（行政管理专业论文）非政府组织参与公共危机管理研究.pdf

武汉科技大学硕士毕业论文第1 页 摘要 随着我国改革的日趋深化，各种公共危机事件层出不穷，公共危机管理变得日益复杂 和多元化。在构建社会主义和谐社会的时代背景下，应对公共危机，政府扮演着至关重要 的主导角色，但政府又不能也没有必要应对一切。非政府组织作为公民社会的重要组织实 体，作为公共治理框架中的组成部分，在参与应对公共危机时应该而且也能够发挥重要的 作用。在许多国家，非政府组织作为危机管理的参与主体，在应对各种突发事件中发挥着 积极的作用，成为一支越来越活跃的力量。但是，由于我国特有的历史传统和特殊国情， 我国非政府组织发展还很不完善，无论是人们对非政府组织的认识还是非政府组织自身的 发展都还不成熟，所以存在很多的问题。因此，在公共危机管理中如何充分发挥非政府组 织的作用，成为我国公共危机管理中亟待解决的重要问题。 本论文共分为六个部分：第一部分为绪论。本部分论述选题背景和国内外的研究现状， 旨在说明选择本题目的缘由以及介绍本论文的研究方法、创新之处以及研究重点。第二部 分为相关理论基础的概述。本部分通过对治理理论、公民社会理论以及市场失灵和政府失 灵理论等相关理论来具体阐述非政府组织参与危机管理的理论基础。接下来的第三部分对 非政府组织在公共危机不同阶段的作用做了详细的分析。文章第四部分对我国公共危机管 理的现状和存在问题做了详细的分析。第五部分内容对加强非政府组织参与我国公共危机 管理提出对策和建议。最后一部分是在总结全文的基础上做出展望。 关键词：公共危机管理；非政府组织；存在问题；对策 第1 i 页武汉科技大学 硕士毕业论文 a b s t r a c t w i t ht h ed e e p e n i n gd o m e s t i cr e f o r m ，m a n yk i n d so fp u b l i ce m e r g e n c ye v e n t sa r i s e p u b l i c c r i s i sm a n a g e m e n ti sb e c o m i n gc o m p l i c a t e di nm a n yw a y s u n d e rt h eb a c k g r o u n do ft h e c o n s t r u c t i o no fs o c i a l i s th a r m o n i o u ss o c i e t y , g o v e r n m e n tp l a y sak e yr o l ei nt h ec h a l l e n g eo f p u b l i ce m e r g e n c ye v e n t s ，h o w e v e r , i ti su n n e c e s s a r ya n di m p o s s i b l ef o r t h eg o v e r n m e n tt ot a k e p l a c e so fa l lo t h e ro r g a n i z a t i o n s t h en g o ( n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ) i sa ni m p o r t a n t e n t i t yi nt h ec i v i ls o c i e t y , w h i c hi sa l s ot h ec o n s t i t u e n ti nt h ep u b l i cg o v e r n m e n t a lf r a m e s ot h e n g os h o u l dp l a yav i t a lr o l ei nd e a l i n gw i t hp u b l i cc r i s e s i nm a n yc o u n t r i e s ，n g op l a y sa p o s i t i v er o l ed u r i n gt h ep u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n ta n db e c o m e sam o r ea n dm o r ea c t i v ep a r t n e v e r t h e l e s s ，n g o s ，an o v e l t yf o rm o s tc h i n e s e ，a r es t i l li nm e i rp r i m a r ys t a g e ：t h i si sj u d g e d n o to n l yi nt e r m so fp e o p l e su n d e r s t a n d i n go ft h e mb u ta l s oi nt h e i ra c t u a ld e v e l o p m e n t c o m p a r e dw i t ht h es i t u a t i o na b r o a d s ot h e r ea r es om a n yp r o b l e m se x i s t i ti sb e c o m i n ga l l i m p o r t a n ts u b j e c ti no u rc o u n t r yt h a th o w t om a k eg o o du s eo fn g oi nc r i s i sm a n a g e m e n t t h ea r t i c l ei sc o m p o s e do fs i xs e c t i o n s t h ef i r s ts e c t i o ni si n t r o d u c t i o n i nt h i sp a r t ，t h e b a c k g r o u n do ft h es u b j e c tf o rr e s e a r c ha n dt h ea c t u a ls i t u a t i o no f r e s e a r c ha th o m ea n da b r o a d a r ef i r s t l ye x p o u n d e d ，a i m i n gt oi l l u s t r a t et h er e a s o n sf o rc h o o s i n gt h et o p i c ；t h e n ，t h er e s e a r c h m e t h o da n dt h er e s e a r c hf o c u sa r ei n t r o d u c e d t h es e c o n ds e c t i o ni st h eb r i e fa c c o u n to f b a s i c t h e o r i e s t h et h e o r i e so f g o v e r n a n c e ，c i v i ls o c i e t y ，m a r k e tf a i l u r e ，a n dg o v e r n m e n tf a i l u r ea r e i n t r o d u c e dt oe x p l a i nt h ec a p a b i l i t yo fn g oi no u rc o u n t r y sp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t t h e l i r ds e c t i o n a n a l y z e st h ef u n c t i o no fn g o i nt h ep u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n ta n dt h eb a s i ct h e o r y o fp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t t h ef o u r t hs e c t i o nd e a l sw i t ht h ea c t u a ls i t u a t i o na n dt h ee x i s t i n g p r o b l e m so fp u b l i c c r i s i sm a n a g e m e n ti no u rc o u n t r y t h ef i f t hs e c t i o nd e a l sw i t ht h e c o u n t e r m e a s u r e sa n dp r o p o s a l st os t r e n g t h e nt h ec a p a b i l i t yo fn g oi no u rc o u n t r y sp u b l i c c r i s i sm a n a g e m e n t t h el a s tp a r ti sc o n c l u s i o na n de x p e c t a t i o n k e y w o r d s ：p u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t ； n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ( n g o ) ；p r o b l e m s ； c o u n t e r m e a s u r e s 武汉科技大学 研究生学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立进行研 究所取得的成果。除了文中已经注明引用的内容或属合作研究共同完成的 工作外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。 论文作者签名：拯 日期：幽刍! 垄 研究生学位论文版权使用授权声明 本论文的研究成果归武汉科技大学所有，其研究内容不得以其它单位 的名义发表。本人完全了解武汉科技大学有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向有关部门( 按照武汉科技大学关于研究生学位论文收录 工作的规定执行) 送交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅， 同意学校将本论文的全部或部分内容编入学校认可的国家相关数据库进行 检索和对外服务。 论文作者签名：拯 指导教师签名： 酶葺 e l 期：冱玛j 厶邀 武汉科技大学 硕士毕业论文第1 页 第一章绪论 1 1 选题背景及研究意义 最近几年，很多国家都面临着各种无法预测的重大自然灾害、人为灾难、恐怖袭击、 流行性传染病等等公共危机的威胁，公共危机的频繁发生己经成为社会公共管理生活中不 可不面对的重大挑战。尤其是对正处于经济转轨、社会转型关键时期的我国来说，人口、 资源、环境、效率、公平、民主、自由等自然矛盾和社会矛盾的瓶颈约束加重，因此极易 出现经济失调、社会失序、心理失衡从而导致矛盾加剧、危机频发的情况。自9 8 年洪水、 0 3 年非典疫情、0 8 年汶川大地震以来，人们对于频繁发生的各种公共危机给予了越来越 多的关注。公共危机事件的发生在给人民群众的生命和财产造成巨大损失的同时也从多方 面给政府和社会带来了前所未有的挑战。因此，在党的十七大报告中就明确指出要“完善 突发事件应急管理机制 。及时、恰当、有效地治理危机已成为当前和以后一个时期内我 国政府必须高度重视的问题，能否顺利地处理好各类危机事件直接关系到政府在公众心目 中的地位和形象，直接关系到中国的政治稳定和经济发展，直接关系到社会主义和谐社会 的构建。政府和社会应该深刻认识到开展公共危机管理的紧迫性和必要性。 作为公共服务的必然提供者，政府自然在其中起着主导作用，但它因为各种原因也存 在一定的局限性，比如公共危机的突发性的特点就要求危机应对的及时性，而政府严格的 层级体系却很难到达其要求。任何信息传递或者审批的延误都可能会错过应对危机的最佳 时机，因此迫切需要社会其他组织的参与和帮助。而非政府组织因为其具有诸如灵活性、 专业性、民间性等特点使得它在应对危机时常常起到其他组织难以发挥的作用。 构建社会主义和谐社会是整个社会的共同责任，因而需要整个社会的共同努力。公共 危机管理是一个调动社会各方面的公共资源来应对危机的管理过程，非政府组织由于前面 提到的诸如公共性、自治性、民间性和志愿性等一些特性，在有效聚集国内资源、国际资 源、政府资源和社会资源的过程中起到重要的作用，从而可以更好地辅助政府度过公共危 机。正如美国经济学家伯顿韦斯布罗德在政府失灵理论中所指出的，政府、市场和非政 府组织在满足个人对于公共物品需求时具有相互替代性和互补性。当政府面临公共危机的 时候，非政府组织应充分发挥其在社会民众与政府部门之间的桥梁的作用，来及时地协助 政府更快更好地解决危机。 但是由于我国环境限制以及非政府组织长久以来的自身发展存在的各种问题，仍需要 通过政府来培养和扶持非政府组织的健康发展，以此来加强非政府组织自身能力的建设和 完善，因而如何扬长避短有效地利用非政府组织的特点和有利条件来应对公共危机成为摆 在我们面前的重要课题。 本文研究的目的正是在于找出面对公共危机时非政府组织存在的不同问题和导致问 题产生的各方面的原因，并在此基础上提出完善和促进我国非政府组织发展的一些看法和 第2 页武汉科技大学 硕士毕业论文 建议，使非政府组织能与政府组织和其他社会力量相互合作，共同顺利解决危机。 1 2 国内外研究综述 关于非政府组织参与公共危机管理的相关内容，国内外的许多学者进行了大量的研 究。有的以国际非政府组织为研究对象进行研究，有的以非政府组织参与城市危机管理为 背景进行研究，有的侧重构建公共危机管理系统的研究，有的强调非政府组织内部的建设。 本文主要是从非政府组织参与公共危机管理的理论基础和实际操作两方面来综合研究的。 关于非政府组织参与公共危机管理的基础理论和实际操作研究综述如下： 1 2 1 理论基础综述 萨缪尔森指出，不仅市场会失灵，某些情况下政府也存在着失灵现象。当经济效率低 下，收入分配不均情况出现，而政府又不能采取行之有效的措施加以改善时，政府失灵便 随之出现。公共选择学派认为，市场失灵需要政府适当干预，以此保证市场稳定，推动经 济发展，但政府的过量干预则会降低市场效率，抑制经济发展。金太军认为，“政府对经 济干预不当，未能有效的克服市场失灵，甚至阻碍和限制了市场功能的正常发挥，引起了 经济关系的扭曲，加剧了市场缺陷和市场混乱，难以实现社会资源的优化配置；或政府的 干预效率低下，成本高昂，并产生种种未曾料及的不良后果”。- 关于政府公共危机管理的能力韩志明认为：“政府公共危机管理的能力包含资源能力、 精神能力和行动能力三个方面。 2 “危机之所以是危机的原因之一就是应对危机所需的人 力、设备可能( 或显得) 超过实际可得”。3 危机的出现旨在考验政府能否及时集中所需各项 资源，快速化解危机。由此看来，政府公共危机管理的首要能力是资源能力，即如何储备 物资，并及时将其投入到危机当中。危机资源管理能力主要体现在人力资源、物资资源和 技术力量等方面。所谓精神能力是指政府在危机出现后，在社会和公众面前所呈现出来的 积极向上、不畏艰辛的抗争力量。具体包括如何以坚强、乐观的精神鼓舞危机下的民众； 如何以全心的责任意识赢得民众的支持与合作；如何以满腔的斗争热情带领民众抗战危 机。行动能力是政府战胜危机的必备支柱，它是政府是否能够有效化解危机的必然条件。 具体指代在危机处理中起着支撑作用的一系列制度结构，主要包括：管理组织机构，即能 够专业、权威地构筑公共危机管理组织体系；决策机构，即能够有效地提出应对危机的各 项措施；参谋咨询机构，即能够为决策的正确提出，提供匹配的信息资源；监督机构，能 即够有效地督促政府部门及官员克公职守，全心投入危机治理之中。 1 2 2 危机状态下的非政府组织研究述评 突如其来的公共危机使得政府不得不匆忙采取被动措施去应对，政府虽然可以统一协 调资源，但是危机的紧迫性使得公共危机管理与其他的事务管理有所不同，因而政府管理 1 金太军：对中国市场化进程中政府失灵现象的重新思考阴，浙江学刊，1 9 9 8 2 韩：盘明：政府公共危机管理能力的不确定性分析【j 】，政治文明研究 3 【美】罗伯特希斯：危机管理【m 】，北京：中信出版社，2 0 0 4 ：1 4 武汉科技大学硕士毕业论文第3 页 公共危机的效率非常重要。要保证政府应对危机的效率只靠政府显然是不够的，需要非政 府组织这样的力量来协助，因而非政府组织在公共危机管理的过程中起到了至关重要的作 用。关于非政府组织在公共危机管理中发挥的作用，学界的研究主要集中在以下三个方面： 第一，非政府组织参与公共危机管理的必要性。张晓军、齐海丽认为，在公共事务管理领 域扮演着主要角色的政府也有心有余而力不足的时候。作为弥补政府失灵和市场失灵的工 具，非政府组织的兴起保证了解决公共管理问题的有效性和及时性。它较好地集政府和市 场机制的优点于一体，有效地弥补政府失灵和市场失灵。一方面，其有助于维护竞争性的 市场经济体制，弥补市场自发功能可能带来的不良后果。另一方面，它又可以通过与政府 的协作来参与政府管理，从而弥补政府在提供公共资源和处理社会事务方面的局限性。1 第 二，非政府组织参与公共危机管理的可能性。非政府组织本身的优势特点决定了其必然成 为危机管理体系的重要组成部分。围绕非政府组织的特点，很多学者对其优势进行了研究。 齐海丽等人认为，非政府组具有织贴近民众、维护社会公平、专业性优势、灵活性优势等 有利条件。还有研究者认为，非政府组织因效率优势、机制优势、公信优势等获得了其他 组织无可比拟的有利条件。第三，非政府组织参与公共危机管理的作用。完整的公共危机 管理过程包括危机预警、危机防备、危机处理和危机善后四个阶段。大多数研究从危机管 理不同阶段来分析非政府组织参与公共危机管理的理想功能。基本上分为如下三种：第一， 公共危机爆发前的预警作用；第二，公共危机爆发后参与救护作用；第三，公共危机得到 制止后的安抚作用。非政府组织在公共危机管理这三个阶段的主要功能，都是非政府组织 的公平优势、效率优势、沟通优势等在公共危机管理这个特殊过程中的细化、具体化，因 此唐俭在非政府组织：应对公共危机的重要力量一文中把非政府组织的功能分为：预 警功能、服务功能、监督功能、中介功能等四个功能，从四个角度来分析非政府组织的具 体作用，力求使非政府组织在参与公共危机管理中发挥其理想功能，来提高国家公共危机 管理的能力。 对于非政府组织如何更好地在公共危机管理中发挥作用，诸多专家学者纷纷提出了自 己的建议。研究者着重从政府对非政府组织的外部扶持和非政府组织内部自身公共危机治 理水平的提高两方面展开讨论。如何在法律方面给非政府组织以政策保障，促进非政府组 织的健康发展是政府外部扶持的主要手段。对于加强非政府组织自身的发展方面，提高非 政府组织自身的公共危机治理水平。很多学者认同这样的方法：首先在危机管理制度方面 非政府组织应着重加强其自身的制度建设，其次在应对危机方面非政府组织要加强应对整 个危机过程的能力建设。另外还有学者提出了实现政府与非政府组织的良性互动的建议。 1 3 本文主要内容 本文正文接下来分为四大部分。第一部分是对非政府组织参与公共危机管理的相关 理论分析。从治理理论、市民社会理论、市场失灵理论和政府失灵理论等方面阐明了非 政府组织参与公共危机管理的理论基础。接下来的第二部分通过对公共危机的几个阶段 1 张晓军，齐海丽：公共危机管理的非营利组织参与阴，财经界，2 0 0 6 ( 1 0 ) ：2 4 6 第4 页武汉科技大学 硕士毕业论文 进行划分，详细论述了在危机管理各个阶段中非正政府组织所发挥的不可替代的作用， 并指出了非政府组织参与公共危机管理的优势所在。第三部分分析了我国公共危机管理 的现状和我国非政府组织在参与公共危机管理中所存在的各方面的问题。接下来的第四 部分是针对第三部分所提出的问题，给予具体的解决对策。 1 4 本文创新与特色 本文的创新点在于以汶川地震中非政府组织的各个方面的重大表现为启发，将非政府 组织放在公共危机管理这个大背景之下，从宏观的角度，发现现存公共危机管理中可能存 在的各种大小问题。在阐明我国公共危机管理中非政府组织的具体表现的基础上，针对我 国非政府组织在公共危机管理中作用的现状和存在问题，提出了一些具体建议。希望能起 到抛砖引玉的作用，以求对我国公共危机管理的理论和实践能有所启发。 武汉科技大学 硕士毕业论文第5 页 第二章相关理论分析 政府在应对公共危机的过程中起着主导作用，但是政府的能力毕竟不是无穷的，面对 突如其来的各种公共危机，短时间之内政府必然也有力不能及的地方，因而需要诸如非政 府组织这样的力量来参与和帮助。而非政府组织自身的志愿性、社会性等优势使得其有能 力有必要参与危机治理，因而非政府组织在公共危机管理中发挥着不可或缺的作用，其存 在和发展的理论基础归结起来主要有如下三个： 2 1 治理理论 “英语中的治理可追溯到古拉丁语和古希腊语中的操舵一词，原意主要指控 制或操作，常常与政府交叉使用。世界银行最早将现代意义上的治理概念引入到国家治理 中来。川治理有多种定义，学术界比较认同的是联合国全球治理委员会做出的定义，1 9 9 6 年联合国全球治理委员会发表的题为我们的全球伙伴关系的研究报告中，将治理定义 为：“指各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互 冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服 从的正式制度的规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。 2 学 者俞可平把治理一词的基本含义理解为“指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范 围内运用公共权威维持秩序，满足公众需要的过程”。3 2 0 世纪8 0 年代末，在西方学术界，兴起了一种新的政治管理构架理论，即治理理论。 认识到在社会资源的配置中存在市场失灵和政府失灵后，在以政府与市场、政府与社会、 政府与公民这三对基本关系的研究为基础上产生了治理理论。4 此理论在经济学、政治学 和管理学领域尤其流行，被认为是替代传统政府统治理论的一种新型理念。“治理的目的 是指在各种不同制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地 增进公共利益 。5 治理理论打破了传统的威权统治模式，强调有效的政府管理需要的是政 府与社会组织群体的合作而不是政府的权威，强调了社会组织所拥有的独立自主性在公共 事务管理中的重要作用。 善治是治理的最佳状态。“善治：即有效的治理，是促使公共利益最大化的社会管理 过程，强调对社会事务的合作治理是通过政府、公民、非政府组织等共同完成的。善治实 际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程6 在传统的政府威 权统治模式下，政府更多地介入市场和社会生活，必然地地会产生权力寻租与腐败现象， 1 马运端：中国政府治理模式研究【m 】，郑州大学出版社，2 0 0 7 ：2 2 俞可平：治理j j 善治【m 1 ，社会科学文献小版社，北京，2 0 0 0 ：4 _ _ 5 3 俞可平：治理与善治【m 】，社会科学文献j f ：版社，北京，2 0 0 0 ：4 5 4 王乐芝，柏琳木：治理理论视角下中国公共危机管理主体的多元化，吉林广播电视大学学报，2 0 0 7 ( 5 ) ：1 4 5 闰健编：民主足个好东两俞可平访谈录【m 】，北京：社会科学文献出版社，2 0 0 6 ：4 6 6 俞叮平：权利政治与公益政治 m 】，北京：社会科学文献出版社，2 0 0 5 ：1 4 7 一1 4 8 第6 页武汉科技大学硕士毕业论文 这种现象不但干扰了市场正常的运行还侵犯了公民的合法权益，所以人们希望通过善治模 式来限制政府公权中有可能存在的腐败，促使政府实现有限、公正以及高效的治理o l 2 2 “公民社会 理论 公民社会是西方政治哲学的核心概念之一。公民社会的传统源于古代希腊和罗马，1 7 - - 1 9 世纪之间国家与社会分离的概念开始出现。学术界关于公民社会的理解没有形成一致 的观点，一般来说可以分为以下两类：第一类是建立在国家和社会的二分法的基础之上的， 公民社会在此是指国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和。2 “在这个国家一 一社会的分法之中，公民社会的经济领域和非经济领域的界限没有得到明确区分。哈贝 马斯主张应该把经济领域分为公共领域和私人领域，由此他提出了公共领域一 一私人领域一一国家的三元结构理论。美国学者柯亨和阿拉托则提出类似的公民社会 一经济领域一国家的模式，他们把公民社会理解为经济与国家之间的社会互动领 域m3 由此得出了另一类定义，即是国家、经济、公民社会三个部门构成现代社会，大多 数学者都接受建立在这一基础之上的对公民社会的定义，该定义认为“公民社会是介于国 家和家庭或个人之间的一个社会相互作用领域及与之相关的价值或原则。这其中以戈 登怀特的定义为典型，“他指出公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域， 这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权，并由社 会成员自愿组合而形成，以保护和增进他们的利益或价值。 4 由此可见，社会领域概念里的“公民社会”，其内涵、外延与“公共领域”、“第三部 门 等是基本相同的。所以许多文章中非政府组织、公民社会、第三部门等概念都是互换 使用的。 2 0 世纪8 0 年代，西方国家兴起善治的热潮，来弥补市场失灵和政府失灵。我国同样 也在寻求善治。善治是以公民社会为基础的。公民社会作为国家和市场之外的第三方，其 发展对于政府管理具有重要的作用。社会主义公民社会的构建对于实现中国政治、经济、 文化的全面现代化来说，也是极为迫切的。处在体制转轨中的中国出现的一些民间团体、 公益性组织都带有公民自治的色彩，这个新生的介于政府与企业之间的新的社会领域即是 公民社会。成熟的、符合中国特色的公民社会对于辅助政府管理具有重要作用。 2 3 市场失灵理论和政府失灵理论 在自由资本主义时期西方国家信奉亚当斯密的自由主义经济理论，政府的职能主要包 括三个：第一，用于保卫国家主权；第二，防止社会利益遭到个人或者集体的损害；第三， 保护私人财产和市场机制不受破坏，在这其中政府只是充当“守夜人”的角色。2 0 世纪3 0 年代爆发的世界经济危机，使得人们认识到市场也会失灵，市场机制也存在缺陷。这就为 1 王飚：治理理论下n g o 对于政府公共权力的制约明，东岳论丛，2 0 0 9 ( 3 ) ：1 3 9 2 俞可平：治理与善治【m 】，北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 ：3 2 8 3 童世骏：“后马克思主义”视野中的市民社会明，中国社会科学季刊，1 9 9 3 ：1 1 4 俞可平：治理与善治【m 】，北京：社会科学文献f b 版社，2 0 0 0 ：3 3 0 武汉科技大学硕士毕业论文第7 页 政府全面干预经济和社会事务提供了空间。 由于政府官员也是“经济人，他们会通过追求规模的最大化来增加自己的升迁机会 和扩大自己的势力范围，导致政府职能的无限扩张：政府对社会事务的包揽，使其效率低 下，财政危机的出现使政府失去民众的信任，出现了管理危机，导致政府失灵。1 所谓政 府失灵，又称政府失效、政府失败、非市场失败、非市场缺陷等，就是政府克服市场失灵 所导致的效率损失已超过市场失灵所导致的效率损失。 政府失灵和市场失灵使传统意义上的“政府一一市场 二分模式不再满足公共事务 管理的要求，迫切需要培养和扶持政府与社会之外的第三种力量来参与和解决社会公共事 务管理中存在的问题。一方面，随着我国由计划经济体制向市场经济体制的逐步转变，政 府对经济和社会的管理由直接转向间接、由管制转向服务，原来由政府承担的部分职能正 逐步向社会转移。在这个过程中，社会与国家逐渐分离开来，国家对社会的干涉也日益减 少，从而个人和社会的自主性慢慢得到提高，促使公民为了实现或维护自己的利益组成各 种各样的民间组织，为政府和市场之外的各种非政府组织提供了发展空间。另一方面，政 府也是一架不完善的社会机器，其力量再强大面对突发的各种公共危机也会存在着认识、 行为能力的局限，存在政策调节滞后及效率低下等诸多问题；并且政府也力图自身收益的 最大化，因而面对各类危机难免会出现政府能力的偏差。应当看到，政府在应对危机过程 中发挥着主导作用，但是对于其力量照顾不到或者忽视的地方需要政府之外的力量来担当 重任，而非政府组织因为其自身的志愿性、民间性、专业性、灵活性等特点和优势理所当 然地成为了密切配合政府应对危机的最佳搭档。危机面前，非政府组织在关注弱势群体、 维护和促进社会公平以及保障人权等方面都发挥了重要作用。非政府组织借助其民间性等 特点以低于政府的成本满足了危机过程中的许多需求，同时也解放了政府。 1 龙献忠：治理理论视野下的政府与大学关系研究【m 】，湖南大学出版社，2 0 0 7 ：4 4 - 4 5 第8 页武汉科技大学 硕士毕业论文 第三章非政府组织在公共危机管理中的作用与优势 由于具备社会性、志愿性等特点，非政府组织必然会参与到公共危机管理之中。对于 公共危机管理的全过程不同的文章存在不同的划分，本文将完整的公共危机管理过程分为 了三个阶段，具体包括危机预警、危机处理和危机善后三个阶段。接下来本章首先试从危 机管理的三个不同阶段来具体分析非政府组织在危机管理的不同阶段参与公共危机管理 的各项功能，紧接着分析了非政府组织之所以在危机管理的三个阶段都能起到重要作用的 原因非政府组织的优势。 3 1 非政府组织在公共危机管理中的作用 政府作为处理危机的主体，理应全面统筹、稳健应对，但由于危机出现的突然性、危 机爆发的毁灭性、危机处理的紧急性、危机应对的社会性，想要在短期内解决危机、平复 公众，政府还是会感到些许力不从心，此时便需要社会组织、社会力量的支持与帮助。非 政府组织具有志愿性、社会性等特点，能够于危难时刻扶持政府，帮助其自如应对危机， 因而，非政府组织在公共危机管理中处于不可或缺的地位，在公共危机管理的各个阶段产 生了十分重要的作用，归纳起来主要有如下几个方面： 3 1 1 清除危机苗头，优化危机预警机制 面对突如其来的公共危机，我们首要的要求就是及时发现危机苗头，将其扼杀在危机 爆发前的摇篮里。一方面，避免公共危机的破坏性给公众生命、财产带来巨大损失，避免 在公众心中留下巨大阴影；另一方面，节约大量社会资源，保持社会和谐发展。危机预警 作为公共危机管理的第一道防线显得尤为重要。危机预警的主要作用是监测和发现危机的 各种苗头，提前做好防范危机的各项准备。警惕性和危机意识是危机预警的必备要素。美 国公共危机管理学院( i c m ) s m i t h 指出：“警惕性是首要的。大部分危机是可以避免的。 日本一位危机管理专家曾经提及：“在他与中国公安进行反恐合作过程中，他发现中国一 些基层民警往往遵循一般刑事案件的常识和经验来对付恐怖活动，设想连警员都缺乏危机 意识的训练，普通百姓就更不用说了，所以我们要加强警惕性。 1 根据巴纳德的系统组织理论，公共危机预警体系作为一个整体的系统，政府、非政府 组织等各类组织都是其子系统，为其服务，这些组织互相依存，共同合作。非政府组织作 为系统中的重要一员，在公共危机预警阶段，发挥着如下作用：第一，宽渠道多形式地开 展一系列宣传、教育活动。利用媒体、网络、电视、电台、广播、社区宣传栏等多种媒介 广泛宣传，提高公众的危机意识；在学校增设公共危机教育课程，强化公众应对危机的能 力。与传统政府单一的宣传模式相比，非政府组织在宣传对象、宣传方式上显得更为多样 化，更具灵活性，而其在活动范围内的收效也更为显著。这也是本论文接下来部分笔者会 1 邓云辙：n g o 参与公共危机管理的功能分析【j 】，科协论坛，2 0 0 7 ( 6 ) ：4 8 武汉科技大学硕士毕业论文第9 页 详细论述的非政府组织参与公共危机管理的优势的生动体现。 预警阶段要能及时发现危机的前兆，事先解决导致公共危机发生的可能存在的各种诱 因。所以危机预警阶段非政府组织的第二个作用便是全方位深层次地发挥自身技术监测优 势，收集各类相关信息，进行加工分析得出科学结论，以此给政府和民众提供警示。首先， 非政府组织是由广大民众志愿参与，每个组织成员都有着强烈的责任心和使命感，从而使 得非政府组织能够对诱发公共危机的每一个因素都能及时有效地给予关注。其次，非政府 组织群众基础深厚，能够深入接触广大的社会基层，并与之进行良好沟通。因而“分布在 社会各个方面的非政府组织可以及时关注大众的心声，并通过有效渠道及时反馈给政府， 在政府与民众之间起到桥梁的沟通作用。非政府组织这种对社会的直接接触可以使其及时 发现危机前兆，并向社会发出警示，起到有效的预警作用。1 最后，危机诱发原因的多样 化，公共危机自身的突发性、瞬间性和紧急性，加上政府工作的程序化、政府职能范围的 有限性，使得政府机构间在信息传递、审批过程中会出现迟缓或者延误，这在一定程度上 影响了对公共危机的控制，并且存在危机扩大、失控的局面。所以，具有专业技术优势的 非政府组织，如科研机构、环境组织、卫生组织和专业协会等，因其特有的科研性和专业 敏感性，自然而然地肩负起危机监测和预警的责任。例如：“美国9 1 1 事件发生之前，美 联邦政府的下属机构之间信息传递失真，最终使美国政府错失遏止危机的良机就是这类情 况的明显佐证。 2 在这一阶段，非政府组织的第三个作用应该是加强自身的组织协调和建 设，注意在日常管理中积极建设能适应公共危机相对状况的运作机制。还要让广大的社会 公众知道自己的相关网站和热线电话，与政府、社区和相关企业建立良好的关系，便于公 共危机爆发后的有效沟通和广泛合作，以保障其参与公共危机管理功能的真正实现。 3 1 2 辅助危机救助，健全危机处理机制 危机处理阶段作为公共危机管理的中心，在整个公共危机管理过程中肩负的任务最为 艰巨，遇到的情况也最为复杂。危机处理阶段是在公共危机事件发生后造成的紧急状态中 进行的，因而对公共危机处理的效率是关键中的关键。政府在公共危机发生时起到处理危 机的主导作用，但与此同时更需要非政府组织的辅助。 首先，非政府组织发挥游说优势，勇当物资募集生力军。由于危机事件的突发性和紧 急性，仅依靠政府行政力量解决危机常常会出现调度不灵，协调失衡，行动不及时等情况。 作为政府之外募集应对公共危机资源的生力军，非政府组织在公共危机爆发后聚集社会闲 置资源，积极筹集物质和人力，为政府募集工作添砖添瓦。通过游说、呼吁等方式引起社 会对危机的重视，劝说营利组织参与应对危机如捐款、捐物等。不以营利为目的的特性使 得非政府组织容易获得捐赠者的信任，在劝募工作方面也有较大优势。另外它们还可以通 过国际关系，募集国外援助。如“在我国抗击非典期间，民政部就曾指定中国红十字 会和中华慈善总会为负责接收社会捐赠的组织机构。除被动地作为接收社会捐赠的组织渠 1 黄文斌：非政府组织：公共危机管理中的坚实力量【j 】，法制与社会，2 0 0 8 ( 6 ) ：1 5 5 2 谢真：公共危机管理中的n c o d ，武汉大学硕士学位论文，2 0 0 5 第l o 页武汉科技大学硕士毕业论文 道外，有些非政府组织还积极面向公众开展了各种形式的募捐活动，他们在抗击非典 接收捐款过程中取得了明显成效，其接收捐赠额占到国家接收款物总额的8 0 7 。l 其次，非政府组织发挥技术优势，勇当救助工作协力军。应对危机，是人力资源和专 业技术资源的双重筹集。非政府组织在公共危机爆发后，及时组织救援人员，运送援助物 资到达危机影响区域，实施紧急救援，利用自己的专业优势积极开展救助工作。其活动的 主要内容包括紧急募捐、救死扶伤、提供急需药品、派送食品与饮用水、分发御寒衣物、 搭建临时居住帐篷等。它们利用自己的专业优势积极开展救助工作。比如“在0 3 年抗击 非典阶段，在救治患者和防止疫情扩散的活动中就需要大量的专业医生、护士和专业防疫 人员以及权威专业学者、团体对防治非典的讲解、宣传以及对危机防治的研究等。即 使再高效的政府那时都不可能提供全面的专业技术支持，必须利用非政府组织的力量才能 妥善、有效地应对危机事件。 2 非政府组织的专业能力、技术优势是应对公共危机的重要 资源，非政府组织参与的效率优势和公平优势不仅大大解决了受灾民众的燃眉之急，而且 缓解了政府的救助压力，使其可以集中更多力量进行战略决策和宏观管理。这是在特殊条 件下增强社会凝聚力和保证公众对政府支持的必要条件。 再次，非政府组织发挥桥梁优势，勇当心理援助辅导员。“在危机处理阶段，有一种 被称之为危机中的危机必须引起重视，即公众恐慌心理。社会学把瘟疫、灾难等危机 事件后人们的无组织反应行为称作集合行为，其特点是具有强烈的传染性 。，在当今 的网络时代，危及人们生命安全的危机带来的恐慌心理更容易迅速扩散。对于这类危机事 件发生后如果缺乏良好的沟通就会引起误解。这种情况如果处理不当便会引发危机事件的 进一步恶化，需要国家花费更大的成本去处理它。例如，2 0 0 3 年的s a r s ，真正的死亡率 只有5 - 1 0 ，明显低于肺结核病等高病发病的死亡率。但是这场事件给人们带来的心理 恐慌却要远远高于任何一种疾病。人们不知道t l 己是不是已经感染上了，担心自己随时会 被传染，谣言也随之蔓延。整个社会人心惶惶，严重的破坏了正常的社会秩序，影响了社 会的稳定和发展。消除危机事件当事人浮躁、恐慌的心理政府出面不一定是最适当的，在 这种情况下可以充分发挥非政府组织的作用。非政府组织因为贴近民众，容易与民众进行 沟通，可以使民众得以真实、准确地了解危机的性质、特征、现状，从而使群众对危机有 一个正确的认识，避免流言的滋生和蔓延，以及由于信息不畅引起的不必要的恐慌，防止 危机的扩散。同时非政府组织通过他们的社会活动架构起政府和民众之间的桥梁，他们也 能把民众的关注、担忧、要求、建议等表达出来，使危机管理者准确把握民情，掌握有关 危机管理的各方面信息，以便更有针对性地应对危机，做好群众的安抚工作。政府对于民 众意愿的及时反馈和有针对性地工作，使民众可以看到一个负责任的政府在积极地控制危 机，增强民众战胜危机的信心。与提供基本的安全、生活保障、援助相比较而言，非政府 组织为危机中的人们提供心理援助显得更为重要。“非政府组织通过专业的心理咨询机构、 1 张晓军，齐海丽：公共危机管理的非营利组织参与明，财经界，2 0 0 6 ( 1 0 ) 2 黄文斌：非政府组织：公共危机管理中的孥实力量【j 】，法制与社会，2 0 0 8 ( 6 ) ：1 5 5 3 邓云辙：n g o 参1 - z z k j 理的功能分析【j 】，科协论坛，2 0 0 7 ( 6 ) ：4 8 武汉科技大学 硕士毕业论文第1 1 页 咨询热线等及时对危机中受害的民众进行心理辅导，及时安抚灾民情绪并对其进行心理治 疗。另外志愿者还可以组织危机事件的当事人一起来参加救缓和管理工作，转换他们的角 色，以使他们从事件受害者成为事件的管理者，他们的注意力转移了。这在一定程度上减 轻了他们的心理压力，有利于他们对政府管理工作的理解、支持和配合。”1 最后，自助非政府组织发挥灵活性优势，勇当遗漏危机拾补者。在应对公共危机时， 在小范围内存在着互助性的一类由危机所涉及人群自发组成的非政府组织，它们可能没有 正式的法律地位，甚至能没有固定的组织机构和成员，但它们可以在固定的地域范围内发 挥作用，有很强的自生性。此类自发组织的非政府组织有着相当的灵活性和针对性，对外 界忽略了的危机可以自发地具体地给予应对，相对于正式的较大型的非政府组织而言可以 起到“拾遗补缺 的作用。 3 1 3 修复危机残滞，完善危机善后机制 危机善后阶段是公共危机管理不可或缺的一个组成部分。这一阶段主要是努力将前面 几个危机处理阶段中的消极影响降低到最小，做好抚慰与重建工作，在对危机后果评估的 基础上，总结经验为日后类似的危机管理提供参考。 在这一阶段，非政府组织的两个功能最为突出。其一，安抚和恢复作用。对于危机处 理过程中的残留问题，非政府组织将分类整理分析，随之采取募集各方资金、提供各种信 息、开展各类公益活动等多种手段协助政府，加速民众重建家园、恢复正常生产生活的步 伐。一方面“非政府组织为重建企业提供必要的经济援助，以此弥补企业在危机中的损失， ( 若是冲突性的危机还包括说服参与冲突的成员回到工作岗位) ，启动重建后的新一轮生 产。”2 另一方面，非政府组织及时为群众提供生活急需物品，保障公众的日常生活，利用 其广泛的触角对群众灾后心理危机进行积极的疏导和救治，鼓励受危机影响的人群对未来 生活和工作充满信心，帮助他们度过心理危机期，以此来恢复灾区的社会秩序。例如“在 美国地方政府的危机管理中，红十字会与各种志愿者组织等不仅常为灾区居民提供食品、 衣服、大型庇护场所，还经常安抚死伤家属，为伤员和救护人员提供精神上的安慰，减轻 公共危机对政府所造成的巨大压力。，为保证大灾之后无大疫，非政府组织对灾区必要的 卫生检疫和医药援助是不可缺少的。许多民众在危机之后仍难以摆脱危机阴影，甚至大部 分人自己并不知道他们需要心理援助，这里尤其需要非政府组织的积极参与。“汶川地震 发生后，中国红十字会先后派出了4 支心理救援队赶赴四川灾区，开展心理救援工作；在 四川3 0 所中小学建立了关爱中心，进行心理辅导和培i ) i i 。4 非政府组织在这一阶段的第二个功能是监督和建议功能。首先，对于公共危机管理过 程中出现的政府官员失职、渎职等问题，应采取何种方式加以处置，又应采取何种措施加 以防范，是整个社会密切关注的焦点。非政府组织作为公共危机管理系统中的一个子系统， 1 安建增，何晔：非政府组织在虑对公共危机时作用的探折阴，西安电子科技大学学报，2 0 0 4 ( 1 2 ) ：6 0 2 石李：危机管理中非政府组织的作用【j 】，桂林电子工业学院学报，2 0 0 4 ( 2 4 ) 3 张晓军，齐海阿：公共危机管理的非营利组织参与【j 】，财经界，2 0 0 6 ( 1 0 ) ：2 4 7 h t t p ：w w w n p h e o r g h t m l 2 0 0 9 5 1 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