属感和集体感。 ( 3 ) 管理人员的职能不 应只限于技术问题与经济问题的处理，而应注意人际关系的处理以及在职工 与上级领导之间起联络作用。 ( 3 ) “自我实现人”假设：这一假设认为人并无好逸恶劳的天性，人的潜 力要完全表现出来，才能充分发挥出来，人才能获得最大的满足，只要工作 能够有助于实现自我价值，工人不会选择好逸恶劳。“自我实现人”假设促进 了管理重点的转变，主张创造适宜的工作环境与工作条件，使之能充分发挥 人的潜力和才能，充分发挥个人的特长和创造力：促成了管理职能的变化， 管理者的主要职能不是生产的指挥者和控制者，也不是人际关系的调节者， 西南交通大学硕士研究生学位论文 第1 1 页 而是生产环境与条件的设计者与提供者，他们的主要任务是刨造适宜的环境 条件，以发展入的聪明才智和创造力；还催生了奖励制度的变化，“自我实现 人”假设重视内部激励，重视职工获得知识，施展才华，形成自尊、自重、自 主、创造等自我实现的需要等来调动职工的积极性。 ( 4 ) “复杂人”假设：“复杂人”假设综合了其他各种不同的人性假设，认 为人是很复杂的，人的需要是多种多样的，人的各种特性都会因情景变化而 变化，应根据具体情境采用相应的管理方式。这种理论也被称为“超y 理论”。 根据“超y 理论”提出的主要管理措施有：采用不同的组织形式提高管理效率： 根据工作性质不同，时而采取固定的的组织形式，时而采取灵活的、变化的 组织形式；若企业任务明确，则应采用民主的授权的领导方式；善于发现职 工在需要、动机、能力、个性的个别差异，因人、因时、因事、因地制宜采 取灵活多变的管理方式与奖酬方式。 2 3 2 人力资本理论 “人力资本”的概念是从资本所有者角度出发，立足于“投资l 回报”的 思路而产生的。它通常是指劳动者赖以获得劳动报酬的专业知识与技能。该 理论主要以美国经济学家舒乐茨为代表。其主要内容包括： ( 1 ) “以人为本”的核心在提高人的素质：人力资本理论基本出发点是 提高人口素质。增强人口素质是现代社会涉及政府、组织和家庭的重要议题。 ( 2 ) 科技进步使人力资本价值骤升：人力资本投资与物力资本投资都 是经济发展不可缺少的生产性投资，但在现代化经济条件下，人力资本投资对 于投资者和社会的作用远远大于物力资本投资的作用。 ( 3 ) 人力资本投资从人的体力劳动转向智力：教育和培训的投资是人力 资本开发的核心。由于科技进步、企业经营和社会活动的成败越来越取决于 人的智慧而不在乎物质条件。教育投资是使隐藏在人体内的能力得以增长， 并能直接贡献于生产率的提高。 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 2 3 3 “新公共管理”理论 “新公共管理”理论代表了政府管理研究领域发展的新阶段，它是在对传 统的公共行政学理论批判的基础上逐步形成起来的。“新公共管理”理论的范 式特征有： ( 1 ) 强调职业化管理。“新公共管理”认为，公共组织尤其是政府必须清 楚自己做什么、如何做和向谁尽贲，让公共管理人员成为管理者，而不是传 统的仅仅听命于别人的行政官员。 ( 2 ) 明确的绩效标准与绩效评估。“新公共管理”关注产出或结果，而非 投入和过程。 ( 3 ) 项目预算与战略管理。项目预算系统根据机构的具体项目来分配资 金，要列出项目、子项目以及更低层次项目的所有成本，人员的配给不再由 人事部门来决定，它成为项目预算的组成部分。 ( 4 ) 提供回应性服务。强调顾客至上或顾客导向，它通过把公民交成消 费者，以市场取代政府，提供回应性服务，满足顾客的不同需求。 ( 5 ) 公共服务机构的分散化和小型化。建立执行机构或半自治性的分散 机构，让它们负贲公共项目的执行和公共服务的提供。 ( 6 ) 竞争机制的引入。主张用市场的力量来改造政府在公共部门中引入 市场机制，在公共部门与私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，以缩 小政府规模，提高公共物品及服务供给的效率。 ( 7 ) 采用私人部门管理方式。引入当代私人部门管理所发展起来的管理 经验、理论、方法及技术，重塑公共部门管理。 ( 8 ) 管理者与政治家、公众关系的改变。公共管理者与政治家建立起一 种更密切和灵活的关系，公共管理者r 益卷入公共政策制定和通常的政治事 务之中；市场竞争机制的引入、结果导向等原则的采用改变了公民的纯粹被 动服从地位。 西南交通大学硕士研究生学位论文 第1 3 页 第3 章政府人力资源开发的核心问题 3 1 公务员能力建设 在公务员建设中，公务员能力建设是核心，公务员制度建设是基础，创 建学习型政府部门或机关是保证。党的“十六大”明确提出了要“加强党的执政 能力建设，提高党的领导水平和执政水平”。这是从党和国家长治久安的战略 高度，向全党提出的带全局性根本性的重大课题。公务员是我党执政的具体 载体，公务员的能力状况直接关系到党的领导水平和执政水平a决定指 出：“重点培养人的学习能力、实践能力，着力提高人的创新能力。围绕创新 能力建设，根据各类人才的特点，研究制定人才资源能力建设标准。”因此， 公务员的能力建设是党的执政能力建设的有机组成部分和具体细化，应结合 政府部门管理的内容和发展趋势，确定公务员能力的基本构成制定熊力建 设的标准框架，有条不紊、循序渐进。 3 1 1 在公务员能力建设中引入竞争理念 ( 一) 公务员能力建设的背景 “新公共管理”不仅仅是西方各国改革模式的选择，同样也对我国政府改 革产生深远影响。“新公共管理”的最大特征之一就是竞争机制的引入，这是 对我国现行政府改革的挑战。从根本上来说，是对政府公务员这一能动资源 的挑战。而面对这一挑战的有效途径就是加强公务员能力建设。 目前，走向“新公共管理”的实践模式已成为各国政府改革的最基本趋势。 新公共管理，又称“管理主义”，是以采用商业管理的理论、方法及技术，引 入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理模式。以 “新公共管理”为导向的政府改革被人们描述为一场追求“三e ” ( e c o n o m y ，e m c j e n c y ，e f 代c t i v e n e s s ，即经济、效率和效益) 目标的管理改革运 动。 新公共管理理论是伴随着西方传统政府官僚体制的危机而出现的，是对 传统公共行政的重大变革。新公共管理所塑造的是个“企业家政府”，这一 西南交通大学硕士研究生学位论文第页 概念的提出者是戴维奥斯本。他指出之所以采用“企业家政府”这一概念是试 图把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能 像私人企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率。 与此同时，奥斯本还提出了“企业家政府”的十大特征，即“( 1 ) 掌舵而 不是划桨；( 2 ) 重妥善授权丽非事必躬亲；( 3 ) 注重引入竞争机制； ( 4 ) 注重目标使命而非繁文缛节；( 5 ) 重产出而非投入；( 6 ) 具备“顾客意识”； ( 7 ) 有收益而不浪费；( 8 ) 重预防而不是治疗：( 9 ) 重参与协作的分权 模式而非层级节制的集权模式：( 1 0 ) 重市场机制调节而非仅靠行政指令控 制。” 传统的政府习惯于采取垄断方式进行管理活动，把竞争看作是种浪 费。这也是政府之所阻没有商界那样富有效率的主要原因；而现代的“企业化 政府”是民主的政府，是高效的政府。只有具有竞争意识的政府才能“与时俱 进”地领导人民不断进步，才能长久地维持其合法性。因此，将竞争这一理念 贯穿于公务员能力建设中迫在眉睫，只有在公务员能力建设中做到互相争 胜，才能优胜劣汰。同时，这可促使公务员本身形成一种竞争意识，从而使 之更好地认清与面对国际、国内的新事物与新形式。 ( 二) 竞争是公务员能力建设的根本理念之一 传统的观念认为，微观经济领域的事情由私营部门承担，而公共服务领 域应该由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，“新公共管 理”强调政府管理应广泛地引入竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更 多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争引入到政府公共管 理中来，从而提高服务供给的质量和效率。有了竞争便会迫使政府具有成本 意识、注重方法，才能在竞争中不至于处于劣势。政府如何能应对这一挑战? 怎样应对这一挑战? 关键在于公务员这惟一具有能动性的资源，公务员本身 必须具备强烈的竞争意识，而且是能适应时代发展要求的高素质人才。因此， 我们首先必须把竞争理念作为公务员能力建设的根本理念，贯穿于公务员能 力建设的始终，实行优胜劣汰。只有这样，4 可能实现政府的高效率，爿能 面对“新公共管理”的挑战，应对国际、国内r 趋激烈的竞争形势。 ( 三) 竞争理念在公务员能力建设中的运用 话南交通大学硕士研究生学位论文第15 页 公务员能力建设的竞争理念，不仅仅是在理论上具有合理性，更是经过 实践检验而得出的真知。 自1 9 9 3 年国家公务员暂行条例实施以来，采取公开招考制度。中央 国家机关从1 9 9 4 年至今，已先后组织了1 0 余次公务员录用考试。l o 余年来， 中央党政机关共录用了2 3 万多人，仅2 0 0 0 年到2 0 0 2 年底，全国地方政府就考 试录用公务员4 3 9 万人。在坚持公开、公平、竞争、择优等原则下，一大批 高素质的人才脱颖而出，为政府机关注入了新的血液。这是将竞争理念运用 于公务员“进口”环节的典型事例。录用是公务员能力建设的起点，把握好这 一关是决定公务员能力建设成败的关键，以竞争为特征的录用制度提升了公 务员素质，为政府的高效运作奠定了重要基础，对公务员能力建设的贡献不 言而喻。因此，它在公务员能力建设中居于首要地位。 各个地区也在不断探索公务员能力建设的新途径。青岛市在这方面一直 走在前列，较早地制定了市级机关处级领导职务竞争上岗暂行规定，规 定市级机关公务员晋升处级领导职务必须竞争上岗，任期满三年，必须重新 竞争上岗。据统计，截止2 0 0 2 年初，青岛全市约有万名公务员参加了竞争上 岗，其中市级机关有4 2 个部门的3 0 1 名公务员通过竞争走上领导岗 位。七区五市先后有2 5 5 1 人通过竞争上岗担任了领导职务。通过竞争上岗的 推行，青岛市政府真正地实现了“考能有尺子，育能也有法子”的口号，成功 地解决了公务员晋升的问题，不失为公务员能力建设的典范。此外，浙江省、 广州市等都采取了类似的措施。这些规定和措施的宗旨就是将竞争理念用于 公务员的晋升和日常管理过程中，其成功证明了竞争理念在公务员能力建设 实践中的巨大作用，其地位是其他理念所不能替代的。 其不足之处在于：录用方面，竞争的公开、公平程度还不够，录用考试 分类针对性不强等；竞争上岗的参与面较窄，仅适用于领导职务，科学化 水平有待提高等。总之，在竞争的力度上是不够的，我们必须迸一步强化竞 争理念，从而完善各项制度，并采取三大措施。 1 、严格把住“进口”，即公务员的录用 在实行“儿进必考”中。尽量避免录用的人情因素，要真正地实行公开竞 争，而且要真f 贯彻公平竞争。完善现存的录用体制，要着重从三个方面加 西南交通大学硕士研究生学位论文 第16 页 以努力：一是探索公务员等级分类体系，增强考试的针对性：二是提高考试 试题的科学化与规范化水平，尽早建立科学合理的公务员录用考试试题库； 三是加强高素质的公务员录用人员专业化队伍的建设。摄好是经过各种途径 选拔出专门人员负责录用工作，坚决杜绝执行中的“暗箱”操作与不公平竞争。 2 、坚决防守“楼梯口”，即公务员的提拔与晋升 在此环