（旅游管理专业论文）我国国家公园的建立及其管理体制研究.pdf

摘要 摘要 旅游景区是我国旅游产业发展的核心要素和主要的旅游吸引物，在旅 游业蓬勃发展的过程中起到了重要的作用。然而，长期以来，由于我国旅 游景区多头管理、政企不分的宏观管理格局，以及由此造成的管理混乱、 资源破坏等问题，使我国旅游景区的发展水平已经严重滞后于我国旅游业 整体的发展水平，因此如何改革旅游景区的管理体制已经成了旅游景区发 展过程中的焦点话题。 自美国于1 8 7 2 年建立世界上第一个国家公园以来，国家公园在国外的 存在历史已经有百余年。以美国为代表的国家公园管理体制因其管理经验 的先进性和在资源保护方面的有效性而成为其他国家学习的典范。我国尚 未建立国家公园，与之相对应的是我国以自然资源为主体特色的风景名胜 区、自然保护区等旅游景区，因此，详细研究国外国家公园管理体制的特 点，分析国外国家公园的建立标准和建立程序，为我国旅游景区管理体制 改革提供经验借鉴已成为近年来研究的热点问题。 为理顺我国旅游景区的管理体制，加强对旅游资源的保护并与国际接 轨，在认真总结我国旅游景区管理体制现存主要问题的基础上，本文提出 在我国建立国家公园。本文用数量化的方法详细分析了我国国家公园的建 立标准，采用层次分析法和专家打分法构建了评价指标体系，并选取黄山、 泰山等几个著名的旅游景区对国家公园的建立标准进行了实例验证，同时 系统阐述了我国国家公园的建立程序。 在明确了我国国家公园管理体制基本涵义的基础上，本文建立了我国 国家公园的管理体制，构建了我国国家公园管理机构的基本框架，同时在 利益分配、法律法规和产权关系等几个方面提出了相应的对策和建议。 关键词国家公园；旅游景区；管理体制；管理机构：产权关系 燕山大学管理学硕士学位论文 a b s t r a c t t o u r i s ts p o ti st h ec o r ea n dm a i na t t r a c t i o ni nt o u r i s ma n dp l a y e dak e y r o l ed u r i n gt h ed e v e l o p m e n to ft o u r i s mi nc h i n a s i n c eab n gt i m ea g o ， h o w e v e r , d u et om a n yq u e s t i o n s ，s u c ha st h ec o m p l i c a t e dm a n a g e m e n ts y s t e m , t h ed e v e l o p i n gs p e e do ft o u r i s ts p o th a sb e e nl a g g i n gb e h i n dt h a to ft h ew h o l e t o u r i s mi n d u s t r y t h ef i r s tn a t i o h a lp a r ki nt h ew o r l dw a sf o u n d e di n18 7 2i na m e r i c a s i n c et h e n , t h en a t i o n a lp a r k sm a n a g e m e n ts y s t e mh a sb e c o m et h em o d e l l e a r n e df o ri t sa d v a n c e dm a n a g i n ge x p e r i e n c ea n de f f e c t i v em e a s u r e si n p r o t e c t i o n i no u rc o u n t r yt h en a t i o n a lp a r ki st h en a t u r a ll a n d s c a p e s ot h e s t u d yo f t h ec h a r a c t e ro f t h ef o r e i g nn a t i o np a r k sm a n a g e m e n ts y s t e ma n dt h e a n a l y s i so ft h es t a n d a r da n dt h ep r o g r a mo ft h ef o u n d a t i o no ft h en a t i o np a r k h a sb e e nt h ef o c u so f t h er e l a t i v es t u d y t h i sp a p e ra d v i s e st h a tw es h o u l df o u n dn a t i o n a lp a r ki no u rc o u n t r y i t a n a l y s e st h ef o u n d i n gc r i t e r i ao fn a t i o n a lp a r ki nt h ew a yo fq u a n t i t a t i v e a n a l y s i s ，a n ds e t su pt h e e v a l u a t i o ns y s t e mi nt h ew a yo fe x p e r t i s ea n dt h ew a y o fh i e r a r c h ya n a l y s i s a n dt h ep a p e rv a l i d a t e st h es t a n d a r db yt h ee x a m p l eo f t h ef o u n d a t i o no f t h en a t i o n a lp a r ki nh u a n g s h a na n dt a i s h a na n ds oo n a tt h e s a m et i m et h ep a p e re l a b o r a t e st h ep r o c e d u r eo f t h ef o u n d a t i o no f o u rc o u n t r y s n a t i o n a lp a r k b a s e do nt h ec l e a rd e f i n i t i o no ft h em a n a g e m e n ts y s t e mo fo u rc o u n t r y s n a t i o n a lp a r k ，t h ep a p e rs e t su pt h em a n a g e m e n ts y s t e mo fo u rn a t i o n a lp a r k ， b r i n g sf o r w a r dm a n ya d v i c e si nt h ed i s t r i b u t i o no ft h ep r o f i t ，t h el a w - m a k i n g a n dt h ep r o p e r t yr i g h tr e l a t i o na n ds oo n k e yw o r d sn a t i o n a lp a r k ；t o u r i s ta t t r a c t i o n ；m a n a g e m e n t s y s t e m ； m a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n ；p r o p e r t yr i g h tr e l a t i o n i i 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 本文研究背景及研究意义 1 1 1 研究背景 近年来，我国旅游业得到了长足的发展，经济总量逐年攀升，产业领 域不断扩大，产业结构日臻完善，产业地位也已得到确认。与此同时，学 术界对旅游业的研究也日益深入，学术成果日渐丰富。旅游景区作为旅游 产业发展的核心要素和主要的旅游吸引物，在旅游业的蓬勃发展的过程中 起到了排头兵的作用，自然也得到了学术界的热情关注。旅游景区的规划、 建设、管理等方面已经成为旅游研究领域的重点和热点。但是长期以来， 由于旅游景区体制复杂、政出多门的宏观管理格局，加之普遍存在的区位 制约、交通等基础设旖薄弱、资金投入不足和人才匮乏等问题，使得我国 的旅游景区在经营发展过程中，专业化经营水平低，市场经济适应性差， 可持续发展的后劲不足，特别是以自然景观和文物景观为主要吸引物的公 共资源类旅游景区的经营管理水平，已经严重滞后，难以适应社会主义市 场经济的要求，难以适应旅游产业的发展要求，难以满足地方经济社会发 展的要求【。当前，旅游景区已经成为产业体系的弱点、社会关注的热点、 旅游发展的重点【2 】。 2 0 0 1 年5 月，四川省宣布出让九寨沟、三星堆遗址、四姑娘山等十大 景区经营权，在国内外引起强烈的反响。风景名胜区( 广义的说是风景名胜 资源) 作为一种特殊形态的国有资产，能否出让经营权引起了政府部门、学 术界和企业界的极大关注。同年6 月以后，国务院总理朱镕基以及其它一 些国家党政领导在四川视察工作时，相继到民营企业垄断景区经营权的典 型四川雅安碧峰峡景区对碧峰峡模式进行了考察：接着国务院七个部 委组成的联合调查组也先后赴四川、陕西对旅游景区经营权的转让问题进 行了调研。 关于景区经营权能否转让的争论引出了一些至关重要的问题：我国旅 燕山大学管理学硕士学位论文 游景区的管理体制如何构建? 景区资源产权的法律体系是否明晰? 旅游景 区的所有权、管理权、经营权是否应该分离? 只有研究清楚了这些问题后， 我国旅游景区才会进一步高质量的发展。 以美国为代表的国家建立了国家公园体系，对被视为人民共同财富的 风景资源实行了统一管理，在资源保护、合理开展旅游活动、展开环境教 育等方面提供了一些有益的参考。但是，针对我国目前的具体状况，如何 建立符合中国国情、具有可操作性、并且能够处理好开发与保护关系的管 理体制是一个值得深入思索的问题。 国家公园并不是一个新生事物，在国外已经有一百多年的历史，中国 在建立风景名胜区的时候也做了相应的尝试，但是未曾取得设想的效果。 本文在现有管理体制的基础上，吸纳了国外国家公园的一些有益经验，并 针对中国国情，对我国旅游景区管理体制进行了探讨，希望能对我国旅游 景区管理体制的改革有所裨益。 1 1 2 研究意义 现阶段，旅游业的发展十分迅速，旅游景区也比以往承受着更大的压 力，因此，本论文的研究有以下意义。 1 1 2 1有利于理顺管理体制、解决多头管理等问题我国旅游景区的管 理涉及到林业、环保、文物、宗教、旅游等众多部门。这种“多头管理” 的现象造成了严重的后果。各个部门各有各的规定，部门之问的扯皮现象 严重，协调困难，给景区的经营和管理带来很多的困难，规划也难于实施。 国外国家公园管理体制的典型特征之一就是集权式的一体化管理。这种管 理方式有效的避免了“政出多门”的现象，有利于景区的经营和可持续发 展。现阶段研究我国国家公园的建立及其管理体制等问题是对我国旅游景 区管理体制的一种完善，也是一种有益的探讨。 1 1 2 2 有利于旅游资源的保护在可持续发展的时代要求下，对旅游资 源的保护日渐深入。然而保护的途径和保护的力度尚存在争论，破坏资源 的现象也时有发生。现阶段研究我国国家公园的建立，是对资源保护实现 途径的一种探讨。 2 第1 章绪论 1 1 2 3 有利于丰富学术界的理论研究成果最近几年学术界对我国旅游 景区管理体制改革的方向争论颇多，论争中逐渐形成两种论调：一种是从 景区资源产权属性等概念出发，主张借鉴美国的国家公园管理体制，这里 简称其为“国家公园论”；另一种是从资源与旅游市场之间的关系出发，提 出“旅游资源所有权与经营权分离”，以使旅游景区遵循市场机制进行旅游 经营，这里简称其为“经营权转移论”。本文研究的角度在于有取舍的借鉴 了国外国家公园先进的管理经验，并结合我国的国情，对我国景区的管理 体制进行了探讨，同时分析了我国国家公园的建立标准和程序，并对相关 方面的制度进行了补充。 1 2 国内外研究综述 1 2 1国外国家公园研究综述 1 2 1 1 关于国家公园概念的研究“国家公园”的概念来自于美国艺术 家乔治卡特琳( g e o g e c a t l i n ) 。2 0 0 0 年美国学者m a c k i n t o s h 在研究中谈到， 卡特琳因为对美国西部开发中印第安文化、野生生物和荒原受到的冲击感 到担忧而提倡政府应该建立一个国家公园，目的是要保护珍稀的自然历史 遗存和独特的生态环境，提供科学考察基地，并向公众开放，既进行生态 教育、科普宣传，又提供游览观光、体闲度假【】。2 0 0 1 年美国学者t i l d e n f 在对美国国家公园内风景特色的研究中指出，国家公园是一国政府对某 些在天然状态下具有独特代表性的自然环境区划出一定范围而建立的公 园，属于国家所有并由国家直接管辖；旨在保护自然生态系统和自然地貌 的原始状态，同时又作为科学研究、科学普及教育和提供公众游乐、了解 和欣赏大自然神奇景观的场所 5 1 。“国际自然与自然资源保护联盟”( i u c n ) 对国家公园的定义为：保护具有国家或国际意义的典型的自然区域与风景 区域，用于科学、教育、休闲目的。它的面积相对较大，基本不受人类活 动的影响，并且不允许商业性耗用型活动嘲。它从价值品位、功能、面积、 与人类活动的关系等四个方面界定了“国家公园”概念。 由上述概念可以看出，国家公园所依托的资源更偏重于天然赋存的自 3 燕山大学管理学硕士学位论文 然资源，所以人文程度极高的历史文化名城、文博物馆等不在本文研究的 范围之内。 1 2 1 2 关于国家公园管理的研究美国是世界上最早建立国家公园的国 家。美国学者r e t t i e 在其1 9 9 5 年的研究中指出，国家公园兴建初期，还没 有一个对联邦政府各种公园土地进行统一管理的机构【”。美国学者l a r y 在 对美国国家公园管理系统的研究中指出，在1 9 0 6 年的一项古迹法的规定 中，内政部获得了对国家公园的管辖权日 。内政部通常根据国会的要求， 提出增加国家公园系统中数量的建议，再由一些公民组成国家公园系统顾 问委员会，向内政部长提出增加系统中数量的可能性及管理政策的建议 9 1 。 美国学者t e r e n c ey o u n g 在2 0 0 4 年对美国国家公园的社会变革进行了研 究。在经历了成型阶段、发展阶段、停滞与再发展阶段、注重生态保护阶 段、教育拓展与合作阶段等几个阶段后，美国国家公园管理局的职能也日 渐完善i l 。2 0 0 1 年美国学者e l i s a b e t h 认为国家公园管理局在国会和民间 团体之间起到了良好的作用，但其职能需要进一步完善 1 1 】。美国国家内政 部的报告指出，为更好的适应形势的发展要求，新的国家公园管理体制于 1 9 9 5 年开始实施【1 2 1 。新的管理体制是在国家公园管理局华盛顿总部领导 下，全国设7 个地区局。此7 个地区局是以州界来划分管理范围的，地区 局下面再设1 6 个公园组与1 6 个支持系统【l ”。 随着旅游业的发展，国家公园的管理成了世界范围内一个备受关注的 问题。1 9 9 9 年美国学者l a r y 指出，在欧洲和北美等国家，由于旅游者产 生的社会和环境两方面的影响促使人们对管理日益关注，而在美国，已经 采取了有效措施来解决管理上造成的问题并缓解了公众的压力。在g r a c i e r 国家公园，当地的管理者和公众之间良好的信任关系促使国家公园管理局 采取了一系列的基本措施改进管理上的状况【1 4 1 。2 0 0 5 年澳大利亚学者 b u u l t j e n s 对r u h u n a 国家公园的旅游活动及管理产生的影响进行了研究。 他的研究认为，旅游活动不可避免的对国家公园的环境造成负面影响，但 缺乏有效的管理手段也是一个重要原因。他在研究中建议应该定期召开与 旅游经营者的会议，同时加强与当地居民的联系以获得他们的理解，在公 园内再建一条小路以缓建对公园内现存道路的压力【1 5 】。2 0 0 5 年英国学者 4 第1 章绪论 g u n j a ns a x e n a 对一个区域内的国家公园群体进行了内在关系的分析，旨在 揭示国家公园之间的网络合作关系更有助于管理目标的实现i l “。 1 2 1 3 关于国家公园其他方面的研究国外学者对国家公园的研究角度 不一而足，主要可以归纳为生态保护、游客心理和价格策略等几个角度。 ( 1 ) 生态保护角度美国学者m c c u r d y 在2 0 0 2 年的研究中指出，早期 的国家公园，主要是为了保护天然风景，或是为了观赏野生动物。但是随 着保护实践的不断深入，人们逐渐认识到保护生物多样性和维持整个生态 系统平衡的重要性【1 7 】。2 0 0 2 年美国学者w e i c h e n t h a l 和h e n d e y 从生物多样 化的角度对加利福尼亚的两个国家公园进行了研究，指出由于高纬度造成 的病害对国家公园内动植物影响很大，不利于国家公园内生物多样化的发 展 1 盯。加拿大学者m a r k h e b b l e w h i t e 等人2 0 0 3 年对b a n f f 国家公园内黑熊 的存活率进行了详细的研究，目的是检验国家公园保护措施的有效性 1 ”。 美国学者t r a n v a n 在2 0 0 1 年等人对b a v i 国家公园内的药用植物进行了统 计分析，目的是揭示其在可持续使用和保护等方面的影响【2 0 】。印度学者 j a m a l a 和k h a n 对印度国家公园和保护区内的保护以及管理做了深入的研 究。他们指出严格的管理手段的实施是生物多样性得以存续的关键【2 ”。 ( 2 ) 游客心理角度美国学者p r e mc b _ h e t r i 等从游客心理的角度对国家 公园内游客的经历进行了研究，他们使用了多维线性方法对游客的情感体 验、性格特征以及人口学的分类等方面对游客的经历做了调查，目的是要 揭示影响游客心理体验的相关因素【2 2 2 4 l 。2 0 0 3 年韩国学者s a m u e l ， c h o o n g k il e e 对吸引游客到国家公园游玩的“推力”和“拉力”两方面 因素进行了分析1 2 5 1 。他们的研究结果为国家公园管理者提供了有益的参 考。 ( 3 ) 价格策略1 9 9 6 年美国学者j a n l a a r m a n 等人对国家公园的定价问 题进行了研究。他们认为，价格策略是促使国家公园向着更为有效和公平 甚至是可持续方向发展的有效手段1 2 6 也7 。2 0 0 4 年加拿大学者k e r r yv a n 等 人对加拿大国家公园内的旅游活动进行了研究。在加拿大，旅游活动主要 依赖于数量众多的国家公园和卅i 立公园，日益增长的旅游需求导致了国家 公园数量的增多和资源的过度使用，然而，财政上的约束又使得国家公园 5 燕山大学管理学硕士学位论文 的管理难以适应形势的发展。因此，k e r r y 等认为，从完全的政府财政支 出到旅游者为其旅游行为付费是缓解上述困难局面的一种有效手段【2 8 i 。 在国外的研究中，大部分学者专注于个案研究。如2 0 0 4 年英国学者 w h i t e 、l o v e t t 从公众对自然保护支付意愿的角度对北y o o k m o o r 国家公园 进行了研究【2 9 l ；2 0 0 3 年美国学者a k a m a 、j o h n s 等对t s a v o 国家公园中游 客满意度的测评研究【3 0 】；2 0 0 4 年加拿大学者b o a z 对k e n y a 国家公园中礁 体的存在对渔业的影响研究口1 】等，很少有学者从建立标准的角度对国家公 园进行整体研究。 1 0 0 多年来，国家公园运动从美国一个国家发展到世界上2 2 5 个国家 和地区，从单一的国家公园概念衍生出“国家公园和保护区体系”、“世界 遗产”、“生物圈保护区”等相关概念【3 2 】。截至1 9 9 7 年，世界上共有2 2 5 个国家和地区建立有国家公园和保护区体系，国家公园与保护区的数目为 3 03 5 0 个，总面积约为l3 2 3 万k m 2 ，相当于中国与印度国土面积之和， 占地球表面积的8 8 3 e 33 1 。 1 2 2 我国旅游景区研究综述 在我国国内，旅游业的起步较晚，到目前为止还没有国家公园这一说 法，与之相对应的是我国的旅游景区。1 9 9 7 年韩健吾总结指出，政府型、 管理局型和管委会为主、政府为辅的混合型管理体制是我国旅游景区主要 的三种管理形式口钔。这三种管理类型各有特点，在不同程度上解决了景区 建设和管理过程中面临的问题。随着我国改革开放的深入发展，旅游景区 面临的环境发生了很大的变化，客观上要求对旅游景区的管理体制进行改 革。近几年，对旅游景区的研究主要集中在以下几个方面。 1 2 2 1 关于景区管理体制改革的探讨目前，对我国旅游景区管理体制 改革主要有以下几种观点。 ( 1 ) 刘秉升、马波在2 0 世纪9 0 年代初认为，政府应该将各级旅游主管 部门的业务范围作大幅度的拓展，把旅游景区作为旅游经营单位，从事企 业化经营。政府应加强法制管理、规划管理以及技术管理 3 5 3 6 1 。 ( 2 ) 张昕竹在2 0 0 0 年指出，应该取消地方政府对公共资源类景区的直 6 第1 章绪论 接管理，使旅游景区变成一个小级别的行政单位，把资源保护的职能内生 化，将景区的所有权、管理权、经营权、收益权一体化【3 ”。 ( 3 ) 张凌云、魏小安在2 0 0 0 年研究后认为，景区行政事业性管理弊端 很大，必须采取市场化经营的方式，因此，在有条件的地区，可以组建旅 游景区上市公司 3 8 - 3 9 1 。 ( 4 ) 杨锐、张晓等在2 0 0 1 年从资源保护的角度对国外国家公园管理体 制进行了研究，认为应该建立一个高级别的权威机构，对我国旅游景区实 行从中央到地方的垂直一体化管理 4 0 圳】。 另外，2 0 0 1 年张吉林在对我国西部旅游资源开发进行研究时指出，从 我国当前的制度环境和开发现状来看，采用特许经营权委托的方式可能更 利于政府和企业目标的实现【4 甜。 在上述观点中，关于国家公园管理模式的研究是比较新颖的，但大部 分的研究都限于概念和国外先进经验的介绍等方面，对在我国建立国家公 园也只是处于设想阶段，具体到我国国家公园的建立标准以及如何建立等 问题并没有过深入细致的研究。 1 2 2 2 关于景区所有权与经营权关系的研究按照我国宪法与相关的法 律法规，风景名胜资源，特别是列入世界自然与文化遗产保护名录的国家 重点风景名胜区和自然保护区，所有权属于国家，产权一般状况下不得进 入市场流通。1 9 9 9 年王兴斌等人认为，风景名胜资源开发成旅游产品进入 市场，主要是经营权的变化，而非所有权的转移，与国家法律法规并不冲 突m “j 。2 0 0 0 年徐嵩龄指出，并非所有的风景资源都归国家所有，随着我 国经济体制改革的深入，土地资源开发权和经营权的有偿转让，必将产生 新的以旅游为目的的风景资源【4 卯。2 0 0 5 年赵黎明认为，要想达到景区经营 权转让的预期效果，政府必须在转让前后做好立法、景区资产评估、监督 管理等工作【4 6 l 。郑向敏指出，旅游景区经营权的转让亟需科学合理的制度 安排m 7 1 。 1 2 2 3 关于景区公益属性保障机制的研究旅游景区中的风景资源都是 公共资源，体现的都是社会公益性质。这种公共属性的确保，主要是通过 景区的经济可进入性即门票价位来傈障。徐嵩龄和张昕竹在2 0 0 0 年的研究 7 燕山大学管理学硕士学位论文 认为，世界上越来越多的国有风景区实行低门票制，这种制度体现了景区 的社会公益性质 4 8 - 4 9 。2 0 0 2 年历以猷研究后指出，应根据当前旅游景区的 现实状况，从理论上澄清门票的性质及其特点，充分认识门票专营权对旅 游景区发展的重要性，认真并慎重地对待门票专营权问题口。 2 0 0 0 年张昕竹、邹爱其在探讨我国旅游景区管理体制和经营机制改革 时，曾对我国旅游景区中存在的问题进行过研究。魏小安、彭德成也对我 国旅游景区经营管理中存在的问题进行了较为全面的分析。 ( 1 ) 多头管理，多重目标目前，我国旅游景区的宏观管理格局是政出 多门，体制混乱。张昕竹在2 0 0 0 年曾经指出，自然文化遗产管理体制具有 管理多重目标性、企业化经营和不同程度的多头管理等三个明显特征，现 行管理体制的主要问题是多重目标与企业化经营之间的矛盾，而多头管理 加剧了这种矛盾【5 l j 。邹爱其等人在2 0 0 1 年指出，我国风景名胜资源和文 物资源的管理权由各级、各有关行政主管部门行使。根据我国现行的行政 体制，各类风景名胜资源和文物资源仍分别归建设、林业、环保、文化、 文物、宗教、海洋、地质、旅游等部门行使管理权，并按照科学价值、历 史文化价值、美学价值和地域范围等划分为国家级、省级、县级，分别由 各级相关的行政主管部门管理。必要时成立了相应的行政管理机构，如风 景名胜区、国家森林公园、自然保护区管理委员会、文物管理委员会等， 作为国家资源所有者代表，统一实施管理权【5 2 】。 ( 2 ) 政企不分，政事不分王兴斌在1 9 9 9 年指出，在许多风景名胜区 中，由于条块分割和政、企、事不分，政府机关的衙门作用和旧国营企业 的各种弊端兼而有之。在经营接待上，基本上是等客上门，很少主动宣传 促销；在经济收支上，财政拨款加上单位创收，有的稍有盈余，大部分是 入不敷出；在人事制度上，机构臃肿，冗员众多；在分配制度上，“大锅饭” 平均主义盛行垆。 ( 3 ) 资源破坏，环境污染魏小安在2 0 0 0 年的研究中指出，我国旅游 景区资源与环境保护的问题，表现在景区破坏性建设严重，自然景区城市 化突出【5 4 1 。有些素质不高的企业开发旅游资源，使景区建设庸俗化，对旅 游资源的破坏很大许多景区出现资源退化，既有客流量大造成的自然退化， 8 第1 章绪论 更为主要的是保护不力。 f 4 ) 机制落后，观念保守魏小安2 0 0 0 年的研究认为，我国旅游景区 微观主体机制落后，观念保守口”。有些旅游景区是社会公益事业，不能按 照企业来要求，也有的旅游景区明确是企业，但是又赋予一定的政府职能。 综合上述问题，我国众多学者都从不同的角度进行了探讨。但是到目 前为止，旅游景区应该采取什么样的管理模式还没有定论，也没有一处景 区采用了国家公园的管理模式。虽然学术界对在我国建立国家公园的呼声 很高，但是究竟哪些旅游景区可以建成国家公园，满足什么条件才可以实 行国家公园的管理模式，还没有一套成型的标准或评价体系回答这一问题。 1 3 本文的主要研究内容及研究方法 1 3 1 本文的主要研究内容 本文研究的主要内容是在借鏊国外国家公园先进经验的基础上，建立 我国的国家公园。本文详细分析了建立我国国家公园的标准以及建立程序， 并构建了相应的管理体制。全文共分五个部分，结构如下： 第1 章绪论。本章总结了国外国家公园和国内旅游景区的研究现状， 分析了本文的研究背景、主要研究内容等。 第2 章国外国家公园的发展历程及管理体制。本章选取了美国、日本 和越南等几个国家作为例子，总结了各国国家公园的发展历程，并介绍了 各国的管理体制。 第3 章我国旅游景区的发展历程及管理体制。本章总结了我国旅游景 区发展过程中经历的三个阶段：粗放经营阶段、规划开发阶段和创新发展 阶段，指出了我国旅游景区发展过程中存在的主要问题。 第4 章我国国家公园的建立标准及程序。本章用层次分析法阐述了我 国国家公园的建立标准，构建了评价指标体系，并选取黄山、泰山等景区 进行了实证分析，同时阐述了我国国家公园的建立程序。 第5 章我国国家公园管理体制的建立。本章构建了新的国家公园管理 机构，并对建立过程的主要问题进行了分析。 9 燕山大学管理学硕士学位论文 1 3 2 主要研究方法 1 3 2 1 定性分析与定量分析相结合国家公园的建立是一项复杂的系统 工程，涉及的行业、部门众多，联系繁杂，建立的标准不一而足，因此定 量分析方法是必不可少的。本文采用了层次分析法对我国国家公园的建立 标准进行了量化分析，并构建了评价指标体系。为了准确获取评价指标的 相对权重，本文还采用了专家打分法。同时定性分析方法是定量分析的基 础，无法量化的因素还是需要定性分析来解决，我国国家公园的建立程序 和管理体制的建立要因地制宜，因此本文采用了定性分析和定量分析相结 合的方法。 1 - 3 2 2 理论与实践相结合国家公园在我国是新生事物，因此本文首先 从理论上探讨在我国建立国家公园的必要性，同时对国家公园的建立标准 和建立程序进行了理论分析。为了更好的说明我国国家公园的建立标准， 本文选取了几个著名的旅游景区进行了实例验证，较好的实现了理论与实 践的结合。 1 3 2 3 动态分析与静态分析相结合国家公园在国外的存在历史已经有 上百年，本文采用了动态分析的方法对其发展历程做了回顾和总结，同时 又对我国建立国家公园的现实状况进行了静态分析。 1 0 第2 章国外国家公园的发展历程及管理体制 第2 章国外国家公园的发展历程及管理体制 国家公园的存在历史已有上百年，许多国家在国家公园的建设和管理 方面都积累了丰富的经验，如美国、英国、德国、加拿大、日本、西班牙、 瑞典等。虽然各国国家公园的管理体制各有不同，但是总体上可归纳为中 央集权制、地方自治型和综合管理型三大类【5 “。如美国作为国家公园建设 的先驱，其管理模式以中央集权为主，自上而下实行垂直领导，并辅以其 它部门合作和民间机构的佐助。德国和澳大利亚作为地方自治型的代表， 政府只负责政策发布、立法等层面上的工作，而具体事务则交给地方政府 负责。加拿大、芬兰、英国兼有上述两种体制，属于综合管理型，既有政 府部门的参与，地方政府又有定的自主权，并且私营和民间机构也十分 活跃。本章选择了其中具有代表性的几个国家的国家公园，进行了经验的 总结。 2 1美国国家公园的发展历程及管理体制 1 8 7 2 年美国国会颁布了一项关于在怀俄明州与蒙大拿州交界处建立 黄石国家公园的法令，至此，世界上第一个国家公园宣告成立。该项法令 强调，这个公园是为公众的利益、供大众欣赏使用而建立的。黄石公园建 立之后，美国又陆续将西部地区一些联邦政府的土地，批准建立国家公园、 国家纪念地，加快了国家公园系统的建设步伐。 1 9 7 0 年美国国会的一项法案指出，自从1 8 7 2 年黄石国家公园建立之 后，国家公园系统已经开始壮大，包括了每一个地区最好的、自然的、历 史的和娱乐的区域。至1 9 9 7 年，美国国家公园系统包括2 0 个类别、共3 6 9 个单位，总面积3 3 7 万k m 2 ，覆盖4 9 个州，占国土总面积的3 6 。其中， “国家公园”5 4 处。面积为2 0 9k i n 2 ，占国家公园系统总面积的6 2 。 2 1 1 美国的国家公园系统 美国的国家公园系统是指由美国内政部国家公园局管理的陆地或水 1 1 窭些盔堂笪堡堂堡主主垡笙苎 域，包括国家公园、纪念地、历史地段、风景路、休闲地等。美国的国家 公园系统分类具体见表2 1 。 表2 - 1 美国国家公园系统分类表 t a b l e 2 1t h ed i s t r i b u t i o no f n a t i o n a ip a r ks y s t e mi na m e r i c a 序号 类别名称中文名称数量面积( 英亩) ln a t i o n a lp a r k 国家公园 5 75 l9 1 47 7 6 2 5 2n a t i o n a lh i s t o r yp a r k 国家历史公园 1 1 82 0 03 9 5 2 3 3n a t i o n a lr e 口e a t i o na r e a 国家休闲游乐区 1 836 9 22 2 2 2 8 4n a t i o n a lh i s t o r i es i t e 国家史迹地 5i n t e r n a t i o n a lh i s t o r i cs i t e 国际史迹地 6n a t i o n a lm o n u m a n t国家纪念地7 327 0 69 5 49 0 7 n a t i o n a lm e m o r i a l国家纪念碑2 885 3 1 7 8 8n a t i o n a lb a t t l e f i e l d国家战场2 46 16 4 8 1 6 9n a t i o n a lb a t t l e f i e l dp a r k国家战场公园 1 0n a f i o n a lb t t l e f l e l ds i t e 国家战场遗址 l l n a t i o n a lm i l i t a r yp a r k国家军事公园 1 2 n a t i o n a ls e a s h o r e国家海滨l o5 9 45 1 8 3 3 1 3n a t i o n a ll a k e s h o r e国家湖滨42 2 88 5 7 2 9 1 4n a t i o n a lr i v o r国家河流1 57 3 80 8 9 1 7 1 5n a t i o n a lp a r k w a y国家园林路41 7 38 6 5 2 8 1 6 n a t i o n a ls c e l l i c1 h i l国家风景小路3 1 7n a t i o n a lw i l da n ds c e n i cr i v e t国家荒野风景河流及 a n dr i v e r - w a y 沿河路 1 8n a t i o n a lp r e s e r v e 国家保护区 1 923 7 4 2 2 79 7 4 1 9 n a t i o n a lr e s e r v e国家保留地 2 0o l l l c rd e s t i n a t i o n s 其他未名地 l l39 3 74 3 3 总计3 8 48 43 2 74 4 6 0 l 资料来源：t h en a t i o n a lp a r k si n d e x2 0 0 1 2 0 0 3 第2 章国外国家公园的发展历程及管理体制 2 1 2 美国国家公园的发展历程 2 1 2 1 萌芽阶段( 1 8 3 2 1 9 1 5 年) 1 9 世纪初，美国艺术家、探险家等有识 之士与强调旅游开发的实用主义者联合起来，成功地说服国会立法建立了 世界上第一个国家公园。1 9 世纪末，美国公众又开始关注史前废墟和印第 安文明的保护问题，从而导致国会于1 9 0 6 年通过了古迹法，授权总统以文 告形式设立国家纪念地。 2 1 _ 2 2 成型阶段( 1 9 1 6 1 9 3 2 年) 截至1 9 1 6 年8 月，内政部共辖1 4 个国 家公园和2 1 个国家纪念地，但没有专门机构管理它们，保护力度十分薄弱。 国家公园重新面i 临着资源开发的巨大压力。这种情况下，马瑟( s t e p h e n t y n g m a t h e r ) 成功筹建了国家公园局，并制订了以景观保护和适度旅游开发为双 重任务的基本政策。同时积极帮助扩大州立公园体系以缓解国家公园面临 的旅游压力，并在美国东部大力拓展历史文化资源保护方面的工作，从而 使美国国家公园运动在美国全境基本形成体系。 2 1 2 3 发展阶段( 1 9 3 3 1 9 3 9 年) 1 9 3 3 年对美国国家公园体系来讲是 个十分重要的年份，在这一年，富兰克林罗斯福总统签署法令将国防部、 林业局等所属的国家公园和纪念地以及国家首都公园划归国家公园局管 理，极大增强了国家公园体系的规模，同时随着罗斯福新政的展开，国家 公园局与公民保护军团配合，雇佣了成千上万的年轻人在国家公园和州立 公园内完成了数量众多的保护性和建设性工程项目，这些项目对国家公园 体系产生了深远影响。 2 1 2 4 停滞与再发展阶段( 1 9 4 0 1 9 6 2 年) 二战期间国家公园体系的经费 和人员急剧减少，但国家公园局却成功地抵制了军事飞机制造业、水电业 等开发公园内自然资源的蛮横要求。战后由于国家公园的游客大增，旅游 服务设施严重不足，国家公园局启动了“6 6 计划”，即从1 9 5 6 年起，用1 0 年时间，花费l o 亿美元彻底改善国家公园的基础设旌和旅游服务设施条 件。 2 1 2 5 注重生态保护阶段( 1 9 6 3 1 9 8 4 年) 2 0 世纪6 0 年代以前，美国国 家公园局保护的仅仅是自然资源的景观价值，而对资源的生态价值没有充 1 3 燕山大学管理学硕士学位论文 分认识，因此在公园动植物管理中犯了很多严重的错误，如在公园内随意 引进外来物种等。随着美国环境意识的觉醒，在学术界和环保组织的压力 下，国家公园局在资源管理方面的政策终于向保护生态系统方面做出了缓 慢但重要的调整。 2 1 2 6 教育拓展与合作阶段( 1 9 8 5 年以后)国家公园的教育功能在1 9 8 5 年以后得到了进一步强化，在教育硬件设旌方面进行了较大规模的建设， 在人员配备、资金安排等方面优先考虑，使国家公园体系成为进行科学、 历史、环境和爱国主义教育的重要场所。 2 1 3 美国国家公园的建立标准 对于请求将某些区域纳入到国家公园体系的提案，美国国家公园管理 局将对其进行严格审核筛选，以保证进入国家公园体系的区域必须具备最 优越的资源。不管经济或其它因素的情况如何，一个新的国家公园区域必 须满足以下条件【5 7 1 。 第一，拥有具有全国性意义的自然、文化或游憩资源； 第二，将其纳入到国家公园系统是适宜的、可行的； 第三，该区域需要由国家公园管理局进行管理或监督，而不是其它政 府部门或私人机构。 2 1 3 1全国性意义全国性意义主要指以下几个方面。 ( 1 ) 它是一种特殊资源类型的杰出典型； ( 2 ) 它在说明或解释国家遗产的自然或文化主题方面具有特殊的价值 或品质： ( 3 ) 它为游憩、公众利用和欣赏以及科学研究等提供了最理想的机会； ( 4 ) 它最大程度地保留了真实的、完整的、未被破坏的资源类型。 2 1 3 2 适宜性适宜性是指一个区域必须能代表一个自然或者文化主 题，或一种娱乐资源，而这些在现在的国家公园系统中代表性不足，或没 有被其它土地经营实体充分保护起来用于公众娱乐。适宜性考察将以个案 方式并以比较分析的形式进行，主要分析它与类似资源在特征、质量、数 量和综合资源方面的异同。适宜性比较分析也会涉及资源的稀有性及用于 1 4 第2 章国外国家公园的发展历程及管理体制 解说和教育的潜力等内容。 2 1 3 3 可行性可行性是指作为一个新建的国家公园、一个地区的自然 系统或历史遗迹，一定要有足够的规模和相宜的结构，以确保资源的长期 保护和供公众使用。对于可行性的考察，一般考虑如下因素：占地面积、 边界轮廓、对候选地及临近土地现状和潜在的使用、土地所有权状况、公 众享用的潜力、各项费用( 包括获取土地、发展、恢复和运营) 、可达性、 对资源现状和潜在的威胁、资源的损害情况、需要的管理人员数目、地方 规划和区划对候选地的限制、地方和公众的支持程度、命名后的经济和社 会影响。可行性评价还将考虑国家公园局在资金和人员方面的限制。 2 1 4 美国国家公园的建立程序 美国国家公园的建立程序比较复杂，一般要先由各地提出提案，再由 国家公园管理局对资源进行审查，审查的范围很广泛。然后要进行公众磋 商，目的是要探讨公众对国家公园建立与否的态度，接着要划定边界，最 后才批准建立。 2 1 4 1 申报提案要求加入国家公园体系的提案可以来自公众、州、地 方官员、印第安部落、国会议员或者国家公园管理局。 2 1 4 2 审查资源国家公园管理局将收集有关申报区域的基础资料并进 行研究，从而确定该区域的重要性程度。采用国家公园标准对某个区域进 行评估的工作由国家公园管理局组织的一个专家班子来完成。第一步通常 是进行实地调查，收集有关基础资料并对其资源的重要性进行评估。如果 一个区域满足具有全国性意义这一标准，那么将进一步收集把该区域批建 为公园的适合性和可行性方面的材料，以及考虑管理和保护的各种选择。 如果一个区域不能满足具有全国性意义这一标准，那么国家公园管理局将 建议把该项工作纳入州、地方或私营的决策范畴。 2 1 4 _ 3 公众磋商评审过程中需要与其它有利益关系的联邦、州和地方 机构、印第安部落或公众进行磋商。对于与公众磋商的范围和程度由评估 小组视资源类型和与他们的利害关系大小做出决定。有可能邀请公众通过 一些非正式的接触、会议或者对有关文件的初稿内容做出评论等形式加以 1 5 燕山大学管理学硕士学位论文 参与。 2 1 4 4 拟定边界评审过程中需要讨论拟建公园各条边界的位置。确定 一条边界通常需要在理想化选择与实际成本及其它因素之间做出妥协。国 家公园管理局还把调整边界的需要视为国家公园规划过程的一部分。调整 边界可以考虑与建园目的相关的为公众欣赏所提供的有意义的特征或机 会；提出在操作和管理上存在的一些问题，如进入园区的通道、沿着地貌、 自然特征或道路的边界识别；以及对实现建园目的至关重要的那些资源的 保护等。 2 1 。4 5 批准建立由国会决定是否将某区域纳入到国家公园体系，或者 是否还有其它适当的选择。通常，国会将就有关提案召开听证会，并听取 内政部长的意见。由国家公园管理局组织实施的各项研究将为内政部长做 出判断提供资讯，并为国会的最后决策提供帮助。某个新区域一经核准， 则在法律上明确了该区域的建园宗旨，并确定了规划、土地所有权获取、 管理及经营等各个方面的基本框架郾】。 2 1 5 美国国家公园的管理体制 2 1 5 1 管理体系美国的国家公园由内政部的国家公园管理局统一进行 管理。国家公园管理局下设十个地区分局，分片管理各地的国家公园。各 地的国家公园设有公园管理局，具体负责本公园的管理事务。国家管理局、 地区管理局、基层管理局三级管理机构实行垂直领导，与公园所在地政府 没有业务