（行政管理专业论文）我国食品安全管理中政府管制的缺失分析.pdf

第二节加强我国政府管制的对策2 6 一、政府对食品安全市场失灵的政府矫正2 6 二、政府对食品安全政府失灵的自发矫正2 7 第三节建立有效政府管制的外部环境3 1 一、充分发挥市场资源配置的基础性作用3 l 二、完善外部环境3 2 结论3 4 参考文献3 5 致 射：3 7 图表目录 表1 1 ：被投诉产品( 服务) 排序前十位统计表3 图2 1 ：信息不对称示意图8 图2 2 ：生产博弈矩阵9 表3 2 ：食品安全管制的主要机构及其职责简表1 7 表5 1 ：发达国家食品安全管制主要模式2 4 图5 1 ：我国食品安全监管改进的框架2 6 表5 2 ：食品安全管理部门的职能设计框架表2 9 2 提要 国以民为大，民以食为天，食以安为先，食品是人类赖以生存和发展的物 质基础，食品的数量和质量关系到人的生存和身体健康。我国的食品安全管理 在近2 0 年取得了长足的发展，在保障消费者健康、促进国际食品贸易、发展国 民经济方面发挥了重要的作用。但由于管制体制的缺失，我国食品安全管理还 存在许多的不完善之处，以致发生了“苏丹红”等恶性食品安全事件，严重损 害了人民的利益。因此，本文的研究具有非常重要的理论和现实意义。首先本 文将政府管制理论引入食品安全问题中，整个研究按二个层面展开：市场层面、 政府层面。通过对个案“苏丹红”事件进行实证分析，将理论与实际相对应， 在个案研究中分析为什么会出现“苏丹红”事件，进而探寻政府对食品安全问 题进行管制的改革思路，最后得出本文的结论，简要地来说即食品安全问题政 府监管的最优选择，不是用理想的政府管制去代替不完善的市场机制，不是用 理想的市场机制去代替不完善的政府管制，而是在不完善的现实政府管制、不 完善的现实市场机带l l _ - 者之间建立一种有效的协调方式，以期完善政府对食品 安全问题的监管。具体说来就是得出应对食品安全这一世界性课题，就首先必 须进行卓有成效的国际合作；从国内公共管理的角度来说，必须用政治一行政的 力量，以法制和科技的手段，以完善市场体系为基础，加大对食品安全的有效 监控的结论。本文研究的结论将给市场、政府二方提供应对食品安全问题的政 策思路和路径选择，为政府监管食品安全问题提供思路。 a b s t r a c t f o o di st h ef i r s tn e e df o rh u m a ns u r v i v a l f o o di st h em a t e d a lb a s ef o rt h e h u m a n i t ys u r v i v a la n dd e v e l o p m e n t t h eq u a n t i t ya n dq u a l i t yo f f o o dr e l a t ep e r s o n 。s s u r v i v a la n dt h eh e a l t h o u rc o u n t r yf o o d s a f e t y c o n t r o lh a so b t a i n e dt h e c o n s i d e r a b l ed e v e l o p m e n ti nt h en e a r l y2 0y e a r s ，w a sp l a y i n gt h ev i t a lr o l ei n s a f e g u a r d i n gt h ec o n s u m e r sh e a l t h , p r o m o t i n gi n t e r n a t i o n a lf o o dt r a d e ，d e v e l o p i n g t h en a t i o n a le c o n o m y b u tb e c a u s eo ft h es u p e r v i s i n gs y s t e m sf l a w , o u rc o u n t r y f o o ds a f e t yc o n t r o la l s oe x i s t sm a n yi m p e r f e c tp l a c e s ，s ot h a th a sh a do c c u r r e ds o m e m a l i g n a n tf o o ds e c u r i t ye v e n t s ，s e r i o u s l yh a r m e dp e o p l e 。sb e n e f i t i nv i e wo ft h i s ， t h ea r t i c l eu s e st h ee c o n o m i cl i b e r a l i s mt h e o r ya n dt h eg o v e r n m e n ti n t e r v e n et h e o r y t o a n a l y s i st h er e l m i o n sb e t w e e nt h eg o v e r n m e n t ss u p e r v i s ea n dt h em a r k e t m a l f u n c t i o n s a t t e m p t st of r o mt h eb r i g h t ，r e a lf o o ds a f ee x p i r a t i o nm a n a g e m e n t c a s e ，t od r a wt h ec o n c l u s i o nt h a to u rc o u n t r ym u s tc o n s u m m a t et h eg o v e r n m e n t f u n c t i o n ，s t r e n g t h e ng o v e m m e n ts u p e r v i s e ，s a f e l yr e g a r df o o da si sa ne c o n o m i c a l d o m a i ns i g n i f i c a n ti t e m f r o ma n a l y z i n gt h ep r e s e n ts u p e r v i s em o d e lo fc h i n a a c c o r d i n gt ot h ef o o ds a f e t yc u r r e n ts i t u a t i o n ，i nh o wt op e r f e c tr e g u l a t i o no ft h e f o o ds a f e t yw et r yt oc o m eu pw i t hs o m ei n s i g h t so nt h eb a s i so ft h ee x p e r i e n c ei n t h ed e v e l o p e dc o u n t r i e s s of i r s t , w em u s tc a r r yo ni n t e r n a t i o n a lc o o p e r a t i o n f r o m t h ed o m e s t i cp u b l i cm a n a g e m e n ta n g l e ，w em u s tu s et h ep o w e ro fp o l i t i c a la n d a d m i n i s 仃a t i o n s t a k et h el e g a ls y s t e ma n dt h et e e h n i c a lm e t h o d c o n s u m m a t e st h e m a r k e ts y s t e m ，e n l a r g et ot h ef o o ds e c u r i t ye f f e c t i v em o n i t o r i n g 2 第一章引言 一、研究对象的目的、意义 ( 一) 理论意义 近年来，无论在发达国家或发展中国家都面临食品安全危机的严峻局面， 其危害的严重性已引起各国政府的广泛关注。食品安全问题的政府管制理论是 一个集经济学、政治学、法学、公共管理学的交叉性学科。经济学已经把研究 的重心从经济性管制转移到社会性管制上来，把食品安全问题的政府管制统一 到社会性管制的范围，经济学的研究偏重从成本收益的角度比较管制政策 和手段及其最优化。政治学对政府管制政策和措施的出台提供相关理论依据。 法学对界定管制的行政职能和司法职能的范围具有启发意义。公共管理学对环 境质量的政府管制历来都很重视，对食品安全的政府管制则刚刚起步。四门学 科研究之间的分离不利于政府管制理论的发展和应用。因此，本文将经济学、 政治学、法学、公共管理学结合起来，对食品安全问题的政府监管制度进行理 论和模式的研究，对食品安全问题的政府有效监管进行有益的理论探讨。 ( 二) 现实意义 在全球化的今天，食品安全越来越成为广大民众无论是国内社会的还 是国际社会普遍关注的问题。食品安全不仅关系着人民群众的身体健康和生命 安全，也关系到经济健康发展、国家安定和社会发展与稳定的重大问题。 现在中国也越来越面临着严峻的食品安全问题，食品生产经营质量问题和 不安全食品危害问题e l 益严重。据中国质量万里行促进会投诉维权办公室2 0 0 6 年投诉分析： 被投诉产品( 服务) 排序前十位统计表回( 表1 1 ) 产品笔 平 家房中 电保 食 化 晶狰 手 记 板用屋介 热 健妆 本 电轿质服水用用 投诉数值机 电品 脑 视 奎 量务器品品 投诉量( 件) 8 5 28 1 0 8 0 76 9 15 9 45 6 l4 8 43 7 63 6 52 3 8 占瞧比例( ) 7 47 1 2 7 0 96 0 75 2 24 9 34 2 53 33 2 12 0 9 oh t t p ：1 w t e c a q p o r g c n m o r e a s p ? c a t e g o r y i d = 8 4 ，中国质量万罩行促进会投诉维权办公室2 0 0 6 年 投诉分析 食品安全问题排在被投诉产品( 服务) 排序前十位，食品安全类投诉占受理 总量的3 2 1 ，达3 6 5 件，涉及超保质期、夹杂异物、原料掺假等多个方面， 可以说形势严峻。食品安全成为国际社会和各界政府共同关心的事务，也成为 全球公共卫生的焦点问题。 中国在建立食品安全保障体系方面已经作了大量工作。然而，从政府监管 的角度来说，体制上涉及到多头政府监管即监管主体的多元化，每一个主体在 监管过程中都有自身的利益考虑，存在着相互间职能、权力和政策行为相冲突 的现象。这种情况大大降低了政府对食品安全的有效监控，从而对公众的安全 和政府自身的形象都带来负面的后果。因此，本文试图从公共管理中政府管制 的角度入手，对中国的食品安全问题进行一些初步的探讨。 二、研究内容和方法 本文的研究方法有归纳推理和演绎推理。本文是通过对政府监管理论的探 讨，借鉴国外食品安全问题的政府管制方面成熟的经验，总结出政府应该如何 对食品安全问题进行管制，以此为理论框架，来分析的食品安全问题政府管制 的相关实践，通过对个案即“苏丹红”事件进行实证分析，将理论与实际相对 应，进而探寻政府对食品安全问题进行管制的改革思路。所以本文运用的研究 方法是典型的演绎法。 本文试图寻找和挖掘形成我国食品安全政府管制失灵的深层次原因和问题 症结所在，根据我国现有的机构设置和职能分工，探索如何综合、整合现有资 源，将分散的监管集中起来，把具体的管制统一起来，使现有的管制资源得到 充分利用和发挥，为形成我国统一、高效、权威的管制机制，构建我国食品安 全体系提出初步的建议和设想。同时为我国在食品管制领域，加强执政能力建 设，提高依法科学执政能力和综合监督水平，进一步深化管制体制改革提供理 论参考。 三、相关文献综述 在经济学、法学、政治科学领域里，管制受到广泛的研究，不同的学科对 政府管制的理解是不同的。最显见、也最深刻的研究当属于西方的经济学领域。 如鲍莫尔和奥茨( b a u m o l o a t e s ，1 9 7 5 、1 9 7 9 ) 、维斯凯西( v i s c u s i ，1 9 7 9 、 1 9 8 3 ) 。丹尼尔f 史普博( 1 9 9 9 ) 对政府管制在矫正市场失灵方面的潜在作 用定位，对行政管制的制度特征加以考察，以及对市场中干预的福利结果进行 估价，并将管制机构分为三大类：有关进入壁垒的、有关外部性的和有关内部 性的。食品安全是内部性管制机构的主要关心对象。 与西方相关研究比较，我国对政府管制经济学的研究起步较晚，还处于非 常浅显的阶段，正如余晖( 1 9 9 9 ) 在“译者的话”所说：“中国年轻的经济学家哪 怕是制度经济学家在研究微观层面上政府与企业之行政法律关系方面，与史普 4 博这类同辈的学者相比，确实相差太远了。”最早介绍到我国的政府管制经济 学著作诗乔治j 施蒂格勒著的产业组织和政府管制，其中有4 篇是关于 政府管制方面的论文。日本的植益草。著的微观经济学是介绍到我国的第一 本专门讨论政府管制经济学的著作。1 9 9 7 年，余晖在政府与企业：从宏观管 理到微观管制一书中主要讨论政府管制理论，对中国的政府管制问题作了初 步探讨。余晖又分别在中国的政府管s t j $ i j 度、中国的政府管制：地位、特 征、改革、政府管制失败的经典案例及政府管制改革的方向中对中国 的政府管制进行了进一步的探讨。王俊豪在英国政府管制体制改革研究、中 国政府管制体制改革研究、自然垄断产业的政府管制理论、政府管制经济 学导论介绍了国外的政府管制理论与实践，在借鉴国外管制体制改革经验的 基础上，深入探讨了我国自然垄断产业的政府管制体制改革问题，推动了政府 管制经济学的研究与应用。张听( 2 0 0 0 ) 对网络产业的政府管制问题作了较为 深入的研究。张维迎( 2 0 0 1 ) 认为管制消灭了维持市场竞争、市场秩序的最重 要的力量后，自己的力量却内生性地不断膨胀，探讨了政府管制失灵的问题。 另外，陈富良( 2 0 0 1 ) 、张听竹( 2 0 0 0 ) 、夏大慰、史东辉( 2 0 0 3 ) 等文章与书 同样为我们了解管制打开了一扇窗口。 四、核心概念界定 本文涉及的重要概念首先是食品。中华人民共和国食品卫生法中明确指 出：“食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是 药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。” 另一个重要的概念是食品安全。从目前的研究情况来看，在食品安全概念 的理解上，国际社会已经基本形成共识：食品安全是个综合概念。食品安全包 括食品卫生、食品质量、食品营养等相关方面的内容和食品( 食物) 种植、养 殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等环节。食品卫生、食品质量、食 品营养等在内涵和外延上存在许多交叉，由此造成食品安全的重复管制。此外， 食品安全还具有社会、法律、政治、经济等方面的属性。 本文中的食品安全的概念属于政治经济学所指的范畴。因为食品安全问题 涉及到政府的管制、政策制定以及由此带来的利益分配问题。实际上，在食品 政治过程中，政府、利益集团、公众等之间存在很大分歧。无论是食品安全的 立法还是政策制定，都涉及到方方面面利益的妥协和斗争。 另一个重要的概念就是政府管制。按照丹尼尔f 史普博的观点，政府管 制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置或问接改变企业和消费者的供 需决策的一般规则或特殊行为。维斯卡西等学者认为，政府管制是政府以制裁 。【美】丹尼尔f 史普博，余晖等译：管制与市场，上海人民出版社t1 9 9 9 版，第3 页 。 h l g 草益、朱绍文、胡欣欣等详：微观规制经济学，中国发展出版杜，1 9 9 2 年版，第1 2 页 5 手段，对个人或组织的自由决策的一种强制性限制。政府的主要资源力是强制 力，政府管制就是以限制经济主体的决策为目的而运用这种强制力。卡恩指出， 作为一种基本的制度安排，政府管制是对产业的结构及其经济绩效的主要方面 的直接政府规定，比如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定，以及在 合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定。国内学者王俊豪( 2 0 0 3 ) 和余晖 ( 1 9 9 7 ) 对政府管制的定义也提出自己的见解。王俊豪( 2 0 0 3 ) 认为，政府管 制是具有法律地位、独立的政府管制者( 机构) ，依照一定的法规对被监管者( 主 要是企业) 所采取的一系列行政管理与监督行为。政府管制的核心内容是进入 管制与价格管制。制定进入管制政策时，重点考虑规模经济、范围经济、垄断 与竞争等理论依据；而制定价格管制政策时，重点考虑成本与收益、需求与供 给等理论依据。余晖( 1 9 9 7 ) 则认为，政府管制是指政府的许多行政机构，以 治理市场失灵为己任，以法律为依据，以大量颁布法律、法规、规章、命令及 裁决为手段，对微观经济主体( 主要是企业) 的不完全是公正的市场交易行为 进行直接的控制或干预。马乐新。( 2 0 0 5 ) 则认为政府管制是政府的行政机构( 通 过立法或司法形式被授予管理权以贯彻政策目标的政府单位，即政府的管制主 体，也被成为管制者) 根据法律授权或依据授权原则制定的具体规章，采用准 立法、准司法或特殊的行政手段，对企业消费者等行政相对人( 各种经济主体， 即政府管制的客体，以企业为主，通常被称为被管制者) 的行为实施直接规范、 约束和限制的行为。 第二章我国加强食品安全管制的必要性 第一节理论分析框架食品安全与政府管制 一、市场失灵：政府管制的必要条件 ( 一) 市场失灵的概念界定 市场经济是迄今为止最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段，它 具有任何其他机制和手段不可替代的优势：它极大地促进生产技术、生产组织 和产品结构的不断创新，提高资源配置的效率。在市场经济中，生产者和消费 者，对供求的变化能及时作出灵活有效的反应，较快地实现供需平衡，减少资 源的浪费，提高决策的效率。同时能够使每一个经济活动参与者获得并利用简 单、明晰、高效的信息，有利于提高资源配置的合理性。此外，市场经济的良 性运行还有利于避免和减少直接行政控制下的低效和腐败等。但是另一方面， 市场经济也有其局限性，例如：外部性、公共产品“搭便车”问题、信息不对 。余晖：政府1 j 企业：从宏观管理到微观管制。福建人民出版社，1 9 9 7 年版。第5 6 页 。马乐新：中国药品管制的经济学研究，中国经济出版社，2 0 0 5 年版，第5 页 6 称、不完全竞争、垄断的产生，收入或财富分配的不公和宏观经济失衡等，这 些缺陷光靠市场自身是难以克服的，完全摒弃政府干预的市场调节会使其缺陷 大于优势，导致“市场失灵”( m a r k e tf a i l u r e ) 。这是市场本身无法解决的， 因此要求政府必须进行监管。 ( 二) 食品安全问题市场失灵的理论追寻 1 、信息不对称是实行政府食品安全管制的重点 信息不对称是由于信息搜寻费用高以及消费者自身的知识、能力方面的限 制，在相当多的产业中，消费者不可能获得有关产品足够的信息，特别是其中 一部分又直接关系到消费者的基本权益和效用，如产品的使用方法、安全性、 产品质量和寿命等。 导致信息不对称形成与存在的原因主要有交易者知识有限性和信息搜寻成 本高昂( 施蒂格勒，1 9 9 6 ) 以及信息优势方对信息的垄断。交易者知识的有限 性主要是由于社会分工造成的。社会分工的结果形成了不同的市场和不同的环 节，交易者所拥有的知识、资源、时间有限，因此，在每项交易行为中交易各 方所拥有的关于交易的信息是不对称的。这就造成在市场交易中存在一个普遍 的现象：生产者或买方所拥有的信息要多于消费者或买方。 市场机制能够缓解部分信息不对称问题。利用“信息传递”和“信息甄别” 能有效的增加交易者之间信息的沟通。其形式包括广告、信誉和承诺产品“三 包”等。而市场机制缓解信息不对称的运行过程中也会造成信息失灵。例如劣 质产品发出与优质产品相同的信息，而消费者难以辨别；承诺“三包”服务而 不履行；仿冒名牌产品破坏信誉机制等。这为政府对信息不对称问题进行管制， 校正市场失灵提供了理论基础。 2 、外部性是实行政府食品安全管制的要件 丹尼尔f 史普博( 1 9 9 9 ) 认为，“某种外部性是指在两个当事人缺乏任 何相关的经济交易的情况下，由一个当事人向另一个当事人所提供的物品束，” 依据个人是否无偿享有额外收益，或是否承受了不是他导致的额外成本，将外 部性化分为正外部性( 外部经济) 和负外部性( 外部不经济) 。正外部性( 外部 经济) 是指一种经济行为给外部造成额外的收益，使他人减少成本，产生积极 的社会影响。负外部性( 外部不经济) 是指厂商从事生产经营活动、为自己谋 利的同时其行为也对相关厂商和周围的利益相关者造成了不利( 即造成了额外 的社会成本) ，但该厂商却不需要为此支付任何费用。 实践证明，外部性。的存在，导致市场失灵，这就需要政府出面通过行政强 制或经济奖惩的办法，给生产者以与外部不经济相当的负担，将其费用转入内 。【美】戴维l 书默，艾丹r 维宁，戴星翼译，政策分析一理论与实践，上海译文出版社，2 0 0 6 年版，第1 0 5 页 。后文除对正的外部性和负的外部性区别论述外，本文的外部性统指负的外部性 7 部成本或销售收入，使外在性内在化。只有如此，才能弥补市场缺陷，并解除 外部性问题对全社会经济增长和社会发展所带来的负面影响及危害。 ( 三) 食品安全问题市场失灵的分析 l 、信息不对称导致的市场失灵分析 为了更好地诊断食品安全信息的不对称性，我们首先来了解一下经济学中 产品的特征。 经济学理论根据产品质量信息获取的难易程度，将产品特征分为三类：消 费者在购买前能够检查和评价的特征，称之为“搜寻特征”，如苹果的颜色； 经验特征，是消费者在购买前不能准确评价但可以在消费之后凭经验进行评价 的特征，如牛奶的新鲜程度；然而，在缺乏具体形式的信号提示的情况下，消 费者即便在消费后也不能检查或评价的特征，被称为“信任特征”。食品安全属 性具有“信任”特征。如添加剂、生产加工的卫生条件等等，无论消费者在购 买前还是在消费食品之后都无法及时准确地识别它们对健康的影响。因此，很 容易产生“信息不对称”。信息是要花费一定信息的搜寻成本或信息成本，这包 括人力、物力、财力等经济资源的投入。当获取信息的搜寻成本超过了获取信 息可能带来的收益后，继续获取信息是不合算的，此时，信息搜寻者宁愿处于 信息劣势也停止其对信息的搜寻。因此，搜寻成本的客观存在是信息不对称现 象存在的一个在经济上更为重要的原其结果是消费者很难避免因信息缺乏所导 致的对消费者的损害。不对称有两种表现方式，一种是事前存在隐藏的交易信 息而导致的“逆向选择”；另一种是交易一方的活动在交易后不能被另一方所发 现的“道德风险”。信息不对称使消费者在自我保护上处于弱势地位( 图2 1 ) ， 而生产者可能利用信息进行机会主义行为，或进行欺骗活动。 政府职能部门 l 生产厂商一质检一终端消费者 ( 高端信息) 工商( 低端信息) 卫生等 2 、外部性导致的市场失灵分析 食品安全问题的外部性问题体现在两个方面：一方面是食品市场上的正规 ( 生产安全食品的) 企业对消费者和非正规企业产生的正的外部性，另一方面 q 美】戴维l 书默，艾丹免维宁，戴星巽译，政策分析一理论与实践，上海译文出版社，2 0 0 6 版第1 3 页 8 是非正规企业对于消费者和正规企业产生的负的外部性。外部性是非排他的， 因而不能通过市场机制自动设置价格来管理，从而导致了市场失灵。假设某一 地区存在两个食品生产企业，某非正规企业生产的不安全食品能够对另一企业 的安全食品产生负的外部性，比如由于该企业生产的食品不符合安全食用标准， 消费者购买食用受到伤害后，在下一次购买决策中，由于上一次的食用负面心 理影响，造成一定的信息传递，致使消费者怀有对该类食品的不信任态度，由 此对正规企业造成了一定的间接经营损失。反之我们也认为正规企业同样会对 其它企业产生正的外部效应。为了便于分析，我们假定经加工处理的食品为安 全食品，没有加工处理的为不安全食品。假设食品安全处理的成本对于每个企 业都l o ，不处理的成本是o ；如果两个企业都不处理，每个企业的食品价值都 为5 ；一个企业处理而另一个企业不处理，每个企业的食品价值都为1 2 ；两个 企业都处理，每个企业的食品价值都为2 0 。净收益为食品价值与食品处理成本 之差，所以，我们可以得到如表所示的生产博弈矩阵( 图2 2 ) ： 企业a 处理不处理 企业 处理1 0 ，1 22 ，1 2 不处理 1 2 。25 ，5 由此可见，对于两个企业来说，最好都不进行加工处理。由生产安全食品 企业能产生正外部效应而得不到补偿，但生产不全食品的企业却没有为此付出 代价，如果仅仅依靠市场的作用，是很难产生最大的社会福利效应。 二、政府失灵：政府监管的内在要求 ( 一) 政府失灵的概念界定 政府在力求弥补市场失灵的过程中，又不可避免地产生了另外一种缺陷， 即政府活动的非市场缺陷政府失灵圆。政府失灵( g o v e r n m e n tf a i l u r e ) 表明 了政府并不能代替市场，在一些场合，市场办不好的事情，政府这只“看得见 的手”也未必就能办得好，甚至办得更糟。正如萨缪尔森所说：“应当认识到， 存在着市场失灵，也存在着政府失灵政府政策或集体行动所采取的手段不 能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。” 政府管制是政府的一种治理工具，以弥补市场缺陷，矫正市场失灵为目的。 但不完全市场和不充分信息的问题无论在公共部门还是在私人部门都是普遍存 在的，政府管制失灵( f a i l u r eo f r e g u l a t i o n ) 是普遍存在的。政府管制失灵是指 政府管制未能达到提高市场活力和维护社会公正的预期目的，或造成了负面效 。杨万江、李剑锋：食品安伞管理的困境与出路，农村经济，2 0 0 4 年第3 期 。高晓红： 从“政府失灵”桃角谈重塑政府，前沿，2 0 0 3 年第1 2 期 。保罗a 萨缪尔森，威廉d 诺德豪斯；经济学，中国发展出版社，1 9 9 2 版，第1 1 8 9 页 9 应，引致经济绩效和社会福利的净损失。 科斯定理m 认为，如果产权能够界定明晰，在存在低交易成本的情况下，即 使有外部性，也不一定要求政府管制，人们之间的讨价还价就能解决问题。但 在现实中，大部分情况的交易成本非常高，当事人之间的讨价还价并不能解决 问题。这样的外部性问题有赖于政府的控制和干涉才能得以解决。政府通常会 通过经济政策和利用市场机制政策建立补偿机制或行政立法强制解决外部性问 题。此外追求管制收益与成本之间的差额最大化也是管制政策制定者的目标之 一o ( 二) 食品安全问题政府失灵的理论追寻 l 、委托代理理论：解析政府失灵的理论工具 政府的公共权力是人民赋予的，权力的授予必然伴随着责任的规定，政府 在获得人民直接或间接授权的同时，也就承担了相应的责任。这种公关权力的 委托关系表明，政府作为受托方对公共资源进行管理和经营，必然对公共资源 的所有者公众负有不断提高公共资源的使用效率和效果的责任，权力行使 也必须为公众的利益服务并对公众负责。人民与政府的这种授权与被授权关系， 实际上是一种委托代理关系，正是存在这样一种基本关系，即权力来源于 人民，所以作为代理人的政府在行使权力的过程中，必须对作为委托人的人民 负责，成为一个对人民负责人的政府。也正是政府与民众之间的这种委托 代理关系的存在，导致了政府的一些不负责任的行为和责任承担的缺失。在实 际操作中，由于政府是公共行政权力的直接掌握和行使者，使各类重要社会资 源的实际拥有者，又拥有庞大的官僚体制和内在的权力膨胀和扩张欲望。而作 为授权者一方的民众，却大都处于独立无缘的分散状态，他们在与政府的契约 关系中往往处于弱势地位，这就使得政府极易违背其初衷，偏离公共行政的责 任方向。这种委托代理关系，在客观存在的政府与公众信息不对称的情况 下，会导致道德风险，从而损害民众的公共利益。 2 、公共选择理论：揭示政府失灵的理论依据 政府失灵理论是公共选择理论的一个核心主题。布坎南认为，市场经济条 件下政府干预行为的局限性或政府失灵问题是现代西方社会面临的种种困难的 根源，而政府失灵具体表现为公共决策失误、政府工作机构的低效率、政府的 扩张和政府的寻租活动。布坎南进而指出：“一方面是由利己主义和狭隘个人利 益驱使的个人、经济人，另一方面是超凡至圣的超级机器：国家， 我们必须从上述虚构中摆脱出来，把调查市场经济之缺陷和过失的方法同样应 用于国家和公共经济的一切部门。” 这就成为政府失灵的根源。在政治生活中， o 科斯：社会成奉问题，上海三联书店， 1 9 9 1 年版，第1 2 1 页 。【美】丹尼斯c 缪勒著，杨春学等译；公共选择理论，北京：中国社会科学出版钍，1 9 9 9 版，第4 页 1 0 政府官员同样扮演着经济人的角色，根据自身的成本收益比较来选择个人 行为。因此，政府人员追求个人利益的最大化必然导致各种不负责任的行为发 生，导致政府行为目标与公共利益之间存在着差异，这就为揭示政府失灵行为 提供了理论依据。 第二节实践角度分析食品安全与政府管制 一、我国食品安全的现状 ( 一) 农产品、禽类产品的安全状况令人堪忧 化肥、农药等对人体的有害物质残留于农产品中；抗生素、激素和其他有害 物质残留于禽、畜、水产品体内；农禽产品中含有超标超量的重金属物质造成 污染等。 ( 二) 农产品生产、加工以及销售等环节存在安全隐患 从生产环节来看，农户生产规模狭小，经营分散，农产品分级和包装技术 水乎低，管理困难；在食品加工环节，大量家庭作坊式的小型食品企业根本不 具备生产合格产品的必备条件；在流通过程，由于包装、储藏、运输等设施落 后和管理不善，造成食品的二次污染；食品摊贩仍然占有很大比重，由于监管 跟不上，从而成为传染病的传播中心。 ( 三) 食物中毒和食源性疾病仍然对食品安全构成明显威胁 近年来，我国的重大食品安全事故屡有发生。据卫生部2 0 0 6 年全国食物中 毒事件报告情况，2 0 0 6 年卫生部共收到全国食物中毒报告5 9 6 起，中毒1 8 0 6 3 人，死亡1 9 6 人，涉及1 0 0 人以上的食物中毒1 7 起。与2 0 0 5 年的数据相比， 食物中毒的报告起数减少4 0 3 ，中毒人数减少o 8 6 ，死亡人数减少4 8 5 6 。 据分析，2 0 0 6 年全国食物中毒报告起数和报告中毒人数的月份分布，与2 0 0 5 年相比，发生趋势基本一致，食物中毒的季节性比较明显，6 9 月份为高发季 节。 另外，有毒动植物食物中毒是死亡人数最多的食物性中毒。中毒原因主要 以四季豆、扁豆、菜豆等加热温度、时间不够和误食毒蘑菇、河豚鱼等有毒动 植物引起圆。 ( 四) 新产品、新技术以及新的产销方式给食品安全带来了潜在威胁 方便食品和保健食品行业的发展给国民经济带来新的增长点，但也增加了 食品安全风险。方便食品中，食品添加剂、包装材料与保鲜剂等化学品的使用 是比较多的。保健食品不少原料成分作为药物可以应用，但不少传统药用成分 。h t t p ：w w w m o hg o v c n n e w s h t m l 1 7 2 2 1 h t m 卫生部2 0 0 6 年全国食物中毒事件报告情况 。h t t p ：w w w h x o n l t z , o m0 7 - 0 3 1 51 4 ：0 6 ：4 5 中华工商时报 l l 并未经过系统的毒理学评价，而作为保健食品长期和广泛食用，其安全性值得 关注。 ( 五) 食品安全科技成果和技术储备不足 目前还没有广泛地应用与国际接轨的危险性评估技术，与发达国家相比， 中国现行食源性危害关键检测技术仍然比较落后。中国食品安全控制技术比较 落后，清洁生产技术和产地环境净化技术缺乏且没有得到广泛应用，导致环境 污染严重。 二、当前我国食品安全的特点 引起食品安全事件的原因除了微生物因素、化学因素、新开发食品及新工 艺带来的不安全因素等物质因素外，更主要的是人为因素的影响。主要有： ( 一) 我国人口众多，素质不高，环保意识差，生存环境质量不高，严重威胁 食品安全。 ( 二) 滥用投入品，造成农畜业、种植养殖的源头污染对食品安全的威胁越来 越严重，特别是农药兽药的滥用造成食物中农兽药残留问题突出，是我国当前 一段时期最突出的食品安全问题之一。 ( 三) 受我国经济发展水平不平衡的制约，加之一些食品加工人员食品安全意 识不强，在食品加工过程中违规操作，添加剂超标使用，致使污染物、重金属 超标现象经常发生，更为严重的是一些不法商贩故意掺杂使假，滥用食品标识， 给消费者带来很大伤害。 ( 四) 监管部门工作不力，食品安全管理涉及经贸、工商、卫生、质检等多个 部门，在实践中存在多头管理、职责不清、法规滞后、检测技术落后等诸多问 题直接影响食品安全监管效能。 ( 五) 社会信用缺失，也是导致食品安全问题的重要因素 三、政府管制是食品安全体系的构成要件 造成食品市场秩序混乱的深层原因就是政府在市场经济中的管制职能出现 空缺，也就是说政府失灵。中国市场经济的发展正处于由计划经济向市场经济 的经济转型时期，在市场有效调节的领域，政府正逐步退出市场，让市场自动 调节形成良好的食品市场秩序。但实际情况是目前我国市场发育很不充分，表 现为市场主体发育不良，现代企业组织不发达，市场体系不健全，价格和竞争 机制不完善，政府退出后，市场机制却不能正常发挥作用。与此同时，由于政 府功能定位不当，对于市场不能有效调节的领域，本应通过政府管制来调节， 但由于政府管制没能及时跟进，如法律法规体系的建设滞后、食品安全标准的 协调机制和食品安全信用体系没有建立、管制机制漏洞百出，以及有关引导食 品工业发展特别是食品科技创新能力方面的产业政策欠缺等，食品市场秩序的 管理出现了真空状态，食品安全质量普遍偏低。 1 2 如果在市场失灵的领域，政府不能有效发挥其监管经济的职能，那么这一 领域的市场秩序必然混乱不堪。鉴于食品市场有着不同于其他产品市场的众多 特征，使食品安全管理不同于一般消费品的管理，除依靠市场力量来规范外， 更要依靠政府超经济的强制力量来规范。所以，建立统一有效的政府管制机制 是成为构筑食品安全体系的重要组成部件。 第三章从“苏丹红”事件看中国食品安全管制体制存在的 问题 第一节“苏丹红”事件简述 一、“苏丹红事件”的时间表o 2 0 0 5 年2 月1 8 日：英国食品标准署向消费者发出了相关警告，并在网站 上公布亨氏、联合利华、麦当劳等3 0 家企业生产的可能含有苏丹红一号的产品 清单。 2 月2 1 日：清单上的产品增加到4 1 9 种。英国食品标准署己下令召回上述 品。 2 月2 3 日：国家质量监督检验检疫总局发出紧急通知，要求各地质检部门 强对含有苏丹红( 一号) 食品的检验监管，严防含有苏丹红( 一号) 的食品进 入中市场。 2 月2 4 日：北京、上海等市政府食品安全办公室宣布，在市场检查中尚未 现含“苏丹红( 一号) ”型色素的进口食品。 2 月2 8 日：亨氏声明称：中国区销售产品不含苏丹一号。 3 月3 日英国各大超市和零售商已根据政府要求将含有“苏丹i 号”染色 的食品撤出市场，由该致癌物引发的这场食品危机逐渐平息，英政府正在对事 进行深入调查。 3 月4 同：亨氏美味源( 广州) 食品有限公司生产的美味源牌金唆桂林辣 椒酱椒油等被查出含有苏丹红。 3 月6 日“美味源”牌金唆桂林辣椒酱、辣椒油停止生产。 3 月8 日：亨氏美味源( 广卅i ) 食品有限公司的辣椒制品又有6 个批次的 t l p ：p i n f on o t $ h c 3 6 0 c o m l i s t z t j m d i - s u d a n h o n g s h t m l ，关注食品安全，聚焦围剿风波 1 3 本检出苏月- 红( 一号) 或苏丹红( 四号) 。 3 月1 6 日：肯德基调料中惊现“苏丹红”，肯德基餐厅陆续停止出售“新 奥良鸡翅”和“新奥尔良鸡腿堡”两款代表产品。百胜餐饮集团向公众致歉。 3 月1 7 日：国家标准委国焕新处长说：“我国己加速完善食品添加剂的检 测准，并紧急培训质检人员，掌握对食品中苏丹红( 一号) 成分的检测办法。 至苏丹红的检测标准，在一两个月内将会出台。” 3 月1 8 日：北京肯德基再现“苏丹红”，辣鸡腿堡等3 种食品停售。 3 月2 9 日：国家质检总局和国家标准委联合发布食品中苏月红染料的检测 方法，只要使用普通的高效液相色谱仪就能够准确完成检测。该标准自发布之 日起实施。 4 月6 日：卫生部发布苏丹红危险性评估报告 “由于实际在辣椒粉中苏月红的检出量通常较低，因此对人健康造成危害的 可能性很小，偶然摄入含有少量苏丹红的食品，引起的致癌性危险性不大但如 果经常摄入含较高剂量苏丹红的食品就会增加其致癌的危险性，特别是由于苏 丹红有些代谢产物是人类可能致癌物，目前对这些物质尚没有耐受摄入量，因 此应尽可能避免摄入这些物质”。 4 月1 0r ：国家质检总局最终确认，广州田洋食品有限公司是内地涉“红” 食品的最终源头。根据国家质检总局最新公布的数据，该公司生产的含有苏丹 红一号的日1 洋牌辣椒红一号复合食品添加剂，使全国1 8 个省市3 0 家企业的8 8 个样品涉“红”。 至此为止，“苏丹红事件”终于暂告一段落。但“苏丹红事件”留给我们的 思考和启示相信会持续很长的时间。 第二节现行的食品安全管制体制的不完善之处 “苏丹红”事件折射出我国食品安全政府监管中存在着很多问题，这是一次 对我国食品安全政府监管能力的宣战，同时也是对我国食品安全政府监管机制 的重新审视。具体说来，现行的食品安全管理体制的不完善之处有以下几个方 面： 一、“苏丹红”事件中的市场失灵分析 ( 一) 信息不对称导致的市场失灵分析 劣质原料和优质原料同时在市场中畅通无阻，一些原料供应商利欲熏心， 可能会倾向于生产有高额利润的劣质原料，降低了产品成本，获得了市场份额， 劣质原料也会驱逐优质原料，出现逆向选择现象。原料供应商是否在原料中掺 1 4 入含苏丹红等工业原料，供应商肯定是知情的，而销售企业是否对此知情，是 否认为供应商提供的原料都是合格产品，仍需进一步调查。这也是苏丹红事件 中的道德风险问题。 ( 二) 外部性导致的市场失灵分析 食品添加剂是指为改善食物的品质或色、香、味、形，以及为防腐和加工 的需要而加入的化学合成剂或天然物质，大多有毒。一些企业在生产过程中， 超量使用添加剂，甚至将化工用品用在食品生产中，这对消费者的人身安全造 成了极大的威胁。全球大多数国家都明令禁止在食品中添加“苏丹红一号”。但 是因为它着色效果好，不轻易掉色，而且价格也比大多数食用色素低，所以还 会有一些昧良心的人用它给食品上色。食品加工企业在采购低价原料时缺乏自 我保护意识，如亨氏中国在选用田洋公司的问题原料时就没有进行必要的查验， 导致陷入今日的困境。如果在原料把关中做好自测和自查，苏丹红也许难以由 鸡翅、辣椒酱而入消费者的口，至少，苏丹红不可能会这么迟才被发现，导致 更多消费者的健康受侵害。一些知名品牌在回报消费者的信任方面做得不够， 同时在苏丹红事件中，为自身企业品牌造成负的外部性，带来不可挽回的经济 损失和名誉损失。 二、“苏丹红”事件中的政府失灵分析 ( 一) 政府管制规则失灵分析 l 、食品安全标准相对滞后 国内最早被发现生产含有苏丹红( 一号) 食品的企业是亨氏美味源( 广州) 食品有限公司。该公司的一位负责人曾对媒体说：事发前，公司产品出厂前也 都是经过质检部门检测的，是符合国家相关标准的。确实，“苏月红”在1 0 年 前就被确认为致癌物，在许多国家禁止用于食品生产。1 9 9 6 年我国也明令禁止 使用“苏丹红”，但在近l o 年的时间里，我国有关部门从未进行过专门的检测! 根据质检部门随后公布的检测标准也可看出其实我国很早就具备了检测苏丹红 的设备和技术能力。原因是由于缺乏相关专门检测标准，质监机构无法对“是 否含有苏丹红( 一号) ”项目进行检测。直到在国内发现苏丹红( 一号) 后，国 家标准委就启动了相关检测标准的紧急攻关，不到一个月，标准即产生。据国 家质检总局有关负责人的解释是“由于食品添加剂成分复杂，检测方法各异， 质检部门不可能对每种成分都进行检测，而只是对列入标准的项目进行检测。 只有当企业主动要求对其产品的某项进行检测，质检部门才会施检。” 从苏丹红事件中可以看出我国在制定相关化工原料检测标准方面比较滞 后。目前我国在检测苏丹红一号时，大部分是引用国外的标准，主要依据的是 欧盟的标准，而目i l i k 京市或国家有关部门规定的食品安全标准用的是“国家 标准、行业标准或者本市地方标准中涉及人体健康和人身安全的强制性标准”， 两者是有差距的。同时国际标准与国内标准的不同，不仅为执法带来了难题， 也为相关企业提供了可能的“避风港”。 我国食品安全的监测体系不够完善。目前，由多个部门组成的监测体系交 叉与空白并存。我国权威的检验机构很少，只有卫生部食品卫生监督检验所、 中国疾病预防控制中心下属的营养与食品卫生研究所和国家食品质量监督检验 中心是国家级的检验机构，承担大量的食品卫生检测、鉴定、评价、调查和管 理任务，同时还为全国食品卫生监督检验机构提供技术指导和专业培训。同时 我国技术水平很有限，从检验机构、检验人员、检测设备、到检测方法都与发