（行政管理专业论文）从人大代表选举到人民直接选举——论乡镇长产生的制度创新.pdf

中文摘要 本文对中国实行乡镇长直接选举的条件进行了深入的分析，阐述了在中国实行 乡镇长直接选举的必要性和可行性，探讨了制度创新、政治发展与制度改革“合理 不合法”之间的关系，并对在中国现阶段进行乡镇长直选的程序进行了设计，最后 系统地论述了在中国实行乡镇长直接选举的现实意义。 本文共分为四大部分： 第一部分是对中国乡镇长直接选举进行了必要性与可行性分析。现行的乡镇长 产生方式的制度缺陷，理论层面与实践层面的脱节以及由此出现的问题，导致了在 乡镇进行选举制度改革，实现制度创新的必要性。关于可行性，文章阐述了乡镇长 直接选举不仅具备了民主条件和技术条件，而且还具备了政治条件和经济条件文 中指出，乡镇长直接选举与公民的素质和文化水平没有必要的联系，利益是影响选 民参加乡镇长直接选举的决定性因素选民参与愿望的强烈取决于利益的大小。只 有选举制度与选民的利益联系密切，才能充分激发选民的积极性和主动性。最后得 出结论：坚持并推广乡镇长的直接选举是符合中国国情的。 第二部分是对制度创新面临的困境进行了理论分析，根据现行宪法，乡镇长必 须由同级人大选举产生，由村民直接选举产生则违背宪法，但却是群众自发自愿的， 以此导致了“合理不合法”，笔者从不合法的角度出发，根据现行宪法，分析了摆 脱“不合法”困境的几种方法，并建议性地提出解决途径。 第三部分是对乡镇长直接选举的一般性的程序设计的探讨。这一部分指出，一 个理论成熟、设计缜密和充满活力的乡镇长直接选举程序主要包括以下六大机制： 选举的组织机制、候选人的产生机制、选举的竞争机制、选举的投票机制和选举的 监督机制以及选举的诉讼机制。 第四部分是对乡镇长直接选举现实意义的系统论述。这一部分充分论证了乡镇 长直接选举不仅有助于提高中国共产党的执政能力，确保中国政治稳定和国家长治 久安；而且还有利于构建民主法制、公平正义、充满活力、安定有序、人与自然和 谐相处的社会主义和谐社会，推动民主兴国的进程，加速社会主义政治文明建设。 所以，中国应根据马克思主义的直接选举原则，有步骤、不失时机地坚持并且推广 乡镇长的直接选举 关键词：中国；乡镇长，直选；创新 t u r ni n d i r e c te l e c t i o nt od i r e c td e c t i o n a ni n n o v a t i o nt ot h ee l e c t i o no f c h i e f e x e c u t i v eo f v i l l a g e sa n dt o w n s l iy u t i n g ( p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ) d i r e c t e db yp r o f e s s o rw a n gz h e n r o n g a b s t r a c t t h i sp a p e rc a r r i e so nad e e pa n a l y s i so fc h i n e s ed i r e c te l e c t i o no fc h i e f e x e c u t i v eo fv i l l a g e sa n dt o w n s ，i te x p l a i n st h en e c e s s i t ya n du r g e n c yo f d i r e c te l e c t i o no fc h i e fe x e c u t i v eo fv i l l a g e sa n dt o w n si nc h i n a , a n dc a r r i e s o nt h ec a r e f u l d e s i g n t ot h e p r o c e d u r eo fi t , i te x p o u n d s t h ef a c t s y s t e m a t i c a l l yf i n a l l yt h a tt h er e a l i s t i cm e a n i n go fd i r e c te l e c t i o no fc h i e f e x e c u t i v eo f t h ev i l l a g e sa n dt o w n si nc h i n a t 【l i sp a p e ri sd i v i d e di n t of o u rm a j o rp a r t sa l t o g e t h e r 1 1 1 ef k r s tp a r ti sa l lo b j e c t i v ea n a l y s i st od i r e c te l e c t i o nc o n d i t i o no fc h i e f e x e c u t i v eo fc h i n e s e v i l l a g e s a n dt o w n s i t e x p o u n d s t h ef a c t s y s t e m a t i c a l l yt h a tc h i e fe x e c u t i v eo fv i l l a g e sa n dt o w n sd i r e c te l e c t i o n p o 鹳e 鹞d e m o c r a t i ct e r m sa n dt e c h n o l o # c a lt e r m sn o tm e r e l ya n da l s ot h e p o l i t i c a la n de c o n o m i cc o n d i t i o n i ta l s op o i n t so u tt h a tt h e d i r e c te l e c t i o n o fc h i e fe x e c u t i v eo fv i l l a g e sa n dt o w n sh a sn oc l o s ec o n n e c t i o nw i t h c i t i z e n s q u a l i t ya n de d u c a t i o n a ll e v e l t h ei n t e r e s t si st h ed e c i s i v ef a c t o r s i n f l u e n c i n gv o t e r st op a r t i c i p a t ei nd i r e c te l e c t i o no fc h i e fe x e c u t i v eo ft h e v i l l a g e sa n dt o w n s t h ev o t e r sp a r t i c i p a t i n gw i l li ss t r o n go rn o td e p e n d s o i lt h ea m o u n to f t h ei n t e r e s t s o n l yt h ee l e c t o r a l s y s t e mc o n t a c t st h e v o t e r s i n t e r e s t sc l o s e l y c o u l d 触l ye x c i t et h ev o t e r se n t h u s i a s ma n di n i t i a t i v e m c o n c l u s i o nm u s th a p p e nf i n a l l y ：i ta c c o r d sw i t ht h ec h i n a sa c t u a lc o n d i t i o n s t oi n s i s ta n dp o p u l a r i z et h ed i r e c te l e c t i o no fc h i e fe x e c u t i v eo f t h ev i l l a g e s a n dt o w n s 耽es e c o n dp a r ti sad e s c r i p t i o no f t h et o d a y se m b a r r a s s m e n tt h a td i r e c t e l e c t i o n r e a s o n a b l eb u ti l l e g i b l e ，s ot h ea u t h o rt r i e st h eb e s tt og i v es o m e s u g g e s t i o nt os o l v et h i sp r o b l e m 1 1 1 ea u t h o rt h i n ki no r d e rt os o l v es u c h p r o b l e mw es h o u l dr e f l e c tt h ep e o p l e st r u em e a n i n gt ot h ec o n g r e s s ，a n dd o s o m ec h a n g e st ot h ec o n s t i t u t i o n t h et h i r dp a r ti sac a r e f u ld e s i g no ft h ed i r e c te l e c t o r a lp r o c e d u r eo f c h i e f e x e c u t i v eo ft h ev i l l a g e sa n dt o w n s t h i sp a r tp o i n t so u tar i p e ，c a r e f u l a n dd y n a m i ct h e o r ya b o u td i r e c te l e c t o r a lp r o c e d u r eo fc h i e fe x e c u t i v eo f v i l l a g e sa n dt o w n s t oi n c l u d et h ef o l l o w i n gs i xm a j o rm e c h a n i s m sm a i n l y ： o r g a n i z a t i o nm e c h a n i s mp r o d u c t i o nm e c h a n i s m ，t h ev o t em e c h a n i s m s o f c o m p e t i t i o ne l e c t i o no fe l e c t i n ga n dt h el a w s u i tm e c h a n i s m so fs u p e r v i s i o n a n de l e c t i o no f e l e c t i n go f t h ec a n d i d a t e t h ef o u r t hp a r ti st h es y s t e m i cd e s c r i p t i o no ft h er e a l i s t i cm e a n i n go f d i r e c te l e c t i o no fc h i e fe x e c u t i v eo ft h ev i l l a g e sa n dt o w n s i tf u l m yp r o v e s t h a tt h es y s t e mc a nn o to n l yi m p r o v eh er u l i n gp o w e ro ft h ec o m m u n i s t p a r t yo fc h i n ai nt h i sp a r t b u tg u a r a n t e ec h i n a ss t e a d y p o l i t i c sa n d n a t i o n a ll o n g - t e r ms t a b i l i t y ；a l s oi ti sh e l p f u lt oc o n s t r u c tt h es o c i e t yo f d y n a m i c ，f a i rj u s t i c e ，f u l lo fv i g o r , s t a b l ei no r d e r , h a r m o n i o u sp r o m o t et h e p r o c e s so fd e m o c r a c yt om a k et h ec o u n t r yp r o s p e r o u sa c c e l e r a t es o c i a l i s t p o l i t i c a la n dc i v i l i z a t i o nc o n s t r u c t i o n s oc h i n as h o u l dt a k es t e p st oi n s i s t a n dp o p u l a r i z et h ed i r e c te l e c t i o no fc h i e fe x e c u t i v eo fv i l l a g ea n dt o w n t i m e l ya c c o r d i n g t om a r x i s td i r e c te l e c t i o np r i n c i p l e k e yw o r d s ：c h i n a ；c h i e fe x e c u t i v eo fv i l l a g e sa n dt o w n s ；d i r e c te l e c t i o n ； i n n o v a t i o n 承诺书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导 下独立完成的，学位论文的知识产权属于山西大学。如 果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相关的 内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的文献资 料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表 或撰写过的成果。 学位2 0 黼0 ：箬，劫、骖 年娟2 z 日。 。 引言 引言 。1 9 7 8 年以来的中国政治发展，是在改革开放的主题下展开的。从中国社会发 展的内在逻辑来看，改革开放以来的发展具有革命性的意义因为，改革开放不仅 给这个社会以生机和活力，而且更为重要的是为这个社会提供了新的制度安排和发 展逻辑。”。纵观改革开放以来三十年的发展逻辑，我们可以发现，改革的实质就是 新的适应生产力发展的经济制度以及由该经济制度决定的政治制度不断得以确立的 过程。因此，改革开放以来，我们的经济制度、政治制度伴随着社会的发展已经发 生了翻天覆地的变化，尤其在农村。众所周知，我们的经济体制改革始于农村，因 此农村的政治制度也应该发生变化，以适应这种经济领域的变化。“历史唯物主义表 明，经济的变革必然带来社会交往关系和社会结构的变迁，从而要求上层建筑在观 念、制度与组织上做出相应的反应。中国政治发展的最直接动力，就来自经济与社 会变革的这种要求。” 因此，我们可以说农村领域发生的政治制度变革，既是经济 发展的必然结果，也是政治上层建筑适应经济发展的迫切要求，也适应了社会发展 的规律。 在当前农村，乡镇政府是全乡镇政治、经济、文化等的领导中心，是直接面向 农村的最底层的政权机构，乡镇政府的一举一动都会对广大的乡村地区产生重要的 作用乡镇政治、经济和文化等的发展毫无疑问与乡镇政府的领导有密切的关系。 而乡镇政府的活动是在乡镇长的领导下展开工作的，所以乡镇长的产生方式对于乡 镇政府职能的实现起着举足轻重的作用。 当今农村，围绕乡镇长产生方式的政治制度变革主要有： ( 1 ) 1 9 9 8 年1 1 月四川省遂宁市市中区步云乡直选乡长( 2 ) 1 9 9 9 年1 月深圳市 龙岗区大鹏镇“两票制”选举镇长( 3 ) 1 9 9 9 年4 月山西省临猗县卓里镇“两票”选 任镇主要领导。( 4 ) 1 9 9 8 年1 0 月四川省南部县的公推共选乡镇领导。( 5 ) 2 0 0 4 年云 南省红河州石屏县在全县9 个乡镇中的7 个乡镇进行了乡镇长的直选。 笔者认为，开创农业和农村工作的新局面，使九亿农民在党和政府领导下逐步 实现小康，解决因乡镇干部的腐败问题和素质差而产生的人民群众对乡镇政府的不 信任，因此，探讨乡镇长产生方式的制度创新，对农村地区的政治、经济及文化发 展也就具有了重大意义 。林尚立等制度创新与国家成长中国的探索) 蝴天津天津人民出版社2 0 0 5 1 o 同上 l 从人大代表选举到人民直接选举 第一章制度创新的必要性及可行性 1 1 制度创新的必要性 1 1 1 乡镇在我国政权体系中的地位 我国是单一制的国家，整个制度框架是由上至下的中央集权结构在我国行政 体系中，乡镇政权是我国行政体制中的最基层行政机构，是我国政权体系的最底层 部分，因为我国在农村一级推行村民自治，所以村一级机构不属于政府机构，在行 政序列上不隶属于行政机构直接管辖。那么，对于乡镇一级政权来，乡镇政府作为 国家行政机器的“末梢神经”直接面向村庄社区，在农村和集镇贯彻国家的各项行 政方针和指令，起着“上情下达”和“下情上达”的承上启下的重要作用。可以说 乡镇政府的一举一动都会对广大的乡村地区产生重要的作用，对乡村居民来讲，乡 镇政府在一定程度上代表着抽象意义的“国家”，党和国家的路线、方针、政策在基 层的执行，乡村群众的意见、呼声的上达，都通过乡镇政府来实现。在我国现行的 行政机构中的首长负责制使得乡镇政府实质上是在乡镇长的领导下进行的，所以乡 镇长对乡镇的作用发挥意义重大，因此乡镇长的产生方式对乡镇乃至整个农村地区 都意义重大。 1 1 2 现行的乡镇长产生方式及存在的问题 关于乡镇长的产生方式，从法理层面来看，以乡镇长为首的乡镇政府是国家最 基层的行政机关，同时又是乡镇人大的执行机关，由同级的乡镇人民代表大会选举 产生，对乡镇人大负责并接受其监督法律规定，乡( 镇) 长、副乡( 镇) 长、乡( 镇) 人大主席和副主席由乡( 镇) 人民代表大会选举，其候选人由乡( 镇) 人大主席团和乡 ( 镇) 人大代表1 0 人以上联合提名。正职候选人数一般应比当选人数多1 人，实行差 额选举；如果被提名的候选人只有1 人，也可以等额选举，副职候选人数应比当选 人数多1 至3 人。 从实践层面来看，乡镇长的人选一般是由县( 市) 委常委会议研究决定，由县 ( 市) 委组织部行文给乡镇党委，建议乡镇人大主席团通过。而且正职通常是等额 选举，副职的差额一般也十分有限虽然法律规定，副职可以差额1 - - 3 名，但实际 上的乡镇长选举中，副职基本上差额1 名，至多不超过2 名，而所谓的差额人选， 基本上是陪选，因为这些差额候选人通常与“钦定”的候选人差距较大，很难在选 举中取胜按组织法规定，主席团提名的候选人人数不等超过应选名额，也即是说， 即使由“政党提名”的乡镇长候选人也只能等额提名，仍然是由政党推荐获提名的。 2 第一章制度创新的必要性和可行性 这种选举方式存在的主要问题有： ( 1 ) 、实际上存在的人大主席团提名或乡镇人大代表1 0 人以上联合提名转变为 上级提名，而上级提名又会转化为上级个别领导提名，这样的导致的结果是在候选 人的提名上人民的意志得不到反映，尤其是作为最广大的被管理者的农民群众的意 志。 ( 2 ) 、实际存在的乡镇长的候选人由上级提名，而乡镇长选举又是等额选举，这 就导致了由上级推荐的候选人肯定会当选，由此更加说明乡镇长的产生是上级意志 的反应，而所谓的“选举”只不过是个过程，也就是说，是上级的意志而非选民的 意志决定了乡镇长的命运，因此这种制度下的候选人当选后只会对决定他当选的上 级负责，而不会对选民即广大农民群众的负责。导致了乡镇长只会致力于发展对上 级的关系，为上级之命是从。 ( 3 ) 、实际存在的乡镇长候选人的等额选举，使得整个选举活动或者说整个乡镇 长产生过程没有了竞争性，与。指选”没有任何差别 正是由于传统的选举方式存在的制度性缺陷，所以在乡镇政权运行中就出现了 一些问题，以下的调查充分说明了问题的严重性。 据有关部门1 9 9 8 年对吉林省千余名1 8 周岁以上农民的一项调查显示；一年来 农民最感困惑的4 个问题是：费税多，负担重，卖粮难，物价上涨，想致 富但不知干啥；半数以上的农民认为贫富差距和腐败属于很严重或严重的农村问题， 还有近一半( 4 5 5 0 9 6 ) 的农民认为抢劫偷盗、劳动投入多产出少、乱收学费、劳动 力过剩等属很严重或严重的农村问题；对于农村基层干部，虽然有6 4 、7 的农民认 为可以信赖，但却有1 8 、7 的农民认为不可信赖，1 6 、6 的农民认为与己无关。o 另据一项予1 9 9 7 年1 0 月至1 9 9 8 年元月对河南农村1 0 个县、3 3 个乡镇、4 8 个 行政村、组进行的入村入户调查表明：改革开放2 0 年来，河南农村经济、社会发展 的主流呈持续、健康和稳定的态势，但农村相当一部分群众对县乡两级政府不信任 程度加大，大规模集体越级上访事件逐年增多，1 9 9 8 年上半年集体上访1 8 7 批，2 4 2 0 3 人，分别比1 9 9 7 年同期上升3 3 6 和4 4 9 7 ；少数基层政府组织对待群众的上访不 是积极解决问题，而是把主要精力放在“围追堵截”上，然而结果是堵不胜堵、截 不胜截，显示政府对社会的整合能力和对社会资源的动员能力大大削弱。o 上面两例还只能说是局部性的调查，就全国来讲，一项对于1 9 9 7 年1 1 月一1 9 9 8 o 李文范当代农民心态录东亚经贸新同 n ，1 9 9 8 7 1 3 。河南省社会科学院河南省信访局联合调查组关于当前农村社会稳定问题的调查 j 调研世界，1 9 9 9 ，第1 期 第2 3 2 6 页 3 从人大代表选举到人民直接选举 年4 月期间农民日报所收到的农民反映基层干部问题的1 9 6 封来信所作的统计 分析表明；第一，乡村干部成为与农民直接冲突的主要对象，因为有6 9 封来信指控 的对象为村干部，有3 6 封指向乡镇干部，有3 2 封指向乡村两级干部，其他的则指 向县级部门( 1 5 封) 和其他一些上级部门和企事业单位。第二，农民指控最多的问 题是经济上受到剥夺。这些剥夺大多属于绝对剥夺( 即涉及对社会下层人员生存条 件的剥夺) 。其中有通过假借税收名义和乱收费、乱摊派和乱罚款等“三乱”方式进 行的直接剥夺( 6 8 封信反映此类问题) ，也有因为各类基层管理( 如土地管理、集体 资产管理等) 而对农民造成利益损失的间接剥夺( 6 3 封反映此类问题) 。第三，干部 以权谋私和权钱交易严重( 5 1 封信) 。此外，竟有5 6 封来信反映乡村组织对农民所 施加的暴力强制问题，其中3 l 封反映的是乡镇暴力，1 2 封反映的是村社暴力，1 3 封反映的是村干部实施的私人暴力。回 同时，值得我们特别注意的还有一个问题就是乡镇财政负债十分严重。这一问 题在一些经济发达的地区或许还不明显，但在一些经济不发达的地区尤为突出。有 关部门的记者对于河南和湖南两省的一份调查报告指出；两个省4 0 0 0 多个乡镇政府 正在承受着巨额债务的煎熬，数以1 0 万计的乡镇干部在为工资长期拖欠焦心，乡镇 财政运行中积累的矛盾已越来越突出；河南省9 0 的乡镇拖欠职工工资。全省2 1 0 0 多个乡镇因为办企业、搞基建、贷款发工资等形成的债务高达9 0 多亿元，平均每个 乡镇负债额为近4 3 0 万元。湖南省全省2 0 0 0 多个乡镇，负债面也达8 8 、2 9 6 ，共负债 8 5 、4 亿元，平均每个乡镇负债3 6 3 万元。o 另据报道，目前全国乡镇负债高达2 0 0 0 亿元。 至此，人们不禁要问：无论哪一层级都应忠实地代表人民的利益，为人民服务， 政府及其干部与人民的关系应该非常和谐和亲近，然而为什么在乡镇政权的运作过 程中，两者的关系却日益紧张化呢? 我们的政府组织的运转，都有国家财政的保障， 为什么还会出现债台高筑，财政亏空的情况昵? 说起其中的缘由，肯定很多也很复 杂，例如基层干群关系紧张的原因可能有乡镇干部的素质偏低，党组织软弱涣散、 某些政策不切实际等。乡镇财政问题的原因可能有乡镇干部腐败，乱上项目、乡镇 机构臃肿，国家的财税体制有问题( 乡级教育开支全由乡镇财政负担) 等等；况且 口赵树凯t 。社区冲突和新型权力关系关于1 9 6 封农民来信的初步分析，袭于马洪王梦奎主编：中国发 展研究一国务院发展研究中心研究报告选 ，中圈发展出版牡，1 9 9 9 年版。第4 6 7 - 4 8 3 页 o 林嵬、胡作华、刘健、段羡菊。为何捉襟见肘7 来自湖南，河南两省的调查报告( 下) ，半月坛内 部版 ，2 0 0 6 年第9 期 章敬平章青松；“两千亿债务硇扰中屠乡镇财政危机埋下赢败伏笔”，中置新闻两，2 0 0 1 年6 月1 9 日 4 第一章制度创新的必要性和可行性 每一类问题、每一起冲突还都有各自特定的原因。这似乎让我们在探究其中的缘由 时寸步难行，但我们要抓主要矛盾，找到问题的核心和关键邓小平早就说过，“我 们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工 作制度方面的问题更重要这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好 可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面不是说个人没有责任，而是说领 导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题， 关系到党和国家是否改变颜色，必须引起党的高度重视。”娜小平的上述精辟论述 同样适用于分析今天日益严重的乡镇政权问题。 应当说改革开放后，我们国家在解决政治体制过度集权的问题上进行了很多改 革，也出台了很多办法，但是这一问题至今仍然没有太大的改观。各级政府的权力 仅在形式上来源于同级人民代表大会的授权，实际上则主要来源于上级党组织和政 府组织。这就使得我们的各级干部手中的权力实际上都是来源于上级机关或上级领 导人，所谓“权力来源于人民”只能流于空谈。既然权力并非来源于人民的授予， 那么所谓“为人民服务”也不能落到实处。 还应当指出的是，这种过分集权的问题在乡镇级政权中尤其是不应该的。因为 乡镇是国家的最基层政权，最接近于人民群众，理应做到其权力直接来自于人民群 众，才能保证它们真正为人民群众提供满意的服务。然而，在我们的乡镇政权组织 的权力结构中，虽然乡镇人大是由选民直接选举产生，但因其实际地位不高而很难 有效发挥作用。乡镇长形式上是由乡人大选举产生，实际上在乡党委和县级党政领 导部门的严格控制下提名的，基本上是上级安排的，自然其权力实际上来源于上级 领导部门。同时因为党政不分，乡镇党委和乡镇党委书记实际上是乡镇政权的核心 和实际上的主要领导组织和领导人物，并且它们的产生往往也是上级党组织甚至某 个别领导人控制和安排的结果。这样的制度设计势必易于让乡镇政权完全对上负责， 对下就可以不负责。这种权力体制就难免出现某些乡镇干部任意作为、肆意侵害农 民利益的事情；这样的体制难免出现乡镇在与县级组织之间的财政分割中处于劣势， 也难免出现乡镇领导人为了表明功绩而乱上项目、乱投资致使政府债台高筑的情况。 总之，乡镇干群关系紧张和乡镇财政亏空等乡镇政权运行中的问题，虽然具体 原因各有不同，但在根本上就是因为乡镇政权组织及其领导人员和一般工作人员的 权力都来源于上级，因而他们缺乏必要的自主能力，只能主要向上负责，而不对下 负责，也不积极主动地倾听群众的意见；如果上级对乡镇干部的具体行为再监督不 。邓小平党和国家领导制度的改革。邓小平文选 ( 第二卷) ，北京- 人民出版社，1 9 8 3 ，第3 2 0 - 3 4 3 页 5 从人大代表选举到人民直接选举 力，一些乡镇政权及干部极易腐化，他们对农民的肆意盘剥、强制，乡镇财政亏空 等违规现象或不正常现象就易于成为必然。 1 1 3 乡镇长直接选举是村民自治的必然延伸 ( 1 ) 、村民自治的制度性缺陷。 在村民自治中，按照村委会组织法的规定，村民依法选举产生村民委员会， 实行自我管理、自我监督等管理村里涉及村民利益的村中事物。就乡镇政府和村委 会的关系来说，乡镇政府与村委会不是上下级关系而是指导与被指导，帮助与被帮 助的关系，“乡、民族乡，镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助， 但不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民 政府开展工作。” 关于基层党组织的作用，法律规定：“中国共产党在农村的基层组 织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和 保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这也就是说，由村民选举产生的村民 委员会要受同级的村党支部委员会的领导。对于村党支部委员会来讲，村党支委员 会要受上级乡镇党委的领导，同时，乡镇政府也要接受乡镇党委的领导，一般来讲， 乡镇政府和乡镇党委的基本政策是一致的如果对于乡镇政府和村委会之间的指导 与被指导、帮助和被帮助的关系来讲，村委会可以接受也可以不接受乡镇政府的指 导和帮助，但如果再加上党委这个环节，乡镇政府对村委会的指导，可以通过乡镇 党委下到村党支部委员会，然后村委会再接受村支部委员会的领导，在这种情况下 的村委会就没有了拒绝的权力 可见，这样的村民自治是有条件的，如果乡镇政府借着指导帮助的名义去做一 些损害村民利益的活动而村委会又不能拒绝时，村委会就变成了乡镇政府的下级， 村委会的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”o 也就难以实现了，这样的 村民自治就不会取得实际的意义。 ( 2 ) 、乡镇长直接选举是村民自治的必然延伸 面对上述我国基层政权体制及其运行过程中的弊病，我们绝对不能等闲视之， 因为这些问题都将直按影响乡镇政权的合法性、稳定性和实际效力。针对问题，我 们该如何行事呢? 办法很多，如针对干群关系紧张状况，我们要对干部加强监督， 加强教育等针对乡镇财政亏空问题，我们可以精简乡镇机构和人员，建立乡镇立 。中华人民共和国村民委员会组织法 ( 1 9 蛔年1 1 月4 日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通 过) o 同上 6 第一章制度创新的必要性和可行性 项的责任制，改革乡镇财政体制和乡镇财税征收办法( 费改税) 等等。这些尽管都 是必不可少的，但是笔者认为，其中最根本的还是要真正实现乡镇自治式民主，彻 底改变过去乡镇权力的来源方向，让乡镇权力真正直接来源于农村人民群众，真正 有一定的自主性，从而才可能让该权力真正为农村居民服务，否则，仅仅小修小补 是根本无济于事的。 乡镇自治式民主，就是乡镇政权根据国家或地方有关法律由居民直接授权组建 而成，并受到人民的切实监督，同时乡镇政权在国家有关法律规定的范围内能独立 自主地行使本辖区各项事务的管理权，而不受上级政权机关的任意干涉。根据这一 定义，乡镇自治式民主首先要求的是人民直接授权，即从体制上保证乡镇的政治统 治和管理权真正来源于人民群众的直接授权，并受到人民群众的有效监督。 为了更深入地探讨问题，笔者将只探讨乡镇长直接选举的必要性其必要性主 要有以下几个方面： 第一，实现乡镇长的直接选举，可以从根本上改变乡镇政权的权力配置方式， 改变乡镇主要干部的授权方向，从而在制度上保证乡镇干部履行人民公仆的职责， 增强为人民服务的意识。 在政治上通行一个规律，即谁授权就向谁负责。权力是上级授予的，干部就要 向上级负责，反之，权力直接来自于人民群众，干部才会向人民群众负责。当然， 我们不排除，其中会有一些偏差出现，如权力来自上级，但依旧能对人民群众负责， 权力来自于人民群众，但因干部自私自利意识的作用也会出现不为人民服务的现象。 但这些并不能说明权力配置不重要，只能说明在一定的制度条件下我们还要重视干 部伦理道德建设问题，因为干部伦理道德建设是我们制度建设的一个有效补充。在 制度不及的地方它能起到相当大的作用，在制度所及的地方，它能有助于制度的顺 利推行，从而降低制度执行的成本。我们主张乡镇长应由农村公民直接选举产生， 就是为了实现乡镇自治式民主而首先从转换乡镇政治权力的基本配置方式入手，让 乡镇权力从过去源于上级的授予，转变为真正直接来源于人民群众。这样一转换后， 谁要竞争我们的乡镇主要干部职位，谁都必须对该乡镇的实际情况了如指掌，都必 须深入群众，主动了解群众的疾苦，代表群众的利益，反映群众的心声，提出适宜 的政策主张。这样，他们才有可能为群众所接受、认可和选择。当选以后，他们仍 要这样去做，否则，他们就很难干下去，更难于连选连任。同时，他们也要贯彻执 行国家的有关路线、方针和政策，否则，从根本上违背国家和人民的利益不但为上 级组织所不允许，也为本辖区的人民群众所不容。也就是说，这种革新将能够从制 7 从人大代表选举到人民直接选举 度上保证乡镇干部履行人民公仆的职责，增强为人民服务的意识。当然，需要说明 的是，这种权力配置方式虽然特别重要，但仍需要其他制度的配合，甚至需要干部 伦理道德水平的提高。 第二，实现乡镇长的直接选举，能真正在增进人民的民主权益方面有所进步， 让农村公民有更多的切实的参政渠道，能制度化地表达和维护他们的切身利益，并 从根本制度上大大缓和农村的社会矛盾，降低基层干群关系的紧张程度，从而有利 于农村社会的政治稳定。 我们国家已经建国5 0 多年了，其间民主化水平已有很大的提高，但是由于“左 倾”路线的干扰和我们民主传统的缺乏，我国人民群众参政议政的制度化渠道依然 不多也不畅通，这对于本来就属于制度歧视对象的农民群体来说就更是有限了。这 样时间一长，农村的社会矛盾必将非常尖锐。如果这些矛盾不能通过制度化途径加 以解决，农村公民在忍无可忍的情况下就极有可能铤而走险，就可能出现破坏法制 秩序、引发农村暴动等十分令人担忧的严重危害社会稳定的事件。如今，农村经济 文化继续发展，农民也决不会仅满足于在方圆几平方公里的村落范围内行使自治权 和直接选举权，他们同样渴望在更大的范围内和更高的层级上行使当家作主的自治 权和直接选举权。无疑乡镇长直接选举制的推行正好能适应农村公民的这种愿望和 需求。因为乡镇长和乡镇党委书记都是在乡镇政权中具有实权的职位，农民在参加 这种直选时的积极性就会很高，更愿意在选举中主动反映自身的利益需求，且这种 政策诉求也更容易受到重视，因而能对竞选各方产生影响，更能对当选者的政策架 构产生影响和制约作用鉴于这种分析，我们认为，目前很有必要将农村公民手中 的直接选举权再往上提高一个层级，让他们能亲自选择自己在乡镇一级的当家人， 能直接监督和制约自己的乡镇长们。多了这样一个制度化的表达、实现和维护自身 利益的参政渠道，农村的许多问题一般能在乡镇政权中就得到解决，即使出现一些 乡镇政权解决不了而需要上交的问题，乡镇干部们也会为了赢得更多群众的长久支 持而一改往日的“当官作老爷”作风，积极主动地替或帮群众向上面反映问题，争 取尽快解决问题。此外，直接选举乡镇长这样的活动，不仅能让群众的利益、意志 和诉求得到充分的表达，而且也能使各级党和政府组织的有关方针政策得到更有效 的宣传，为群众所充分了解，从而实现上下的信息互动、沟通和对称。这样就会从 根本制度上大大缓和农村的社会矛盾，降低基层干群关系的紧张程度，从而有利于 农村社会的政治稳定和全面进步 第三，实现乡镇长的直接选举，可以真正有利于促进乡镇长真正从群众的利益 8 第一章制度创新的必要性和可行性 出发来发展农村经济，实现农村社会的全面进步 当前，农村的中心任务还是发展农村经济，逐步完成工业化任务，向城市化和 现代化挺进因此农村的政治改革也应有利于这一中心任务的实现。应当说，乡镇 自治式民主及其乡镇长直接选举制的推行与农村的这一总任务不但不矛盾，而且还 是一致的。在目前对上负责的体制下，许多乡镇的领导为了向上级显示自己所谓的 政绩，要么是不讲效益，乱搞面子工程，要么推倒前任未尽的事业，而另行乱立新 项目，这些都容易造成财力的极大浪费，最终往往又转嫁到老百姓头上，加重群众 的负担，造成一系列严重的社会问题。许多乡镇的财政亏空、贷款呆帐和农民负担 加重等影响农村经济发展和社会稳定的问题都因此而起。实行乡镇长的直接选举制 后，当选的乡镇长在群众的强力监督下，就要对许多大的工程和经济发展项目极为 慎重，否则出了问题他就会立即遭到群众的反对。总之，在新的权力配置下，当选 上任的乡镇长势必一方面会更积极她千方百计地发展乡镇经济，同时也会尽力考虑 厉行节约，尽量避免国家和乡镇集体资财的浪费。从而有利于农村经济的繁荣和发 展。我们历来强调要充分相信人民群众，充分依靠人民群众。如今经过了半个世纪 的发展，我们更应该对我们的农民的参政议政能力充满信心，而不能再拿农民素质 低以及农村社会发展水平低等为借口来拖延基层的民主化进程。如果我们能及时推 行乡镇自治式民主改革，让农村选民直接拥有选举和监督乡镇长的权利，那么我们 可以相信，这必将在不久的将来有助于上述乡镇政权问题从根本上得以解决，逐步 让我们的农村面貌焕然一新，并进而对我国的整个改革开放事业起到巨大的推动作 用。 1 2 制度创新的可行性 我们认为，选举民主需要一定的土壤，需要一定的环境，只有在一定的政治、 经济和文化的条件下才能够实现。这就是说，要实现民主必定需要选举，选举却不 一定导致民主。选举使民主的必要条件而非充分条件。马克思关于发展的不平衡规 律告诉我们，像中国这么一个幅员辽阔、人口众多，又处在社会主义初级阶段的大 国，各个地方之问的差别非常大，经济、政治发展水平也很不同，因此我们进行制 度创新就要考虑各地的实地情况，而不能搞。一刀切”，不能搞。普世性”的制度 对于“乡镇长直选”这样的制度创新来讲，能够实现的土壤可能只存在于那些政治、 经济和文化已经能够适宜发展这种直选民主的地方，因此本文的可行性分析也只是 指针对那些具备直选民主的地区来讲 9 从人大代表选举到人民直接选举 1 2 1 党在农村实行民主选举制度取得巨大成功的历史经验 1 9 3 5 - - 1 9 3 6 年，我党领导的红军经过二万五千里长征到达陕北时，我党我军此 时不但人数少，而且全国只剩下一块地瘠民贫、人口稀少的陕甘宁根据地。但是， 经过长期曲折道路的摸索，此时党中央已认识到了民主政治对中国的极端重要性， 当时正面临着抗战任务，毛泽东指出：“民主是抗日的保证。没有民主，抗日是要失 败的。没有民主，抗日就抗不下去。有了民主则抗他十年八年，我们也一定会胜利。” 。他还强调指出：。中国缺少的东西固然很多，但是主要的就是少了两件东西，一件 是独立，一件是民主，这两件东西少了一件，中国的事情就办不好”。 因此，在根 据地政权建设中，建立起包括“三三制政权”、“参议会制度”、“普选制度”、。保障 人权制度”等一系列的民主制度。当时的选举制度规定，抗日民主政权的产生，“应 经过人民选举”。“凡年满十八岁的赞成抗日和民主的中国人，不分阶级、民族、男 女、信仰、党派、文化程度，均有选举权和被选举权”o 。陕甘宁边区从1 9 3 7 年底 起就实行了选举制度，并制定了陕甘宁边区选举条例。为保证选举充分发扬民主， 在条例中对有关问题作了明确具体的规定。如第二条规定：“采取普遍、直接、 平等、无记名之投票选举制”。第十八条规定：“各抗日政党及各职业团体，可提出 候选人名单，进行竞选运动。在不妨害选举秩序下，选举委员会不得加以千涉或阻 止。” 在陕甘宁边区实行选举制度后，各抗日根据地均陆续实行了选举制度。为了搞 好选举，晋察冀、冀鲁豫、晋绥、晋西北、山东区、苏中区等各抗日根据地均参照 陕甘宁边区选举条例，制定了本地区的选举法规，保证了各地的民主选举工作能 依法正常进行由于各根据地大多数选民文化程度不高，而且很多人不识字，为了 使他( 她) 们都能参加选举，各地还从实际情况出发，创造出了各种投票方法：识字 多的选民采用票选法；识字不多的采用画圈法，画杆法；完全不识字的则采用投豆 法、烙票法等。各根据地参加投票的选民，一般都在8 0 以上。这也反映了广大农民 对于民主选举制度的热烈拥护。有人原来以为，根据地农民文化低，难于实行民主 制度，事实证明这种看法是不符合实际的，是低估了农民群众的觉悟。周恩来指出： 到1 9 4 4 年l o 月上旬为止，在我党领导下的敌后抗日根据地人口共达9 千万，都建 立了人民选举出来的地方各级政府，其中有“民选县政府5 9 1 县，专员公署8 5 处， 。毛泽东毛泽东选集 m ，第二卷，北京，人民出版社，1 9 6 7 ，6 9 0 页 。毛泽东毛泽东选集 町，第二卷，北京；人民出版社，1 9 6 7 ，6 8 9 页 。毛泽东毛泽东选集 岫，第二卷，北京1 人民出版社。1 9 6 7 ，7 0 1 页 1 0 第一章制度创新的必要性和可行性 民选的边区政府及行署1 2 处”母以上各项统计尚不包括陕甘宁边区在内正是由 于党中央和毛泽东在敌后根据地全面推行了民主政治，从边区到乡村各级政府的成 员都由选举产生，广大干部在人民的信任、支持与监督下工作，根据地从抗战初期 的一块发展到抗战胜利时的十九块，根据地人口从几百万发展到一亿，同时党所领 导的人民军队从抗战初期的三万人，发展到抗战胜利时的1 0 0 万人。此外还有2 2 0 万武装民兵党组织自身也得到了空前的壮大，党的政治影响扩大到了国民党整个 统治区和海内外。这一切充分说明了我党在根据地实行民主选举制度取得了巨大的 成功，证明了民主政治具有无比的优越性。同时，也充分证明了农民文化低不能实 行民主政治的观点是错误的，是完全不符合实际的。 1 2 2 经济发展与参政意识增强 在村民自治的基础上，中国农村里民主的空气前所未有地浓厚。在这种浓厚的 民主空气的熏陶下，农民自然而然地想到的一个问题就是乡镇长的直接选举，为什 么村委会主任可以由农民直选，而乡镇长就不能由农民自己直接选呢? 中国许多地方 的农民和地方干部都不同程度地提出了要求开展乡镇长直接选举的要求。1 9 9 8 年：1 2 月3 0 日，四川省遂宁市步云乡审时度势地进行了中国第一个乡镇长的直接选举，纵 观步云乡直选，我们可以看到，“竞选者和