（行政管理专业论文）论地方政府行政效率的困境与出路.pdf

硕士学位论文 i v i a s r e r st i i e s i s 中文摘要 行政效率是国家机关和行政人员行政管理活动效果的重要衡量标准。提高 行政效率是行政管理者所追求的重要目标，没有效率的管理是毫无意义的，离 开了奴率，行政管理就失去了价值。在全国进行社会主义市场经济建设的今天， 解决行政效率的困境是我国面临的一个十分紧迫和艰巨的课题。 本文运用政治学、管理学、行政学的基本原理对我国地方政府的行政效率 困境进行了比较全面和深入的探讨。 论文除引言之外共分三个部分： 第一部分阐述了地方政府行政效率的基本概念和有关理沦。通过对有关概 念的定义，指出地方政府相对于中央政府而言，更多的职责是按照程序执行上 级的规定和决策，其行政效率对地方的政治、经济有很重要的意义。地方政府 行政效率按不同的标准可划分为微观效率和宏观效率、技术效率和配置效率、 静态效率和动态效率、组织效率和个人效率四大类，每类的衡量各有侧重，但 主要的具体标准表现在行政管理系统的合理程度、行政管理流程的通畅程度以 及综合社会效果的大小程度三个方面。地方政府行政效率已经成为行政管理体 制改革的基本目标之一，应得到各级地方政府的高度重视。 第二部分分析了我国地方政府行政效率出现的困境及其表现和原因。地方 政府传统的行政管理模式导致了行政效率困境，使人们对行政效率的价值认 可、具体衡量以及行政效率的提高产生了困惑和阻力。地方政府行政效率困境 直接表现为效率低下：机构林立、人浮于事、程序冗长、批文拖拉、会海难填， 究其原因主要是我们对旧行政体制的改革不够深入、地方政府行政人员的素质 不高、行政法制不健全、地方政府的行政管理方式和手段落后。 第三部分探讨了解决地方政府行政效率困境的主要途径。首先是积极推进 行政体制改革，合理调整和设置地方政府机构和继续推进行政审批制度改革。 其次是建立健全行政法律制度：首长负责制、岗位责任制、分级责任制、时效 制度、激励制度、监督制度。再次是建立电子政务系统，加大行政透明度，实 硕士学位论文 m a s r e r s1l i e s i s 现管理手段现代化。最后是全面提高地方政府行政人员的素质。 归纳而言，本文认为当前地方政府行政效率困境的出现是由其采用的旧管 理模式本身的特殊性造成的。在这种提供垄断洼公共服务、权力高度集中，依 靠烦琐规章制度实行严密层级控制、注重投入而忽视结果的旧体制下，文中提一 出衡量地方政府的行政效率要将行政效率和行政效果及行政效益结合进行，并 通过推进行政体制改革、健全相关法制、建立电子政务系统以及提高j j 西t 人员 素质来全面提高我国地方政府的行政效率。 关键词：地方政府行政效率困境出路 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i o n e f f i c i e n c y i st h em a i ns t a n d a r dt o j u d g e t h ee f f e c to f a d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n ta c t i v i t i e s i t st h et a r g e tf o ra d m i n i s t r a t o r st op u r s u e a d m i n i s t r a t i o nw i l ll o s ei t s v a l u eo fe x i s t e n c ea n db eam e a n i n g l e s st h i n gi f m a n a g e m e n th a v eal o we f f i c i e n c y t o d a y ，w h e nm a r k e te c o n o m yo fs o c i a l i s mi s d e v e l o p i n gc o m p r e h e n s i v e l y , h o wt o d e a lw i t ht h ep r o b l e m so ft h ee f f i c i e n c yo f a d m i n i s t r a t i o nb e c o m e sav e r yu r g e n ta n da r d u o u sq u e s t i o nf o ro u ra l lt of a c e i h a v el u c u b r a t e dt h ea d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n te f f i c i e n c yo fl o c a lg o v e r n m e n ti n o u rc o u n t r yt h o r o u g h l yi nm y p a p e r i nm yt h e s i s ，ih a v eu s e dt h eb a s i ct h e o r i e so fp o l i t i c a ls c i e n c e ，m a n a g e m e n t s c i e n c ea n da d m i n i s t r a t i o ns c i e n c et os t a t em y s t a n d p o i n t s t h e r ea r et h r e ep a r t si nt h et h e s i se x c e p tt h ef o r e w o r d t h ef i r s t p a r te x p o u n d s t h ef u n d a m e n t a l c o n c e p t i o n s o fa d m i n i s t r a t i o n e f f i c i e n c yo f l o c a lg o v e r n m e n ta n dr e l a t i v et h e o r i e s a c c o r d i n gt ot h ec o n c e p t i o n s ， l o c a lg o v e r n m e n t sm a i n r e s p o n s i b i l i t yi se x e c u t i n gt h ed e c i s i o n so f t h er u l i n g p a r t y ， t h ee f f i c i e n c yi s v e r yi m p o r t a n tt od e v e l o pt h ep o l i t i c s a n de c o n o m yo fl o c a l g o v e r n m e n t t h e r ea r ef o u rt y p e so f a d m i n i s t r a t i o ne f f i c i e n c yo fl o c a lg o v e r n m e n t ： m i c r o c o s m i c e f f i c i e n c y m a c r o s c o p i c a le f f i c i e n c y ；t e c h n i c a le f f i c i e n c y c o m b i n a t o r i a le f f i c i e n c y ；s t a t i ce f f i c i e n c y d y n a m i ce f f i c i e n c y w ec a nm e a s u r e t h e s ed i f f e r e n te f f i c i e n c i e sb yd i f f e r e n ts t a n d a r d s b u tt h em a i ns t a n d a r d sa r e ：t h e d e g r e eo f t h er a t i o n a l i t yo ft h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，t h ed e g r e eo ft h ef l o wi nt h e m a n a g e m e n t ，t h eg e n e r a l e f f e c ti nt h es o c i e t y t h eb a s i cg o a lo fa d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n t i st oi m p r o v et h ea d m i n i s t r a t i o ne f f i c i e n c yo fl o c a lg o v e r n m e n t ，w h i c h s h o u l db ep a i dm o r ea t t e n t i o n sb yt h el o c a lg o v e r n m e n t t h es e c o n dp a r ta n a l y z e st h em a i np r o b l e m so fa d m i n i s t r a t i o ne f f i c i e n c yo f l o c a lg o v e r n m e n t ，a n dl i s t st h em a n i f e s t a t i o n sa n dt h er e a s o n so fl o wa d m i n i s t r a t i o n e f f i c i e n c yi nl o c a lg o v e r n m e n t t h e t r a d i t i o n a lm o d eo fa d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t i i i t h e s ep r o b l e m sm a k ep e o p l ew o n d e rw h a t st h ev a l u eo fa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y ， h o wt om e a s u r ea n di m p r o v ei t ，n o w ，t h ea d m i n i s t r a t i o n e f f i c i e n c y o fl o c a l g o v e r n m e n t i sl o w t h e r ea r et o o m a n yi n s t i t u t i o n s ，t o om a n ya d m i n i s t r a t o r s a c c o r d i n g t ot h e a f f a i r s ，t o om a n yp r o c e s s t or e s o l v ea q u e s t i o n ，t 0 0m a n y c o n f e r e n c e st oh o l d ，e t c t h e r ea r e f o u rm a i nr e a s o n so ft h el o w e f f i c i e n c y f i r s t l y ， t h ei m p a c to fa d m i n i s t r a t i v er e f o r mh a v e n tb e e ni n c r e a s e d d u l y s e c o n d l y , t h e q u a l i t yo ft h ea d m i n i s t r a t o ri sl o w t h i r d l y , t h el e g a ls y s t e mh a v e n tb e e ns e tu p c o m p l e t e l y f o u r t h l y , t h ew a y a n di n s t r u m e n to f t h e m a n a g e m e n t a r eo u to f f d a t e 。 t h el a s tp a r ts p a r e sl o n gl e n g t ht oi l l u s t r a t em e a s u r e so fh o wt oi m p r o v et h e a d m i n i s t r a t i o ne f f i c i e n c yo fl o c a l g o v e m m e n t f i r s t l y , l o c a lg o v e r n m e n ts h o u l d i n c r e a s et h ei m p a c to fa d m i n i s t r a t i v er e f o r m ，s u c ha sm a k i n gt h eo r g a n i z a t i o nm o r e r e a s o n a b l ei ne s t a b l i s h m e n ta n d c a r r y i n go u tt h er e f o r mo fa d m i n i s t r a t i v es a n c t i o n s e c o n d l y , l o c a lg o v e r n m e n ts h o u l ds e tu pa n dd e v e l o p t h ea d m i n i s t r a t i v e l e g a l s y s t e m t h i r d l y ，l o c a lg o v e r n m e n t s h o u l ds e t u p t h e s y s t e m o fe l e c t r o n i c g o v e r n m e n t f o u r t h l y , l o c a lg o v e r n m e n t s h o u l d i m p r o v e t h e q u a l i t y o ft h e a d m i n i s t r a t o r r o u n d l y i nt h e t h e s i s ，w e c a nc o n c l u d et h a ti t st h ec h a r a c t e r i s t i c so ft r a d i t i o n a l a d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n t m o d et h a tc a u s et h e p r o b l e m s o fa d m i n i s t r a t i o n e f f i c i e n c y i nt h i sm o d e ，l o c a lg o v e r n m e n tp r o v i d em o n o p o l i s t i cs e r v i c e s ，h o l dt h e c e n t r a l i z e d p o w e r ，s u p e r v i s et h em a n a g e m e n tb yr e g u l a t i o n sa n ds y s t e m s ，p a ym o r e a t t e n t i o nt o i n p u t t h a n o u t p u t o ft h e m a n a g e m e n t ，i no r d e r t o i m p r o v e t h e a d m i n i s t r a t i n ge f f i c i e n c y o fl o c a l g o v e n m a e n t ，w e s h o u l dm e a s u r et h e a d m i n i s t r a t i o ne f f i c i e n c yb yc o n s i d e rt h ee f f i c i e n c y ，t h ee n d sa n dt h ee f f e c t so ft h e a d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t ，i n c r e a s et h ei m p a c to fa d m i n i s t r a t i v er e f o r m ，s e t u p a n d d e v e l o pt h e a d m i n i s t r a t i v e l e g a ls y s t e m ，s e tu pt h es 3 ；s t e mo fe l e c t r o n i c g o v e r n m e n t ，i m p r o v et h eq u a i l t yo f t h ea d m i n i s t r a t o rr o u n d l y k e yw o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i o n e f f i c i e n c yp r o b l e m s m e a s u r e s 硕士学位论文 m a sp e r st h e s i s 引言 行政效率是国家机关和行政人员行政管理活动效果的重要衡量标准。提高 行政效率是行政管理者所追求的重要目标，也是行政学研究的核心课题之一。 行政效率体现在行政管理的各个程序、各个环节和各个层次。提高行政效率应 该从多方面、多渠道、多层次入手，需要所有行政组织和行政人员的共同努力。 但是在实践中政府的“管理低效”现象却经常成为公众抱怨的主要话题， 政府效率经常被当作人们怀疑甚至攻击的对象。我们也注意到，中国当前的行 政改革更多地着眼于宏观的“体制层面”和“结构方面”，局限于政府机构的 增增减减和职能的调整转变，关注的热点更多的是机构改革，政府职能转变。 政府与企业、社会的关系等问题。尽管我们也试图通过行政体制改革来改善政 府管理，提高政府效率，以适应市场化的经济体制改革的需要，并推动社会经 济的全面发展，然而我们对微观层面的地方政府内部“管理问题”却很少予以 更直接的关注和深入的研究。地方政府内部的管理运行机制在某些方面处在 种“暗箱”状态下，或者仍停滞在原有计划经济体制的模式下，“效率问题” 仍没有与现有行政体制改革和政府职能转变有机的结合起来。进一步讲，我们 缺乏一种有效的方法来评价地方政府改革后的行政效率如何，因而也就更谈不 上改进和提高地方政府管理水平了。很多时候，我们似乎更多地凭借模糊的直 觉和感性的经验来判断地方政府的“行政效率”如何，甚至我们对“行政效率” 一词本身的含义就存在着诸多解释和难以统一的认识。因而，在衡量行政效率 方面，我们面临的不仅仅是缺乏充分和有效的判别信息，同时也缺乏如何利用 这些信息进行有效评价的方法和工具。在行政管理理论研究中，面对纷繁的行 政事务，研究者们很难找到令人满意的方法和工具对公共部门的效率进行改 进、测量、评价甚至判断。因此加强地方行政效率问题的研究具有极为重要的 理论和现实意义。 + 本文力求在阐明地方政府行政效率相关理论的基础上，分析我国地方政府 行政效率面临的困境，并探求提高的出路及相关措施。首先，通过对“地方政 硕士学位论文 m a s r e r s i h e s i s 府”和“行政效率”的有关概念、类型及其衡量标准进行分析，提出提高地方 政府行政效率的重大意义。其次，着重分析当前我国地方政府行政效率面临的 困境及出现效率困境的原因。最后，对提高地方政府行政效率的出路进行探讨 提出一些具体的措施。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一、地方政府行政效率的相关理论概述 ( 一) 地方政府的内涵和外延 在政治学中，“政府”通常有狭义和广义的用法。就广义而言，政府是指 行使国家权力的全部机构，包括立法、行政、司法机关以及国家元首等；就狭 义而言，政府仅指国家政权机构中的行政机关，在我国指国务院和地方各级人 民政府。目前，我国通常所用的“政府”概念，是狭义的政府概念，即国家行 政机关，故国务院又称中央人民政府。 从行政组织的角度来看，我国政府行政组织包括中央人民政府和地方各级 人民政府。前者为最高国家行政机关，任务是组织和管理全国政治、经济、文 化和社会服务等方面的行政事务；后者即地方各级人民政府，任务是在中央人 民政府的领导下，组织和管理所辖行政区域的各种行政事务。 地方各级人民政府由地方各级国家权力机关产生，是地方各级国家权力机 关的执行机关。地方各级人民政府依法独立享有行政职权，并对权力行使的后 果承担法律责任。地方各级政府的法定职权主要是：1 i 制定规章权或发布决定、 命令权。根据宪法和有关组织法的规定，省级人民政府、省级人民政府所在地 的市的人民政府和国务院批准的较大的市的人民政府，依据法律和国务院的行 政法规及省、自治区的地方性法规可以制定地方政府规章，规定行政措施，发 布决定和命令。其他地方各级人民政府可以依法发布决定和命令，但不具有规 章制定权。2 本区域内行政事务的管理权。地方各级人民政府负责维持本行政 区域内的公共秩序管理本行政区域的经济、交通、教育、文化等各项行政事 务。3 领导和监督本级政府的职能部门和下级人民政府行政工作权。4 裁决法 律纠纷权。县级以上地方政府对所属职能部门和下一级政府的行为所引起的争 议，依法进行复议并做出复议决定。地方各级政府( 主要是县级以上) 经法律、 法规授权，对诸如土地、矿产、林业、水事等权属争议进行裁决。 地方各级人民政府分为省( 自治区、直辖市) 、市( 自治州、直辖市的区) 、 硕士学位论文 m a sf e r s t h e s i s 县( 自治县、市辖区及不设区的市) 、乡( 民族乡、镇) 四级a ( 二) 行政效率的含义、类型及其衡量 1 行政效率的概念 效率( e f f i c i e n c y ) 一词，最早出现在拉丁文中，属于哲学上常用的术语， 通常是指“有效的因素”。1 9 世纪末，效率的特定意义引申到了机械工程方面， 特指一个系统的输入量( i n p u t s ) 与输出量( o u t p u t s ) 之间的比率关系。由于在 功能转换时必然有一部分被摩擦、阻抗、辐射或其它原因所消耗，因而这种比 值必然小于1 。为了使用方便，人们通常用下列公式表示效率的大小，即： 效率= 输出量输入量x1 0 0 后来，效率这一概念被引入到社会活动中，泛指社会活动所取得的结果和 所消耗的劳动量的比率。人们用它来考察社会活动的有效程度。 行政效率具有特定的涵义，指的是国家行政机关及其行政人员从事行政管 理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的 e 率关系，即行政活 动的产出与投入之问的比率。 通常人们将行政效率的内容大致分为三个管理层次：高层的属于决策层 次，通常是指国家主管行政部门为了完成总目标而进行的规划、决策、安排、 协调、沟通等工作。效率高低的主要标志在于国家主管部门是否根据国情，制 定出符合实际的国家行政工作的方针、政策。这一层次追求的是组织效率。中 间管理层的属于管理层次，通常是指省、市行政部门为遵照上级行政部门的决 策，而进行的最有效的分工合作和监督，全盘解决行政组织与行政管理的问题， 这一层次追求的是管理效率。执行层次通常是指县、区、乡行政部门为贯彻上 级方针政策而进行的各方面的具体工作。这一层次追求的是机械效率。三个层 次的效率指标构成了行政管理效率的完整体系，上、中、下三层的效率都达到 了标准，才称得上达到整个行政管理系统的效率标准。当然，三个层次追求的 效率角度不同，决定依据也不同。组织效率主要决定于信息搜集和反馈的科学 合理决策；管理效率主要决定于综合协调和管理水平：机械效率主要决定于办 硕士学位论文 m a s 7 f e r st i s i s 事人员的能力，全面准确地执行政策，妥善地处理问题。每一层次所追求的效 率也可以互相渗透，仅是主要追求目标不同，有所侧重而已。 2 行政效率与行政效果、行政效益 在我国有学者。认为：衡量政府机关及其工作人员行政效能的高低，可以 通过其基本外延即行政效果、行政效率和行政效益来评估。所以，行政效能的 评估框架大致可以分为这三大部分。 行政效果是行政活动的最初结果，是行政效能的直接反映。这部分侧重于 行政质量评估，其评估项目包括：( 1 ) 合法标准，即看其效果是否符合宪法、 法令、法规以及党的路线、方针、政策。( 2 ) 利益标准，即看效果是维护还是 损害国家和社会公众的利益。( 3 ) 质量标准，即看其效果是否达到了计划、技 术指标、预算和合同等的质量要求。 行政效率是行政活动取得正效果的速度指标，是行政效能的综合反映。它 在确认行政效果达到质量要求的基础上，侧重于行政速度和行政数量的评估， 其评估项目主要有：( 1 ) 数量标准，即在一定时期内所完成的行政工作量标准。 ( 2 ) 时间标准，即看是否在规定的期限内完成行政任务。( 3 ) 速度标准，即 看其完成行政任务是否贯彻“最短时间原则”或“最快速度原则”。( 4 ) 预算 标准，包括人力、物力、财力的预算，即看其是否严格控制预算，在一定预算 指标内完成相应的行政任务或更多的行政任务。 行政效益是行政活动的最终结果，是行政效能的间接反映。它侧重于对行 政活动所带来的实际利益进行评估，其评估项目包括各级政府取得的直接经济 效益、问接经济效益以及其他社会效益等。 行政效果、行政效率和行政效益，作为行政效能评估体系的三大部分，虽 然各有所侧重，但它们相互联系、相互补充，在实际评估中要统一起来综合考 虑。只有出现正效果时，效率和效益才成正比，效率越高效益越好。所以，效 果好，效率高，效益一定好：反过来，效益好，效果和效率也一定好。它们之 间具有一致性。在这里，有必要指出行政效率有着独特的作用。各级地方政府 在准确把握党和国家的路线、方针、政策和各种行政法规的前提下，效率越高， 效果越大，效益越好。因此，在行政效能的评估体系中，行政效率标准十分重 要。我们要根据社会主义现代化建设的实践需要，合理地确定我国地方政府机 硕士学位论文 m a sr e r st 】l e s i s 关的行政效率标准。 3 行政效率的类型 和其他社会活动的效率一样，行政效率可以根据不同标准划分为不同的类 型： ( 1 ) 微观效率和宏观效率。按照经济学家沃尔夫的观点，微观效率“用 私人、市场导向的公司或政府机构提供相同单位的产品或服务所需要的相对成 本进行解释”。宏观效率“用不同国家中市场的政府( 非市场) 的相对规模所真 正引起的经济增长率来进行解释”。把沃尔夫经济效率的观点略加改造，我们 可以划分出两种不同的行政效率：微观行政效率可以用特定政府机构或公共组 织提供相同单位的产品和服务所需要的相对成本来解释。微观行政效率即具体 行政单位管理和服务活动的产出和投入之间的比率。宏观行政效率可以用不同 国家中不同制度安排所引起的总体发展速度来解释。其中，制度安排包括政府 与市场、政府与第三部门的相对规模和相互关系，政府与社会的关系及其政府 结构和不同政府部门的职能分工等：总体发展速度既包括经济增长率，又包括 文化、教育、社会道德水平等方面的社会发展速度。 ( 2 ) 技术效率与配置效率。从投入一产出的角度来看，个行政组织的 效率未达1 0 0 ，它即具有无效率特征。导致无效率的一个主要原因是投入的资 源未得到充分利用，因而在投入为定值时，产出未达到最大产出值。这种无效 率称为技术效率。换而言之，技术效率关注的是各项投入是否得到充分有效的 利用。导致无效率的第二个原因是多种投入要素未调整到最佳比例，由此引起 的无效率称为配置无效率。配置无效率亦称为价格无效率，因为在确定最佳投 入比例时，第一单项投入的价格( 即投入成本) 是一个重要的考虑因素。配置效 率关注的是各项投入是否达到最佳组合或最佳比例。提高技术效率( 降低技术 无效率) 的方法是充分利用资源提高产出，而提高配置效率( 降低配置无效率) 主要靠调整投入要素之间的比例，如调整特定单位领导职数和办事员职数之间 的比例，或者调整人力资源和其他资源( 如计算机) 之间的比例。虽然侧重点有 所不同，但只有当技术效率和配置效率都达到较高的程度时，才可以说某个单 位的工作具有高效率。 ( 3 ) 静态效率和动态效率”。从测定涉及的时间段来看，行政效率可以 6 分为静态效率和动态效率。静态效率关注的是，在特定时点上能否有效利用资 源进行管理和提供服务。测定静态效率即测定特定时点上投入和产出之间的比 率。动态效率指在不增投入的条件下，在一定时间内提高管理、服务的能力和 水平，即投入产出比率在定时期的变动率。 ( 4 ) 组织效率和个人效率。行政效率既在各个行政人员身上体现出来， 又同时在特定的行政单位体现出来。因此，从效率测定所涉及的对象上看，可 以把效率分为个人效率和组织效率。个人效率指特定行政人员在履行职责过程 中所体现的时效、办事速度等。个人效率的决定因素包括工作热情、办事能力、 人际关系能力等。组织效率指特定行政单位从事行政管理活动和提供公共服务 的时效、办事速度、投入产出t e 率等。组织效率所涵盖的内容比个人效率要广 泛得多，既包括技术效率和配置效率，又包括静态效率和动态效率。决定组织 效率高低的不仅仅是组织成员的工人热情、办事能力、人际关系能力等，而且 包括组织之间的职能划分、组织内部的责任分工、组织结构、领导水平、工作 程序等一系列因素。在行政管理实践中，个别或少数行政人员的高效率并不一 定带来整个行政组织的高效率，而低效率的行政组织并不是意味着每个行政人 员都是低效率者。因此，效率研究既应关注行政人员的个人效率，更要关注整 体行政单位的组织效率。 4 行政效率的衡量 从理论上分析，提高行政管理效率就是在行政管理中用尽量少的代价，发 挥出更理想的社会效益。那么。如何判定行政管理效率的高低呢? 如前所述，所谓行政管理效率，就是在圆满完成行政机关的使命与任务以 及既定目标的基础上，投入的工作量与获得的工作效果之比。尽管不同部门、 不同单位、不同的人，在行政管理方面的效率是有高有低的，但是，并不能迁 就低水平、低效率。为了充分调动积极性，只要有可能，就应该尽力求出每件 工作消耗的工作量和所获得的工作效率的比率，以最少的人办最多的事。不仅 要使每项工作在“投入”和“产出”方面有一个数的比较，有一个简单的百分 比，而且要以此作为考核和奖惩行政部门工作人员的重要依据之一。当然，有 些行政管理的效率难以用数量来表述，这是因为行政管理是一种产生社会和法 律后果的行为，检验行政管理首先应着眼于这一行为是否圆满地达到了预期 7 的、对社会有益的目标。也就是说，先要看行政工作的质的方面是否做好了， 否则，再快的速度，再多的数量，也可能是南辕北辙。此外，行政管理的效果 如何，常常是许多因素的综合。它是一个综合指标，不能简单地看成是数量变 换，逐一加减，必须注重行政管理质的方面。因此，对行政效率的衡量应该同 行政效果、行政效益两者结合起来进行。这样才能做到数量和质量的统一，功 效与价值的统一。我们所讲的行政效率就是运用先进的科学方法，对行政工作 的“数量标准”、“时间标准”、“速度标准”、“预算标准”进行评估，使行政工 作适应人的需要和特点，顾及社会因素及其各方面的影响，充分发挥和利用人 的内在潜能而获得最佳管理效果。 概括而言，行政管理效率的衡量内容非常广，但究其实质，表现在主、客 观两个方面：一是内因的衡量。组织效率包括行政领导的才能、领导方式、组 织结构、集体观念、干部的精神面貌和智力水平，指挥系统以及中、下层行政 干部的素质。管理效率包括权责划分、管理幅度、行政制度和方法，行政部门 工作人员的文化程度，岗位责任制，协调、沟通能力。机械效率包括行政干部 的特长、知识更新、士气、能力、劳逸结合、机构精简、群众心理等。二是外 因的衡量。主要是工作条件、工作环境。还包括政治、法律、团体、战争、文 化、舆论、时间和群众文化水平，自然条件有气候、温度等。 关于行政管理效率的具体标准，专家学者曾有过热烈的争论，一般认为， 衡量标准主要表现在三个方面。：一是行政管理系统的合理程度。行政行为主 要与人、财、物三个因素有关，高效率的行政管理，应该使不同素质和不同水 平的人员以最合理的方式组织起来，使每个人都有明确的职守、权限和责任， 达到“人尽其才，财宏其效，物当其用，事竟其成”的行政管理目的。 二是行政管理流程的通畅程度。行政管理活动是个不间断的流动过程，是 若干个环节连接在一起的统一体。这个过程一般可分为“人流”和“信息流” 两个方面。所谓人流，指人员的流动；所谓信息流，指信息的产生传递和处理 过程。二者息息相关，如果信息传递不及时、不准确，整个流程会受到阻塞， 造成失误，影响效率。 三是综合社会效果的大小程度。每项行政管理活动都会产生定的综合社 会效果。所谓综合社会效果，就是向社会提供的公共服务的质和量。只要把行 g m 雅a s t e 犯r s t 做h e s i 。 政管理活动所付出的举动消耗和所得的效果联系起来加以考察，就能知道行政 管理效率的高低。综合社会效果与行政管理综合消耗的比例，也是衡量行政管 理效率的重要标志。速度和质量的统一，是保证行政部门高效率的关键所在， 也是衡量行政管理效率的起码标准。 ( 三) 提高地方政府行政效率的意义 我国自改革开放以来，一直非常重视政府的行政效率问题。早在1 9 8 0 年， 邓小平在关于党和国家领导制度的改革的讲话中就尖锐地指出了官僚主义 所带来的机构臃肿、办事拖拉、不讲效率等弊端。1 9 8 8 年以后的数次政府机构 改革，都把“精简、统一、效能”确立为改革的基本原则之一。2 0 0 2 年1 1 月 召开的中共“十六”大，又进一步提出了当前我国深化行政管理体制改革的目 标，就是要形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。 “改进管理方式”、“降低行政成本”等，也成为这次改革的重要内容。由此可 见，行政效率始终是我国各级政府机构改革中的重点和难点问题，提高行政效 率已经成为行政管理体制改革的基本目标之一，尤其应得到具体执行改革措施 的地方政府的高度重视。 1 提高地方政府行政效率有利于地方政府管理目标的更好实现 行政效率虽然不是地方政府行政管理活动的环节和手段，但它却是衡量地 方政府行政管理活动是否客观有效的重要标准。行政效率提高了就意味着行政 管理中各种要素( 主体、行政体制、程序、方法) 的组合科学。即，通过提高地 方政府行政效率会促使政府机关的人员适量、素质优良、分工合理、关系协调； 使政府组织的设置、结构、权责划分与运行科学、完善；使决策、咨询、执行、 信息处理、监督等环节健全并正常实现；使检验政府行政管理的技术和方法越 来越先进和合理运用，从而保证地方政府在预算内的人力、物力、财力情况下， 在规定的时限内，以最快的速度完成晟大的工作量。 地方政府作为国家权力机关决定的执行者，在面临纷繁复杂、瞬息万变的 社会事务的情况下，要完成自己的使命，必须努力提高行政效率，保持对社会 作出迅速及时反应的能力。如果地方政府的行政效率低下，必然会极大的妨碍 行政管理目标的实现。 2 提高地方政府行政效率有利于推动社会主义现代化和市场经济的发展 列宁曾指出，行政机关的工作效率是关系到社会主义事业成败的大问题。 “如果正在实现社会主义的劳动群众不能使自己的机关像大机器工业所应该 工作的那样进行工作，那么也就谈不上实现社会主义了”。邓小平同志赞赏 “时间就是金钱，效率就是生命”的口号，指出只有“领导层有活力，克服了 官僚主义，提高了效率，调动了基层和人民的积极性，四个现代化才能真正有 希望”。 随着我国市场经济的不断发展，地方政府在职能方面已由原来计划经济时 期的单纯执行中央政府决定转变为可以根据自身情况自主地采取一些有效的 规定和措施全面推进地方政治、经济的现代化进程。因此，地方政府的行政效 率在很大程度上决定着地方经济的发展水平。地方政府通过对市场经济的宏观 调控和推动，将直接影响各地经济的运行情况。只有努力提高地方政府的行政 效率才能加快发展社会主义市场经济的步伐，保证市场经济健康有序的运作， 从而推动全国经济的大发展，提高我国的综合国力。 3 提高地方政府行政效率有利于建立地方政府与社会之间的良性关系 行政学者威尔逊曾说过：“与君主制一样，在共和制的条件下，信任政府 官员的唯一根据是效率”。行政效率的高低直接影响到地方政府和公务人员在 公众中的形象。良好的地方政府形象无疑会提高地方政府公共部门的权威，减 少行政管理活动中的阻力，降低公共政策的执行成本，推动经济发展和社会进 步。同时反过来又会进一步提高地方政府形象，最终形成地方政府与公民、国 家与社会之间的良性互动关系。 在现实生活中，公众对地方政府的基本评价标准有二：一是地方政府的公 正性，地方政府办事必须公道，这是老百姓对地方政府的最起码要求：二是地 方政府的效率性，即地方政府办事必须讲求效率。如果说缺乏公正性的地方政 府是一个邪恶的政府的话，那么没有效率的地方政府便是一个无能或无用的政 府。这样的政府是不可能在公众中树立良好的形象的。当前，地方政府中仍然 存在一些官僚主义现象，办事效率的确还不能满足社会发展的需求。因此，要 1 0 硕士学住论文 m a s 7 r e r s t i 正s i s 建立地方政府与社会之间的良性关系，提高地方政府的行政效率是重要途径之 一。 一 4 提高地方政府行政效率有利于我国在加入w t 0 后更好地参与世界竞争 随着我国加入w t 0 和改革开放的不断深入，我国与国际社会的联系与合作 越来越广泛。与国际社会联系和合作的加强，一方面是社会主义市场经济发展 的必然，有利于我国吸收更多的建设资金、先进的技术和管理经验，另一方面 也将考验我国应对越来越激烈的国际竞争的能力。当前，大多数国家之间的竞 争主要是综合国力的竞争，在某种程度上也可以说是政府行政效率的竞争。因 为一个国家政治经济发展和综合国力的提高，关键取决于各级政府的管理效 率。如果地方政府办事效率低下，不仅不能完成国家制定的各项任务和目标， 反而还会阻碍各项事业的发展。只有努力提高地方政府的行政效率，才能为国 家经济的发展和综合国力的增强创造良好的环境、打下扎实的基础。 二、地方政府行政效率的困境分析 ( 一) 地方政府传统的行政管理模式导致行政效率困境 当前，我国很多地方政府依旧采取的是传统的行政管理模式，即地方政府 对公共服务是垄断的而不是强调市场机制和个人选择：权力高度集中，依靠烦 琐的规章制度实行严密的层级控制；注重的是投入( i n p u t s ) ，而不是结果 ( o u t c o m e s ) 。这种传统的行政管理模式本身的特殊性导致了行政效率产生以下 困境： 1 地方政府在管理目标方面的多元性导致行政效率价值冲突 同般的企业组织相比，地方政府的管理目标较复杂且多样化，而且地方 政府管理目标内部存在着诸多矛盾和冲突。其一，地方政府的管理目标经常是 多元的，在某特定时期或针对某些特定的管理者而言，可能会有不同的价值 优先选择。其二，对于一个地方政府而言，目标一般较为笼统，难以清晰地确 定，经常是定性而模糊地加以描述。因为地方政府不是直接生产部门，主要是 通过政策的制定和实施来控制其他部门的生产，因而在信息收集方面可能更加 不完备。地方政府的决策者们，受到来自各方的利益集团的左右，难以确定管 理上的“优先权”( p r i o r i t i e s ) ，无法制定清晰明确的目标。同样，地方政府 中的高层官员，也受到来自政府外部和内部的各种竞争性价值的影响。因此， 如何在缺少清晰、稳定、有序的目标集的情况下，提高地方政府的效率，是当 前面临的普遍而棘手的问题。其三，即使地方政府的管理目标能够确定，但由 于目标的多样性，也会导致不同公共部门政策之间的相互冲突和矛盾。例如， 环境保护部门对大气污染的控制目标，可能会和主张大力发展私人汽车的工业 管理部门的目标发生冲突：农业部门鼓励农民种植烟草的政策和卫生部门保护 大众健康的目标相矛盾。诸如此类的例子在地方政府各部门之间以及同部门 内部比比皆是。这种多元化的管理目标使得中央政府、公众以及地方政府本身 在对行政效率所体现的价值产生不同的认识和判断标准，从而导致行政效率价 硕士学位论文 m a s f e r s t h e 5 f s 值冲突。 2 地方政府产出的难以评价导致行政效率衡量困境 我们知道，地方政府的行政效率是产出和投入之间的比，在对它进行衡量 时必须首先对政府的产出进行衡量。但是，如何衡量政府产出，是一个棘手的 难处。 首先，对地方政府产出的衡量缺乏常规的信息。一般的产品可以通过竞争 市场来掌握其价格、市场份额、企业声誉、宣传广告等信息，使被服务者据此 信息做出自己的购买选择，使生产者据此信息来调整自己的产品或服务的种类 或数量。但是，由于地方政府提供的产品或服务具有非排他性和非竞争性，故 缺少来自市场上的反馈信息。生产多少，消费者对产品或服务的评价如何，以 及他们对各种服务的偏好如何，这些问题不仅地方政府难以掌握充足的信息， 即使消费者也难以判断。那么在常规信息比较缺乏的情况下，就导致地方政府 经常运用支出数据或是行政人员的活动纪录作为产出的衡量，从而造成地方政 府行政效率衡量出现偏差。 其次，在传统行政模式下，地方政府的显著特征就是其产出具有非市场性 即垄断性。这一特性导致，不论是地方政府本身还是被服务的公众较为关注产 出的质量，而对产品或服务的投入成本缺乏兴趣。因为这些成本并不是由某个 具体的公民来直接支付，而地方政府的管理者们也很少感受到来自亏损的压 力。因此，作为效率衡量的基础，如果不能同时考虑投入和产出，并加以控制 的话，也难以体现地方政府高的行政效率。 第三，由于地方政府主要靠管理主体的脑力