（行政管理专业论文）我国政府绩效管理存在的问题及对策研究.pdf

中文摘要 政府绩效管理是当今公共管理领域的前沿课题，特别是随着经济全球化、信 息化、市场化的发展，政府绩效管理对加强各种主体的监督及增强政府控制力等 都有积极意义；它同时也改善了政府和公众的复杂关系，对政府的投入和产出难 以量化提出了衡量标准，因此提高政府绩效管理的水平势在必行。目前，英美等 西方发达国家在政府绩效管理的实践和理论上都积累了丰富的经验；而我国的政 府绩效管理尚处在初级阶段，不论是理论还是实践都很不成熟，这就要求我们借 鉴国外的先进经验，结合我国的国情，探索出一条适合我国政府绩效管理的道路。 论文第一章从绩效的内涵着手，介绍了国外绩效的定义，针对这些观点在实 际应用中存在的缺陷，认为绩效应该是个多维度的概念；绩效不同于绩效管理， 它具有度量性的特点。而绩效管理是一个持续的双向沟通的过程，从开始制定绩 效计划到达成目标，要求对每个环节都负责，及时根据实际情况对绩效计划进行 调整。2 0 世纪7 0 年代末面对全球经济的滞胀状态，凯恩斯主义经济理论基本丧 失了解释力，政府绩效管理作为西方国家摆脱困境的重要途径，走上了历史舞台。 它包括四方面的内容，即经济绩效、社会绩效、政治绩效和文化绩效。但这些并 不是政府绩效的全部内容，政府绩效是一个长期的社会进步的过程。 第二章是对我国实行绩效管理必要性和可行性的分析。我国政府实施绩效管 理顺应了世界贸易一体化趋势的挑战，有助于民主政府和高效政府的建设，有助 于政府责任意识的强化和政务透明度的提高。另外，从领导层着手，对我国政府 实施绩效管理的经济可行性、政治可行性和管理可行性等进行了研究。系统分析 了我国政府绩效管理实践取得的成绩和存在的问题，进而指出我国政府实施绩效 管理是市场的需要，同时也是历史的的必然趋势。 第三章比较了各国的政府绩效管理现状，认为英美等国政府的绩效管理最具 有典型性。通过解析英美百年的绩效管理发展历史和文化背景的演变，得出英美 在基本理论、政府绩效等法制化建设，以及监督和结果等应用方面比较成熟，为 我国绩效管理的实施积累了宝贵的经验。 第四章对我国政府绩效管理的现状进行了分析。随着我国政府绩效改革的不 断深化，政府绩效管理越来越受到重视，尤其是科学发展观的提出，对我国政府 l 绩效管理提出了更高的要求。理论界和政府进行了大量的理论研究和实践活动， 并取得了丰硕的成果。但由于我国政府绩效管理起步较晚，政府目标存在多元化 等特点，我国政府绩效管理在实践中还存在一些问题，需要借鉴英美等西方发达 国家先进的政府绩效管理实践，少走弯路。但由于国情的差异，我国建立市场经 济体制后，政府行政管理遇到了各种问题，虽然很多与英美等西方发达国家相似， 然而国情不同，政府的目标有差异，处理的方法也应该不同；加之英美等西方发 达国家已经进入比较成熟的绩效管理阶段，而我国还处在绩效管理的初级阶段， 因此，我们不能简单的照搬英美等西方发达国家的经验，而应该在此基础上吸收 借鉴和并有所创新。 最后一章是对策建议部分。研究我国政府绩效管理，是对绩效管理理论的一 个丰富。而从实践实践角度提出的对策建议，则有助于我国政府绩效管理的实施， 对提高我国政府的行政效率以及建立廉洁、高效的政府管理模式等都有很大的促 进作用。 关键词：绩效；政府绩效管理；必然性与可行性 n a b s t r a c t t h eg o v e m m e n tp e r f o m 柚c e m 觚a g e m e n t i st h ea d v a i l c e d p r o j e c t i i lt h e p u b l i c a d m i n i s t r a t j o na r e an o w a d a y s e s p e c i a l l y w i t ht h ed e v e l o p m e mo fe c o n o m i c 斟o b a l i 删i o n ， i n f - 0 m 撕o n i l i z a t i o n 锄dm a r k e t i z a t i o n ，t 1 1 e9 0 v e m m e n tp e m m a n c em 锄a g e m e n tp l a y sa c t i v e p a r t si ns 仃e n 舀h e n i n gt h es u p e r v i s i o no v e fa l l “n d so fm a i nb o d y s 卸di n c r e 硒i n gt h eg o v e 玎l m e n t a l a c t i o n ；m e 锄w h i l ei ta i s 0i m p r o v e st h ec o m p l i c a t e dr e l a t i o n s h i p sb 小v e e nt h eg o v e m m e n t 锄dm e p u b l i c ，觚dr a i s e st l l em e 罄眦a b l es 协n d a r df o rd i 伍c u l tq u a i l t i 矽i n gt h eg o v e n l m e 删i n p u t s 锄d o u t p m s ，s 0p r o m o t i n gt h el e v e lo ft h eg o v e m m e n tp e r f i o m 锄c em 锄a g e m e n ti si n e v i t a b l e 锄d 鹏c e s s a n o wt h ew e s t e md e v e l o p e dc o u n t r i e s ，s u c h 笛e n g i 硼吐a m 鲥c a ，a c c 啪u l a t er i c h e x p 酣e n c ei ni t sp i a c t i c e 狮dt 1 1 e o b u to l l rm 锄a g e m e n ti ss t i l li n 卵m a r ys t 唾r e ，卸dn o to n l y1 l l e t h e 0 巧b ma i s ot i l ep r a c t i c ei si m m a ：t u r e ，s oi td e m a n d s u st 0b o r r o wo v e r s e 丛a d v 锄c e de x p 刚e n c e ， i i ll i n ew i t hc h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o i l s ，t oe x p l o r eas u i 诅b l ew a yf 0 ro u rg o v e m m e mp e 向n t i a j l c e m 锄a g e m e n t i nm yt h e s i s ，c h a p t e rii m r o d u c e st h ed e e n a t i o no fn 圮o v e f s e a sp e r f o 玎n a l l c e 讯mt l l e m e a n i n go fp e r f 0 m l a n c e d i r e c t i n gt o w a r dt h ee x i s t i n gd e f e c t si np r 敞t i c a la p p l i c a t i o n ，i tr e g a r d s p e r f o m 锄c e 雒am u l t i d i m e m i c o n c e p t p e r f b 咖锄c ei sd i 仃e r e m 敏肌p e m l 锄c em 扑a g e f n e m i th 硒t l l em e 勰u m b l ef e 砷u r e w h i l e 廿l ep e r f b m 卸c em 粕a g e m e n ti sa l 越t i n gp r o c e s sf o rt 、v 争w a y c o m m u n i c a t i o n 1 ti s 陀s p o n s i b l ef o re a c hs e c t o rf b mm 出n gp e 仃b r r n 锄c ep l 锄st 0a c h i e v i n gt l l e g o a l s ，卸dc 锄a d j u s tt h e ma c c o r d i n gt 0t h e t u a ls i 嘣i o n a tt h ee n do f 廿l e1 9 7 0 s ，i nt h e 彘i c eo f t i l eg l o b a le c o n o m i cs t 乏唔f l a t i o ns i t u a t i o n ，k e y n e s i 孤i s m se c o n o m i ct 1 1 e o r yl o s si t se x p l a n a t o u p o w e r a n dt l l e9 0 v e m m e n tp e 响m 鲫c em a n a g e m e n te m e 唱e si n t h eh i s t o r i c a l 锄啪a 嬲锄 i i n p o r c a mw a yo fg e t t i n go u to f 们u b l ef o rw e s t e mc o u n t r i e s 1 ti n c i u d e sf o u r 器p e c t s - 一o n o m i c p e r f o m l a n c e ，s o c i a lp e r f - o m 柚c e ，p o l i t i c a lp e r f b r n l a n c e 锄dc u t n j r a lp e r f b m a n c e b u tt h e s ea r e n t t h ew h o l ec o n t e n t so fg o v e m m e n tp e r f 0 n n a n c e ，w h i c hi sal o n 分t 锄p r o c e s sf o rs o c i a lp r o g r e s s c h a m e r i ii st h e 锄a l y s i st 0t i l em c e s s i 哆鲫dt h ef e 觞j b i l i 谚o fe x e c u t i n gg o v e m m e n t p e r f o 加锄c em 锄a g e m e m t h ep e r f 0 咖a n c em 锄a g e m e n tc o m ei n t o e 丘e c tt ok e e pu pw i t l lt h e 他n do fw o r l d 仃a d e 羽o b a l i z a t i o n 1 ti sg o o dt 0c o i l s n 佻tt h ed e m o c r a t i cg o v e r 啪e n t 锄d 也e e f f i c i e m g o v e m m e n t 鲫r o n gt 1 1 e n t h es e n o fr e s p o n s i b l eg o v e m m e m锄dp r o m o t et h e a d m i n i s 仃a t i v e 们n s p a r e n c y i na d d i t i o n ，i tr e s e a r c h e st h ee c o n o m i cf c a s i b i l i 劬t h ep o l i t i c a l 锄dt h e m 锄a g e m e n te c o n o m i cf e 勰i b i l i 妙o fo u rp e r f 0 九1 1 a n c em a i l a g e m e n t 1 t 锄a l y s e st h er e s u l t sw e9 0 t 锄dt h ep r o b l e m sw em e ts y s t e m a t i c a l l y 锄dp o i n to u tt h a ti ti st h en e e do ft h em a r k e tt 0c a r r yo u t 伽eg o v e m m e mp e l r f l o r m 锄c em 锄a g e m e n ti nc h i n 岛a n di ti sa l s 0t h eh i s t o r i c a li n e v i t a b l et e n d e n c y c h 印t e l 。i i ic o m p a r e st l l ep r e s e n t9 0 v e m m e n tp e r f - 0 彻锄c em 锄a g e m e n ts i t u a t i o n si ne v e 拶 c o u t i 仃y i tc o n s i d e r st l l ep e r f o m a n c em 锄a g e m e n ti ne n g l a n d 觚da m e r i c a t ob et y p i c a l t h r o u 曲 锄a l y s i n gt h ec h a n g eo ft h eh u n d r e d y e a rd e v e l o p m e n ta n dt h eh i s t o r i c a l ，c u l t u r a lb a c k g r o 岫di n t i i e s e 似oc o u n t r i e s m a i l a g e m e 咄i tg e t st h ec o n c l u s i o nt h a tt h e yr c a c hm a t 嘶锣i nl e g a l i z a t i o n c 0 枷c t i o no f 廿l eb 罄i ct h e o r i e s 锄dt 1 1 eg o v e m m 锄tm 粕a g e m e n _ t m es u p e r v i s i o n 如dt h er c s u l t s 1 l i t h e s ea l la c c u m u l a t ev a i u 2 l b l ee x p 吧r i e n c ef 研c a r 巧i n go u to u rp e r f i o n t i 粕c em a n a g e m e n t c h a p 衙i v 锄a l y st h ep 陀s 矗ts i t u _ a t i o 舾o ng o v e m m e n tp e b m 锄c em 觚a g e m 舶to fo u r c o u n n ya st h e9 0 v e m m tp e r f 0 肌锄c em 锄a g e m e n to fo u rc o u n n 了c o n t i n u e st 0d e e p e n ，g r e a t a l t e m i o ni sg i v e nt 0i t e s p e c 瑚l yt h ef o m u l a t i o no ft h es c i e n t i f i co m l 0 0 ko nd e v e l o p m e n tm a k e s 缸胁e rd e m a i l d s0 no u r9 0 v e m m e n tp e 仃0 m a n c em 粕a g e m e m t h et h e o r i s t s 锄dt h e9 0 v e m m 哪 d 0p l e n t yo ft l l e o r e t i c a lr e s e a r c h 锄dp r a c t i c a la c t i v i t i e s ，锄dy i e i ds u b s t a i l t i a lr e s u l t s b u tb e c 肌s e w ea r e 锄o n gt l l ei a _ t e c o m e r so ft h e9 0 v e m m e mp e r f o 咖柚c em 锄a g e m e n t 卸do u rg o v e m m e n t g o a l sh a v e m ec h a r a c t e r i s t i c s ，s u c h 酗d i v e r s i f i c a t i o 玛w eh a v es o m ep r o b i e m si np r a c t i c i f 培w e s h o u l db 0 玎( wt l l ew e s t 锄c o 帅t r i e s a d v 锄c e d e x p e r i e n c e i ng o v e m m e n tp e r f - o 姗a i l c e m 锄a g e m tt 0a v o i dd 咖u r s b u tb e c a u s eo ft h ed i 毹r e n c e si nr e a l i t i e so ft l l ec o u m r y a r e rw e e s t a b l i s h 廿l es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e m ，t h e 髫w e m m e ma d m i n i 姗t i v em 锄a g e m e n tc o m e s r o 豁s o m ep r o b l e m s a l t h o u 曲w eh a v et h es i m i l a rp r o b l e m st 0t h ew e s t e md e v e l o p e dc o u n t r i e s ， t h ew a vw ed e a lw i t ht i l e ms h o u l d b ed i 腩r e n tf o rt i l ed i 丘e r e n ts i t u a t i o 璐锄dt l l ed i v e r s e 9 0 v e m m e n t9 0 a j s t h ew e s t e md e v e l o p e dc o 帅仃i e sh a v ea i r e a d ys t e p p e di n t ot h ea d v a l l c e d p e r f l 0 肌锄c em a n a g e m e n tp e r i o d ，w h i l ew ea 陀s t i l li nm ep r i m a d ，s t a g e ，s ow es h o u l d n ts i m p l y c o p yt h e i re x p e r i e n c e ，b u tc r i t i c a l l y 嬲s i m i l a t ew h a ti sb e n e f i c i a l 锄dc r e a t et l l en e ww 掣 c h a p t e rvi sa b o u tt h es u g g e s t i o n s s t u d y i n gt h e9 0 v e m m e n tp e 0 m 锄c em 觚a g e m e n t i no u rc o u n t 叫c 锄e 耐c ht h ep e r f o m a n c em a n a g e m e n tt h e o r y t h ec o u m e 彻e 勰u r e s9 0 tf r o mt h e p 删i c ec 锄h e l pu se x e c u _ t et h eg o v e m m 朗tp e o m 锄c em 觚a g e m e 北i m p r 0 v et l l ea d m i n i s t r a t i v e e 伍c i e n c y 柚db u i l du pac l 啪锄de 衔c i e n tg o v e m m e m 1 ( e yw o r d s ：p e 墒f n l 卸c e ；9 0 v e 肌n e n tp e 响玎i l 锄c em 锄a g e m e n t ；n e c e s s 时锄df e a s i b i l 时 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位中请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成酌，对所研究酌课题有新酌见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意 学位申请久，e 擘位论杰作考餐名： 鞠f 建j 卑否月j 聋日 关于学位论文著作权使用授权书， 本人经河南大学审核批准援子硬士学位。作为学位论文酶，作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留，使用学位论交酌要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和苯校图书馆等提供学住论文( 甄质文 本和电子文本) 以供公焱检索、查阎t 一秦入授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目酶蟛可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文( 纸质文本和电子文本) ( 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书) 学位获得者( 学位论文作者) 签名：垂垫 2 0 驴卑6 月7 乙日 学位做指导教师弛骆呈 2 0 年多月l 己日 ( 1 ) 选题背景 引言 随着经济全球化进程的加速，市场化和民主化的不断发展，世界格局改变的 同时，各国政府面临很大压力和挑战。西方发达国家为解决经济停滞、财政和管 理危机等问题，掀起了重塑政府的改革运动，政府绩效管理在2 0 世纪7 0 年代成 为公共管理主要关注的对象，各国政府的改革都是把工商管理工具引入到政府实 践。运用商业管理模式来提高政府服务质量成为政府改革的新浪潮。它要求政府 关注绩效，提高政府机构及其成员的服务意识和质量，重塑政府与公众的关系。 从目前看以英美为首的西方发达国家在政府绩效政府管理方面已经形成了比较系 统的管理方法和理论。我国的政府绩效实践经过了几十年的发展，已经从结构到 形式上取得了一定进展，但是从推进的速度上还比较缓慢，与我国社会的发展不 相协调。虽然我国在建设服务型政府的过程中，也把建设服务型出现的问题纳入 到政府绩效中去考查，进而使政府的战略发展与政府绩效取得一致性，但现阶段 还不明显。在十六届四中全会上，我们党提出的科学发展观，构建和谐社会，这 就要求各级政府从经济、文化、政治、生态等多方面构建政府绩效管理体系。 ( 2 ) 研究意义 研究政府管理绩效对于探索和构建我国政府公共事业管理体系有积极地帮 助。半个多世纪之前，公共管理大师达尔在他的公共行政学的三个问题一书 中曾经说提到，“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立即予以普 遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。 因此我国政府公共绩效管 理理论可以借鉴英美等西方发达国家的相关研究成果，但又不能完全的简单移植， 更不能“全盘西化。同样的道理，借鉴英美政府绩效管理改革实践的经验，引 入市场经济机制和工商管理补充我国公共事业管理绩效理论，可以借鉴其他领域 的先进成果，但又不能简单的套用。如果我们完全根据英美国家实践产生的绩效 管理依葫芦画瓢地在我国构建政府绩效管理，那么我们就可能在改善自己劣势的 同时，也产生英美等国的政府绩效管理的劣势。研究政府公共绩效管理有利于政 府行政改革实践的创新和深化。近四十多年来，英美等西方发达国家特别关注政 府内部的管理问题，在结构层面、理念层面及体制层面都相对稳定的前提条件下， 着重于其内部行政管理方法，完善政府行政管理的技术，成效非常显著。现阶段 我国的行政改革更多地关注于宏观层面，仅限于政府部门数量的增减及政府职能 的转变。关注的焦点在政府机构的职能和政事、政企、政资、政社关系等问题上， 但对于政府内部的微观层面的管理问题，很少直接的关注和深入的研究。政府内 部的管理问题没有与政府机构改革、体制创新和职能转变没有和政府内部的管理 问题有机地结合起来，故也就谈不上改进和提高政府的服务与管理水平了。政府 绩效管理是一个国际公认的难题，特别是近些年，不少学者对我国传统的行政效 率评价做了非常有益的新探索。但是，在理论应用到实践，可以认为还是一个较 新的课题。因为它“有助于建设民主政府，有助于建设责任政府，有助于建设透 明政府，有助于建设高效政府，有助于建设信用政府。 ( 3 ) 研究目的 本文的研究目的是拟通过对西方发达国家行政改革过程中管理模式变迁的描 述和剖析，总结和归纳出其中所蕴含的逻辑规律。借鉴英美等西方发达国家政府 行政改革实践对我国政府绩效管理的启示，探寻一套我国政府绩效管理的相关制 度，并提出完善我国政府绩效管理相关制度的对策。 ( 4 ) 研究内容 通过对英美西方发达国家政府绩效管理的发展分析，我们发现他们绩效管 理的成功不仅仅单纯归功于技术上的先进，而更主要是其背后有着先进理念的引 导、良好环境以及相应法律制度作为其保障，这些都是西方发达国家绩效管理的 制度基础。中国政府的行政改革，在借鉴和吸收西方发达国家政府改革的实践经 验时，更应该立足本国的实际情况量体裁衣。不能一味地把它当做拿来主义，直 接应用，缺失相匹配的制度支持，就会出现“南橘北栀”的现象。我国政府绩 效管理面临着首要困境，就是没有制度支撑。完善中国政府绩效管理的制度对于 政府绩效管理、实现政府的角色的重新塑造有着重大的意义。本文认为，中国政 府的绩效管理只有建立在分权化管理制度、责任制度、结果为本制度、顾客导向 制度等这些制度之上才能发挥其效用。进而完善中国政府绩效管理制度，建立符 2 合现代市场经济的政府管理模式是本文研究和思考的重要课题。 ( 5 ) 研究方法 。本文采用的比较分析法、文献研究法和个案分析法。理论支撑运用公共选择、 新制度经济学、公共行政学、企业管理学、经济学等作为基础，分析总结了企业 绩效管理的理念与方法，为政府绩效管理理论提供了理论和实践基础。对政府效 能的现状及其成因进行了深入研究；解读关于政府绩效管理的定义与内涵，指出 实施绩效管理是提升政府效能的路径选择；并从英美等国的理论与实践经验以及 我国政府初步成功的探索与实践论证我国目前绩效管理的现状和存在的主要问 题，采用实证与理论分析等方法，提出采取“重视理论研究与实践、完善内部管 理机制、构建科学完整的绩效管理系统”等措施来提升政府效能；目前我国对政 府绩效管理从基本概念、作用机理，到操作原则、实施步骤等都还没有形成共识， 对国外公共组织绩效评估的理念与实践也只是简单的引进与常识性的介绍，缺乏 系统的分析和研判。透过有关的理论文献、学术论著、学位论文等藉以了解政府 绩效管理的相关理论及专家学者的观点与看法，为理论与实务分析之根据作。将 有关研究成果进行系统整合，构建适合我国国情的、有中国特色的政府绩效管理 模式。 ( 6 ) 创新之处 研究视角新。许多学者从制度经济学等角度研究政府的绩效管理，而在制度 基础方面以及文化视角下的研究略显不足。本文从制度层面研究政府的绩效管理， 从文化视角分析了政府绩效管理运行的障碍。 1 1绩效的内涵 1政府绩效管理的理论探析 投资项目管理最早用到绩效，后来在人力资源管理方面得到更为广泛的应用。 绩效内涵的界定是研究绩效管理体系的逻辑起点。所谓的绩效，可以追溯到泰勒 的科学管理，以时间，动作和差别工资为研究对象进行的管理。绩效从字的含义 上来界定的话意为效果、成绩，目前的国外研究者主要观点有以下几种：一种界 定是强调结果，美国的政府绩效与结果法案直接将绩效所体现的结果总结为 产出和结果两个层面，其一绩效是工作的结果两个层面，而1 9 9 7 年经济合作与发 展组织在其年会上做了有关结果导向的绩效管理实践的报告，认为英文r e s u l t s 所 代表的结果可以包含产出、由o u t c o m e 指代的结果以及服务质量、顾客满意度。w 他们在这一观点的界定是一致的。另一种b e m a r d i n 认为“绩效应该定义为工作 的结果，以为这些工作结果和组织的战略目标、顾客满意感及所投资金的关系最 为密切”。其二绩效是个体的行为，m u r p h y 认为“绩效是与一个人在其中工作的 组织或单元的目标有关的一组行为 。从上面的两种观点不难看出第一种观点认为 绩效是工作达到的结果，但忽略了工作的结果不只是员工一种因素产生的，只追 求结果可能导致短期效益而忽律整理利益。第二种观点认为行为是员工工作的作 为，绩效起评价其行为的作用。但由于这样观点的操作性差，应用的范围比较狭 窄，很多实践中难以执行。针对以上观点的缺陷，绩效不能从某一单一的方面考 察，它是一个多纬概念。其从管理学的角度来看，绩效是为实现特定目标从不同 层面的有效输出。组织绩效实现应在个人绩效实现的基础上，但是个人绩效的实 现并不一定保证组织是有绩效的。所以，无论是个人绩效还是组织绩效，都应该 以发展的眼光来对待，即考虑产出，也要考虑投入，它是有效劳动成果的体现。 绩效是投入与产出的对比关系，其中投入包括了人力、物力和时间等，而产出包 括了数量、质量和完成工作的效率等方面。绩效不同于绩效管理，它具有度量性 的特点。 0 e c d 1 l ls c 哦ho f r 鼯u l t s ：p e 响册柚c cp 嬲i c c s p 研s ：o e c dp u b l i c a l i 蛐s 1 9 9 7 1 8 。 4 1 2 绩效管理内涵与特征 1 2 1 绩效管理内涵 绩效管理是组织成员和管理者就绩效问题所进行的双向沟通的一个过程。在 这个过程中，管理者和组织成员在沟通的基础上，管理者帮助下属制定绩效发展 的目标。并借助绩效记录和绩效总结，用科学的手段和工具对下属的绩效进行考 核，找出工作中的缺陷和不足，由此才可以朝着最终的绩效目标前进。因此，绩 效管理指的是一个持续的沟通过程。这个过程贯穿目标的制定到目标的达成，以 及目标达成后的反馈修整。绩效管理是围绕组织目标的制定和落实、效果的测评 和改进所进行的管理绩效管理过程，它包括五个最基本的功能活动：一是绩效计 划。绩效管理的第一个环节是绩效计划，它是管理者与被管理者针对本组织的特 点来确定未来一段时间做什么和该怎样达成目标。绩效计划的层层分解保证每个 环节都有专门人员负责，确保绩效管理的每个部门都可以被考核。二绩效计划的 实施阶段。绩效计划是绩效管理的中间的环节，它直接影响到绩效管理的成败。 管理者与被管理者要及时沟通，发现并纠正过程中出现的错误，根据实际情况对 绩效计划进行调整。三绩效衡量。为了进行绩效评估，管理者必须设计一套衡量 组织目标实现的指标系统，以便于进行比较，绩效评估可以是组织的绩效，也可 以是个人的绩效。四绩效的反馈。绩效反馈的目的是通过对目标的评测提升对绩 效结果的感知，强化绩效结果的认可度。五绩效评估的运用。绩效评估的运用是 绩效管理运行的终点。绩效评估的结果在管理者与被管理者沟通之后，认知到不 足的地方和成功之处，而后制定出更好的发展计划为下一轮的绩效计划做铺垫。 1 2 2 绩效管理特征 ( 1 ) 系统性：绩效管理是一个完整的系统，重视素质绩效、重视过程绩效、 强调结果绩效。管理不是个特殊的事物，也不是一个部门的专利，而是一种管 理手段，必须把素质绩效、过程绩效和结果绩效结合起来，也就是把管理的所有 职能都涵盖进去：计划、组织、领导、协调、控制，才能保证绩效管理体系的健 康运行。 ( 2 ) 目标性：绩效管理强调目标管理，目标管理的一个最大的好处就是使组 织成员明白自己努力的方向，组织管理者通过沟通明确组织目的，管理者和组织 5 成员这样才能形成共识，共同致力于绩效目标的实现，更好地服务于组织的战略 规划和远景目标。 ( 3 ) 强调沟通：绩效管理中起着决定性作用是沟通。绩效管理的过程就是一 个良性沟通的过程，任何一环都离不开沟通，沟通做的有多深绩效管理效果才能 有多好，没有沟通就谈不上绩效管理的完善。 1 3 政府绩效 2 0 世纪7 0 年代末的2 次石油危机为导火线，整个西方资本主义世晁出现了 前所未有的高通胀、高失业、低增长等一系列的社会问题和政治问题。面对滞胀， 凯恩斯主义经济理论基本丧失了解释力，国家干预的政策基本上束手无策。随之 出现了新自由主义、公共选择理论、新制度经济学、新公共管理理论、企业型政 府理论为代表的政府治理理论。伴随着信息化、全球化、市场化的来临，西方资 本主义国家兴起了一场以追求3 e ( e c o n o m y 、e 伍c i e n c y 觚de 舵c t i v e n e s s ) 即经济、 效率和效益为目标的管理改革运动。把企业管理的管理理念作为理论基础，使绩 效管理理论与行政改革相融合，提出政府绩效管理的政府管理新理念，把绩效管 理的方法导入政府管理的公共管理领域。 政府绩效在西方发达国家称“国家生产力 、“公共生产力 、“公共组织绩效”、 “政府作为 等。绩效用应于对政府行为效果的衡量，反映的是政府绩效，其中 包含政府在社会经济管理活动中的业绩、效果和效率，是政府能力的根本体现。 因此，政府绩效可以定义为政府在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部与外 部管理的各种因素相统一的基础上，如何获得公共产出的最大化。政府绩效一般 包括以下四方面的内容：( 1 ) 经济绩效，经济绩效是政府绩效的核心，其主要表 现在经济的持续增长和健康发展上，而衡量经济绩效主要以国民经济增长速度、 国有资产增值水平、国民人均收入增长速度、就业、利率和汇率等。( 2 ) 社会绩 效，社会绩效是政府绩效的的价值目标， 人民生活水平普遍提高，社会生活安定， 是指经济发展基础上的社会全面进步， 社会保障及公共卫生事业等能够覆盖面 高且广。( 3 ) 政治绩效，政治绩效是政府绩效的中枢，实现经济绩效和社会绩效 需要政治绩效作为法律和制度的保证和保障。政治绩效最主要的表现形式是制 度安排和制度创新，政治绩效越容易凸显就说明政治制度安排的能力越强。( 4 ) 杨红明：政府绩效评估的现状及在我国的发展，政治学研究嘲。 6 文化绩效，它表现在教育的普及率，民众的文化素质和道德水平上。是精英文化 和大众文化的融合。提高政府绩效的目标是用同样或更少的资源提供更多的产品 和服务。南通师范学院臧乃康认为，运用“绩效? 概念衡量政府活动的效果， 所指的不单纯是一个政策层面的概念，还包括着政府成本、政府效率，政治稳定、 社会进步、发展预期的含义在内。经济绩效、社会绩效、政治绩效和文化绩效只 是政府绩效的基本框架，而不是政府绩效的全部内容，政府绩效不是政府的短期 回报，它是一个长时间社会进步的全部成果。 1 4 政府绩效管理 政府绩效管理，就是运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成 就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。 美国国家评估中的绩效衡量小组曾给它下了一个经典性的定义，所谓绩效管理， 是“利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排， 以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。 现行韩国政府业务评价基本法中，给出了一个较为系统的定义。政府绩效管 理，就是在进行政府业务过程当中，树立机关的任务、中长期目标、年度目标、 成果指标，用经济性、能率性、效果性的观点来管理该执行过程和执行结果的一 系列的活动。进入2 1 世纪，当前我国应该把政府绩效管理纳入重点研究的视野。 从实践的角度讲，政府效能建设可以说是加强政府自身管理的一次创新，这实际 就是公共绩效管理，或者说，就是中国特色的新公共管理运动。加强政府绩效管 理与评估，是深化行政管理体制改革的重要内容和转变政府职能的必然要求。 在公共部门绩效管理上，并没有一个统一的概念。笔者认为主要原因在于在 管理实践中，各国的管理模式和改革策略不同，绩效管理本身也并不是一单一事 物，它是多种管理思想的结合体，因此可以从三个方面来理解政府绩效管理的内 涵：从微观层面上，绩效管理是对政府工作人员工作成果的认定；在中观层面上， 是政府各个部门以及政府机构，如何履行其被授权的职能和提高服务的质量和水 平等；在宏观层面上，是整个政府的行为进行测评，政府为满足社会和民众日以 【美】史蒂文科恩：新有效公共管理者在变革政府中追求成功，北京，中国人民大学出版社，2 0 0 1 年，第1 0 2 页。 刘辉：中国政府的管理创新总论卷，北京，中国社会科学出版社，2 0 0 4 年。 华维真：对政府机关实施绩教管理的几点认识，江南论坛，2 0 0 2 年第9 期。 韩国政府业务评价基本法。 唐铁汉加强政府绩效管理，深化行政管理体制改革【j 】中国行政管理，2 0 0 6 年第3 期：61 0 。 7 增长的精神和物质需求所履行的职能，具体表现在政治的民主、经济的健康发展 和社会生活水平的提高。 1 4 1 政府绩效管理特点 在原理上政府绩效管理与传统的行政管理相比，不只是在管理的范围和主体 上有所扩大，更进一步的延伸到了政府的协调和可持续发展上。体制上更扩充到 机制和方法的创新。具有以下特点： 第一，注重绩效评估。政府绩效管理在理论上认为，绩效评估可以激发管理 者的责任感和使命感，进而促进评估的公正和客观性。由于政府绩效具有的多元 性特点，在过程绩效、计划绩效和政策绩效以及有形绩效和无形绩效之间，很难 从一个方面做出评价，它是一种系统复杂的的工作。 第二，政府绩效管理注重管理的技术性。与传统政府管理相比，政府绩效管 理更讲求目标与方法的统一，努力寻找和开发具有操作性的管理方法，进而提高 管理绩效，从某种角度来看，绩效是一种以结果为导向的管理方法，围绕结果， 实施绩效计划、绩效评估、绩效审计、绩效激励等系统化的管理方法体系。 第三，强调服务注重顾客至上。政府绩效管理作为改善政府与公众的关系的 措施，显示了它服务性和顾客至上的原则。政府是社会公共物品和服务的提供者， 所展开的工作也必须围绕着公众，以公众的需求为导向，提供公众需要的服务， 做到想公众所想，办公众所急的服务角色。 第四，服务主体的多元性。在传统政府行政管理中政府既是公共产品的组织 者，同时也是公共产品的生产者。而政府绩效管理则认为，政府是公共产品的组 织者，但不一定是公共产品的生产者，政府应尽可能的把具体的工作交给社会组 织来承担。政府绩效管理突破了传统行政管理服务主体的概念，通过政府与社会 关系的协调，偏重怎样提高公共服务的质量，不注重服务的主体。 1 4 2 政府绩效管理的结构要素 绩效管理由绩效评估、绩效衡量、绩效追踪三个最基本的功能活动组成的， 其结构要素既4 e 是指：( 1 ) 经济( e c o n o m i c ) 。评估组织绩效的时候，首先面对 的问题就是该组织在特定时间段是否按照法定程序花费金钱? 是否超过既定数 额? 在已知产品既定质量和数量的情况下，追求成本的最小化，但成本本身并不 能计算服务的效果和效率，特别是对公共产品和服务来讲投入的成本随着质量和 8 数量的变化而改变，投入最少的并不确定是绩效水平最高的，因而单一的成本衡 量满足不了绩效评估的要求。效率( e f f i c i e n c y ) 。效率首先面对的问题是政府组 织在既定时间段内，投入不超出预算产生什么样的结果。单位时间里实际完成的 工作量，是生产力的标准，可以简单地解释为投入与产出之间的比较关系，效率 与产出成正比，与投入成反比。效益( e f f e c t i v e n e s s ) 注重于结果，指资源使用 生产出的产品，强调产出结果和已定目标的一致性，包括项目本身得到的直接效 益和由项目引起的间接效益。公平( e q u i t y ) 是按照一定的社会标准，在社会群 体中进行不同的分配，包含了公民参与政治和经济，以及参与社会其它活动的机 会、过程和结果分配。 1 4 3 政府绩效管理的特征分析 ( 1 ) 在发展阶段方面的特征。考察政府绩效管理的发展过程，具有这样几个 特征： 第一，从行政效率到政府绩效。效率和绩效他们是相互联系又有区别的两个 概念。效率是传统行政管理研究的精髓所在，而且是行政管理的起点和归宿。效 率在数学公式上是投入与产出之比，它主要关注时间、任务、程序、规则等管理 环节的要素，重视测算管理过程，力求尽可能减少投入、增加产出和节约成本。 绩效作为政府绩效管理的管理核心，它更重视管理的价值取向和社会效应，关注 管理过程的种种环境因素和心理因素。政府绩效管理理论强调，重视绩效能够激 发管理者的使命感和责任感，从而得到更多的社会支持。 第二，从行政管理到公共管理。就一般而论传统行政管理实际上有两个方面 的含义，一个方面是政府对社会的管理，另一方面是政府对其自身的管理。在第 一方面意义上，政府依据社会分工的不同，形成特定的职能领域，分别履行社会 保障、社会治安、城市建设、文化教育医疗等职能。传统的行政管理中政府担任 的是单一的社会公共服务主体，政府兼有了公共产品的组织者与生产者两个属性。 政府绩效管理认为，政府是社会公共产品的组织者，但不一定都是直接生产者， 应当把那些技术性、具体性的社会事务，尽可能地交给社会组织及个人承担。 第三，从体制改革到职能优化。传统的行政管理随着社会的不断进步也在不 停地谋求发展。但传统的改革脱离不了体制性的局限，公务员制度改革、行政机 构改革和领导体制改革等都属于这个范畴。政府绩效管理则以政府应该管什么和 怎么管作为中心指导思想，着重致力于寻求种新的治理模式，一种新的管理机 9 制，使政府能够更好地配置社会资源，把为群众提供