（行政管理专业论文）理性官僚制抑或新公共管理——新形势下中国行政改革的模式选择.pdf

中文摘要 当今，行政体制改革正日益成为一个热门话题，之所以这样说是因为几乎仕 界上的每一个国家都在进行着行政体制改革。自2 0 0 3 年我国政府做出第五次行蹦 体制改革的决定以来，全国上下又开始了新轮的行政体制改革浪潮。行政体带 改革需要从理论上进行设计和指导，中围政府对理论的需求是空前的，而理论 i 匮乏正是制约我们行政发展和行政改革的瓶颈所在。理性官僚制和时卜风行的翥 公共管理是当前西方国家存在的两种行政模式，由于发达国家凭借其政治、经济 文化的先进性对后发展中国家具有强烈的示范效应，其行政改革模式从观念的产 生、理论的提出到实践层面的运作，在从传统性向现代性转变的发展中国家中徒 到了积极的响应。中国也不例外，是采用理性官僚制还是新公共管理模式，正提 目前学术界争论的焦点。基于此，本文运用文献综述法，对行政管理模式的研寅 成果进行梳理，阐述了理性官僚制与新公共管理两种模式的优缺点。采用比较影 究方法，分析了两种模式与中国国情的适应性。针剥中国的现实国情，在行政西 革的世界性潮流中，在中国转型时期大变革背景下，探索并构建了以理性官僚带 为主、新公共管理为辅的多7 i 行政模式并存的有中国特色的公共行政模式。 本文共分四部分： 第部分：从理性官僚制的内容淡起，沦述了其作为一- - 埽十追求形式合理忖 管理体制，具有。定的历史合理性。但随着西方发达国家进入后工、时代，其席 身的缺陷也i = j 渐暴露，成为一种僵化和无效率的政府体制模式。 第二部分：论述了西方行政改革即新公共管理模式的内容、成绩和缺陷，爿 析了这场政府改革运动在改革举措上有其独特特征，但超越理性官僚制的可能侣 值得怀疑。 第三部分：全面分析了理性官僚制和新公共管理模式与中国现实的经济、跨 土会、文化的适应性，j 挂而得出我国应构建以理性官僚制为主、新公共管理 妁多元行政模式。 第网部分：对照理想形态的理性官僚制，借鉴新公共管理的有效措施，结合 国情，构建全新的政府公共行政模式。 关键词：理性官僚剃；衢公共管理；适应性分析；禳式构建 i a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r mh a sb e c o m eah o tt o p i ci nr e c e n ty e a r s ，a n da l m o s t e v e r yc o u n t r yi nt h ew o r l di s c a r r y i n g o u ts u c hr e f o r m s i n c et h e y e a r2 0 0 3 ，t h e g o v e r n m e n to fc h i n ad e c i d e dt oc o n d u c tt h ef i f t ha d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r m ，t h e w h o l en a t i o n h a sb e e n e x p e r i e n c i n g an e ww a v eo f g o v e m m e n t r e v o l u t i o n a d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r mn e e d st ob ed e s i g n e da n dg u i d e df r o mt h et h e o r e t i c a l a s p e c t ，a n dc h i n e s eg o v e r n m e n tu n p r e c e d e n t e dn e e d st h e o r yt od i r e c ti t sr e f o r mc o u r s e ， h o w e v e r , l a c ko fr e l e v a n tt h e o r i e sa l la l o n gi st h eb o t t l e n e c ki nt h ea d m i n i s t r a t i v e d e v e l o p m e n t r a t i o n a lb u r e a u c r a c ya n dt h ep r e v a i l i n gn e w p u b l i cm a n a g e m e n t ( n p m ) a r et w oa d m i n i s t r a t i v em o d e se x i s t i n gi n p r e s e n tw e s t e r nc o u n t r i e s r e l y i n go ni t s a d v a n c e d p o l i t i c s ，e c o n o m y a n d c u l t u r e ，d e v e l o p e d c o u n t r i e se x e r t e da g r e a t d e m o n s t r a t i o ne f f e c to nt h ed e v e l o p i n go n e s ，a n di t sa d m i n i s t r a t i v er e f o r mm o d e sf r o m t h en o t i o n s a r i s i n g a n dt h e o r i e s f o r m i n gt ot h ep r a c t i c ef u n c t i o n i n gh a v er e c e i v e d g e n e r o u sr e s p o n s e s f r o mt h e d e v e l o p i n g c o u n t r i e sw h i c ha l e c h a n g i n g f r o m c o n v e n t i o n a l i t y t om o d e r n i t y c h i n ai sn o e x c e p t i o n t h ea r g u m e n t o n a d o p t i n gr a t i o n a l b u r e a u c r a c yo rn p m h a sb e e nt h ef o c u si nt h ea c a d e m i cf i e l dr e c e n t l y b a s e do nt h a t ， t h ea r t i c l ec o m b st h er e s e a r c ha c h i e v e m e n t si na d m i n i s t r a t i v em o d e sb ys u m m a r i z i n g t h ed o c u m e n t s p r e s e n t e da n de x p o u n d sr a t i o n a lb u r e a u c r a c ya n dn p m sr e l a t i v em e r i t s t h e nt h ea u t h o r , u s i n gt h em e t h o do f c o m p a r a t i v er e s e a r c h ，a n a l y z e st h e i rs u i t a b i l i t yt o c h i n a s b i o l o g i c a l c o n d i t i o n s ，a n d c o n s t r u c t s a m u t u a l s u p p l e m e n t a r yp u b l i c a d m i n i s t r a t i v ep a t t e m 、i mc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s i nw h i c hr a t i o n a lb u r e a u c r a c yp l a y s ad o m i n a n tr o l ea n dn p m p l a y sa na u x i l i a r yr o l e t h i sp a p e rc o v e r sf o u r p a r t s ： p a r t 薹b e g i n n i n gw i t hi t sc o n t e n t s ，t h i sp a r td i s c u s s e st h a t 糟t i o n a lb u r e a 醢c 托c ua s a na d m i n i s t r a t i v es y s t e m p u r s u i n gf o r m a lr a t i o n a l i t y , h a ss o m eh i s t o r i 龃lr e a s o n a b l e n e s s 1 l i b u ta tt h et i m ew h e nt h ed e v e l o p e dc o u n t r i e sc a m ei n t o p o s t i n d u s t r ye r a ，r a t i o n a l b u r e a n c r a c yb e t r a y e di t ss h o r t c o m i n g sa n db e c a m ear i g i da n di n e f f i c i e n tg o v e r n m e r t t s y s t e m p a r ti i ：t h ea u t h o rs e t sf r o t hn p m sc o n t e n t s ，a c h i e v e m e n t sa n dd e f e e t n p o i n t i n g o u tt h a tt h i sp a t t e r nh a si t su n i q u ec h a r a c t e r si nt h er e f o r mm e a s u r e s ，b u tt h ep o s s i b i l i t y t os u r p a s sr a t i o n a lb u r e a u c r a c yi ss t i l li nd o u b t ， p a r t1 1 1 ：t h i sp a r tt h o r o u g h l ya n a l y z e sr a t i o n a lb u r e a u c r a c ya n dn p m ss u i t a b i l i t y t oc h i n a se c o n o m y , p o l i t i c sa n dc u l t u r e ，a n dt h e nc o n c l u d e s ，f r o mt h ea n a l y s i s ，t h a t c h i n a sa d m i n i s t r a t i v er e f o r ms h o u l dr e l ym a i n l yo nr a t i o n a lb u r e a u c r a c yw h i l em a k i n g n p m s u b s i d i a r y p a r tl r e f e r r i n gt oi d e a lb u r e a u c r a c ya n da b s o r b i n gn p m sq u i n t e s s e n c e ，t h i s p a r t ，t a k i n gc h i n a ss p e c i a lc o n d i t i o n si n t of u l lc o n s i d e r a t i o n ，c o n s t r u c t sa b r a n d n e w g o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i v ep a t t e m k e y w o r d s ：r a t i o n a l b u r e a u c r a c y ；n e w p u b l i cm a n a g e m e n t ；s u i t a b i l i t ya n a l y s i s ； p a t t e r nc o n s t r u c t i o n v 引论 理性官僚制，怒一秘理性讫、专业化、法治化的行政模式，在世爨各陵的政 府和企事业机构的行政管理中得到了广泛的应用，是近百年来西方公共行政的主 导模式。睫整工监毒圭会自结惑事会豹转交，理蛙窘僚刳是含憝秘耱竣略灏濒暴露 出来，机构臃肿、官僚主义盛行、腐败现象泛滥；严格的等级制度、僵化的管理 祝粼、工 乍禳专盈纯无疆分割，压季牵了官樊豹餐瑟精享孛。这萃孛过分专洼予备耱援 章制度的体制已不能适应变化迅速、信息丰富、知识密集的时代。理性官僚制在 看工业化辩代的合溅经受到了质疑，甚至成为一塑人心碍中低效率管理模式的代 名词。美国缌织理论家沃伦本尼期( w a r r e n b e n n i s ) 在她的露僚制的灭亡即 将到来一书中毫不留情地宣判了离僚制的歹e 刑，他说：“从6 0 年代算超的2 0 - 5 0 年l 弋里，人饲爝曩麟劳亲叁麴入宦僚割懿送葬酞伍。”正是在这样载蜚景下，爨2 0 世纪7 0 年代末、8 0 年代初以来，西方国家掀起了场以市场化为取向的公菸行政 菠孳浪潮。人们谈巍公共嚣致歪在经历模式交迂，麓公共餐淫搂式曩三在取代2 0 整 纪占统治地位的传统公共行政模式，传统公共行政模式正在经历危机a 中国新一轮政府改革在全球一体化的背景中无疑受到这一风潮的极大影响。 但是中国的现代化进程表现为多元社会形态并存的情况，农业社会、工业社会和 后工业社会的特点成为共时态。中国公共行政既要跨越农业社会的低级水平，又 要完成工业社会的管理任务，同时又必须应对后工业社会信息化时代的挑战。那 么，在理性官僚制倍受挑战，新公共管理倍受青睐的2 1 世纪初，对具有特殊国情 的中国，我们该如何认识理性官僚制和新公共管理两种模式对我国行政改革的意 义呢? 在新轮政府改革进行之际，分析理性官僚制和新公共管理模式的优缺点， 立足中国现实国情权衡两种模式，构建公共行政改革的新模式，对当前行政改革 具有重要的理论和现实意义。 一、理性官僚制的历史合理性及其困境 理性官僚制是一种依照职能和职位对权威资源进行合理配置，以层级制为组 织形式，以理性化、专业化的职业官僚为管理主体，以非人格化的制度规范为运 作规则的行政管理模式。它适应资本主义社会经济的发展，形成于一系列改革和 理论推动过程之中。具体而言，韦伯官僚制理论和改革实践中产生的政治与行政 分离思想和科学管理原理一起塑造了理性官僚制的正统模式，并主导了2 0 世纪大 半时期的政府管理实践。 ( 一) 理性官僚剽的内容及英历史会理噬 遵镛韦伯官僚镧理论、政治与行酸分离番想和科学管理原理所建立的理後官 僚翻模式在缝缓缡褥和行为方式上表琥茺：( 1 ) 行致缰缓鼢等级纯。行媛鞭位按 照“罄级潮”翡爨臻 l 燕以缝织，上下鼷级瘸形袋金字塔式豹权力结梭，甥确裁定 层缎之阏妁控制链条，翔以携调专f 1 他约郝门行动敢整台冀投嫩款权威层级划。 ( 2 ) 彳亍政职能的专f 化和行政权限的分化。对工作刹权威进彳亍分工，并在此基础 上建立专门化的权限、办公室和任务；行政部门及其官员有明确划定的权限，包 括特定的义务、权力及强制手段的使用等正式条文说明。( 3 ) 行政人员的专业化。 官员的选任基于专业技术资格，邋过考试或由专业训练证书为保证，或二者兼之， 官员是任命的而非选举的；行政官员可在专业化分工和层缀制的职业结构中升迁， 升迁以业绩和资历为基穑。( 4 ) 行政管理的法制化。权威来自法律和规章制度，通 过授术性的或法律性鹩蕊娜来控翻职务行为，所有行政搔旋、决定和规翔都必须 良书面文件形式徽密并蕊戳记录。毒亍政富最个人受麓稍和较藏结构豹终策，如违 瞽砉羹粼帮不黢扶命令将受裂纪律镂裁。( 5 ) 行致行为靛饕人格纯。受理性按燃约 衷熬行政管爨行为具毒“ 入穆他”色彩，社会成员对行政季亍为的服然，是照从 规范这个社会鲍法律，并非是某个具体豹个人；行政组织内对各种凄物姻处理， 也要遵循根据法律觌范而设的行政程序并且必须遵循这些般化的基本原则。 2 在理性官僚制中，行为主体的行动受形式化、非人格化和贯穿着理性精神的 组织程序露括为撬熬雏支戴，抛弃了传统经验管理中的“人治”爨素，避免了管 理者的任性专断和滕情用事，带来了理性与效率，“精确、迅速、明确、精通档案、 葑续毪、豫密、统一毪、严穰豹鼹默、减少瘥擦、节约耱资费瑟茅藉久力，在盘剥 练有索的具体官员逃行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时能达 到鼹健静效莱”国。所戳，书馆称赞理穗留僚裁燕“实麓统治形式上最合理的形 式。” 在行为的离散率、逑续性、髓确性、理性或可预期性、专业性和运 乍速度 等方面具有无可比拟的优势。 l + 在理性官僚制中，行政主体必须根据普遍主义、形式主义的原则，按照统 一的标准来对待、处理相关的人和事，“断然拒绝特权和原则上拒绝按具体 个案一个一个地解决问题。” 这种严格的公私分开，公务关系对事不对人，适 应了现代社会对形式平等的追求，体现和保障了人与人之间在法规、制度面前形 式上的平等权利，克服了传统行政管理的特权主义，一切因人而异的专断性，以 及“自由的随意专断和恩宠，怀有个人动机的旌惠和评价”等等。 2 理性官僚制的行为主体是基于自由契约的专业化的职业官员。这一方面构 成了对封建世袭制或家臣制的否定，并为职业官员的人格自由和合法权益提供了 充分的保障。世袭特权以及对上司的人身依附等现象不复存在，职业精神受到了 充分的鼓励。另一方面，理性官僚制运作的基础是专业知识，从事行政管理的是 受过专门训练的职业官员，充分体现了对知识和技术的重视，有效地促进了科学 知识在行政管理中的广泛应用，使得行政管理不断向着职业化和专业化方向发展， 极大地提高了行政管理的效率。 3 最为重要的是，理性官僚制成功地“排除一切爱憎和一切纯粹个人的、从 根本上蜕一切非理性的、不可预计性的感觉因素”。形式主义、普遍主义原则， 专职化、层级化的组织形式，以及权责一致、一切按法律和规则行事等行为逻辑， 商务印书馆1 9 9 7 年版 商务印书馆1 9 9 7 年版 商务印书馆1 9 9 7 年版 商务印书馆1 9 9 7 年版 商务印书馆1 9 9 7 年版 第2 9 6 页。 第2 4 8 页。 第3 0 5 页。 第3 0 l 页。 第2 9 8 页。i 下上下下上l( 会会会会会社社社社社 茸埒茸茸巧 济济济济济 经经经经经l 伯伯伯伯伯韦韦韦韦韦斯斯斯斯斯克克克克克马马马马马德德德德德 使公共行政处于制艘化、规范化的调节之中，适应了现代经济和社会生活衙要的 一静特有黪优势，靼管理行为黪“可预计性”。从菜秘意义= 说，人们只有在熊够 对自己从事的事业的相关的事务和社会环境做出起码的理性预期的情况下，才有 可熊对皇己瓣行为送行基予功效最大诧鼓毽瞧选择。公共事务是否爨毒霹预期装， 对于人们的行为选择及其效率影响尤为关键。韦伯指出：“现代文化的特性，特别 蹩它鹃技术一经济豹基璃，洽稔是蘩求效巢豹这静可预期牲。充分发袋麴富镣 制在某种特殊意义上，也处于不想不燥的原则支配之f 。它的特殊的、受资 本主义欢遗的特性，使这种可预计髋发震褥更为充分，它越是脱离人性，发展 就熨为充分。” 理性官僚制以非人格化、制度化的特征否定了家长制下的人治现象，适应了 ：攮社会大生产和缛致蛰理复杂化靛客戏鬟耍，促进了行欺管理出“人治”到法 治、由经验管理到科学管理的历史性转变，在技术上显示出了超乎以往一切管理 模式鞠巨大傀越性。正螽韦蘩溪颈蠢熬箨捞，理强霞僚爨爨诞生豁寒，已经逐步 发展成为现代社会组织普遍的结构模式和管理模式。 ( 二) 理性官僚制的困境 在2 0 世纪，理性官僚制以其稳定、技术和效率优势得到了充分发展并在全球 范围内蔓延开来，成为现代化政府的典型模式。它迎合了工业社会大生产和行政 管理复杂化的客观需要；又以非人格化、制度化的特征得到了科学理性时代的文 化认同，促进了政府技术化水平的提高，高效地履行了政府的职能。但是，2 0 世 纪后期，西方各国相继步入后工业社会，以信息技术为基础的新文明动摇并改变 了原有的政治经济和社会运作方式，官僚制内含的种种缺陷逐渐暴露出来，不少 学者对理性官僚制产生了怀疑，甚至否定。概括起来看，对官僚制的批判主要有 以下几个方面： 1 理性官僚带4 缺少竞争性市场过程中的诱因机制而效率低下。( 1 ) 竞争性市 场中的企业以“利润”这种诱因机制来评价其经济绩效，官僚制在提供公共物品 【德】马克斯韦伯：经济与社会( 下) ，商务印书馆1 9 9 7 年版t 第2 9 7 页。 4 时却没有类似的诱因来激励其为提高效率而努力。( 2 ) 官僚制在提供公共物品方 面不存在竞争反而存在合法垄断，这种垄断地位无法诱使官僚为提高效率而运作， 却由于官僚的自利趋向而被加以利用以追求预算最大化。( 3 ) 官僚制的经费来源 于拨款，政府缺乏激励去响应公民的要求，总是趋向于要求更多的拨款，而生产 出许多不是公民真正需要的物品。而私人企业的经费来源于自身的经营收入，这 使私人企业以响应消费者的要求为生存之本。 2 理性官僚制僵化臃肿的组织结构难以适应社会环境的快速变迁。( 1 ) 官僚 制以层级制的结构刚性来维护其权威性，以技术性与职业性来体现其效率，以终 身雇佣制和政治中立的公务员制度体现其稳定性，使官僚组织日益演变为脱离社 会环境的封闭系统，丧失了对环境变革的适应性。官僚制结构中等级链式的信息 传输渠道将会产生沟通障碍和扭曲信息交流，同时，只有上层的管理者才掌握做 出决定的足够信息，以致很难适应信息化和多元化的现代社会。( 2 ) 官僚制繁琐 陈旧的规章制度和工作程序，使中下层管理者失去了解决问题的主动性和实际操 作的灵活性和创造性，鼓励了盲从和随大流，压制了创新精神。 3 避性官僚制的“精英”取囱同民主政治形成了无法调和的矛盾。( 1 ) 民主 政治赋予了公民政治主体的地位，但专她化、职业化的彳亍政管璁为官僚体制排斥 公民数行竣参与援供了方便鹣借疆，普瀵公民不仅无法参与积锻鳃剥豢爨惑麴关 的公共事务，而且也无从了解公共事务复杂的程序及相关的极篡丰富的信息，只 麓藏为公共事务静旁蕊豢。( 2 ) 雷撩权力静无戳膨滕霹怒主是个穰太弱藏耱。密 僚机构或个人超越其法定的地位和职能，超越政治家的控制，在公共决策过程中 发挥主导作用。借助予专注知t 和信惠优势，官僚日益脱离或麓越了议会和幸亍政 领导的控制，已经成为“独立的、准彳亍政、准立法和准弼法机构”，并因此使民主 社会演变成了“官僚国家”。o 4 璞牲富僚裁严格麴纪律嬲堡化的煺则及王终程序导致了人性豹爨他。窘镶 制等级原则本身就是一种不平等的制度。权威命令和规则损害个人自由；专业化 工谗革髑、狭隘，极萎澎残因缭守| 疆豹心理与行兔；富僚遘疆形式翟黟，疆援黟 袁瑞军：“官僚自主性及其娇潴”，经济社会体制比较，1 9 9 9 年第6 期。 5 矩地例行公事，使其被动、缺乏主见和创造性。这种行为逻辑同现代社会尊重个 人权利、鼓励自主选择、追求自我实现的价值取向形成了尖锐的冲突。 总之，自2 0 世纪7 0 年代以来，随着工业社会向信息社会的转变，各国公基 管理普遍陷入了官僚制的低效泥潭中，日益成为一种与时代不协调的行政模式。 行政学家罗纳德桑德斯直率地指出，美国“具有1 0 0 年历史的文官体制与其说 千疮百孔，不如说它已过时”。而美国组织理论家沃伦本尼斯( w a r r e n b e r m i s ) 在官僚制的灭亡即将到来一书中毫不留情地宣称：“自6 0 年代算起的 2 0 5 0 年代里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。”o 二、新公共管理：西方国家试图超越理性官僚制的改革实践 上 登纪年代良寒，嚣方社会乃至熬个整器开始发生掇本滢鹣变化；薮技零 茅【：f 新发明的发展和应用对缀济和社会的影响明显增强；经济全球化趋势逐步加快， 各豳相互依赖穆度更大但竟争也日益激烈；民众的民主意识增强，公众的价值观 念窝嚣求里蕊多元讫。怼代静变讫要求玻黪芟热灵溪秘高效遗疆行公共事务。戮 时，西方各国的经济与社会发展普遍陷入了财政危机、管理危机和信任危机：政 府开支攀升，通货膨胀加剧，失业率居离不下，公众对政府的信心不断下降。砸 对鳃识经济翳代豹要求囊玻疑豹困境，与王监享会秘逶藏戆理犍窘缀涮辍魏臻翳、 反应迟钝、效率低下，难以适应新时代的需要。于是，西方各国，无论是英美、 欧洲大陆国家，还是澳大利旺、新西兰和臼本都相继掀起了政府改革的浪潮，谶 入了公共部门镑毽龙其是致黪管理改革故时霞。这一致革渡灞装嚣以不曩楚名懿： “管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或 “企业型政府”，到9 0 年代后期，人们越来越倾向于使用“新公共管理”。 国家行政学院图际合作交流部编译 1 4 5 页。 西方国家行政改革述评，国家行政学院出版社1 9 9 8 年版，第2 5 f 蓑 竭，ms h a f d z ，a l b e r t c h y d e ：c l a s s i c so f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n 【棚+ 2n d ，t h ed o r s e yp r e s s ，c h i c a g o ，1 9 8 7 p 3 2 5 。 ( 一) 新公共管理的内容及其超越理性官僚制之处 以“新公共管理”为潮号的巍方行政改革捂现代经济学和私营企业的管理理 论与方法作为自己的理论基础，楚一场追发经济、效率和效益目标的管理改革运 动。它起源于1 9 7 9 年英国酋相撤切尔上台执政推行的激进政府改革计划。获国克 抟蠛政府也罄发起大蠼模的“重塑驶府运动”，涉及精篾政黪投梅、裁减政磨雇员、 放松规制以及推行绩效管域。走向一种“新公共管理”的实践模式，成为当代西 方竣纛改摹豹最基本趋势。瞧严穆说寒，掰公共警疆劳不憝一个严穆赛霆魏撬念 或统一明确的模式，它实际上是对8 0 年代以来经合维织国家采取的公共行政改革 匏一些薪翡内容和方法静耩耩。校舔西方行教学者p 捂里尔、d + 爽斯本帮t 薷 布勒等人的论述，新公共管理主要商以下内容： 1 政府的管理职能是攀舵而不跫划桨，授权绒分权是政府采用的主要管理形 式。认为政麝的职戆是制寇公共政燕及监撰其执行，政麝应该把簧理和具体操作 分开，通过组织授权、雇员授权和社区授权的形式，向地方政府及基层组炽下放 各秘管理投浆，自枫橡内戆工嚣人受授投，并瞧蔻会鼹务与管理豹毂陵遥避竞争 参与或民主的方式下放给私人企业、社会的基本单元社区、志愿性组织等，而政 府豹最基本豹 荤舔藕是雩l 导和益瞽这釜辜会缀织熟键漾发鼹。 2 政府在公共管理中引入竞争机制。强调将竞争机制引入政府内部，取消公 共服务供给的垄断性，让私营部门参与公共服务的供给，从而提高服务供给的质 量和效率。政府通过私营化、合同出租、公私合作出售公共财产及借助大量中介 组织的力量，在公共服务的供给者之间创设竞争机制，形成公与公、公与私、私 与私之间各种类型的公共服务供给的多元渠道。 3 政府广泛采用私营部门成功的管理方法。移植私营企业管理人才和管理技 术来“重塑政府”。一方面吸引私人部门管理人才到政府部门任职或兼职，另一方 面大力引进私营企业的管理技术和方法。改变等级分明的集权结构，采用分权或 授权分解大量执行结构，减少层次，精简人员；重视工作结果和产出，采用全面 的目标管理和质量管理；采用灵活、弹性的任用方式和薪金制，将奖励和酬金与 绩效评估直接联系越来。 4 。政鼹注重工捧的结暴和产出，放松行改援则，实藏绸确戆续效强标控裁。 根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的结聚和产出，关心公共部f 1 提供 骚务豹效果嵇矮羹，在警瑗器季雩魏上强调按照续_ 嚣不是接任务彳寸秘，在对鹜； 力帮 物力的控制上强调采用根据效果而不是投入来拨款的预算制度。同时，新公共管 理反对健统公共行玻藿遵守既定法律法撬、轻绩效评估静傲法，主张改革敢府蠹 部繁琐的规章制度，实行严明的绩效目标控制。 5 政府服务以顾客或市场为导向。认为政府与社会公众是服务与被服务的关 系：政府不姆是高窝在上、“自我服务”的官僚枧梅，露是蜜有责任的企业容；社 会公众则是掇供政府税收的“纳税人”和享鼹政府服务作为网报的“顾客”。政府 鼹务应鞋颞客为导怒，欢辩熬枣会联蠢是投攘矮窖懿霉衷匙颓客爨镞毒矮鬃毒羹毫 标准的服务。 以“薪公共管理”为毒嚣识熬豸亍致改革在改善富锵剜酶潼续方甏取得了蘩些正 面效应，也在一定程度上改变了理性官僚制的某些特征：( 1 ) 在行政执行的方式 上，行致部门不再怒唯一的执行者，而要与私营部门共同竞争，以绩效和l ；i | l 质为 主静标准，觉争性地提供公共物品和服务。( 2 ) 倡垮以产文( 缝果) 控制代替投 入控制，行政部门要对公共物品和服务的生产成本及质量标准负责，改变了官僚 铡纾致僵硬圭| 塾鼓援则琴鞋捺馋壤廖馋必暂袭怒菠戆控铡方式，惩除各耱终寒褥酸灵 活性和应变能力的陈规旧制。( 3 ) 在行政行为的取向上，更强调行政中的成本一 效蠡、竞争结鞫、诱因撬麓及市场敬惫等价馕。( 4 ) 在毒亍玻结稳方疆，强灞行政 分权和授权、政策执行自主化、扁平式结构以及建立各种代理机构，使行政成为 多元竞争性服务机构的一个中心机构。( 5 ) 官员的录用、甏升、撮酾等方式发生 了重要变化，公务员职位的永久性原则发生动摇；以谈判积续效为标准的工资制 度打破了原有的等级付酬制度。( 6 ) 在对待个人的态度上，将个人猎作类似于市 场上在不露鼹品中镦整选择燃瀵费豹顾客，强调公共撂政鬓反姨、响应公氏熬真 正需求，以消费者权利作为行政的价值取向。 ( 二) 新公共管理存在的问题 新公共管理在西方各国普遍展开，对政府公共管理产生了深远的影响，已在 相当程度上改善了西方国家的公共管理水平。新公共管理已被越来越多的国家政 府所效仿，也赢得国际组织和学术界的关注与赞赏。但与此同时，作为一种尚处 在探索和发展阶段的新模式，新公共管理有其内在的缺陷： 1 对市场机制的不当崇拜。新公共管理者认为纠正政府失败的最佳方法是在 公共领域引入市场机制，以此促进竞争，提高公共服务的效率和质量，体现了对 市场机制的崇拜。新公共管理引入市场机制的主要途径是民营化和签约外包，这 两种方法仅适用于一些具有市场特质的公共产品，并且需要政府制定适当的标准， 进行有效的监督才能收到良好的效果。在政府的核心职能方面，如对市场的规制、 政策法规的制定和执行等涉及集体行动的领域，新公共管理提供的方法很难应用。 同时，市场机制自身由于外部性、公共产品、非零交易成本、市场权力、以及j # 对称信息等因素而失灵，在私营部门中或在市场中出现的问题同样会在公共部门 运行过程中显现。 2 盲目采用私营部门的管理方法。新公共管理强调以私营企业的精神和机制 重塑政府，建立“企业化”政府。但事实上，由于许多公共部门追求的目标、与 外部环境的关系、其内部结构和过程等不同与私营部门，公私部门之问是有本质 差别的。英国哈拉姆在公共管理体制改革的模式一文中批评“管理主义”片 面追求效率，但对许多公共组织来说，效率不是追求的唯一目的，还存在其它目 标。政府在任何时候都承担着维护社会稳定，改善人们的生活水平，实现社会公 正的任务。如果民营化的浪潮涌进公共部门，使政府市场化，那么政府与社会公 众的关系将会发生巨大变化，政府不再是具有权威的行政机构；政府工作人员演 变为“企业经理和管理人员”；而社会公众则变成了“顾客”；政府的服务变成“出 租”行为；政府的管理变成成本核算和绩效评估，那么政府就不成为政府了。索 rv ， 罗斯在全球资本主义的危机一书中认为：“全球资本主义最大的缺陷之一是容 国家行政学院国际合作交流部编译：西方国家行政改革述评，国家行政学院出版社1 9 9 8 年版，第6 2 贞e 9 许市场机制和剃润动机渗透了原来不应该出现的活动范圈之内”。 3 新公共管理改革的器种具体内容( 市场化、分权、放松规制、结果控制、 续效评煞、灏客导逡等) 在实羝撩箨中黪袄麓。审场纯羧荤臻枣了公共责经范溺， 妨碍了公共官员与公众的联系与沟通，有可能导致公共责任的丧失；分权带来了 分散主义、本位主义和保护主义，增加政府协调与控制的成本；放松规制有可能 蛰致富受渣爱行竣毂力，蘩采了耨貔控鞠润蘧；续效谬佶、结暴露目等垒盈纯骛 理方式忽略了评估工作的爱黎性，产生了如何与公共职能有机结合的问题，其缡 粜往往导致控制的无效和失效；取消终身雇佣制，任用临时雇员，使政府面临缺 乏奉藏穰享牵貔公务大瑟i 鼓激公众参与、颓窖至上凳公爰降低荛救潸费者，溺 淆了顾客与公民概念，同时导致决策成本的直线上升镣。 4 新公共管理的理论錾础和意识形态倾向。c 波利特等人认为：“新公共管 褒燕耱意识形态熬愚怒体系，蓬一耱羧蠹由主义静公共管理蜇攀；耨公共管瑷 以现代经济学和私营管理理论为其理论撼础，滥用经济学的假设、理论和方法， 怒经济学帝国主义向公共部门管理领域的扩张。”新公共管理强调经济、效率弓 效能，两忽鬣竣瓣静蓄要职爨在于实麓帮维护民主窕绞。政府驳爨不仅仅是逮求 效率，民主、法治、自由、人权、公共利益、社会公正、正当程序等是政府必颓 缎护和发展的基本价值，尽管这些价值可能与提高彳亍败效率的目榕棚冲突。 练上掰逮，瑾镁官僚翎移薪公荚管瑷楚当前奁方戴象存在的鼹耱行政管理穰 式。从理论方黼来看，没村种管理模式是万能的。理性官僚制与新公共管理都 有自己的局限燃，但他们却肖互补的功能。理性官僚制强调的是官僚的枫城功能， 获公共管理着整的是官僚既动态功能；壤往官僚裁蔽专监理往崮笈，新公共管瑗 从人性本能出发：理性官僚制注重用法舰和等级的方i ! 燕来控制官僚，新公共管理 则主张用政治参与、平等讨论的方法来控制官僚机制。并且两静理沦在实践黔过 程中都有各彝匏闫题。是袋髑理往富僚制还是新公共蛰理模式，正楚蟊前谣方行 政改革的核心冲突。一中国作为一个发展中国家，由计划经济向市场经济体制转轨 固c p o l t i t t m a u a g e r i a t i s ma n d p u b l i c s e r v i c e ：t h e a n g l o - - a m e r i c a a e x p e r i e n c e 。o x f o r d ：b ；t s i c b l a c k w e l l ，t 9 9 0 ，p ( 1 2 6 ，1 2 1 ) 。 】0 的过程中，也在进行适应性的行政体制改革。同时，全球化和信息化迫使中国政 府在“政府再造”的世界潮流中做出积极的响应。权德理性官僚制和新公共管理 模式在我国欢爨教革中的应有缝蕴是我餐不可鹜逶麓淘邃。要释决这令闻蘧，关 键在于这两种模式与中国的行政环境是否适应。 三、两种模式与中国张致环境的遥应往分耩 行政环境是行政改革的出发点和归宿，环境不同，行政组织的设计规划与价 馕敬囱兢会蠢艨差剿。国外行政毅蕈跫在特定敦巧境下述雩亍夔，它缝出熬理论只 怒个工具箱，是为解决政府对环境的不适应而采取的各种方法。罗伯特a 遮 尔在公共杼政科学：三个问题中曾这样讲道：“对禁一民族国家环境中的公共 行致管理我嚣建敛塞熬摄援，不戆普遍他并运弱予不弱嚣缓中豹公共嚣致管囊。 种原则则有可能适用于不同的框架，假是，原则的适用性只有在对那种特殊框 浆进行研究之后才能确定。”。如果不顾环境的约束，照搬国外的行政体制模式， 只会绘零基约行羧发展繁来不登要熬损失，毯入莲式移攘豹疆黪。墓予鼗，中灏 政府必须从中国现实国情蹬发，具体分析两种模式与中国的行政环境是否适应， 科学地制定本圈公共行政改革的模式。 ( 一) 溪性害僚制麓中国行政繇境的逶疲陡分析 理性官僚制是与工业桃会相吻合的组织形式，“楚现代文明所包含的维持漩 德、经济窝技零理论鹃必瑟条 孛或者缀织手羧”。这秘产生予嚣方豹牙致管理模 式能否在中雨这块土壤上擞根发芽并成为主导模式嘱? 要回答这个问题，必须从 当代中国行政的发展阶段及艇所处的生态环境入手。 1 ，瑾毪寅攘裁是警饯中基建设薮黧王鼗纯藿家魏疆实嚣要。公共嚣致薅割楚 与社会经济发展进程大体一致的，理性窝僚制是工业化的产物，怒与西方国家的 。彩和平、嚣立象等犏译；鬻静公共- ? n n 论耩逸，串莛串央竟控蠢敝牡t 9 9 7 年叛，篱1 6 5 更。 f 美1 文森特奥特斯罗姆：黄嚣公莛行政的思想藏机一e 海三联书店1 9 9 9 年版，繁3 7 夏。 1 1 工业化进程相适应的。历史资料表明，1 8 1 9 世纪，西方国家的行政体系是“个人 性质的”，它以效忠国王或大臣等某个特定个人为基础，那时候，取得官职靠国王 恩赐或私人关系与门第，卖官鬻爵的现象极为普遍。在工业经济的推动下，世袭 官僚制的内在矛盾最终引发了1 9 世纪末的行政改革，一种以各种规则为基础的非 人格化制度取代了人格化的行政一理性官僚制就这样诞生了，而且实践也证明这 一模式在工业社会中发挥着主导且不可或缺的积极作用，是适应工业社会的最有 效率、最为理性的行政模式。对于这一点，即使是鼓吹“官僚制过时论”者如奥 斯本和盖布勒都认为：“它解决了人民希望解决的基本问题，它为失业者和老年人 提供了保障，它保证了社会的稳定，这在经济大萧条以后是至关重要的。它提供 了基本的公平感和平等感，它提供了工作。” 可以说，建立理性官僚制是工业社 会对社会政治经济体制的必然要求。从中国的国情看，我国正处在以发展工业经 济为特征的现代化转型时期，社会主义市场经济体制刚刚建立，市场发育不足， 社会主义法治不完善，人治现象突出，区域之间和部门之间发展极不平衡。这些 不平衡使整个中国呈现出前工业社会、半工业社会、工业社会混合的状态，类似 于“西方原工业化时期的景象”。罾在我国的行政生态中，大量存在的是人格化的 行政，管理技术落后，“官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制的现象，干 部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”。比较严重。可以说，中国的现代 化进程，带来了社会经济、政治、文化领域的深刻变革，引发了一系列的矛盾。 亨廷顿指出：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”发展中国家断 临的首要问题是建立公共秩序，我国政府迫切需要提高管理能力，增强拒腐防变 和抵御风险的能力。而理性官僚制所内含的政令统一、管理法制化、效果可预见 性等特点，在一定程度上有利于协调现代化中错综复杂的利益矛盾，减轻社会动 荡。可以说，一个以官僚制为基础的强有力的政府是推进中国现代化进程所必不 可少的，当代中国行政改革所要解决的问题，与理性官僚制在1 9 世纪所要解决的 【美】戴维奥斯本、特德盖布勒：改革政府，上海译文出版社1 9 9 6 年版，第1 5 页。 钱承旦、杨豫、陈晓律：世界现代化进程，南京大学出版社1 9 9 7 年版，第6 6 7 0 页。 邓小平：邓小平文选 毽龛法潮，饶 毫裁羯，弱讫公务活动中静人格 纯籁囱。一是键全法割、完磐和铙诧栽裂，阻稳使公务员依法行政，提藩行致效 能。擐撂已经逸台的溜家公务爨法，避步修改、钤充和完善觋窍单颂法搜、 奴耄，制定鸯关公务员纪律、行为援范、巍争上巍等单项法援，构建完整的公务 员法规体系，提离公务员管理的法治化水平。二是应进一步明确组织部门、人事 部门、纪委监察部门对公务员监管的职能分工，形成套法制完备、纪律严明的 监餐体系，优化公务员的管理机制。( 3 ) 加强职业道德建设，培养廉洁、勤政、 务实、高效的工作作风。行政管理作为一种职业，就必须具有与职妲要求相道应 的职业规范，作为共同遵循的行为准则，形成行政人员自我约束机制，并通过道 德的内化培养高尚的行政人格。只有这样，我们才能建立一种“公平、公开、竞 争、择优、高效”的现代人事管毽箭发，交现人事管理由“a 治”淘“法治”静 转交。 5 。倡导毽健糖神，重黧幸亍致文化，药理性餐镶剑豹建立提供文纯基锻。行政 改擎罩仅仅怒行政鳃织结搀、行竣管理方式的变革，还涉及到行政价煎鼹念秘萼亍 政治理戏念等行政文化的更裁。审螅指出，馋为经济理性主义表现形式的资本主 义生产缀织模式一理性官僚制，不仅糯要生产的技术手段、可靠的法律制度以及 按照形式的规章制度办事的行政机关，还需要一种熊推动和支持理性经济行为的 内在的伦理精神，即新教伦理和由此而产生的资本主义精神。而以儒家为主体的 2 s 中国传统文化缺乏形式理性化，充满了实质伦理精神，造成了中国行政组织不可 回避的内在文化缺陷：行政行为不规范，形式理性的规章制度和程序不健全；“家 长制”作风和“个人专断”盛行，“人治”色彩浓厚；法治理念薄弱，现代契约观 念的淡薄等等，都影响了中国行政现代化的进程。鉴于中国正处于传统到现代的 转型，传统文化造成行政文化理性精神不足，同时作为一个发展中国家，尤其中 国行政文化正处于“外在冲击”阶段，我们应主要以西方理性精神作为自己的基 本参照系，对国外先进文化大胆引进并加以创造，倡导民主、法治、规范、效能、 普遍主义的精神，推行实事求是的客观化工作作风，实行非人情重法制的价值取 向，实施功绩主义的分配原则。同时，对我国传统文化也不能全盘否定，而应吸 取其中的积极因素，中国传统文化中的人本主义取向，需根据时代要求，赋予其 新的内涵，真正实现行政价值由传统向现代的转换。( 1 ) 树立现代契约观念。市 场经济是法制化、契约化经济，健全的法律、法规体系是官僚组织有序运行的基 础，而契约观念的树立谢利于打破封建的人身依附关系和社会地位上的等级制度， 保证人员的自由流动和平等交换关系的确立，并逐步使尊燕法律、契约、树立理 性精神、科学精神和以功绩取向的价值观念深入人心。社会主义市场经济的发展 是彳亍政文化创新的基础，将为社会主义民主政治建设和行政体制改革提供经济基