（管理科学与工程专业论文）番禺区电子政务建设研究.pdf

摘要 摘要 近年来，政府上网、电子政务等名词充斥着各种各样的媒体。作为一件新兴 事物，人们对其内涵和理解各有不同。然而，就像打开的潘多拉魔盒一样，技术 的发展已经超过了人们对其的把握，这也向政府提出了新的课题一一公共管理部 门究竟应该如何利用最新的信息技术实现及完善其不断变革的职能。 随着中国加入世贸和市场经济的改革不断深化，与旧的计划经济相适应的政 府运行机制必须改革。同时，中国政府已充分认识到信息资源的重要性，在推动 整个国民经济信息化的同时，对政府信息化方面进行了不懈的努力，并且已经奠 定了良好的基础。但是，中国政府信息化事业刚刚起步，在其发展过程中出现了 许多亟待解决的问题，如果不正视和想办法克服这些问题，它们必然会在不远的 将来限制甚至阻碍政府信息化事业的发展。 番禺区作为广州政府信息化较为先进和发达的地区，每年对信息化建设给予 了很大的投入，如何利用好这笔资金，成为番禺区电子政务建设者们面临的重大 课题。本文就是带着这种目的，将理论知识与作者的实际工作紧密结合：通过参 考国内外先进地区的发展经验，并借鉴公共管理理论的发展趋势，提出了电子政 务建设必须以政府改革的目标为核心的观点，并在此基础上通过与番禺区的实际 情况相结合，建立了番禺区电子政务模型和预示了其将来的发展方向。 本文共分五章，第一章“绪论”，阐述了本研究课题的研究背景和意义，论 文的结构及主要内容，研究方法等。第二章“电子政务与政府改革理论分析”，回 顾了国内外关于公共管理理论的最新研究成果与中国政府改革的发展历程，并阐 述了电子政务与政府改革的辩证关系。本章的目的是通过大量的文献和实践研究， 理出电子政务建设目标的脉络。第三章“以政府改革目标为核心的电予政务模式 研究”通过比较总结几个不同地区的电子政务建设经验，证明了第二章的观点。 第四章“番禺区电子政务建设模型设计”在前面几章的理论基础上，结合番禺区 的实际，提出了番禺区的电子政务建设模型，这个模型是以“电子政务建设必须 以政府改革目标为核心”为理论基础的。第五章“番禺区电子政务前瞻”设想了 将来番禺区电子政务建设的主要内容。 关键词：番禺；电字政务；建设 华南理工大学管理科学与t 程硕士学位论文 a b s t r a c t m e d i at o d a ya r ef u l lo fw o r d sl i k e “e - g o v e r n m e n t ”“g o v e r n m e n to n l i n e a n ds o o n i si ta n o t h e rb u b b l eo ft h en e we c o n o m yo rac o r r e c ta p p r o a c ht o e s t a b l i s ha b e t t e rg o v e r n m e n t ? w h a ta n dh o ww i l lt h eg o v e r n m e n tu s et h el a t e s tt e c h n o l o g yt o f u l f i l li t sn e e d i ti s ag r e a t c h a l l e n g e f o rt h e g o v e r n m e n tt o i n t r o d u c et h el a t e s t i n f o r m a t i o nt e c h n o l o g yt oi t s e l f c h i n ai so ni t sw a yt ot h em a r k e te c o n o m y t h ef u n c t i o na n ds t r u c t u r eo ft h e g o v e r n m e n ta d a p t e d t o p l a n n e de c o n o m y m u s tb er e f o r m e d a tt h es a m et i m e ， c h i n e s eg o v e r n m e n tb e g i n st or e a l i z et h ei m p o r t a n c eo fi n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y t h eg o v e r n m e n tu s e sm o r ea n dm o r et h et e c h n o l o g yw h i l ei tb o o s t st h ew h o l es o c i e t y i n t ot h ei n f o r m a t i o nt i m e ，b u tt h ep r o c e s si sn o ts m o o t h t h e r ea r el o t so fp r o b l e m s n e e ds o l u t i o n sj u s tb e c a u s eo fl a c ko fe x p e r i e n c e ，o rt h e yw i l lb et h eo b s t a c l e si nt h e n e a rf u t u r e p a n y u d i s t r i c t ，o n e o f g u a n g z h o uc i t y s n e w m e m b e r s ，e m p h a s i z e s t h e e - g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o na n da l l o c a t ec o n s i d e r a b l ef u n do ni t h o wt ou s et h ef u n d a n dt e c h n o l o g yt ob u i l dp a n y ue - g o v e r n m e n ti sag r e a tc h a l l e n g ef o rt h eg o v e r n m e n t w i t ht h ep r e v i o u so b j e c t i o n s ，b ys t u d y i n gt h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n dw r i t e r sw o r k e x p e r i e n c e ，t h i s t h e s i sa c h i e v e da no p i n i o nt h a tt h ee - g o v e r n m e n tm u s tb ef i tt o g o v e r n m e n t s r e f o r m b a s e d o nt h i s o p i n i o n a n dc o m b i n e dw i t h t h ea c t u a l c i r c u m s t a n c e s p a n y u d i s t r i c t s e g o v e r n m e n tm o d e l i sm a d ea tl a t t e r p a r t o ft h e t h e s i s t h et h e s i si sc o m p o s i t e so f5c h a p t e r s t h ef i r s tc h a p t e ri sp r e f a c e ；i ts t a t e st h e b a c k g r o u n d a n dt h e s i g n i f i c a n c e o ft h i s t h e s i s ，t h e m a i nc o n t e n ta n d s t u d y m e t h o d o l o g y t h es e c o n dc h a p t e r t h et h e o r ya n a l y s i so fe g o v e r n m e n ta n dr e f o r m i n t r o d u c e st h e p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n t h e o r y a n dr e f o r mt h e o r i e sa n dp r a c t i c e si n c h i n a w i t ht h e s et h e o r i e s ，t h er e l a t i o n s h i po fe - g o v e r n m e n ta n dg o v e r n m e n tr e f o r m i s e x p a t i a t e d t h i sc h a p t e ri s t h et h e o r yb a s eo ft h ee - g o v e r n m e n to fp a n y ud i s t r i c t t h et h i r d c h a p t e r c a s es t u d yp r o v e d t h e r e l a t i o n s h i p sb ys t u d y i n g s u c c e s s f u l e g o v e r n m e n ti n d i f f e r e n td i s t r i c t s t h ef o u r t hc h a p t e r ，p a n y ud i s t r i c te 。g o v e r n m e n t m o d e li n t r o d u c e dt h e e - g o v e r n m e n t m o d e la n di t s s u p p o r t i n gs y s t e m t h e f i f t h c h a p t e r f o r e c a s to fe - g o v e r n m e n t f o r e s e e st h ef u t u r ea p p l i c a t i o n so ne g o v e r n m e n t k e yw o r d s ：e g o v e r n m e n t ；c o n s t r u c t i o n 华南理工大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导一卜独立进行研 究所取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文 不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研 究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完 全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：牧黼 日期：王，哼年f 上，月p 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权华南理工大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 保密口，在。年解密后适用本授权书。 不保密曰。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名：构侈喃 日期? 工。7 年f l 月f 。日 导师签名 嗍沙少，朗，u 第一章绪论 第一章绪论 1 1 研究背景及意义 历史上一些重大而关键的技术进步，都会引起生产力的巨大发展与生产关系 的变革。互联网的产生也不例外，在其对科研、生产和商业领域产生变革的同时， 网络终端也延伸到了政府部门。 1 1 1 电子政务概述 从国际范围看，推进政府部门办公自动化、网络化、电子化以及全面信息共 享以是大势所趋。联合国经济社会事务部甚至把推进发展中国家政府信息化作为 工作重点之一。，而在世界各国积极倡导的“信息高速公路”的5 个应用领域中， “电子政府”被列在首位( 其他4 个领域分别是电子商务、远程教育、远程医疗、 电子娱乐) 。可以说，政府信息化是社会信息化的基础。 1 、电子政府的起源 一般认为，美国是电予政府的发源地。电予政府的产生是伴随信息技术在政 府公共管理中的不断应用而发展起来的。最初用于政府部门的数据计算。到2 0 世纪7 0 - 8 0 年代，政府办公开始广泛利用信息技术和通讯技术，处理办公室内部事 务，主要是文件的制作、传送和储存，从而产生办公自动化，是电子政府的萌芽。 到2 0 世纪8 0 年代，管理信息系统思想开始流行，政府利用管理信息系统和决策 支持系统满足政府公共部门管理者决策和有效履行职能的需求，是电子政府的早 期发展。2 0 世纪9 0 年代，信息技术的发展，特别是互联网技术的普及应用，政府部 门开始广泛应用网络技术进行公共管理。电子政府( e l e c t r o n i cg o v e r n m e n t ) 概念 才得以正式出现。主要有以下2 种看法：第一种，电子政府是指运用信息技术及 通信技术建构一个基于计算机网络环境下的电子化的虚拟机关，以改进政府组织， 重组公共管理，最终实现办公自动化和信息资源的共享，它包括政府管理职能中 除法律规定的特殊情形之外的所有职能；第二种，是指政府有效利用现代信息和 通讯技术，通过不同的信息服务设施( 如电话、网络、公共电脑站等) ，在其更方 便的时间、地点及方式下，对政府机关、企业、社会组织和公民提供自动化的信 息及其他服务，从而建立起一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的 虚拟政府( v i r t u a lg o v e r n m e n t ) ，即跨越时间、地点、部门的全天候的政府服务 体。从上面的叙述中可以看出，两种看法的侧重点不同，第一种强调政府内部的 职能重组与优化，而第二种则强调政府对公众的服务。 华南理t 大学管理科学与工程硕士学位论文 2 、世界各国电子政务的发展 1 ) 美国 2 0 世纪8 0 年代，美国总统里根采取供给学派的经济政策，造成国家赤字大幅 度增加。克林顿总统上任时，财政赤字达到历史最高水平。面对国会和选民的巨 大压力，副总统戈尔领导全国绩效评估委员会( n p r ) 针对政府行政管理过程与 效率、行政措施及程序与政府服务质量进行研究，提出了“运用信息技术再造政 府工程”( r e e n g i n e e r i n g t h o u g h i n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y ) 。1 9 9 3 年n p r 在“创造一 个成本更小、运行更好的政府”( c r e a t i n g a g o v e r n m e n tt h a t w o r k sb e t t e ra n d c o s t l e s s ) 报告中提出运用信息技术，以此来赢回公民的信任，并在“运用信息技术 再造政府工程”报告中提出第一次“电子政府”( e l e c t r o n i cg o v e r n m e n t ) 的概念， 目的是利用信息技术重造政府，提高政府的行政管理效益和效率。为了达到这个 目的，具体采取七条措施：一是建立全国性的电子福利支付系统，二是发展电子化 支付信息和服务，三是发展全国性的电子执法及公共安全信息网络，四是电子纳 税申报和处理，五是建立国际贸易电子资料系统，六是建立全国性的环境指标系 统，七是建立政府部门电子邮递系统。而具体的建设则作为n i i ( 国家信息基础 设施n a t i o n a li n f o r m a t i o ni n f r a s t r u c t u r e ) 的一部分。这标志着电子政府的正式产 生。 1 9 9 3 年，美国电子化信息自由强化法为电子政府的职能提供需求。1 9 9 4 年，美国政府信息技术服务小组( g i t s ) 提出“政府信息技术服务的远景”( a v i s i o nf o rg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y ) 的报告，强调美国应建立起注重公 民服务导向的服务型政府。据统计，政府信息化使得1 9 9 2 年至1 9 9 6 年美国政府 雇员减少2 4 万人，关闭了近2 0 0 0 个办公室，减少开支1 1 8 0 亿美元。在对居民和 企业服务方面，政府的2 0 0 个局确定了3 0 0 0 条服务标准，作废了1 6 万多页过时 的行政法规，简化了3 1 万多页规定。1 9 9 8 年1 月开始，i r s 现代化规划小组与 财政部一起，革纳税服务，实现线上纳税，r 并提供与顾客有效沟通的新方式。2 0 0 0 年f i r s t g o v g o v 网站发展小组，为公众提供便捷的获得联邦机构所有的在线信息 和服务，使公民可以在需要的时候获得需要的信息和服务。经过多年的实践，美国 政府在法律上、组织机构上、资金投入渠道上、思想意识上等方面已经形成电子 政府的信息资源体系，为公民提供完善的服务。布什总统签署一笔款项，扶持将 政府服务转移到网上的电子技术的发展。其中，容许政府建立一个包括所有1 4 0 个w e b 网站的国家入口，从而能够以一个标准重组技术系统，集中处理非一个部 门的事务。1 1 j 2 ) 英国 1 荚国政府嘲站h t t p ：w w w f i r s t g o v g o v 2 第一章绪论 英国是在1 9 9 4 年开始进行“政府信息服务”实验的。英国政府首先在互联 网上建立自己的网络地址“英国政府信息中心”，为用户提供查询英国政府机构、 学术机构、企业等的网络地址。1 9 9 6 年1 1 月正式公布“g o v e r n m e n td i r e c t ”计 划，提出新形态的公共服务以符合未来社会的需求，为公众提供纳税、办理各种执 照、咨询政策、获取各种信息等便利。公众可以利用电脑更容易地进入政府信息 网络。英国“电子政府”的具体目标：一是提供更好、更富效率的服务，使公民 和企业有更多的选择机会，公民能实现与政府的沟通；：是改善行政的效率与公 ，l 二化，整合政府流程，简化办事手续，减低政府运作成本，使公民能容易取得有关公 开的信息；三是替纳税人看紧钱包，采取相关安全机制维护电子环境的安全和可 靠性，保证国家安全、商业和个人安全。2 0 0 0 年，英国开展“o n eg a t e w a y ”服务， 为公民找工作和申请救济服务，并提供培训。政府目标是2 0 0 5 年为每个市民提供 使用互联网的方式。为了实现电子政府目标，英国政府责成每个部门和机构制定自 己的电子政务策略，并与有能力提供这些技术的公司建立伙伴关系。到2 0 0 0 年底， 英国6 0 的政府机构已经或正在上网，4 0 的政府服务呵以通过互联刚提供给公 众，政府机构网站总数达上千，每周访问请求超过2 0 0 0 万人次。 3 ) 日本 日本为提高行政效率、改善服务质量，日本政府于1 9 9 3 年1 0 月制定了“行 政信息化推进计划”，并于1 9 9 5 年4 月开始推动为期五年的计划。这项计划由三 个层次的计划组成。第一层是“行政信息化推进基本计划”，内阁于1 9 9 4 年1 2 月通过，此项计划制定了各机关推动信息化的基本事项及发展策略，其目标为精 简行政机构、加速再造行政流程、充分利用行政信息、提高行政效率以及改善公 共服务质量等等；第二个层次是1 9 9 5 年3 月推出的“行政信息化推进共同事项之 行动计划”，明确了各机关必须执行基本计划所制定的事项；第三个层次的计划则 是由各部委提出的各自应用计划。 同本政府决定从2 0 0 0 年3 月开始正式启动“电子政府工程”，其主要内容是 实现互联网上办理各种申请、申报、审批等手续，并实旌政府网上采购计划等， 该工程计划在2 0 0 3 年前投入实际使用。为此，曰本政府在2 0 0 0 年3 月上旬向国 会提出电子签名与认证法案，使电子签名具有同本人签名、盖章同等的法律效 力，计划在2 0 0 1 年前完成政府认证系统、政府采购电子化，建构单一政府服务网 站。日本政府希望在2 0 0 3 年以前，申报税金、递交有价证券报告、核电站建设、 出口产品审批等政府各部门的3 0 0 0 多项业务均可以通过在线办理。“电子政府工 程”计划在2 0 0 5 年前政府各部门的主要业务将全部通过网络进行，全面进入办公 电子化阶段。 日本政府决定倾全力为实现电子政府而完善有关法规，并加大通讯线路铺设 权的自由度。在2 0 0 0 年9 月，日本政府向临时召开的国会提出了旨在一揽子解决 华南理工人学管理科学与工程硕士学位论文 阻碍信息技术发展和以推进信息技术革命为基本理念的信息技术基本法。2 0 0 0 年1 1 月6 日，日本政府正式公布了日本国家信息技术战略( 草案) 。其中关于 电子政府的建设和实现，草案认为应尽快制定以行政事务网络化为中心的详细电 子政府实施计划，而且在制定相应计划时必须遵循以下三个原则：1 、制定明确的 目标并随时公布关于进展情况的评价；2 、改革行政制度；3 、对公众公开。此草 案的最终目标是在血年内把| 二1 本建设成为世界上最先进的国家，并且旨在超越美 国。 3 、各国电子政府建设比较 各围推进电子政府的具体背景并不相同。例如，在美国，电子政府足在预算 赤字的情况下，为减少预算赤字、增加经济活力而提出的；英国则是为了促进现 代信息技术的普及；而日本和新加坡是为了应对信息时代的到来而推进政府的信 息化，以推动和加速全社会的信息化发展。而加强国家竞争力、向公民提供高品 质服务，则是这些国家建设电子政府的共同目标。而在具体实施方面，发达国家 普遍实行分阶段实施的策略，由简单到复杂，由易到难，比如美国，把电子政务 的发展分为四个阶段实施：第一阶段为初始阶段，主要是提供一般的网上信息， 简单的事务处理，以及有限的技术复杂程度；第二阶段，要进一步发展门户网站， 更复杂的事务处理，实现初步协作，技术复杂程度也逐步提高；第三阶段，要实 现政府业务的重组，建立集成系统以及复杂的技术体系；第四阶段，要建立具有 适应能力的政务处理系统，实现政府与企业、公民的互动式交流与服务，与此同时， 建立高度复杂的技术支持系统。而更值得注意的是，发达国家在确定电子政务的 目标时，把电子化服务作为重要的衡量指标。他们认为，在电子化政府战略中， 如果没有为公民服务、以及运行效率衡量的目标，电子政务的发展就将是失败的。 因此，无沦是美国的f i r s t g o v g o v 、英国的o n eg a t e w a y 、日本国家信息技术战略 中改革行政制度原则，都充分体现出这样一个思想：在政府信息化建设时，必须 考虑政府职能的重组。政府信息化不能简单地理解为将政府现有的业务电子化， 由“柜台式”服务转为“网上”服务。政府信息化的含义在于充分利用现代信息技术， 大胆改革现存不合理的政府运作流程，以便能更好地满足人民的需求，更有效地 利用政府的信息资源。这客观j ! 二都要求政府在新的环境下，尽可能地利用新技术 重新定义政府扮演的角色和职能以适应不断发展的民众与投资者需求。 1 1 2 电子政务在我国及广州的发展 1 9 9 3 年底，为适应全球建设信息高速公路的潮流，中国正式启动了国民经济 信息化的起步工程一一“三金工程”f 即金桥、金关、金号1 。金桥工程立足信息 化基础设施建设，已构筑起我国的信息高速公路；金关工程构建了国家经济贸易 信息蚓络，而金卡工程则面向大中型城市建设银行电子货币工程。这种以政府信 4 第章绪论 息化为特征的系统工程，凸现出我国电子政务的雏形。9 0 年代中期，国辩互联网 进入中闲。它以开放平台、甄通互联、信息恳大、按入方便的特点成为实现信息 化战略的主要选择。蘩于互联网的信息系统建设也掇上了备级政潦的议獠露程。 1 9 9 9 年1 月，由困务院4 0 个部委倡议政府上网，避一步推动政府公共信息的网 上共享；1 9 9 9 年4 月3 门，国国务虢帮分帮委共藏建设静“韶委信崽交换两”( 麓 称部委网、开始运行。政府网站迅速增加，刚页内容日益丰寓，在政策传递、网卜 服务等方面有了薪遗袋。如政府通道互联网发布竣务遥告、办理逡窭墨资格串请、 网卜- 公开征集公众对“国民缀济第1 ，个五年计划”的建议等等。 1 9 9 9 年2 月，广建市入涎竣痔公众蓿惑鼹正式开遥，莠逶遥互联溺国全餐爨 开放。这标志着广州市在全豳各大城市中率先启动“政府上网”工程。首批有3 0 多个枣囊辊关圭要部门熬瘸终互联，有1 5 令黢瘾帮门建立了霹辇。1 9 9 9 年6 月， 市政府办公厅与市电信局签署“政府上网工程”合作协议书。市政府的局域网联入 1 6 3 、1 6 9 鼹。这掭志麓广髑枣“酸疼网工纛”囊式襄动，2 0 0 0 年8 胃，因家信息 化推进工作办公室复函广。州市，同意将广州市列为首批国窳信息化综合试点城市 之一。j 1 州在皱枣售感l 乏建设方瑟戆远景曩标是：剿2 0 1 0 年，建成裹速、豢宽、 智能化的信息商速公路，通向所有工商企业、机关痔业单位和城镇居民家庭，使 各秽用户通过多媒体终溅，霹享受由大量公用和专门数据露提供的政务、商务、 金融、娱乐等广泛的信息服务，基本的经济业务和信息交流均依靠信息高速公路 进行处理积传竣。届时广州市普通隶民将实现“网络化生存”。2 0 0 1 年t t 月，广 州市与南海市在国内率先签署了宽带主干城域网互联协议。这标惑着我国信息城 市一体化进程一t 了薪的发展平台。1 2 】 獭统计，到2 0 0 2 年6 爿为止，广州市级政府部门已有5 0 的政府部门成赢 了专门的机构、共有5 5 5 个专职信息技术和管理人员负责本部门、本单位的信息 化工作；1 0 0 的区、撼缀市成立了专门的信息化稚避视构熊责本地区的信息纯工 作，每个区县的信息化机构都有5 7 名专职信息技术和管理人员，有的街道办事 处也开始落实专人抓信息亿工作。闻时，广势| 还在积极建立全国流的政府蓿感 网络交换平台和市、区、街道三级政府信息网络系统，政府4 1 个工作部门有3 7 个建立了局域躐广域溺络：全市1 2 个区、豢级市移开发区都建立了信息黼络、蚓 站；全市有4 2 祭街道和1 5 个镇建立起局域网，宽带网接入覆盖家庭达9 3 7 万户。 嚣蘸市缓梳关在透特阏上已建有5 6 个瓣菇，开逶亭旯关电子豁弱约2 0 个，建成3 0 0 多个机关内部信息和政府公共服务数据库，初步形成信息资源交换和共享机制。 网上办公、办潼务正广泛开避，耪步实嚣了城市怒划、工亵、海关、筏务、金融、 人事、劳动就业、菜赡子、三防水利监控、警务、人口管理等的网络化、电子化 【2 】广州政府网站h t t p ：w w w ，g u a “g z h o u 9 0 v c n 华南理工大学箭理科学与t 程硕士学位论文 办公。 在2 0 0 2 年6 月广州电子政务建设会上，广州市政府明确了电子政务建设的 目标和= = 三要任务：一怒建凝统一电子政务基础网络，完善魄子政黪鼹终交换平台； 二是煎点实施涉密办公网、社会保障信息系统、1 1 0 联动信息系统、农n k 信息化 工程、社区信息化应用工程、社会僚用信慰系统、技术监餐网络二 程、市场管瑷 信息系统、税务综合信息系统、政府数据中心工程、投资项日站式”审批服务 系统、耀能交：i 疆信息系统等1 2 个重点业务系统并争取建设成为全圈信息他示范工 程，：兰是规划和开发四大基础政务信息资源库，建设政府数据管理中心；四是娥 设广州市人民政府综合门户网站；五是建设政府安全和认证中心；六是建立电子 政务标准和法蕊体系和公务员信怠技术培诫和考核体系。并采取加强领导，提赢 各级信息化意识、加强对政务信息化工作的组织协调、加大资金投入，合理使用 建设经费、敲抒立法工作，蕊快翻定标准魏范、加强入才培养帮搿湖工 荦等措施， 确保电子政务工作的顺利歼展。 1 1 3 番禹区电子政务建设现状与存的问题 豢禺区怠子政务建设瑗拔 番禹区怒广州市经济最活跃的辖区之一，也是广州市信息化纂础设施建设起 点赢、步伐比较快的嫩区。褥禺区政府系绞政务信息化建设起步予2 0 世纪9 0 年 代中期，经过十多年发展，敏得了定的成绩。刘目前为止，全区范围内共敷设 光缆达到1 5 。2 千芯公里，全区互联网出口带宽达到1 5 5 m ，互联| ) 嚼用户数达l o 万户，比2 0 0 0 年增长了8 0 。上网髑户向宽频上阐方向迈进，其中宽带网及a d s l 用户达1 万户，已铺设宽带网用户达3 万户。全区实际装机固定媳话用户3 8 4 万 户，眈2 0 0 0 年增长2 8 ，移动电话用户突破8 0 万户，礅2 0 0 0 年增长6 0 ，信 息化综合指数达到了5 7 5 ( 南海市为6 6 ) ，比2 0 0 0 年增长2 0 。 1 、税关内部信息纯方耨：区各级政府机关肉部已普遍使瑙计算辊滋行文字 处理和信息管理，大都建立了规模不等的内部办公局域网，办公自动化、管理信 息琵静水平不断疆齑，适用政府机关办公滟务纯辅渤领导科学决策需求瀚内部电 子信息资源建设丌始起步。 2 、区缀敬府帮政府部门两络逡搂方瑟：部分嚣壹郝门与各缝缀市政府部门 有些已经建立了网络连接，主要应用报送业务信息及请示报告类的电予文本。 3 、竣瘵公众售慧瓣方瑟，区竣府部门秘有部分弱缀肇位已经试行开遥了窘 己的网站，并开始逐步进行电子政务、电子商务、信息化社区、科技信息网和远 程教霄等建设。 4 、2 0 0 1 年3 月，广州市番禺区人民政府审批服务中心正式成立，鼹番禺区 政癍蛰理牙竣枣懿事务，具髂受责行政事瑗清理工 擘戆霉凝援捻。番禹嚣政府窜 6 第一章绪论 批服务中心采用先进的信息化数据处理技术进行管理，为番禺隧政府系统政务信 息仡建设迈澎了第一步。 5 、2 0 0 1 年，番禺区的科技三项经费道点投向信息化基础设施建设项目，预 算安撵了1 7 8 6 万元麾予僚患基穑浚施等磺霹的建设。全速光纾遴信管邋已完成裙 步规划，主要公路铺设了光纤通信管道和光缆。 总懿来说，经过十余年兹计算丰蔻普及耪结惫纯建设，一支鬣懂信惫技术又熬 悉机关办公业务的专业队伍已经綦本形成，机关工作人员大部分掌握了现代化办 公技髓；领簿辊关信惠纯藏 慕褥裂攀强，键邃了镁导方式、工l 乍方式懿转变：鎏 禺区政府和政府审批服务中心的信息化建设取代了阶段性成果。”1 誊罱毯耄子致舞建设露在鹌嗣蘧 番禹区作为一个基础较好的地区，已充分认识到信息资源的重要性，在推动 整令圜聚经济萤息纯翦曩瓣，在致瘸售惑豫方委 送行了不撰戆努力，鬟= 虽已经奠 定了良好的基础。但是，番禺政府信息化事业刚刚起步，在其发展过程中出现了 诲多亟特爨凌嚣阚援，如装不垂禳帮想办法克照这些翊题，它锻登然会在不远豹 将来限制和阻碍政府信息化事业的发展。 、对墩子政惑认识上的不是 出于所处的发展阶段和发展水平的限制，蒋禺的政府部门对信息社会的到 来，是缺乏足够的汰识和体验的。对于政府信息化，人 f 更多嫩将政府信息化襁 为一个技术问题，而未能认识到它是一个涉及在信息社会的政治治理形态的变革 ! i = | j 题。因而在实践中，亩秘追求技术上的先进性，熏视硬件的建设和发展，面忽 视了政府自身的变革闯题。 2 、电子政府理沦上的滞后 电予政府作为一个新兴事务，本身遥在不断的发展和完善中，这就要求我们 必须摸着石头过河，而客观上就缺乏系统理论的指导。 3 、电子政府鼷芝基本豹法律和翎度僚障 为保障政府信息化发腠，许多国家均制定颁稚了专门的法律、法规和行政命 令。籍美国青政辩信塞公开法、个久隐私蔽僳护法；英国襻政府信惠镞开 法、r 本有电子签名与认证法紫等等。这些法律对政府信息化发展起着煎矮 瓣缳簿帮筑菠俸焉。嚣扶磊薄看来，我匿黪致寤傣怠纯的法翻工俸发震跑较缓羧， 这也就导致了番禺区信息化的不规范性。 4 、致黪信患公舞及政藏信塞鹣低装掰整 政府信息化的目的是使对整个地区的信息可以自内地被适当的人战组织获 取，嚣裁罨禹区嚣藩绔凝来看，褒圭会对致靖信惑黪蔫求与致癃黪簧怠供绘存在若 【3 】番璐蓬蕊崽中o 2 0 0 1 年工作慈镣 7 华南理工大学管理科学与工程硕士学位论文 巨大的差额。由于各种利益上的、结构上的矛盾存在，公民缺乏整合性的获取政 府信息的途径。个人或组织想要获耿有用的信息，必须付出很大的时间甚至经济 成本。政府掌握了8 0 以上的信息，但因信息公开问题，许多信息的不到利用， 造成了巨大的信息资源浪费。 5 、政府信息化与政府服务与管理的整合 政府的核心功能就是向社会提供公共服务和为保持经济与社会的稳定而进 行必要的管理。信息化必须要与政府的核心功能一一公共服务和管理有机结合起 来，否则信息化就失去了其存在的意义。虽然番禺区有些政府部门已经试图开始 将二者结合起来，如区科技局的网上科技项目申报系统、劳动局、卫生局的番禺 区城镇职工基本医疗保险信息系统等。但从总体上来看，信息化与政府业务和服 务存在脱节现象。 6 、政府信息化与政府改革的整合问题 现代信息和通讯技术的发展，对整个社会的生产、管理、生活方式起到了重 大的冲击，从国外的实践来看，信息化对政府管理的理念、政府治理的结构、政 府工作流程与程序、政策制定起到了巨大影响。我国从1 9 9 8 年开始了新一轮的政 府改革，但从改革方案和目前的实施情况来看，对如何有效利用信息技术为政府 改革与再造这一课题却没有给与应有的重视，这在一定程度上忽略了政府技术层 面的变革对观念、结构层面变革的积极作用，并影响了政府改革的绩效。 1 1 4 论文研究的意义 美国哈佛大学教授理查德诺- 兰( r i c h a r dn o l a n ) 于8 0 年代初提出了m i s 建设 的阶段划分理论，通称“诺兰模型”【4 1 ，它把企业m i s 建设划分为六个阶段。 1 初始阶段：企业引进计算机，主要用来完成一些报表统计、计算，m i s 建设停留在低水平上； 2 扩展阶段：企业对计算机有所了解，应用种类增加，但出现盲目购机、 开发软件的现象，缺少计划和规划，所以应用水平仍然不高； 3 控制阶段：企业高层管理人员用投入产出的法则来审视计算机的应用， 发现现实并不美好，甚至花钱多、效益少，所以开始对计算机的使用实行控制， 做出规划，先用好现有设备，然后在计划指导下发展； 4 统一阶段：系统设计人员努力把一个机构内部不同的计算中心和处理中 心统一在一个系统中，使资源能够共享； 5 数据管理阶段：企业不仅有了数据库，而且要建立统一的数据管理体系 和数据库管理办法，真正做到对整个机构的数据进行统一的规划和应用； 4 】薛华成管理信息系统清华人学出版社，1 9 9 95 8 第一章绪论 6 成熟阶段：企业真正地把计算机同整个管理过程结合起来，把机构内部、 外部的数据库资源很好地规划利用，为机构的管理和决策服务。 虽然诺兰模型是针对企业而提出的，但其分析思路对政府部门也有借鉴意 义。番禺区的政府信息化工作已经走到了诺兰模型的第二、三个阶段，这两个阶 段是最需要明确系统目标和制定系统规划的，如何在现阶段明确和细化政府信息 化的目标，有针对性地提出解决的方案，对政府避免重复建设、避免浪费、少走 弯路和加快信息化建设，无疑是非常具有理论与现实意义的。 信息系统的开发往往要和组织的变革同时进行，尤其现在，这个趋势更加明 显。集组织变革和系统开发于一体的最近兴起的过程再造( p r o c e s sr e e n g i n e e r i n g ) 的高潮。过程再造是以过程的观点来看待组织的运作，对组织运作的合理性进行 根本性的再思考和彻底的再设计，以组织和信息技为使解器( e n a b l e r ) ，以求组 织的效率等关键指标得到巨大的改善和提高。这就要求我们进行信息系统的规划 和系统分析时，首先要考虑管理思想、管理方法和管理组织以及管理系统的变革， 充分考虑信息系统的潜能，以达到系统的开发效果，使之合理性最大。以组织流 程再造为指导思想进行管理系统的变革，才能更好的进行信息系统的规划与丌发， 因此现在的信息系统开发，趋向于与组织流程再造结合。 本文通过研究国外和国内其他地方的电子政府发展历程，提出了政府信息化 必须以政府改革为核心，信息化是推动政府改革手段的观点，并结合番禺区的实 际做出了理论上的分析与实践上的探索。 在提出了政府信息化必须以政府改革为核心的观点后，本文试图构建一个电 子政府目标与支撑体系的模型和明确电子政务的建设步骤，并希望该模型可以对 其他地区的电子政府建设和实施有一个指导作用。 1 2 文献综述与相关概念的界定 1 2 1 文献综述 目前，国内外研究者对电子政务这一概念的认识和理解多种多样，尚未最终 达到共识。在北美、欧洲、日本等i t 业非常发达的国家，他们将通过网络进行的 政务活动称为电子政府，或者是e g o v e r n m e n t ，或者是g o v e r n m e n to n l i n e ，而不 是称为电子政务。发达国家在定义电子政府时，涵盖了政府这个角色应该做的所 有事情。而在我国“十五”科技攻关计划中，对电子政务的定义包括两方面，一 是内部办公，实现内部信息共享、内部资源整合、内部决策支持；二是对外提供 公众服务，只要是当前政府应该做的事情，电子政务都应该涵盖，比如网上工商、 网j 二税务、网上社保等。概括起来，网上办公的模式应包括gt ob 、gt oc 和gt o g 。 华南理l ：学管理科学与下程砸十学位论文 不网隧家豹镁导太对照子政务兹也套不目蛉鼹点。罄经领导过美鞠揍息惑速 公路建设的副总统戈尔强调政府价值观念的转变：“一蟪错误观念亟待突破：如有 些致腐想把信息集中在”金字塔”豹顶端，不愿拿出与更多筑人分享：述有一些改 府不重视人员培训等。电子政务的推行，需要新的理念、价值观作基础，需襄新 的政府工作机制来支撑”。墨西哥翦总统路易颠埃切维爨亚的观点显怨更有愿瓣 色彩。他认为，“t i j 以将信息化视为我们这颥行星的一种神经系统。其包含的 内容不但使浅们的感官，瓶且使在复杂技术环境疆的思维活动都发生了彻底变化。 它遗使我们霪新愚考含有深刻人文意义的伦理和政治问题。因此，数字电子政务 不德不考虑其对社会结构的j e 面影响以及危害性。同样，还必须将信息控制与处 理褫为一个哲学和政治闻灏，这样，盘搬世赛就不会谴我们与游物理的、生物的 和历史的因素组成的现实相脱离。为此，在这方面需要有一个正确的战略和一些 公共政策以遥应理辩立法，既是戮内法，又是函际法”。意大确参议员佛朗哥巴 萨尼尼则警惕我们要注意信息化可能带来的负面影响：“国际合作存在个新境 界，氇有强接提密个警告：倍惑逶信技术和电子政务必须藏为一释新颓酶有力 工熟，一种用于推动自主发展的杠杆，由每个国家、每个人来自己决怒。他们不 应当袋为耨疆民主义静。褥洛伊本马一。焉我酗麓朱镲麓憨理刘获溱敬建设豹角 度指出，“信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势。推进电子政务建设，对于 提褰鋈瑟经济总体索矮，箍毫瑗健佳管理零平，麴强致跨益管，提衰行政效攀， 开展反腐倡廉等，都具有骥要意义。中央各部门和各级政府都要高度蘸视这项工 搏。颁导二 ：郝要燕焱薅惑纯翘识懿学习，炎分裂翊焦患缘手段热强竣癃蠢效管壤， 促谶政府职能转变，提高政府办事效率和管理水平，促进政务公开和廉政建设”。 对于电子致务，国务貔发展磷究中心信息薅搏窭了翅下定义：毫予致务怒玻 府在国民经济和社会信息化的背景下，以提高政府办公效率，改善决策和投资环 境为疆标，酶政痔粒信息发每、镑理、缀务、沟通功缝囱互联瓣上迁移豹系绞辩 决方案。同时也提供了结合政府管理流稷再造，构建和优化政府内部管理系统、 决策支持系统、办公自动化系统，为政黔信息蛰理、服务水乎蛔提裹掇供强大黥 技术和咨询支持。本人比较倾向于中国电子政府研究中心的说法“政府机构应用 现代信息和遇信技术，将镑理和服务通过网络技术进行黛成，在互联网上实现政 府缀织结构和工作流程的优化重缀，超越时间、空间与部门分隔的限制，全方位 地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水凇的管理舰服务”【5 1 。这个定义毯 含三个方面的信息：第一，电子政务必须借助予电子信患和数字网络技术，离不 开信息基础设施和相关软件技术的发展；第二，电子政务处理的是与政权有关的 公开事务，除了包括政府械关的行政事务以乡卜，还包括立法、司法部门以及其住 5 】李广托电予政务及萁黼外发展 第一章绪论 一些公共组织的管理事务，如检务、审务、社区事务等；第三，电子政务并不是 简单地将传统的政府管理事务原封不动地搬到互联网上，而是要对其进行组织结 构的重组和业务流程的再造，电子政府不是现实政府的一一对应。因此，电子政 府与传统政府之问有着显著的区别 在国家信息化领导小组第二次会议上明确了”十五”期问我国电子政务建设的 目标是，初步建成标准统一、功能完善、安全可靠的政务信息网络平台；重点业 务系统建设，基础性、战略性政务信息库建设取得实质性成效，信息资源共享程 度有较大提高；初步形成电子政务安全保障体系，人员培训工作得到加强，与电 子政务相关法规和标准的制定取得重要进展。2 0 0 0 年年底，中国电子政务应用示 范工程总体组成立。总体组的任务就是制订切实可行的电子政务总体建设方案， 组织实施试点项目，同时掌控项目总体建设的进度和质量。 1 2 2 相关概念的界定 现代政府、办公自动化、政府上网、电子政府、电子政务，这些概念在媒体 和文件中出现得如此频繁，而国内许多企业界人士、政府官员甚至一些学者对这 些概念却混淆不清，在这里，我们有必要澄清这些概念。 1 、现代政府 人们对现代政府的研究，多数是从与企业密切相关联的产权角度来研究的， 而并没有从信息社会的角度出发对“现代政府”这个概念给予阐述。 人类社会正处在一个巨变的时代，科学技术，特别是现代通信和信息技术的 发展m 在将人类社会带入一个新的发展境界，政府治理的环境将变得更为动荡、 更为复杂和变化多端。由于政府仍然是现代社会的核心治理者和管理者，这就需 要政府能够适应这种变化并对环境的发展变化迅速做出反应，这就是现代政府模 式产生的客观要求。 在这里，笔者比较倾向于黑龙江学者于风荣和王丽提出的现代政府概念： “现代政府是一种开放式的政府构造，它的基本特征是：政府与社会环境之间始