（行政管理专业论文）完善我国政府新闻发言人制度的若干思考.pdf

大连理工大学硕士学位论文 摘要 新闻发言人制度是国际上通行的一种新闻发布形式，是媒体和公众全面了解经济社 会发展情况和政府立场、态度的一个重要渠道，同时也是政府调节社会情绪和公共关系 的重要手段。随着我国经济不断与国际接轨，信息和网络技术的迅猛发展，建立和完善 新闻发言人制度势在必行。它的建立和完善对于增强政府新闻执政和危机管理能力、建 立公共服务型政府、构建和谐社会具有重要意义。 由于我国新闻发言人制度理论研究跟国外相比还比较薄弱，在建立新闻发言人制度 的过程中，理论滞后于实践，带有明显的主观性和盲目性，所以加强新闻发言人制度的 理论研究，探索新闻发言人制度运行的制度支撑至关重要。 经过上百年的发展，新闻发言人制度在西方已经比较成熟。所以论文对中外新闻发 言人制度建立原因、法律基础、实施目的、新闻发言人素质差异方面进行了比较，找出 其建立和发展过程中存在的差异，审视国外新闻发言人制度建设的有益经验，反思我国 新闻发言人制度诸多空白与非规范化；与此同时对我国新闻发言人实施现状加以分析， 总结出我国新闻发言人制度在建立和完善过程中存在缺乏相应的法律法规上的支撑；新 闻发言人垄断话语权，信息公开不完全；中央与地方及政府各部门信息流通不畅；发言 人素质参差不齐，缺乏培训机制等几方面问题。 在对问题进行分析的基础上，认为应着手加强以下几方面工作：加快新闻发言人制 度的法律法规建设；完善新闻发言人制度的监督机制和问责机制；加强中央与地方之间 以及政府各部门之间的信息沟通；创新新闻发布形式，处理好与新闻媒体之间的关系； 加强新闻发言人培训工作，提高新闻发言人素质。 中国政府正处在机构改革和职能转变的关键时期，而新闻发言人制度与政府各方面 制度都有着联系，所以必须抓住机遇，从制度层面上解决阻碍新闻发言人制度发展的因 素，搞好制度间的协调配合，真正为新闻发言制度的发展铺平道路。 关键词：新闻发言人；政府新闻发言人制度；信息公开；危机管理 完善我国政府新闻发言人制度的若干思考 t h o u g h t so ni m p r o v i n gt h es y s t e mo fn e w ss p o k e s m a n i nc h i n a a b s t r a c t s p o k e s m a ns y s t e mi sp r e v a l e n tf o r mo fp r e s sr e l e a s ei n t e r n a t i o n a l l y ；w h i c hi s a l l i m p o r t a n ta p p r o a c ht h a tm e d i u ma n dp u b l i cu n d e r s t a n de c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n ta n d t h eg o v e r n m e n t sp o s i t i o na n da t t i t u d e ，a l s oi s i m p o r t a n tm e a n st h a tg o v e r n m e n tr e g u l a t e s s o c i a lm o t i o na n dp u b l i cr e l a t i o n a l o n gw i t ho u ! rc o u n t r ye c o n o m yi sc o n t i n u o u s l yi nl i n e w i t ht h ew o r l d ，a n di n f o r m a t i o na n dn e t w o r kd e v e l o pr a p i d l y ，e s t a b l i s h i n ga n dp e r f e c t i n g s p o k e s m a ns y s t e mi si n e v i t a b l e i t se s t a b l i s h m e n ta n di m p r o v e m e n th a sg r e a ts i g n i f i c a n c ef o r e n h a n c i n gc a p a b i l i t i e so fn e w sg o v e r n a n c ea n dc r i s i sm a n a g e m e n t ，e s t a b l i s h m e n tp u b l i c s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ，c o n s t r u c t i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y a sc h i n a * sn e w ss p o k e s m a ns y s t e mw i t ht h et h e o r yr e s e a r c hc o m p a r i n ga b r o a di ss t i l l r e l a t i v e l yw e a k , t h et h e o r yb e h i n dt h ep r a c t i c ei nt h ep r o c e s so fc o n s t i t u t i n gn e w ss p o k e s m a n s y s t e m ，t a k i n gw i t ha p p a r e n ts u b j e c t i v i 哆a n db l i n d n e s s t h e r e f o r e ，s t r e n g t h e n i n gr e s e a r c ho f n e w ss p o k e s m a ns y s t e mt h e o r i e sa n di n v e s t i g a t i n gs y s t e ms u p p o r t i n go fn c w ss p o k e s m a n s y s t e ma r ee s s e n t i a l t h es p o k e s m a ns y s t e md e v e l o p sr e l a t i v e l yr i p e ri nw e s tc o u n t r i e sa f t e rl a s tac e n t u r yo f d e v e l o p m e n t s ot h e s i sc 4 3 1 t i e so nac o m p a r i s o nt oe s t a b l i s h m e n tr e a s o n ；l a wf o u n d a t i o n ； i m p l e m e n tp u r p o s e ；s p o k e s m a n sc h a r a c t e ro fc h i n a sa n df o r e i g nn e w ss p o k e s m a ns y s t e m ， t of i n du pd i f f e r e n c eo fi np r o c e s so fe s t a b l i s h m e n ta n di m p r o v e m e n t , c o n t e m p l a t i n gu s e f u l e x p e r i e n c et h a tw e s tc o u n t r i e se s t a b l i s h i n gn e w ss p o k e s m a ns y s t e m ，c o n t e m p l a t i n gm a n y b l a n k sa n dn o n - n o l n lo fn e w ss p o k e s m a ns y s t e m a tt h es a b l et i m ea n a l y z i n gs t a t u sq u oo f s p o k e s m a ns y s l e mi nc h i n a , s u m m a r i z i n gu ps o m ep r o b l e m ss u c ha s ：t h e r ei sal a c ko f r e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n so nt h es u p p o r t ；s p o k e s m a nh a sm o n o p o l yr i g h tt os p e a k , c o m m u n i c a t i o no p e n i n gi si n c o m p l e t e ；i n f o r m a t i o nf l o w i n gi ss l u g g i s hb e t w e e nc e n t r a l g o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n t s ；s p o k e s m e n sq u a l i t yv a r yo b v i o u s l y ；l a c k i n g o f m e c h a n i s mo ft r a i n i n ga n ds oo n o nt h eb a s i so fa n a l y z i n ge x i s t e n tp r o b l e m s ，t h a ts h o u l db eu n d e r t a k e nt os t r e n g t h e n i n g t h ef o u o w l n ga s p e c t s ：t oa c c e l e r a t ee s t a b l i s h m e n to fl a w sa n dr e g u l a t i o n s ；t oi m p r o v e s u p e r v i s i o na n da c c o u n t a b i l i t yf o rg o v e r n m e n tn e w sb r i e f i n ga n ds p o k e s m a ns y s t e m ；t o s t r e n g t h e nc o m m u n i c a t i o no fi n f o r m a t i o nb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n ta sw e l la s d e p a r t m e n t s ；t oi n n o v a t i v ef o r mo fp r e s sr e l e a s e s ，p r o p e r l yh a n d l er e l a t i o n sb e t w e e nm e s a s a n ds p o k e s m e n ；t os t r e n g t h e nt r a i n i n g , i m p r o v i n gt h eq u a l i t yo f n e w ss p o k e s m a n 大连理工大学硕士学位论文 t h ec h i n e s eg o v e r n m e n ti sb ep l a c e di nc r i t i c a lp e r i o do fi n s t i t u t i o n a lr e f o r ma n dc h a n g e ， w h i l en e w ss p o k e s m a ns y s t e mh a sr e l a t i o n sw i t hg o v e r n m e n t a ld e p a r t m e n t s ，s oh a st oh o l d o p p o r t u n i t yt i g h t l y ，t os o l v er e a s o nw h i c hc o u n t e r a c t st h ee s t a b l i s h i n ga n dd e v e l o p i n go fn e w s p o k e s m a ns y s t e mf r o mt h ei n s t i t u t i o n a ll e v e li nc h i n a ，t om a k ea m o d e r a t em a t c hb e t w e e n s y s t e m s ，a n dr e a l l yp a v i n gt h ew a y f o rt h ed e v e l o p m e n to fn e w ss p o k e s m a ns y s t e mi nc h i n a k e yw o r d s ：s p o k e s m a n ；n e w ss p o k e s m a ns y s t e mo fg o v e r n m e n t ；c o m m u n i c a t i o a o p e n i n g ；c r i s i sm a n a g e m e n t - - i i l 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 作者签名：缝叠鱼吼碰 大连理：r 大学硕士研究生学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位 论文版权使用规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送 交学位论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理 工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也 可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。 作者签名：躯 导师答名：吾l 移砷 口l 1 l 矸 导师签名： i j 砰年上五日 大连理工大学硕七学位论文 1绪论 随着我国社会主义市场经济的发展，人民日益要求政府信息公开，以满足自身的知 情权，便于参与社会事务管理和监督政府行政。尤其是现代进入信息化时代，我国加入 w t o 并与国际经济接轨，以及世界经济一体化的加快，同世界其它国家联系也愈来愈 紧密，所以建立新闻发言人制度势在必行。建立新闻发言人制度则是我国政治文明的一 大进步，是政府推进政务信息公开的一个重要方面。 新闻发言人制度也必然会成为党和政府新形势下转变执政理念，改善执政方式，建 共服务型政府的重要举措，它的建立体现了政府与时俱进，与国际接轨，改善自身 形象的要求，对于维护社会稳定，促进经济发展，构建社会主义和谐社会具有重要意义。 上海复旦大学国际事务与公共关系学院，浦兴祖说：“作为公开披露政府信息的规范化 程序，新闻发言人制度在全国范围内升温说明中国政府新一轮透明工程的开始。”这与 以往有些地方政府对公共信息的封闭堵塞，对传媒所持的回避做法相比，无疑是开放地 体现。 中国积极推进新闻发言人制度是从十六大以后。新闻发言人制度作为我国政府政务 信息公开的一种方式，它正是在全面贯彻党的十六大精神，深入实践“三个代表”重要 思想，大力推进社会主义物质文明、精神文明和政治文明建设的时代背景下提出来。 特别是2 0 0 3 年一场突如其来的“非典”疫情，对新闻发言人制度的建立起到了一定的 催化作用。在非典疫情发生时期，中国政府新闻发言人制度在传达政府方针政策，澄清 事实，稳定人心，维护社会稳定方面发挥了巨大作用，政府新闻发言人制度才到了政府 的充分重视，全国各地陆续推出新闻发言人制度。可以这么来总结，新闻发言人制度在 我国得以建立和推广，既是政府危机管理实践的直接推动，又是服务于政府危机管理的 现实需要。在公众对信息资源的需求不断扩大的新形势下，新闻发言人制度通过开展新 闻发布工作，提供及时、公开、透明的新闻信息服务，必将起到规范新闻报道活动、满 足人民群众知情权、正确引导舆论、树立政府形象和改善投资软环境等重要作用。 新闻发言人制度是制度化的规范化的个人，代表一定的组织，体现为新闻发言人人 及其职位的规范化、规程化、体系化、准则化，也关系到信息公开制度的法律化，应是 组织内部框架的重要组成部分，致力于向媒体和公众及时提供信息，达到树立组织形象， 维护社会问题的目的。在其背后应该有一定法律法规支撑和一个强大工作集体，它已经 成为政府行政管理体系中的一个规范化、固定化的“指代符号”，它代表了一种社会管 理制度。“它的完善表现在新闻发布机构、发布对象、专职新闻发言人和多样化的新闻 发布形式等等的完善和固定化、制度化。 完善我国政府新闻发言人制度的若干思考 在我国建立新闻发言人制度有着特殊的性质。首先它是党和政府的代言人，是党和 政府的喉舌，代表党和政府公开发布信息，将党和政府的政策、方针、及措施传达到民 众之中，在舆论上占主导地位，将国家的内外政策转化为社会的主导思想，从而达到维 护社会秩序稳定的目的。其次它是党和政府与新闻媒介和群众沟通的桥梁。新闻发言入 代表党和政府发布信息，通过媒体将公众的呼声反馈给政府，政府的信息公开又把社会 真实状况和管理决策向人民交代，在相互平等的关系中履行一种责任和义务。新闻发言 人处在政府和公众之间，新闻媒体代表公众向政府提问，反映公众需求，新闻发言人回 答，这形成了政府与公众之间的平等对话，达到了双相互动的过程。最后新闻发言人是 现代政府的执政手段。新闻发言人制度协调政府和大众的关系，听取社会各个方面的意 见，是促进社会和谐发展的重要途径。政府通过政务公开取得人民的监督，吸引社会各 个利益集团参与社会管理，许多难以解决的社会闯题就会得到根本治理。 1 1问题的提出和研究意义 1 1 1 问题的提出 我国新闻发言人制度各地区发展参差不齐，而且全国统一性的新闻发言人制度规范 文件尚未制定，除了2 0 0 4 年见诸文字确立三个层级构架外，如何规范新闻发言人制度， 还没有正式出台，特别是新闻发言人制度缺乏相关的法律法规约束监督以及问责机制， 实际操作中还存在许多问题，有人认为新闻发言入是政府机构的形象工程和花架子，可 能被某些政府机构不当利用，造成信息垄断，成为躲避人民监督的工具，所以如何树立 新闻发言人的权威? 如何规范新闻发言人制度存在的问题? 这些都有待于理论的探索 和实践的摸索。 由于新闻发言人制度在我国hj j h j j 起步，还不够完善，理论和实践方面都处在探索阶 段，且由于西方新闻发言人制度发展至今已比较完善，所以对西方新闻发言人制度进行 深入研究，总结经验和规律为我国所用是当前研究的热点和难点。总的来说，探索新闻 发言人制度背后的制度支撑是当务之急，因为我国新闻发言人制度相关的法律、法规不 够健全，所以必须加紧对新闻发言人制度的法律、法规建设研究，并尽快出台中央统一 的规范性文件。 1 1 2 研究意义 其理论意义是新闻发言人是政府的一种制度，具有相关的法律、规则和程序及各学 科理论作为支撑。新闻发言人需要什么样的法律法规作为支撑? 如何认识新闻发布制 2 一 大连理_ t 大学硕士学位论文 度? 怎样能达到好的发布效果? 如何避免新闻发言人垄断话语权? 新闻发言人怎样才 能得到发布真实可靠的信息来源? 新闻发言人制度发挥其作用需要政府各部门怎样协 调配合? 等一系列问题都值得我们去研究。毕竟我国政府发言人制度起步较晚，发展也 不够完善，各地区参差不齐，没有统一的制度安排和规则约束。其理论研究层面尚处于 探讨阶段，所以有必要加紧制定相关的政策法规，并从理论层面进行不断的探索，使新 闻发言人制度化、法制化，规范化，具有实效性和可操作性。 其现实意义是新闻发言人作为政府的代言人，提供了政府与公众沟通的平台，发布 与公众利益相关的方针政策，有助于公众参与社会事务管理，监督政府施政，推动和谐 社会构建。政府通过新闻发言人制度树立政府透明民主的形象，提高群众的信任度和支 持，使政府具备新闻记者视野，用记者眼光审视政府工作程序，增强政府新闻执政能力。 特别是在危机事件频繁发生的今天，政府可以通过新闻发言人制度澄清事实，表明政府 立场，维护社会稳定，体现这是一个负责任的、有能力的、强大的政府。 9 1 1 事件以来美国的领导者和政府们处理危机事件井然有序，颇有成效，另一方 面也为长期以来我国普遍对政治传播、危机传播和政府公共关系重视不够而感到遗憾。 “我们都知道新闻执政已经成为成功地政治和治国不可缺少的重要组成部分( 我国2 0 0 3 年s a r s 以后，强化了这种认识) ，比较美国执政者和政治家，中国没有把新闻执政提 到执政能力的建设议程上来”1 1 】。新闻执政的意义在于提高公共部门执政形象、执政公 信力和执政的合法性。政府要想主动积极地处理各种矛盾，必须随时及时听取媒体和公 众的意见，实施卓有成效的管理，建立一套反映迅速、真实合理、清晰高效的传播方案 一新闻发言人制度。而新闻发言人制度协调政府和大众的关系，听取社会各个方面的意 见，是促进社会和谐发展的重要途径。 但现实情况却不是尽人如意，虽然上海、南京等个别地区率先建立了新闻发言人制 度，但并没有起到披露信息，满足公众知情权的作用，相反却成为政府维护自身形象， 控制舆论的工具，政府各部门建立新闻发言人过程中仍然存在不少问题值得去探讨。 总的来说，新闻发言人制度的建立，是现代政府发挥政治影响力的重要途径和手段， 这一制度是否存在和完善，在现代政治中已经成为政府是否成熟和完善的重要标志之 一。我国现在正处在完善市场经济和政治体制改革的关键时期，建立政府新闻发言人制 度体现了政府的责任意识，有利于政府决策优化，促进政府职能转变，建设公共服务型 政府，切实把政府职能转变到宏观调空、社会管理和公共服务上来。通过新闻发言人制 度吸引各个利益集团参与社会管理，调动社会各界参政议政的积极性，使蕴藏在广大人 民大众中的聪明才智得到充分利用。如果这样的话，政府就没有解决不了的问题。政府 完善我国政府新闻发言人制度的若干思考 的决策得到广大干部群众和各族人民的支持，赢得国内外一切进步舆论的赞赏，最终赢 得国家的长治久安。 1 2 研究现状和研究方法 1 2 i 研究现状 在西方国家，美国是世界上公认的新闻发言人制度起步较早、政府信息公开制度比 较发达的国家，且经过多年的发展，新闻发言人制度已比较完善。因此美国新闻发言人 制度是我们的主要研究对象。美国社会专门对新闻发言人制度的理论研究比较少，更多 是从新闻发布的法律基础、新闻发言人历史发展过程及发言人实务对新闻发言人制度进 行研究。 埃德温埃默里、埃克尔埃默里所著的美国新闻史其中就对新闻发言人制度从 起源到建立进行了较系统地描述，其中也对新闻传播的一些理论，如议程设置理论、“把 关人”理论进行了实践意义上的探析。从这本书我们可以清楚地了解美国新闻发言人制 度建立的背景及起因的历史脉络，并对美国的新闻发言人制度的发展过程进行借鉴，以 使我国新闻发言人制度的建设能少走弯路。 霍华德库尔茨是专门研究克林顿政府新闻政策的学者，他所著的操终圈一克林顿 新闻宣传机器内幕对克林顿政府时期的白宫新闻发言人进行研究，从此书我们可理顺 出美国新闻发言人的职责、选拔、遵循的原则及新闻发言人应对媒体和危机事件的技巧， 这对于我国新闻发言人的培训具有重要的参考价值。格论布鲁姆的有效公共关系从 政府公共关系理论对新闻发言人制度进行了研究，其认为新闻发言人制度是行政系统的 关键组成部分，对填补大众政府与官僚政府之间的鸿沟具有重要作用。公共关系理论应 用到新闻发言人制度的建设中，体现了新闻发言人制度的政府公关作用，促使政府各个 部门重视新闻发言人制度建设，不断完善新闻发言人制度公关作用。作为一名政府发言 人玛格莱特苏丽文的政府的媒体公关与新闻发布一个发言人的必备手册这本书对 新闻发言人制度的实际操作，特别是新闻发言人发布技巧以自身实践进行了的探索。主 要内容包括新闻发言人的职责、工作内容、发布技巧、与记者沟通方法及准备工作内容； 发言人制度的背后支撑机构；新闻办公室的运作机制和新闻发布会的多种发布形式；政 府危机管理中的发言人实务操作等。总的来说，该书是比较全面地对新闻发言人制度进 行概述，它的有关新闻发言人的理论和技巧对我国时下培训新闻发言人具有重要借鉴意 义。 一4 大连理r t 大学硕士学位论文 新闻发言人制度在我国起步较晚，新闻发言人的设立是在中共十一届三中全会以 后，也就是说，在中国真正意义上的新闻发言人制度是改革开放后出现的，在对外开放 的推动下发展起来的。2 0 0 3 年s a r s 危机过后，北京、上海、广州、南京、青岛、大连 等地纷纷推出新闻发言人制度，一时闯新闻发言人遍地开花。 在这里我们首先要提到我国学者刘建明主编的宣传舆论学大辞典对“新闻发言 人”的定义是：“国家、政党社会团体任命或指定专职的新闻发布人员。其职责是在一 定时间内就某一重大事件或时局问题，举行新闻发布会或约见个别记者，发布有关新闻 或阐述本部门的观点立场，代表有关部门回答记者的提问，1 2 】。该书是比较早对新闻发 言人进行定义的，但只稍微提到一些而已，并没有做深入研究，毕竟在当时新闻发言人 没有受到足够的重视。 由于我国政府新闻发言人制度才刚刚起步，“非典”疫情发生以前，人们对新闻发 言人制度的理论研究还比较少，还处于探索阶段，专门研究这方面的专业书籍则更少， 只有在公共关系和传播沟通类的图书中有所涉及。当然，类似“如何与媒介打交道”、 “如何操纵媒体”等这类书，还是有不少。但“非典”疫情过后，社会各界开始重视新 闻发言人制度建设，专门研究新闻发言人制度的学术论文如雨后春笋般出现，特别是陆 续出版了新闻发言人系列教材及政府危机管理等方面书籍，都对新闻发言人制度进行了 论述。 终观各位学者对新闻发言人制度的研究可以发现，普遍处在专门研究新闻发言人制 度的操作技术层次，而不注重对新闻发言人制度的法律法规以及背后的制度支撑进行深 入的分析，制特别是没有从对新闻发言人度相关的配套机制加以研究。 1 2 2 研究方法 本文于行政管理学中的政府公共关系研究范畴，以改革开放以来我国政府发言人制 度为研究对象，主要借鉴了政府公共关系学、管理学、传播学等理论，采取了制度研究、 对比分析、概括总结等方法。坚持理论联系实际，联系我国当前各地实施新闻发言人制 度的实施现状，对我国现行的新闻发言入制度实践中存在的问题进行深入分析，总结问 题。审视国外新闻发言人制度建设的有益经验，来反思我国新闻发言人制度诸多空白与 非规范化，并提出解决问题的对策，希望能为我国今后新闻发言人制度的发展提供一些 借鉴性思考。 完善我国政府新闻发言人制度的若干思考 2 新闻发言人制度的理论基础与实践依据 2 1 理论基础 2 1 1 党和政府相关指导理论 ( 1 ) 构建社会主义和谐社会理论 2 0 0 6 年1 0 月1 1 日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过中共中央 关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定指出，我们要构建的社会主义和谐社 会，是在中国特色社会主义道路上，中国共产党领导全体人民共同建设、共同享有的和 谐社会。必须按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和 谐相处的总要求，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发 展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力， 走共同富裕道路，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展。 决定中提到要深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理 和公共服务职能；坚持正确导向，营造积极健康的思想舆论氛围，正确的思想舆论导向 是促进社会和谐的重要因素；拓宽社情民意表达渠道，形成科学有效的利益诉求表达机 制等民主政治改革思想。 ( 2 ) 行政公开理论 行政公开是现代民主国家的一项必备制度。行政公开是现代行政法的重要原则，也 是行政民主与行政法制的前提和基础。行政公开制度是指行政主体在实施行政行为的过 程中，除法律规定的情形外，必须将其行政行为公开于社会和相对方，让其知晓和了解 相关情况的一种制度，内容十分广泛，主要包括法律公开、情报资料公开、行政决定公 开、程序公开、公务员的相关情况公开。实践中的做法主要是通过一些政策对行政公开 的内容、形式、监督和评价体系做出相关规定。 2 0 0 5 年3 月，国务院印发全面推进依法行政实施纲要把行政决策、行政管理和 政府信息的公开作为推进依法行政的重要内容。2 0 0 5 年1 月，党中央印发建立健全教 育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要，明确提出“健全政务公开、厂 务公开、村务公开制度”。中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了关于进一步推行政 务公开的意见，使政务公开有章可循。 推行政务公开是实践“三个代表”重要思想，坚持立党为公、执政为民，加强党的 执政能力建设的具体体现；是坚持和发展社会主义民主，建设社会主义政治文明，构建 大连理工火学硕士学位论文 社会主义和谐社会的必然要求：是落实依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政 府的重要举措；是建立健全惩治和预防腐败体系，形成行为规范、运转协调、公正透明、 廉洁高效的行政管理体制的重要内容。 2 1 2 管理学相关理论 ( 1 ) 系统组织管理理论 弗里蒙特卡斯特和詹姆斯罗森茨威克合作出版的组织与管理一系统方法与权变 方法对系统组织理论做了深刻的阐述。1 。 组织是一个开放的系统，一个企业或一个政府机关，都不是处于封闭状态，它 们与组织系统之外的社会环境存在着持续的互动，而且这种互动必须保持动态的平衡。 0 强调组织是一个整体。任何组织作为一个整体系统一般都由下列五个分系统构 成：目标与价值分系统；技术分系统；社会心理分系统；结构分系统；管理分系统。 组织内子系统间关系。这些子系统间同样存在着相互输出，输入的关系，正是 这种互动关系使得整个组织构成一个完整的系统。同时高效率的子系统上构成组织整体 系统高效率的基础。 系统组织理论强调组织是一个开放的人造系统，组织需要有内部和外部的信息反馈 网络，以能够不断地自我调节，来适应环境的变化。组织管理必须是系统化管理，要求 组织各系统间通力配合，把分目标融入总目标之中，协调一致，保证组织与个人利益的 最终实现。 一个能够与环境进行有效率互动的开放系统更倾向于创造结构，或者简单的说，更 易于组织；而一个封闭系统与环境联系很少或者没有联系，组织或许就会接近混乱和无 序。 ( 2 ) 新公共服务管理理论 罗伯特登哈特著名的新公共服务：服务，而非掌舵以民主社会的公民权、社 区和市民社会、组织人本主义和组织对话理论进行研究为基础的。确定了新公共服务的 内涵，具体表述为m ： 服务于公民，而不是服务于顾客：公共利益是就共同利益进行对话的结果，而 不是个人自身利益的聚集。因此，公务员不是要仅仅关注“顾客”的需求，而是要着重 关注于公民并且在公民之间建立信任和合作的关系。 0 追求公共利益：公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。 这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案。更确切地说，它是要创立 共同的利益和共同的责任。 完善我国政府新闻发言人制度的若干思考 重视公民权胜过重视企业家精神：致力于为社会做出有益贡献的公务员和公民 要比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益，因为后一种管理者的行为似乎 表明公共资金就是他们自己的财产。 思考要具有战略性，行动要具有民主性：满足公共需要的政策和项目可以通过 集体努力和合作过程得到最有效并且最负责地实施。 承认责任并不简单：公务员应该关注的不仅仅是市场；他们还应该关注法令和 宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。 服务：而不是掌舵：对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同 领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制或掌握社会新的 发展方向。 重视人，而不只是重视生产率：如果公共组织及其所参与其中的网络基于对所 有人的尊重而通2 l 过合作和共同领导来运作的话，那么，从长远来看，他们就更有可 能取得成功。 2 1 3 传播学相关理论 ( 1 ) 大众媒介理论 大众媒介是大众传播生产资料的直接控制者和使用者。大众传播以先进的技术、昂 贵的机器和设备为必要的工具和控制手段，这些工具和手段直接由传媒组织控制和使用 嘲。大众媒介在现代社会发挥越来越大的影响力，正确引导大众媒介组织，对于社会民 主进步具有重要意义。 大众媒介具有议程设置功能。唐纳德肖、马克斯威尔多库姆斯认为：“大众媒介 在引导我们怎样想上可能并不成功，但在告诉我们思考的内容上却惊人的成功“”。由 于媒介有能力为大众构造焦点的潜能，通过议题和议程设置，有选择地报道新闻，起到 形成和引导舆论的作用。不仅媒体给公众设置议程，政府也给媒体设置议程，把潜在的 公共问题以某种恰当的方式通过媒介引入公共领域，从而达到所希望达到的传播效果。 媒介的议题选择不一定能满足受众的要求，因此有时候两者会矛盾，甚至引起受众 对媒介可靠性的质疑和反感。政府议题、公众议题、媒介议题可能相互转化。在民主化 的道路上，公众议题成为影响政府议题、媒介议题的主导力量，任何与公众议题相违背 的议题，都将被公众所抛弃。所以政府议题在引导媒介议题时，必须贴近群众，反映民 主话题，传播客观真实消息。 ( 2 ) 双向传播过程模式与信息反馈理论 大连理e 大学硕士学位论文 目前较为先进的传播模式是双向传播模式，即具有回馈通道和反馈机制，这样就可 以通过接受反馈信息调整传播行为，达到互动交流，收到更好的传播效果。”1 双向传播 是当代社会普遍使用，而且传播效果较好的一种传播模式，它更加注重反馈，使传播过 程成为一个闭合的、有回路的系统，如图2 1 所示”1 。双向传播模式的一个重要意义就 是它将信息接受者提高到与传播者平起平坐的位置，他们在接受的同时，也具有自主性 和能动性，对信息进行再加工，并可以进行自我的全新解读，其反馈的意见可以影响传 播主体和传播效果。 在人类传播研究中，反馈是指受传者接受信息后，运用符码将自己的感受、评价以 及愿望和态度向传播者所做出的反应。但是这种反应通常不会象传播者发送信息那样由 受传者自觉地回授给传播者，需要传播者有意识地从受传者那里获取。因此在传播过程 中，反馈实际上指的是传播者获知其预期的受传者是否接受或真正接受的过程。 1 二兰= ：= 二3 果一一一反馈+ 一一一 信息传递与反馈构成了传播者与接受者彼此沟通、相互作用、循环往复以至于无穷 的信息交流过程，反馈是传播者用以及时调整和控制下一步传播行为的有力工具。信息 传递者必须根据反馈信息改进传递内容或方式，继续跟踪信息传递后续反应，以改进宣 传决策。 ( 3 ) 组织传播理论 组织传播是指围绕着相应的组织目标组织成员之间和组织与外部环境之间所进行 的信息传播以达到组织关系协调的活动“”。 组织传播具有内部协调、指挥管理、决策应变、形成共识作用。现代组织传播是指 组织的传播者和接受者通过借用现代传播媒介进行的信息交流行为。组织传播的形式是 多种多样的，从传播的机构角度可以分为正式传播和非正式传播；从传播的方向角度则 可分为上行传播、下行传播和平行传播。 组织传播都有以下几个特点：传播者是以组织或团体的名义讲话的；o 传播 的信息大多具有指令性、训导性和劝服性内容；0 传播的具体内容是在有组织、有领 导的情况下进行的； 传播活动有一定的规模，参加者少者十几人，多者上百人甚至 上千人；传播者可控制受众的人数、背景等因素。 完善我国政府新闻发言人制度的若干思考 2 2 国外新闻发言人制度实施状况 目前学界公认世界上建立最完善新闻发言人制度的国家是美国。这项制度是推动政 务公开和透明，增进执政部门与普通老百姓之间联系的重要手段。据估计，如今的美国， 各级政府大约有4 万名新闻发言人。稍有规模的企业都会设立专职的新闻发言人。从根 本上说，“新闻发言人制度是美国改革和媒体大众化的产物。政治改革要求美国政府公 开信息，利用新闻发言人控制舆论，解决政府危机，树立形象；传媒大众化促使美i 雪新 闻界积极争取知情权，迫使美国政府出台一系列制度来保障新闻发言人制度”“。在 两股力量的综合作用下，美国新闻发言人制度不断成熟，并对各国社会现代政治生活产 生重要影响。 ( 1 ) 美国新闻发言人制度运作方式 美国新闻发言人制度有强大的法律保障做后盾。1 9 6 6 年信息自由法出台，它要 求每个联邦机构公布详细规章制度，保证公共信息的自由流通。明确规定公众获取政府 新闻权利的一些具体规定，确保满足公众的知情权，而且也明确指出信息公开的方式， 使信息公开方式有章可循，有法可依。1 9 7 7 年通过了阳光下的政府法规定，联邦政 府部门举行会议必须对外公开。信息公开制度在强化民主政府的机构方面扮演着独特的 角色，尽到说明责任政府是政府达到公开性所不可缺少的，增强了普通民众对信息的获 取当作自身的责任。信息自由法及相应法规的颁布和不断修改成了美国新闻信息发 布制度的重要基础，促进美国政府职能的转变和信息社会的形成，为新闻发言人制度的 发展铺平了道路。 美国政府新闻发言人制度的完善，表现在新闻发布机构、发布对象、专职的新闻发 言人和多样化的新闻发布形式等等的完善和固定化、制度化“”。在白宫，各部门有专 职的新闻发言人，如今，白宫2 5 个办公室各司其职位，另外还设置了专门的负责战略策 划和新闻的部门，每个部门都有自己的新闻官，他们隶属某一新闻发布机构，其中此新 闻发布机构属于政府内部部门，承担着协调、综合、分析各部门的信息等功能，通过调 查把最新的、权威的信息传递给新闻发言人，与此同时新闻发布机构也负责一些日常事 务，例如，组织新闻发布会、联系记者、接受反馈等功能。新闻发言人的发言可采取各 种形式，新闻发布会、记者招待会、背景吹风会、接受记者采访、与记者就餐等各种发 布形式，而新闻发言人则是组织的核心。新闻发布会通报各种政府信息，包括官员的解 职等等。 主动接受记者采访也是白宫新闻发布制度的一个重要内容。主动接受记者采访意味 着可以及时与新闻界沟通，树立政府正在努力与新闻界保持良好关系的形象。更主要的 1 0 大连理 大学硕士学位论文 是，可以有选择地接触记者，使媒体成为政府的传声筒，因为这些优点，白宫新闻发言 人经常主动接受记者采访，主动接受记者采访即使是简单说说某些事情或打个招呼，也 常常会得到令人满意的效果。 美国新闻发言人很重视与新闻媒体和记者搞好关系正如克林顿政府时期的新闻发 言人杰克西维特说，新闻发言人应该理解记者，理解他们向读者传达信息的必要。在 工作场合之外和他们保持联系也很重要，我能叫出这些人的名字。 ( 2 ) 美国新闻发言人的选拔、素质要求及遵循原则 美国白宫新闻发言人的选拔也大多数从熟悉白宫事务或具有相关政府部门工作经 验的文职人员中挑选。由一定职位的资深人士向总统或国务院高层推荐，这与美国民主 政治体制和历史遗留的文化风气相符。美国的政府新闻发言人基本都具有新闻专业背 景，理解新闻工作。他们了解新闻，知道记者需要什么。 白宫的新闻发言人都具有良好的政治学修养，丰富的政府工作经验，很多新闻秘书 都曾为参议员、总统后选人工作多年，熟悉政府的运作，具备良好的政治学修养。杰 克西维特认为一个新闻发言人应该有广博的知识，你不应该只上某一方面的专家。你 还应该有能力在媒体和政府之间找到一种平衡。 白宫没有正式文本规定新闻发言人应该遵守哪些原则，很多情况下都是与总统的一 种默契配合，根据他们的表现，可以归纳成以下几个方面的原则。站稳政治立场。 绝对替主人保密。对该了解的倒背如流，了解新闻动向。讲话滴水不露，不让反 对派抓到把柄。敢于负责、适时幽默、善于控制异常呢感和氛围。 ( 3 ) 美国新闻发言人制度的现实作用 美国的新闻发布制度对美国政府有三大作用：是利用新闻发布会宣传政府的大 政方针，对过内外发生的重大事件做出反应；是通过新闻发布会，了解舆论民情； 昭示美国式的民主和新闻自由“”。而战争时的，美国明确把宣传、把舆论阵地当作一个 重要的战场，此时通过新闻发言人使媒体成了美国发动战争的宣传工具。 美国人也毫无讳言，白宫的日常新闻操作就是引导舆论，通过引导控制舆论，管理 新闻，让新闻为我所用。美国政府也清楚地认识到，在应对危机时，与媒体合作，控制 新闻发布是处理危机的重要任务。美国政府会尽快组织新闻发布会或通过其他途径尽快 让记者听到政府的声音。美国新闻发言人认为，取得媒体对政府的信任不是把所有知道 的问题都告诉记者，核心原则是根据政府的需要告诉记者，这样的信息要准确、详细， 因为没有可信度的新闻，会失去公众的信任。 完善我国政府新闻发言人制度的若干思考 美国新闻发言人制度经过上百年的发展，至今已相当完善，新闻发言人制度对于树 立美国政府的形象起到了巨大作用，体现美国政府公关的娴熟与灵活，已成为各国建立 新闻发言人制度学习的榜样。 2 3中外新闻发言人制度比较 2 3 1 建立原因不同 新闻发言人在美国兴起，是有特定的历史背景，其建立的原因或者说主要推动力主 要有三方面原因。 ( 1 ) 党派或后选人竞选的需要。自美国两党制确立，为了壮大本党派在国会中所 占的议席或者说使本党推出的总统后选人能够成功坐上总统宝座，就必须争取选民的支 持，而如果争取选民，就必须及时把本党派的执政理念、党宗旨或总统后选人的竞选口 号、为人作风、执政后的方针、政策等向民众传输，以此来影响选民的选择倾向。而争 取选民最有效的方式就是利用大众传媒，这就促使各个后选人纷纷聘请新闻发言人来替 自己处理媒体沟通、接受采访、广告安排等一系列工作。 ( 2 ) 公众信息自由权尤其是公众知情权的需求推动。“实现公民信息自由权的前 提是政情和社情的信息公开，即破除信息神秘化或信息封锁”“”。而新闻发言人制度 是实现信息公开的有效途径。在美国新闻界和公众的共同努力下，1 9 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