（工商管理专业论文）抚顺市新型政企关系构建研究.pdf

大连理工大学专业学位硕士学位论文 摘要 抚顺曾是中国的“煤都 ，作为一个老工业基地为新中国的经济体系建设做出了重 大贡献。改革开放3 0 年来，抚顺由于传统计划经济体制的束缚，与沿海地区相比经济 发展相对滞后。随着中国经济体制从计划经济向市场经济过渡，抚顺作为改革的跟随者， 其政府和企业的关系呈现出了明显的阶段性特征。随着民营企业从无到有，从小到大， 从参与国企改制到发行股票上市，政府和企业的关系( 以下简称政企关系) 也发生了从 简单到一般，从一般到特殊，从特殊到复杂的变化。 本文通过对抚顺政府企业关系变化研究，折射我国政企关系演变的趋势，以政企关 系的历史考察和国际比较为参照系，在界定了政府、企业、政企关系等基本概念的基础 上，观察政府职能转变和建立现代企业制度的途径，运用p e s t 和s w o t 等理论，分析 政企关系从简单到复杂的过程，揭示政府利益的双重性决定了政企关系的特殊和复杂， 说明新型政企关系的建立将通过政府制度创新和具有中国特色的市场经济体制的形成 来完成。 本文共分六章：第一章为绪论部分，介绍抚顺市经济社会发展基本状况，提出本文 研究的目的、意义及重点；第二章是政企关系理论综述；第三章是新型政企关系的演变； 第四章是对政企关系的环境分析及基于环境分析的s w o t 分析；第五章是新型政企关 系的取向；第六章是抚顺新型政企关系的建立。 “政企关系，是经济体制改革过程中必须正确处理韵一个关键问题。”【1 4 】它关系 到企业能否真正成为市场主体，社会主义市场经济体制能否完善，经济能否实现健康、 科学发展等重大改革课题，因此一直受到社会各界的广泛关注。本文通过对影响政企关 系的构成因素进行深度分析后，为其构建和发展提供有意义的思路和方法，并期望能为 政府和企业处理政企关系提供一些参考和建议。 关键词：政府；企业；新型政企关系 抚顺市新型政企关系构建研究 r t 一一一一一 上n er e s e a r c ho nn e w r e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s ei n f u s h u nm u n i c i p a l a b s t r a c t f u s h u nh a sb e e nt h e “c o a lc a p i t a l ”o fc h i n a , a sa nt r a d i t i o n a li n d u s t r i a lb a s e f u s h u n h a sm a d eg r e a tc o n t r i b u t i o nt on e wc h i n e s ee c o n o m i cs y s t e r nc o n s t r u c t i o n s i n c et h i r t yy e a r s o fr e f o m i n ga n do p e n n i n gu p ，t h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n to ff u s h u nc i t yr e l a t i v e l yl a gt o c o a s t a la r e a sb e c a u s eo ft h ef e t t e ro ft r a d i t i o n a lp l a n n i n ge c o n o m i cs y s t e m a l o n gw i t ht h e t r a n s i t i o no fc h i n e s ee c o n o m i cs y s t e mf r o mp l a n n i n ge c o n o m yt o m a r k e t i n ge c o n o m y ， f u s h u na st h ef o l l o w e ro fr e f o r m i n g ，i t sr e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s eh a s a p p e a r e do b v i o u sg r a d u a lc h a r a c t e r i s t i c a l o m gw i t hg r o w i n go u to fn o t h i n g ，f r o mi n f a n c yt o m a t u r i t y ，f r o mp a r t i c i p a t es t a t eo w n e dr e f o r m i n gt oi s s u es h a r eo ns t o c ko fp r i v a t ee n t e r p r i s e ， t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e m m e n ta n de n t e r p r i s e ( h e r e a f t e rr e f e r st oa sg o v e r n m e n ta n d e n t e r p r i s er e l a t i o n s h i p ) h a sc h a n g e df r o ms i m p l et on o r m a l ，f r o m g e n e r a lt o s p e c i a l n e s s ，f r o ms p e c i a l n e s st oc o m p l e x t h r o u g ht h e r e a s e a r c ho f r e l a t i o n s h i pc h a n g i n gb e t w e e nf u s h u ng o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e ，t h i sp a p e rr e f r a c t st h e c h a n g i n gt r e n d so fr e l a t i o n s h i pb e t w e e nc h i n e s eg o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e ，t a k i n gh i s t o r i c a l i n v e s t i g a t i o na n di n t e m a t i n a lc o m p a r a t i o no ft h eg o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s er e l a t i o n s h i pa s r e f e r e n c e ，o nt h eb a s e so fs o m eb a s i cc o n c e p to fl i m i t i n gt h er e l a t i n s h i po fg o n v e m m e n ta n d e n t e r p r i s e ，o b s e r v et h ec h a n g eo fg o n v e r n m e n tf u n c t i o na n dt h ew a yo fe s t a b l i s h i n gm o d e m e n t e r p r i s es y s t e m ，u t l i s es o m et h e o r yo fp e s ta n ds w o t ，a n a l y s et h ep r o c e s so fg o v e r n m e n t a n de n t e r p r i s ef r o ms i m p l et oc o m p l e x ，r e v e l a t et h ed o u b l ec h a r a c t e ro fg o v e r n m e n tb e n e f i tt o d e c i d et h es p e c i a l t ya n dc o m p l e x i t yo fg o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s er e l a t i n s h i p ，i l l u s t r a t et h es e t u po fn e wt y p eg o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s er e l a t i n s h i pw i l lp a s st h r o u g ht h ec r e a t i o no f g o v e r n m e n ts y s t e ma n dm a r k e t i n ge c o n o m yw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t ；e n t e r p r i s e ；n e wr e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e m m e n ta n de n t e r p r i s e i i 大连理工大学学位论文独创性声明 作者郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下进行研究 工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用内容和致谢的地方外， 本论文不包含其他个人或集体已经发表的研究成果，也不包含其他已申请 学位或其他用途使用过的成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献 均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 若有不实之处，本人愿意承担相关法律责任。 学位论文 作者签名 大连理工人学专业学位硕士学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关学位论文知识产权的规定，在校攻读学位期间 论文工作的知识产权属于大连理工大学，允许论文被查阅和借阅。学校有 权保留论文并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印、或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 学位论文题目：趣堕丝壶塾丝选玺签至：二丝查垒鱼 作者签名：习迎勉 日期：之竺丝年立月j 一日 导师签名：乒萑生生日期：邑翌垒 一年生月上日 大连理工大学专业学位硕士学位论文 引言 政府，就是行使国家权力的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的组织总称， 包括立法、行政和司法机关。“企业是以盈利为目的，为社会提供产品和服务的经济组 织。”【1 6 j 英语中称为“e n t e r p r i s e ”，表示“获取盈利的工具”。政府、企业都是资源 配置和利用的组织形式，政企关系变化的根本原因是寻求资源有效利用的制度。文中所 涉及的政企关系并不仅仅是政府与国有企业的关系，而是包含了所有性质的企业与政府 之间的关系。 “改革开放过程中抚顺政府企业关系随着社会主义市场经济体制的确立发生了巨 大的变化，这种政企关系演变是一个多次性目标设置的动态过程。”【l l 】作为国有经济 所占比重很大的城市，本文将抚顺形成于计划经济条件下政企关系演变明显分为三个阶 段。第一阶段是以管理权限的再分配为变迁内容的“放权让利”阶段；第二阶段是以地 区内产权关系调整为变迁内容“国企改制”阶段；第三阶段是以民营企业或需要改制的 企业为变迁主体的“民进国退”阶段。这里从抚顺政企关系演变的三阶段开始对我国政 企关系变化过程进行粗浅的研究。 抚顺市新型政企关系构建研究 1绪论 1 1抚顺市经济社会发展基本状况 抚顺位于辽宁省东部，面积1 0 8 1 6 平方公里，人口2 3 0 万，辖3 县4 区，下设抚顺、 高新技术两个经济开发区。抚顺是以能源、原材料为主，以大中型企业为骨干，以石油、 化工、煤炭、冶金、机械为主导行业的综合性重工业城市。煤、油、电、钢、铝、钛等 产品产量在全国占有重要位置。抚顺矿产资源蕴涵丰富，有煤、铁、铜、锌、金、油母 页岩、大理石等5 2 个矿种。 2 0 0 7 年，抚顺规模以上工业总产值9 7 9 2 亿元；增加值达2 3 6 4 亿元( 其中高新技 术产业增加值7 6 - 3 亿元；) ；地区生产总值为5 4 7 2 亿元；地方财政收入5 3 1 亿元；财 政一般预算收入3 6 7 亿元；固定资产投资总额2 8 1 5 亿元；消费品零售总额2 3 5 6 亿元- - t 实际利用外商直接投资6 8 5 0 万美元；城市居民入均可支配收入10 8 0 9 元；城乡居民储 蓄存款余额4 1 0 亿元；2 0 0 7 年城市居民人均住房建筑面积为2 1 9 平方米；农民人均生 活住房面积2 2 8 平方米； 抚顺的产业结构由原来的以第二产业为主，初步建立了三大产业协调发展的产业结 构体系。新钢铁、抚铝、红透山矿、挖掘机等改制企业爆发力迅速释放。韩国s t x 、马 来西亚皇家极地海洋世界等一批外资项目落户抚顺；千万吨炼油、百万吨乙烯等一批大 项目开工建设。民营经济快速发展，民营企业已经逐步成长为拉动我市经济增长的生力 军。2 0 0 7 年销售收入超亿元的民营企业已达6 5 户，新钢铁和罕王集团跻身全国民企5 0 0 强。 抚顺下一步的发展目标是：2 0 1 0 年地区生产总值达到11 0 0 亿元，人均生产总值达 到3 8 万元，财政一般预算收入达到5 0 亿元，工业的经济比重达到6 0 以上，深加工 产业比重达到5 0 以上，民营经济的比重达到5 0 以上，总人口控制在2 3 6 万人以内， 城镇化水平争取达到7 0 以上，城市居民人均可支配收入达到1 4 0 0 0 元，农村居民人均 纯收入达到6 5 0 0 元，森林覆盖率达到7 1 5 ，城市绿化覆盖率达到3 8 ，人均公共绿 地面积达到8 平方米，城市空气质量优良天数达到3 0 0 天以上，城市污水处理率达到8 0 以上，城市中水回用率达到3 0 ，城市生活垃圾无害化处理率争取达到1 0 0 。城市居 民家庭的恩格尔系数为4 3 7 ，农村家庭的恩格尔系数为3 8 5 。 抚顺2 0 0 7 年的经济情况如图1 1 至图1 4 所示 一2 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 图l1 抚顺市2 0 0 7 年产业结构图 f i g l 1s t r u c t u r eo f l n d u s t r yi nf u s h u n ，2 0 0 7 畜誓。面i 五而n m m n 哂啊曝耐墓篡 8 8 图l2 抚顺市2 0 0 7 年规模以上企业结构圈 f i g l 2s t m c t u 化o f l a r g e - s c a ；ee n t e r p r i s ei nf u s h t m ，2 0 0 7 圈13 抚顺市2 0 0 7 年规模以上企业总产值结构图 f i 9 13s a l e ss t r u c t u r e o f l “g e s c a l ee n t e r p r i s ef u s h u n 2 0 0 7 限伽啦 啦 翟糍毖黔嚣黟 一 抚顺市新型政企关系构建研究 一 图14 抚顺市2 0 0 7 年企业实现税金比例图 f i g l4 c o r p e t a t i o n t a xs t r u c t u r e i nf o s h u n ，2 0 0 7 1 2 研究背景、对象与意义 “国企改革和政企关系的调整是贯穿中国经济改革过程始终的重要课题。”p 1 依据 产权关系，可以简单地把处于改革过程中的企业归为两大类，一类是从计划经济向市场 经济转型的国有企业，一类是在市场经济环境中成长起来的民营企业、外资企业等大量 非国有企业。在市场经济中这两类企业具有平等的法律地位，我们对政企关系改革的回 顾既要考察国有企业，也必然包括民营企业等非国有企业。 一个国家的宏观经济要实现总量平衡，健康和可持续性发展，政府必须拥有足够的 宏观经济调控能力。“在经济体制转轨过程中，国家经济需要政府实施调控的地方很多； 宏观经济离不开政府指导和干预，政府也不能失去对国家经济的控制力。”1 6 这要求政 府解决如何在国企改革过程中实现国有资产保值、增值和在整个国民经济中占控制地 位把握国民经济命脉的问题。 企业作为市场竞争的主体，国企改革与民营企业等非国有企业的发展必须和整个经 济制度环境的改革结合起来。企业c 三【实现利润最大化为目标，但企业也要担负一定的社 会责任如食品安全、物价稳定等，这要求企业解决如何把握这种既是经济实体又有社会 责任的双重身份的问题。 本文通过分析抚顺政府企业的外部宏观环境和内外部因素，结合国企改革和民营企 业发展来研究企业改革和政企关系的变化并通过与成熟的市场经济国家相比较，展望 我国政企关系变化的趋势，以期使政府和企业能够在新型政企关系中发挥应有的作用。 1 3 研究的基本路线和论文架构 本文共分六章：第一章为绪论部分，介绍抚顺市经济社会发展基本状况，提出本文 研究的背景、对象及意义；第二章是政企关系理论综述：第三章是政企关系的演变第四 章是对政企关系的环境分析及基于环境分析基础上的p e s t 和s w o t 分析。包括“外部 m 揽 大连理工大学专业学位硕士学位论文 宏观环境方面所要考虑的政治、经济、社会、科技四个方面的环境分析 【2 9 】，以及对 政府、企业内部环境的分析，并根据内部环境的优势与劣势、外部环境的机遇与挑战进 行s w o t 分析；第五章是抚顺新型政企关系的取向；第六章抚顺新型政企关系的建立。 本文的基本路线如图1 5 所示 基本状况 上 基本路线和论文架构 0 政企关系理论综述 政企关系的演变 图1 5 研究流程图 f i g 1 5r e s e a r c hp r o c e s s 抚顺市新型政企关系构建研究 本文的论文架构如图1 6 所示 1j l l ，+ 上7 ，_ *1 7 1 个l ，云土火i 。叨红坍 | 1 政府机构改革 新型政企关系 政府创新 国企改革非国企发展 ii 机 政府l 优势s 复杂 企业 j 劣鹤w j l jl 会 民进 o 政 ” 国退 | 政 府 府 l 特殊 lt j l p 利 ；国企 益 一 ； 改制 政双 l 现 经 府 重 l 一般 | t 代 济 放权 企 e 职 性 一 一 l l 让利 业 能 i jl 转 简单 制 ， 挑 变度 社 会 战 jlj l s t 改革开放前政企关系 科 1r 1r 技 历史国际t 考察比较 l 正厶左二j - 且i i 级矗l h 仉 。“v 。 l 图1 6 本文的架构图 f i g1 6t h i sa r t i c l eb a s er o a dm a p 一6 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2 政企关系理论综述 2 1政企关系的含义 一般意义上，政企关系是指政府和企业的关系( 这里的企业不区分所有制性质) ， 是一种行政上的管理与被管理的关系，即政府通过颁布法律、政策和行政法规( 下文通 称法规) 对企业行为进行约束和规范，企业则依法自主经营，履行应尽的义务。在这种 一般意义上的政企关系中，政府管理企业的目的是约束企业行为，使之不损害公共利益； 政府管理企业的途径是通过法律来实现对企业行为的约束和管理，而不是直接指挥企业 经营；企业在接受政府管理的方面是平等的。 特殊意义上，政企关系指的是政府和国有企业的关系。“由于国有企业是政府参与 的产物，就是政府投资行为产生了国有企业，政府对国有企业享有出资人的权利。 1 9 j 因此，在政府与国有企业之间不仅存在一般意义上的政企关系，还有一种特殊的政企关 系一产权上的管理与被管理的关系。政府与国有企业之间的关系特殊性就在于政府与国 有企业之间的产权关系上。直接地来看，正是政府与国有企业的产权关系使得政府与国有 企业的关系双重化，从而使得政企关系特殊化。而从根本上来看，政府与国有企业的产权 关系之所以特殊，其实质是政府利益二重性的矛盾，即公共利益性和自身利益性的矛盾。 “政企关系 在学术文献中的相关解释大致有三种：( 1 ) 政企关系是指政府与企 业之间相互影响、相互作用的关系，一般包括政企分开和政企不分两种情况。( 2 ) “政 企关系单指政府与国有企业之间的关系，政企关系问题虽然一直是国企改革中的关键问 题。但在理论上这个概念是不全面的，也不利于对政企关系问题的认识和改革。 【l o 】 ( 3 ) 政企关系不仅是指政府与国有企业的关系，也应还涉及政府与民营企业等非国有 企业的关系。 本文对政企关系的界定和第( 3 ) 种解释相同，即研究政府和包括国有企业、民营 企业等非国有企业在内的所有企业的关系。 本文认为政企关系就是在政府一定的制度供给下，企业行为选择的结果。企业行为 的能动性又会反过来影响政府的制度供给，引发制度变迁，制度变迁的正确方向应该是 有利于政府管理成本的下降。“然而多数学者是从企业的产权制度改革来改善国企与政 府之间的关系，认为政府过度干预企业、国有企业效率低下的关键是产权不明晰，提高 企业绩效的关键是“政企分开 和建立健全现代产权制度。 1 5 j 抚顺市新型政企关系构建研究 本文认为产权明晰化、私有化不是解决政企关系的根本办法，政府引入竞争机制对 提高企业效率更为重要，国企改革、政企关系与制度变迁，实际上是中央政府、地方政 府与企业之间的博弈，在一定体制约束下不同行为选择的一个结果。 2 2 新型政企关系的含义 中国当前面临的国际国内新形势特别是“入世 的影响，迫切要求建立新型的政企 关系。这种新型的政企关系包括两重含意。第一重是指政府的目的必须从经济资源的控 制转到为企业服务上来，第二重含意是指给企业以平等的主体地位。其中，第一重含意 上的新型政企关系要求政府对企业提供以下三种职能的服务：一是维护正常良好的市场 秩序，打击各种欺诈和不正当行为，以保障市场的公平性和优胜劣汰的市场机制；二是 通过宏观经济政策的市场化手段而不是政治动员和行政命令手段来维持经济稳定与增 长；三是协调和保护本国企业和行业的发展，在w t o 允许的框架之内积极寻求对本国 企业的有效的扶持和保护方式。第二重含意上的新型政企关系要求政府与企业建立一种 在法律基础上的对等关系。“政府可以依法利用经济手段对宏观经济进行调控，也可以 依法对微观上的企业微观行为进行处罚，除此之外，政府不具备其它对企业的管理和支 配权。【1 7 】另一方面，对政府的越权行为，企业应当有权力也有途径进行申诉。企业 作为承担独立的民事责任和享受民事权利的法人，在其受到政府的违法侵害时，拥有对 政府完整的法律诉讼权利，可利用法律来制约政府的越权行为。与以上这些新型政企关 系的要求相比，在现实中；目前的政府与企业的关系仍是不很规范、较为滞后的。 2 3 合理政企关系模式的特征 ( 1 ) 主体平等 在市场经济条件下，企业是独立经营自负盈亏的经济实体，是能够独立承担民事责 任的企业法人；同样，“政府是公共秩序的维护者，是依法行政的行政主体，是能够承 担行政行为责任的行政法人。 【1 9 】企业法人和行政法人之间不存在行政上的隶属关系， 因而从主体资格上看是平等的。法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越法律 的特权。 ( 2 ) 法治原则 行政机关和企业是不同的主体，必然有不同的利益关系，调整这种关系的准则职能 是法律。“行政机关的活动是维护社会公共利益，必然会影响私人利益，因此，行政活 动职能在法定范围内，依照本机关的职责和权限行事，所实行的行政行为必须有充分确 凿的证据并且符合法定程序。 【2 4 】当行政权力被任意行使侵害企业权益时，企业有权 要其行政机关补救或赔偿。企业也必须依法进行经营活动。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 ( 3 ) 权利、义务对等 政府的权利是征收税赋，义务是为纳税人提公共服务；企业的权利是获得政府的公 共服务，义务是向政府交纳税赋。 ( 4 ) 平等保护 在职能部门面前，不论国有企业还是非国有企业，都是企业法人，因此，任何企业 依法经营都要受到平的保护，任何企业违反法律都将受到相应的处罚。 ( 5 ) 高效 办事效率是行政机关及其公务人员的工作态度和业务能力的表现，是政企关系是否 协调的重要标志。政府办事效率搞可以降低企业交易成本，同时推动企业效率的提高。 “国际经验表明，高效、廉洁的政府是一个国家或地区经济起飞与发展的关键。【l 】 因此政府的办事效率不仅是政府内部问题而且是关系国计民生的大问题。 ( 6 ) 经济 经济原则适用三种情况，即： 政府机构设置应遵循经济原则。一般来说，要实现政府的公共管理与服务职能，行 政机构过小和公务员太少是不够的，但机构庞大人员冗肿也是不行的，因为会导致人浮 于事、职责不清的问题，形成政府内部自我服务的恶性膨胀。因此，机构设置应考虑经 费问题，尽可能的降低纳税人的负担或把有限的资源更多的应用于科学、教育、卫生等 事业上去，造福于民； 政府制定或实行某项法规、条例时，应综合对比该项实行所产生的社会效果或经济 效益以及带来的负效益，当社会效果大于负效应时才能实施，反之则不应该实施； 行政机构及其公务人员在具体实施行政权利过程中，也应坚持经济原则，不给公民、 企业及其他组织增加额外负担； 符合以上特征的政企关系，是我国深化改革过程中所应该追求的企业与政府关系。 只有建立起这样的关系，我国国有企业改革才有机会重振雄风，非国有经济才能为我国 经济腾飞作出更大贡献。 2 4 政企关系模式的国际比较 自市场经济体制确立以来，各国政府与企业在经济发展中的相互关系经历了不同的 发展阶段，并形成了不同的政企关系模式。现代产权制度基础上构筑的政企关系模式具 有全球趋同化的趋势。即企业为主、政府协调指导的政企分开型的政企关系模式成为发 达国家的共同选择。但在政府与企业关系的密切程度上、政府对企业的指导手段和方式 抚顺市新型政企关系构建研究 上则各有特色。本文认为发达市场经济国家政企关系模式有大致四种类型，进行这种多 样化模式的比较，有助于我们借鉴国外经验，摆正政府与企业的关系。 2 4 1 国际四种政企关系模式 ( 1 ) 市场经济的政企关系模式：主要是企业自主经营，政府以法律和经济手段对 企业行为予以规范和引导。英国和美国皆是自由的市场经济国家，尤其是美国堪称“自 由的市场经济堡垒”。“在政企关系方面，政府通常处于市场之外，通过控制市场参数， 间接地对企业施加影响。”f l5 】政府和企业之间保持公平交易的关系，政府的法律、法 令和措施是完全透明的，对所有企业一视同仁，不同任何企业保持特殊关系，以致有人 称这种政企关系模式为“政企离散型”。 ( 2 ) 政府监督和企业自主经营相结合的模式：政府不干预企业经营，政府的经济 计划是通过政府的工业政策来体现。德国是这种模式的代表，政府制定工业政策，并通 过立法划定企业行为规范。德国政府重视社会因素，主张政府对经济进行适度的干预。 在这一思想指导下，主要表现为政府对国营和私营企业进行不同程度的控制和调节。德 国政府同国营企业之间的关系从理论上说是一种政府领导监督权和企业经营自主权相 结合的关系。 ( 3 ) 政府主导型的政企关系模式：企业是独立的法人，政府在诱导和控制企业上 通过政策措施来进行即通常所谓的政策管理。“日本是政府主导型市场经济体制的国家， 企业是市场经济的主体，资源配置的决策是由千千万万个企业做出的。 【2 8 】所谓政府 主导，就是政府具有制定经济计划和经济政策的决策权，如设置宏观政策监控系统、制 定产业政策和有效地运用管理手段等等。这些计划和政策旨在对企业决策实行诱导而不 是越俎代庖，政府通过干预企业使政府与企业之间建立密切的关系，一方面表现为政府 对企业进行严格的宏观控制并对企业的发展具有诱导、调整和促进的作用；另一方面， 表现为企业愿意靠近政府，因为只有这样，才能得到更多实惠。 ( 4 ) 韩国“政府主导型”向“民间主导型”过渡的政企关系模式。在韩国政府制 定政策，企业一般只是服从。政府如果不愿支持某个企业了，这个企业就会失去贷款， 发生财务危机。可见，在韩国的企业组织关系中，政府起着更大的作用。进入2 0 世纪 8 0 年代，韩国开始了历史性的经济调整和体制改革，其中心内容是使韩国的市场经济体 制由“政府主导型”过渡到“民间主导型”，要求减少政府对企业的干预，强调企业的 自主性，并充分发挥市场机制的调节作用，让企业在市场竞争中生存。与此相适应，在 战后韩国的政企关系中走过了一条从“政府统制型 到“企业自主、政府扶植监控型” 的跨时代的发展道路。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2 4 2 发达国家政府如何管理国有企业 通过控股方式来管理国有企业，是发达国家处理政企关系的一个主要特点。在政府 中设有国有资产管理部门，通过控股公司对企业产生影响。如“意大利政府中的“国家 参与部“，其权力就是指导和监督控股公司逐级控制，以保证企业的经营活动与政府目 标相一致。”【2 3 】在组织管理体系上分为三个层次：上层：中央政府部门即国家参与部， 负责向几家大的控股公司发布总的方针政策，以保障政府经济政策的实施和政府各种社 会目标的实现。中层，即各种按行业组成的控股公司。下层是由控股公司控制的各种企 业。在法国则是由财政经济和预算部代表国家对企业间接控股。瑞典政府在实施股份制 改造过程中，国家股权一般均占企业总股权的5 1 ，表现出政府对国有企业的所有权紧 抓不放，以此来保证政府对企业及经济的调节与干预。 总之，当今较发达的市场经济国家在政企关系上大都采用企业自主经营、政府协调 指导的政企关系模式。这种政企关系模式是以法人产权为主导、私有产权和公有产权并 存的现代产权制度为基础。西方各国政府虽然在政企关系中的角色有所差别；但共同点 都是政企分开，政府在企业之外实施宏观管理，既保证企业活力，又强调加强政府对宏于 观经济的调控能力。这些是值得我国借鉴的。 抚顺市新型政企关系构建研究 3 抚顺市构建新型政企关系的演变 3 1 政府机构改革与政企关系的演变 ( 1 ) 新中国建立以来进行的八次大规模政府机构改革中，“1 9 9 8 1 9 9 9 年的第七 次，以机构改革为依托，提出了政府职能转变”【2 0 1 ，促进了政企分开，对政企关系变 迁影响最大。 1 9 9 8 1 9 9 9 年进行的政府机构改革，明确地将转变政府职能置于核心地位，这次政 府职能转变的特点是真正实行政企分开，这次改革方案规定了专业经济管理部门的主要 职责，还详细规定了政府和国有企业的关系。具体举措包括：一是在重要行业和关键领 域，以市场为导向，打破部门、地区和所有制的界限，支持强强联合，实现优势互补， 组建太型企业集团以增强在国内外市场的竞争力，并同时加强国务院对国有大型企业财 务的监督。二是进行股份制和股份合作制改革，对具备条件的大中型企业实行规范的公 司制，根据市场情况，允许一些企业上市发行股票；明确国家和企业的权利和责任，完 善企业内部管理制度，加强所有者对经营者的约束和激励，防止国有资产流失；对国有 小型企业采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式，加快搞 活。三是加强领导班子建设和企业经营管理，完善对经营者的选聘、监督、考核和奖惩， 加强民主管理，充分发挥广大职工的积极性和创造性。四是在推进国有经济改革和发展 的同时，积极发展城乡多种形式的集体经济，继续鼓励和引导个体、私营等非公有制经 济共同发展；加快社会保障制度的改革，为国有企业改革和经济结构调整创造条件；在 流通领域，打破地区封锁和行业垄断，整顿市场秩序，打击走私贩私和制售假冒伪劣产 品的不法行为。 ( 2 ) 机构精简作为政府结构的调整，在机构改革中，对推进政府职能转变起到了 加固和提升作用，使政府和企业的关系从直接管理转向间接管理。 “1 9 9 8 1 9 9 9 年政府进行的机构改革中，首先，调整和撤消了那些直接管理经济的 专业部门，加强了宏观和执法监管部门，从而促进了政府职能从微观管理向宏观管理的 转变；其次，按权责一致原则，调整部门的职责权限，明确划分部f - j 2 _ 间的职责分工， 减少了不同部f 7 2 _ 间政府职能的扯皮和混乱。”【lg j 从而，使政府对企业的管理职能从 直接管理为主转变为以间接管理为主。 3 2 国企改革与政企关系的演变 作为国有经济所占比重很大的城市，抚顺政企关系变化在国企改革中明显分为三个 阶段。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 ( 1 ) 1 9 7 8 - - 1 9 9 2 年以管理权限的再分配为变迁内容的“放权让利”阶段 计划经济时代，抚顺国有经济发展达到顶峰。但随着改革开放初期商品经济的快速 发展，“大锅饭”现象在国有企业中开始蔓延。以放权让利为手段，为调动企业经营者 和职工的积极性的企业改革开始了。抚顺也开始进行了扩大自主权的试点。但是由于对 企业的指导、监督等措施未能相应加强，致使给企业的自主权没有完全得到落实，企业 的积极性并没有发挥出来。 8 0 年代初为了落实财政上缴任务，抚顺对地区工业企业实行了以利润包干为内容的 经济责任制，把企业、职工的经济责任同经济利益联系起来，多劳多得，有奖有罚，一 定程度上调动了企业、职工挖潜改造的积极性。1 9 8 4 年国务院决定在全国推行利改税， 继续扩大企业自主权的改革。“1 9 8 4 年1 0 月通过的中共中央关于经济体制改革的决 定，重新确立了国企改革的目标：要使企业成为相对独立的经济实体，成为自主经营、 自负盈亏的社会主义生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，成为具有一定 权利和义务的法人。围绕以上改革目标，国企改革提出了所有权与经营权分离，即“两 权分离”的改革原则，以此实现政企职责分开和国企向市场主体的转变。” 2 1 依据“政 企分开”和“两权分离 的指导思想，我国进行了企业经营方式的改革，其中企业承包 制成为当时的主流方式。 随着企业体制改革的深入发展，政府宏观经济管理开始由直接调控为主向间接调整 为主过渡，社会主义市场体系逐渐形成，由于抚顺企业自主权落实并不理想，随着外部 政策环境的变化，价格双轨制的取消，市场经济也由短缺经济转向买方市场，这使产品 不愁卖的国有企业在短时间内难以适应，抚顺的国有企业开始走向困境。 这一时期的企业改革重点是放权让利，扩大企业自主权，这是国企改革的浅层次探 索期，是在没有打破原有体制的前提下对政企权利的调整，政企关系并没有发生质的改 变。 ( 2 ) 1 9 9 3 2 0 0 1 年以地区内产权关系调整为变迁内容“国企改制”阶段 1 9 9 2 年，在全国2 0 0 多个地级以上城市综合竞争力排名中，抚顺位列第4 9 位，其 中经济规模排名第2 6 位、财政收入排名第2 2 位，工业固定资产原值和利税总额均列前 2 0 位。但由于政企不分、产权结构单一，在市场经济条件下抚顺的国有企业很难生存， 而民营企业在固有的体制内发展缓慢，从这以后抚顺经济开始落后于其他地区。这时社 会主义市场经济目标的确立，使得国有企业改革走到了一个重大关头，不解决企业制度 创新问题，不积极探索建立新的企业制度，企业经营机制就不可能产生根本性转变，社 会主义市场经济体制的微观基础就难以真正形成。 抚顺市新型政企关系构建研究 1 9 9 3 年的我国明确提出国企改革的目标是建立现代企业制度，并把现代企业制度概 括为适应市场经济和社会化大生产要求的，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学 的企业制度。现代企业制度的提出，标志着企业改革进入了一个新阶段。抚顺也开始推 行政企分开；对国有大中型企业实行公司制改造，要求企业彻底面向市场，转换企业经 营机制。 “抓大放小 是国有经济结构调整与重组的主要思路和措施。“抓大”即国家集中 力量重点支持少数关系估计民生的国有大企业和企业集团，增强其在国内外两个市场的 竞争力。“放小 即对数量众多的国有中小型企业，特别是国有小型企业，实施放开搞 活，允许其以不同改制形式转变为非国有企业。其主要形式包括：改组、联合、兼并、 租赁、股份合作制、破产和出售。 为帮助国有企业减轻债务负担和社会负担，1 9 9 6 年开始国家加大了财政支持力度， 实行“贷改投”一逐渐加大核销国有企业中银行呆坏账的力度，多渠道增加企业的资本 金来源。这时企业改革工作的重点和核心就是“三年脱困”。 9 0 年代中后期，随着市场经济体制的实施和南方民营经济的迅速崛起，抚顺市的国 有企业迅速衰退，整个城市的综合实力也随之下降。从毛纺厂、化纤染织厂等轻纺企业 这些与终端市场最接近的行业开始，抚顺的国有企业逐渐陷入困境，直至停产倒闭。2 0 0 1 年底，抚顺地方国有企业负债率达9 7 ，下岗职工占职工总数的6 0 以上，加上中省直 企业，抚顺离岗、下岗人数达到3 2 9 万人。 从提出股份制到建立现代企业制度，作为改革的重要突破期，国企从工厂制到公司 制到股份制，探索逐步深入，政企关系围绕政企分开开始向市场经济体制下迈进。 ( 3 ) 2 0 0 1 年以来是以民营企业等非国有企业或需要改制的国有企业为变迁主体的 “民进国退 阶段 从这一时期开始，国企改革沿着三个方向深入进行：首先在产权关系上，适应建立 现代企业制度的要求，将现有企业改造成为股份有限公司和有限责任公司；其次在政企 关系上，通过建立国资委作为国有资产的所有者对国有企业资产进行委托管理，使国有 企业的所有者和经营者达到激励相容，实现真正的政企分开；最后对国有企业，特别是 大中型国有企业的公司治理改革，目的是解决“内部人控制”，即企业经营者利用相对 于企业所有者的信息优势操纵企业的现象。 2 0 0 3 年国务院国有资产监督管理委员会成立，意味着在政府的层面上政资分开的组 织落实。由于有专职的国有资产监管部门掌管全国的国有资产，原来的政府各职能部门 就再也没有插手和操纵企业经营活动的任何理由了。2 0 0 4 年抚顺国资委成立后，在企业 调整、兼并组合等方面做了大量工作，有些方面的力度还相当大。截至2 0 0 7 年底抚顺 大连理工大学专业学位硕士学位论文 市共完成国有企业改制4 7 6 户，占所有可改制企业的9 0 左右，处置闲置资产7 2 亿元、 负债5 9 2 亿元。产权转让收益及增资扩股2 2 2 亿元，职工转换身份2 7 万人，离退休人 员安置1 7 万人。对国资委来说，无论是对企业的管理还是监督，总体上都是服务，即 为企业法人主体地位的更好确立、为企业更好地做强做大提供服务。 抚顺作为撤出计划经济较晚的老工业基地，国有企业这根冰棍快化没了。实现抚顺 老工业基地振兴，第一动力是体制和机制创新。抚顺国企改革的总体目标是：以产权制 度改革为核心，以保障职工利益和维护稳定为前提，以促进企业搞活和发展为目的，大 力推进国有企业改革。改制的方向之一是强化企业市场主体地位，增强企业的生机与活 力，通过改制解决了所有制结构单一、所有制实现形式单一的“两个一 的问题，变死 水为活水，变存量为增量，鼓励民营企业参与国企改制，通过建龙集团控股新钢铁、中 铝收购抚顺铝厂、中国有色收购红透山矿、方大集团收购炭素厂、浙商收购挖掘机厂等 一系列改制，民营企业短时间就取得了惊人的效益。 2 0 0 6 年，抚顺新钢铁实现利润和上缴税金分别为3 2 亿元、4 2 亿元，较改制前增 长9 5 倍、2 5 倍；抚顺铝业实现利润和上缴税金分别为1 亿元、1 3 亿元，较改制前增 长8 6 倍、2 倍；红透山矿实现利润和上缴税金分别为o 3 亿元、0 9 亿元，较改制前增 长8 2 倍、3 3 倍；新钢铁已成为全市第_ 利税大户，长期停产、频频上访的抚顺挖掘机 厂改制后上缴税金排到全市第7 位。 不过由于欠账太多，抚顺目前未改制国有企业还有1 5 0 多户，大多为无资产可变现 的空壳企业，仅偿还职工内欠和支付安置费，就须资金1 3 9 亿元( 不含欠缴保费) 。全 市还有厂办大集体6 7 5 户，能维持生产的不到1 3 ，1 2 万职工中7 5 以上下岗，绝大多 数职工断保。这仅仅通过国企改制已经不能解决问题，这需要政府加大政策资金的投入， 建立健全社会保障体系，通过发展第三产业等措施来综合解决。 从十七大到新的国资管理体制，企业改革进入宏观突破期。抚顺国企改革三个阶段 表明政企关系的演变是一次方向正确的中国渐进式创新。 3 3 私营企业的发展与政企关系的演变 抚顺是以国有经济为主体的重工业城市，长期以来受计划经济体制的影响，民营经 济起步较晚，发展缓慢。2 0 0 2 年底，抚顺仅有民营企业及个体工商户7 9 万户，从业人 员3 7 8 万人，其中民营企业仅3 7 0 0 - 户，从业人员1 1 6 万人，民营企业实现国内生产总 值9 9 亿元，仅占全市国内生产总值的3 3 3 ，发展速度低于全省平均发展速度5 个百 分点。在民营企业中，年销售收入超亿元的民营企业仅为8 户，超过5 0 0 0 万元企业1 5 户，超1 0 0 0 万元企业4 6 户，差距较大。 抚顺市新型政企关系构建研究 2 0 0 3 年，抚顺政府一系列加快民营经济发展举措出台，实施“扶优扶强 战略，选 出抚顺罕王集团、抚顺方大集团、抚顺中晟设备制造集团、抚顺东立集团、抚顺挖掘机 制造有限责任公司、抚顺永茂工程机械有限公司、哥俩好集团等3 0 户龙头企业，帮助 解决资金、技术、项目、生产、人才等方面的问题，促其做大做强，迅速壮大规模。积 极引导民营企业推进技术创新和管理创新，增强核心竞争能力。通过政府的积极引导和 扶持，五年来，抚顺新上民营企业项目4 0 0 多项，完成对外招商引资额达3 0 多亿元。 随着抚顺机械设备制造有限公司大型换热器技术改造、挖掘机制造公司3 5 0 吨级超大型 履带起重机的工艺技术改造等一批地方骨干建设项目的陆续竣工投产，对推动抚顺民营 经济的快速发展起到极大的牵动作用。 截止到2 0 0 7 年底，抚顺民营企业及个体工商户已发展到8 2 万户，其中，民营企业 已发展到9 5 1 3 户，民营企业从业人员发展到4 8 8 万人，全市民营企业增加值实现2 8 0 9 亿元，上缴税金3 0 亿元，出口交货值实现2 6 8 亿元，年产值超亿元民营企业已达到6 5 户，规模以上的工业企业增加到6 8