（行政管理专业论文）我国地方政府绩效评估存在的问题及对策研究.pdf

硕士学位论文 摘要 自2 0 0 1 年我国加入w t o 以来，对政府行为的透明性、服务性、可控制性、和 回应性方面的要求不断提高，绩效评估也越来越受到重视。在这样的大背景下， 绩效评估这一管理工具引入中国，成为了公共部门提供公共服务和有效开展活动 的重要选择。然而，由于我国在该个方面起步晚、实践少、底子薄，实际运作过 程中尚存在诸多问题，如由政府评估主体是谁、评估政府什么内容、评估的标准 是什么、采用何种评估方法，特别是如何设计绩效评估的指标等一系列基本问题 都未能解决。 目前，国内关于政府绩效评估问题研究的文献越来越多，但是，却都很难全 面、客观、深刻地就这一问题进行深刻分析。不找出问题的根源，就难以推动事 物发展。据此，本文在充分借鉴相关学者著作、论文、观点的基础上，梳理了我 国地方政府绩效评估中存在的问题，并通过分析，认为造成我国地方政府绩效评 估诸多问题的根源包括观念、技术、约束、监督、信息和动力等六个方面。针对 以上问题，文章在借鉴西方各国成功的经验和做法的基础上，提出了进一步完善 我国地方政府绩效评估的对策建议：以科学发展观作为地方政府绩效评估的价值 取向、合理科学地选取评估指标、促进地方政府绩效评估制度化、构建多元化评 估主体、创建实施地方政府绩效评估的制度环境、建立与绩效评价结果管理相配 套的机制等。希望本文能为我国地方政府绩效评估的科学化发展做出力所能及的 贡献。 关键词：地方政府；绩效评估；评估主体；对策 a b s t r a c t i n2 0 01 ，f r o mw ea c c e s s i o nt ot h ew t o ，o u rr e q u e s th a sg e t t i n gh i g h e ra n d h i g h e ro nt r a n s p a r e n c y ，s e r v i c e ，c o n t r o l l a b i l i t y a n dr e s p o n s i v e n e s s t h e r e f o r e ，w e s h e u l dp a ym o r ea n dm o r e a t t e n t i o nt ot h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n o nt h i s b a c k g r o u n d ，t h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n tt o o l si si n t r o d u c e di nc h i n a ，w h i c hb e c o m e t h ei m p o r t a n tc h o o s eo fp u b l i cs e c t o rp r o v i d es e r v i c ea n dc a r r y i n go u tt h ea c t i v i t i e s i na d d i t i o n ，w eh a v eal o to fp r o b l e m si nt h eo p e r a t i o np r o c e s sb e c a u s eo fl a t es t a r t i n g ， l i m i t e dp r a c t i c i n ga n dw e a kf o u n d a t i o n f o re x a m p l e ，as e r i e s o fb a s i sp r o b l e m s h a v e n tb e e ns o l v e d w h oi st h eg o v e r n m e n tm a i na s s e s s m e n t ? w h a ti st h ea s s e s s m e n t c o n t e n t ? w h a ti st h es t a n d a r d o fa s s e s s m e n t 7 w h i c hm e t h o ds h o u l dc h o o s e t o a s s e s s m e n t ? e s p e c i a l l yh o w t od e s i g nt h ep e r f o r m a n c ei n d i c a t o r s n o w a d a y s ，t h el i t e r a t u r eo fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns t u d yb e c o m e s m o r ea n dm o r ea b u n d a n t b u ti t i sd i f f i c u l tt o p r o f o u n d a n a l y s i st h i s i s s u e c o m p r e h e n s i v e l y ，o b j e c t i v e l y i ti sd i f f i c u l tt op r o m o t et h ed e v e l o p m e n ti fw ec a n t r o o tt h ep r o b l e m a c c o r d i n g l y ，t h i sa r t i c l ei ss u m m a r yas o r to fl o c a lg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o np r o b l e m sb a s e do nt h er e l a t e db o o k s ，a r t i c l e s ，p o i n t o fv i e w b yt h er e l a t e ds c h o l a r s w i t ht h ea n a l y s i so ft h i sp a p e r , i ts e e m st h a tt h er o o tc a u s e so f t h el o c a l g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ep r o b l e m s i n c l u d i n gc o n c e p t s ，t e c h n o l o g i e s ， c o n s t r a i n t s ，m o n i t o r i n g ，i n f o r m a t i o na n dm o t i v a t i o n ，e t c d u et ot h ei s s u e sa b o v e ，t h e a r t i c l ei sn o to n l yr e f e r e n c et h ew e s t e r nc o u n t r i e s s u c c e s s f u le x p e r i e n c e sa n d p r a c t i c e s ，b u ta l s oc a r r i e do u ts o m es u g g e s t i o nf o ri m p r o v i n gt h e l o c a lg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ：f i r s t ，i no r d e rt oc h o o s et h es u i t a b l e a s s e s s m e n ti n d i c a t o r , t a k et h es c i e n t i f i co u t l o o ko nd e v e l o p m e n ta st h ev a l u eo r i e n t a t i o n ，s e c o n d ，t o p r e m o t et h ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o no fl o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nw h i c h c o n s t r u c t sam a i na s s e s s m e n td i v e r s i f i e d t h i r d ，t ob u i l dai n s t i t u t i o n a le n v i r o n m e n t f o rt h el o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n dc o n s t r u c t i n gam e c h a n i s m r e l a t e dw i t ht h er e s u l to fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm a n a g e m e n t ih o p et h i sa r t i c l ec a n b ep r o v i d e daf e wc o n t r i b u t i o n st ot h ed e v e l o p m e n to fo u rl o c a lg o v e r n m e n ts c i e n t i f i c p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n k e yw o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n t ；p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n ；m a i na s s e s s m e n t ； c o u n t e r m e a s u r e s i i i 湖南大学 学位论文原创性声明书 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献 的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法 律后果由本人承担。 l 作者签名：l 写确 魄节么肿日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编 本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名：闩 导师签名：砂 日期： 日期： 月 窍 ，9 日 9 日 裤雄 确砷 硕仁学位论文 第1 章绪论 随着市场经济体制的日益完善，政府绩效的高低已成为检验一个地方或者一 个区域核心竞争力强弱的重要标志。与之相适应，建立科学完善的地方政府绩效 评估体系，对地方政府绩效做出尽可能准确的评价考核，是当前面临的新课题。 建立绩效评估体系的目的在于使地方政府以较少的支出获得较高的效率，抛弃自 满的情绪，革除权力是政府应得的观念，加强效率意识并树立“权力是被授予 的理念。地方政府绩效评估机制涉及到政府工作绩效，是围绕政府行政活动的一 种管理制度，而且也同公民的参与和监督有关，是从权力型政府走向责任型服务 型政府的必然要求。 1 1 研究的背景与意义 1 1 1 研究背景 地方政府绩效评估是现代公共管理研究的前沿课题，也是公认的难题。早在 1 0 0 多年前，行政学的奠基人伍德罗威尔逊就曾指出：“行政学研究的目的在于 了解：首先，政府能够适当的和成功的进行什么工作。其次，政府怎样才能够以 较高的效率及在费用或者能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”时 至今日，政府绩效问题依然是各国政府和学术界极为重视的焦点问题。 自2 0 世纪7 0 年代以来，英美等发达国家兴起了如火如荼的“新公共管理 与 “政府再造”运动，对延续近百年的传统行政模式提出了极大的挑战，并将提高 政府绩效作为西方各国行政改革的主要目标。公共组织的管理模式业己发生巨大 变化，作为一种新的思潮，公共选择以及新公共管理主义的思想以全新的面貌开 始注入到公共管理领域。英国、美国等西方国家政府普遍借鉴和吸收先进企业的 成功经验，并将之推广到公共管理领域，在政府绩效管理的实践方面积累了较为 丰富的经验，取得了较大的成就，并且也形成了一套比较成熟的理论和方法。绩 效评估逐渐在公共管理的实践中得到普遍应用，其应用范围之广，影响程度之深， 使人们惊呼，世界各国正出现一种由传统国家向“评估国家( t h ee v a l u a t i v e s t a t e ) 转变的趋势。 在中国，随着改革开放的不断深入，政府职能转变逐步到位，英美等发达国 家的这些行政改革经验也逐步引起理论界和实践界的关注。在理论研究领域，涌 现出了越来越多的关于西方发达国家政府绩效的译作，文章及专著，越来越多的 。伍德罗威尔逊行政学研究国外政治学，1 9 8 7 ，( 6 ) ，3 6 我国地方政府绩效评估存在的问题及对策研究 学者投入到政府绩效评估研究中，一些先进的政府管理理念和思潮也开始逐渐在 这一过程中得到借鉴、消化和吸收。在实践领域，我国政府工作人员赴英、美等 国交流、学习国外地方政府绩效评估的经验，如河南省、湖南省派领导干部赴美 培训；1 9 9 4 年6 月山东省烟台市建委借鉴英国公民宪法章运动和香港公共服务承诺 制的经验，率先在烟台市建委系统实施社会服务承诺制；1 9 9 7 年福建省漳州市率 先启动机关效能建设试点工程等，这些实际上就是我国早期的地方政府绩效评估 活动。 随着中国政府行政管理体制改革的不断深入，地方政府绩效评估也日益受到 国家和社会的重视。温家宝总理在2 0 0 5 年3 月5 日的政府工作报告中指出：要坚 持以人为本、执政为民。牢固树立科学发展观和正确政绩观，大兴求真务实之风。 严格执行统计法。抓紧研究建立科学的地方政府绩效评估体系和经济社会发展综 合评价体系。坚决反对形式主义和虚报浮夸，不搞劳民伤财的“形象工程”、“政 绩工程”，减少会议和文件，改进会风和文风。2 0 0 6 年9 月2 3 日，“全国政府绩效 管理研究大会”在兰州召开，在大会召开期间，中国行政管理学会与兰州大学中 国政府绩效评价中心联合召开了“政府绩效评估与行政管理体制改革理论研讨 会，这是对我国行政体制改革实践的积极回应，也是实践探索与理论研究双向互 动、相互结合的结果。 在地方政府绩效评估建设过程中，借鉴西方发达国家绩效评估的成功经验和 做法，对加强我国地方政府绩效评估的理论研究、构建地方政府绩效评估体系具 有重要意义。对于我国目前刚刚起步的地方政府绩效评估来说，借鉴西方国家绩 效评估的理论和实践经验无疑是最简单，也是最便捷的方法。但是，西方发达国 家成功的评估经验和做法，并不完全适合中国的国情。如西方政府为了提高政府 绩效而主张公共部门民营化，这种做法当初引入到中国来却并未达到预期的效果。 因此，在目前政府效率意识逐步树立的情况下，如何将地方政府绩效评估这一工 具“中国化”，就成为了我们当前亟需解决的问题，这也是本文研究所处的现实 背景。 1 1 2 研究意义 虽然我国的地方政府绩效评估在理论和实践上取得了一定的成绩，但相对于 国外的研究来说，国内理论界对地方政府绩效评估问题研究的成果还不够多，质 量也不够高。现实中的地方政府绩效评估活动的发展也不十分令人满意，还存在 评估活动形式化、评估指标片面性和笼统性、评估过程封闭性和不透明以及评估 结果信度低、运用不足等一系列问题。这些问题制约了我国政府绩效的改进和提 升，要求我们对现有的地方政府绩效评估体系进行根本性的反思。本文认为，在 目前的情况下，应该认真梳理我国地方政府绩效评估所取得的经验以用来推广、 2 硕。卜学位论文 所存在的问题以加以解决。所以，对目前我国地方政府绩效评估中存在的问题及 其原因进行深刻分析，具有十分重大的意义： 第一，深刻剖析地方政府绩效评估存在的问题及其成因，能够为推进我国政 府绩效理论的深入研究提供理论基础和深入分析平台。 第二，在新世纪新时期，完整呈现我国地方政府绩效评估所存在的问题，并 据此提出相关对策，能进一步推进地方政府绩效评估工具的“中国化”，将能更 好地指导我国地方政府绩效评估实践，使之能更好的为社会主义建设服务。 第三，加强地方政府绩效评估理论研究能在一定程度上提高我国政府对公共 服务效率的认识，从而进一步提高政府合法性，改善政社关系，有利于和谐社会 构建。 1 2 国内外文献综述 1 2 1 西方国家各级政府绩效评估的理论发展 地方政府绩效评估在西方的发展比较成熟。在西方国家，绩效评估技术的研 究和应用历来颇受重视。最初是对效率的研究，而后才有了绩效这种说法。当时 的效率研究主要应用于工业组织中，其研究主要集中于角色、工具、组织和职务 背景、评估过程和评估结果等方面。在私营部门科学管理运动的影响下，效率价 值逐渐在政府部门的管理工作中占据核心，将效率的高低作为政府优劣的判断标 准日益深入人心，这也促使政府不断通过设计科学、有效的程序和技术来监督和 控制政府工作人员的行政行为，以提高其工作效率。 对西方国家地方政府绩效评估实践的起始时间学界并没有统一的看法。如 m 订l e r 认为，从1 9 世纪末开始在美国就时不时地有一些以某种形式的绩效( 有时被 称作效率或生产力) 测量为核心的改革活动；又如尼古拉斯亨利认为，美国地方 政府绩效评估实践最早可上推至1 9 0 6 年纽约市政研究局( b u r e a uo fm u n i c i p a l r e s e a r c h ) 的成立；而o e c d ( 经济合作与发展组织) 则将地方政府绩效评估的历史 开端确定为2 0 纪3 0 年代美国的罗斯福新政，其标志是1 9 3 7 年古利克和厄威克共同 提交给总统行政管理委员会的报告。学界较一致的看法是，西方国家地方政府绩 效评估始于二战期间，标志是克莱伦斯霄德和赫伯特西蒙1 9 3 8 年所著市政 工作衡量：行政管理评估标准的调查一书的出版。在该书中，雷德和西蒙对行 政效率的改进和评估提出了诸多有益的建议，给地方政府绩效评估注入了巨大的 活力。当然，理论和实践无法截然分开，实践为理论的产生提供了基础，也验证 着理论的正确与否，而理论也总归是要应用到实践中，用以解决实践中存在的问 题、改善实践状况。西方发达国家地方政府绩效评估理论是伴随着其绩效评估实 践活动而产生并不断发展的。 3 我国地方政府绩效评估存在的问题及对策研究 不同的学者为了研究的方便，从相对意义上对地方政府绩效评估的历程进行 了划分。美国行政学家吉特波科特在公共生产力的历史演变一文中，以公 共行政理论的历史演变为分类标准，把地方政府绩效评估的历史划分为四个阶段： 即“效率政府时期( 1 9 0 0 1 9 4 0 ) 、“行政官员政府 时期( 1 9 4 0 一1 9 7 0 ) 、“管 理者政府时期( 1 9 7 0 1 9 8 0 ) 和“民营化政府”时期( 1 9 8 0 1 9 9 0 ) 。另一位美国 行政学家尼古拉斯亨利在公共行政与公共事务一书中以不同时期的地方政 府绩效评估侧重点的不同为依据，把地方政府绩效评估的历史划分为五个阶段即： 效率时期( 1 9 0 0 一1 9 4 0 ) 、预算时期( 1 9 4 0 一1 9 7 0 ) 、管理时期( 1 9 7 0 1 9 8 0 ) 、民营 化时期( 1 9 8 8 1 9 9 2 ) 和政府再造时期( 1 9 9 2 一现在) 。 中国学者对西方国家地方政府绩效评估的历史演变也提出了自己的观点。刘 长木( 2 0 0 4 ) 以评估方式的不同为依据，将西方国家地方政府绩效评估划分为三个 主要发展阶段，即绩效评估的兴起阶段、项目评价的发展兴盛阶段、以及绩效测 量的发展兴盛阶段。桑助来则根据历史演变的顺序将地方政府绩效评估分为三个 阶段：第一个时期是起步阶段；第二个时期是2 0 世纪7 0 年代至9 0 年代的大规模发 展阶段；第三个时期是2 0 世纪9 0 年代至今的规范深化阶段。桑助来还分析了每个 时期地方政府绩效评估的特点。刘旭涛( 2 0 0 3 ) 则以政府管理模式的变化为依据来 划分地方政府绩效评估的历程，认为西方发达国家对政府绩效问题的研究，与政 府管理模式的变化联系有着密切的关系。 英国和美国是地方政府绩效评估理论和实践的集大成者，因而接下来对国外 地方政府绩效评估演变的分析就主要建立在对英、美两国相关理论与实践活动的 梳理上。本文结合桑助来与刘旭涛的观点，将西方发达国家地方政府绩效评估的 发展历程划分为以下四个阶段： 1 第一阶段：19 t i t 纪末2 0 世纪初至2 0 世纪4 0 年代 在这一阶段，政府管理模式是传统的行政模式，地方政府绩效评估和以管理 主义指导的效率原则相一致。由于受到科学管理运动和一般管理理论的影响，政 府绩效研究主要采用技术效率的研究方法。这种观点认为，公共组织与私人组织 在管理方法的本质上没有任何区别，因而普遍的效率原则对政府和企业都适用。 1 9 1 1 年，莫里斯库克担任了美国费城市政府的公共工程局长，随后进行了 用泰罗的科学管理方法改善市政管理的一系列努力。1 9 2 7 年，国际城市协会主席 科来恩瑞德利出版了评估城市政府一书，该书被视为政府绩效评估发展史 上的杰出之作。1 9 2 8 年，美国成立了全国市政标准委员会，致力于建立政府服务 效率的考核标准，推动了地方政府绩效评估的实践进程，效率观念获得社会普遍 认同，被视为解决政府所有困难的万能钥匙。 效率虽然被标榜为公共行政追求的主要目标，但效率追求的导向却是“更多 4 硕t 学位论文 的关注行政资源的投入，例如预算、人员编制等，以及行政程序的合理性”很 少去关注最终结果的好坏。正如古立克所指出的那样，效率从此成为行政价值中 的头号原则，这使得行政与政治的价值产生明显冲突。 2 第二阶段：2 0 世纪4 0 年代至2 0 世纪7 0 年代 这一时期学术研究的成果，主要体现在克莱伦斯雷德和赫伯特西蒙1 9 3 8 年出版的市政工作衡量：行政管理评估标准的调查，以及西蒙1 9 4 7 年出版的 管理行为管理组织决策过程的研究中。 由于政府规模的不断扩张以及行政权的扩大，人们越来越关注政府绩效问题。 2 0 世纪4 0 年代美国开始实施绩效审计。1 9 6 6 年，为了回应公众与立法机构改进政 府管理水平的诉求，美国联邦政府出台了相应的改革措施，实行项目规划一 一预算制，以期提高联邦政府在资助项目上的资金分配和绩效能力。同时，英国 也开始对公共部门试行生产率测定，土地局、税务局和就业部开始发布各部门的 生产率指数，并制定各种绩效指标来衡量下属工作。 行为科学的出现和发展，以及西方社会对公平、自由、平等的强调，使得这 一阶段的地方政府绩效评估添入了人文关怀的成分，对组织内部沟通联系、领导 风格、人际关系和其他组织内部状态的评价开始部分取代传统的技术效率测量。 然而，政府绩效的改进和评价仍然存在着诸多的困境。地方政府绩效评估局限在 少数部门实行，没有全面展开；评估也主要是评估执行功能方面的情况，限于投 入和产出等易于量化的领域。欧文e 休斯在公共管理导论中写道：“无论 采用何种标准，在传统的行政模式中，绩效管理都是欠缺的，这种情况对个人绩 效或组织绩效都是如此。”圆 3 第三阶段：2 0 世纪7 0 年代至2 0 世纪9 0 年代 2 0 世纪7 0 年代以来的政府改革强调政府行政的效率和效果，绩效评估作为一 项政治活动蓬勃开展起来，英美两国正是这项运动的主要推动者、实施者。1 9 7 3 年，尼克松政府颁布了联邦政府生产率测定方案，依据这个方案，有关部门 制定了3 0 0 0 多个绩效指标，由劳工统计局对各部门的工作绩效进行统计分析。这 是美国关于政府绩效的标志性立法方案，使绩效评估步入规范化、系统化轨道。 2 0 世纪8 0 年代以后，英国后来居上。撤切尔夫人对绩效的重视给英国地方政 府绩效评估的发展创造了契机。英国成为绩效评估应用时间最持久、最广泛、技 术上相对更成熟的“评估国家”。 为了提高行政效率、改进政府绩效，英国政府相继推行了一系列改革来推广 和普及绩效评估。这些改革，使传统的政府管理模式开始发生一些根本性变化： 由郑云峰，卓越2 l 世纪行政发展的新亮点一福建省厦门市思明区开展公共部门绩效评估的探索中国 行政管理，2 0 0 3 ，( 2 ) ：2 卜2 5 。【澳】欧文e 休斯，彭和平等译公共管理导论( 第二版) 北京：中国人民大学出版社2 0 0 1 我国地方政府绩效评估存在的问题及对策研究 从“规则为本到“结果为本”的转变；从隶属关系到契约关系的转变；从过程 控制到结果控制的转变；以及分权制度化的趋势。 这一阶段是大规模地方政府绩效评估开展的时期，绩效评估呈现出以下四个 特征：( 1 ) 评估活动的普遍化、规范化。地方政府绩效评估已经成为西方各国政府 的一项经常性行为。1 9 8 6 年，英国各政府部门的绩效指标总数为1 2 2 0 个，1 9 8 7 年 1 8 1 0 个，1 9 8 9 年2 3 2 7 个，3 年增长近l 倍。( 2 ) 评估的手段仍然以预算、审计手段为 主，但也开始运用项目手段。通过预算手段，把行政目标、行政计划和行政活动 与预算资源的分配联系起来，以控制预算支出的方式来达到提高政府效率的目的。 ( 3 ) 评估的侧重点仍然是投入与产出、行政过程、经济和效率，追求投入产出比的 最大化。( 4 ) 评估的目标导向呈现由“效率优位”向“质量优位”过渡的趋势。 从1 9 8 6 年开始，英国政府对各部门的服务质量和客观社会效果开始重视，如1 9 8 3 年在总计7 2 1 个指标中，效益性和服务质量评估指标分别是7 个和1 5 个，到1 9 8 9 年， 在2 3 2 7 年指标中，分别是5 5 6 和1 1 0 个，大大提高了效益和服务质量方面的评估比 重，效益指标排在第一。 4 第四阶段：2 0 世纪9 0 年代至今 传统的官僚政治体制不注重效果，并不是按行动结果拨款，而是按一贯投入 拨款，导致并恶化了机构臃肿、效率低下、资源严重浪费等问题。正如戴维奥 斯本所说“它们( 政府) 在公共教育上花的钱越来越多，但是学生考试分数差和退 学率几乎没有改观。它们在替察和监狱上花的钱越来越多，但是犯罪率继续上升一。 回政府正面临着严重的管理危机和公众信任危机。与此同时，理论界也出现了力 主减少政府干预，采用管理私营部门的管理哲学及管理方法，用企业家精神重塑 政府的观点。受这一变化的影响，自2 0 世纪9 0 年代以来，绩效评估得到进一步推 广和深入的发展。 继撤切尔夫人之后，英国梅杰政府推行了“公民宪章运动”和“竞争求质量 运动”，进一步强化了政府服务质量思想。此后的布莱尔政府继续强调公共服务的 效率、资金的价值和顾客导向，采取了一系列相关举措，例如，积极引进基准比 较技术，将公民宪章更名为“服务第一”，设立了公民评审小组以及推行电子政务 运动等，这事得政府绩效管理更加战略化、系统化，评估方法也得到了进一步改 善。目前，英国政府仍在酝酿对绩效评估制度作迸一步改革，将在提高评估的民 主程度、扩大被评估对象的范围、规范一次性的奖惩办法和适当简化评估的标准 档次等方面，继续进行改革和完善，使其能更充分地调动被评估者的积极性，更 有效地发挥评估制度的作用。 同时，美国政府更是将对绩效评估这一管理工具发挥得淋漓尽致。进入2 0 世 。 美 戴维奥斯本，特德盖布勒改革政府企业精神如何改革着公营部门上海：上海译文出版 社，2 0 0 2 ，1 3 0 6 硕。f ：学位论文 纪9 0 年代以来，美国地方政府绩效评估进入全面发展时期，并逐步形成一种新的 管理制度绩效管理制度。 1 9 9 3 年，为了规范联邦政府的战略规划制定和绩效评估，美国第1 0 3 届国会通 过了政府绩效与结果法案( g p r a ) ，以立法的形式明确了地方政府绩效评估的 制度。同年3 月，克林顿政府组建了“国家绩效评审委员会 ，该委员会自1 9 9 3 年到1 9 9 6 年间共计提出7 本主要的绩效报告书，以及数十本相关的建议书和资料。 1 9 9 9 年，美国犹他州立法授权成立了“犹他州明天战略计划委员会”，该委员会 试图让州政府、地方政府、私营企业、少数民族团体及所有地区都参与到战略计 划和地方政府绩效评估的过程中来。 1 9 9 7 年2 月，美国国家绩效评审委员会召开首次政府间基准比较研讨会，成立 了跨国绩效评估研究小组，成员包括美国的1 4 个联邦机构和两个地方政府、加拿 大的6 个政府机构以及英国相关的政府机构，会议颁布了“顾客需求战略规划最佳 实践的基准比较研究报告，希望籍此引发一场绩效评估的新高潮。 2 0 0 1 年8 月，布什政府开始推行“总统管理计划”( p a m ) ，以期消除g p r a 带给 人们的失望。盯在“总统管理计划”中，布什政府提出了5 x 政府改革方向( 即策 略性人力资本管理，竞争性采购，改进财务绩效，扩大电子化政府工作，预算和 绩效整合) 以及9 项特定项目的改革计划。2 0 0 2 年至2 0 0 4 年，美国联邦政府各部门 在改革的5 ：k 方向上已取得明显的成果。 以英美为首的西方国家在地方政府绩效评估的实践方面积累了较为丰富的经 验，取得了一定的成就，而且也形成了一套较为成熟的理论和方法。这些为我国 地方政府绩效评估实践活动以及理论研究的开展奠定了良好的基础。 1 2 2 我国地方政府绩效评估的理论发展 客观地讲，我国地方政府绩效评估起步较晚，研究也相对滞后，有开创性、 代表性的研究成果尚不多见。关于我国实行地方政府绩效评估的可行性问题，有 学者认为：“建立地方政府绩效评估机制：是完善社会主义市场经济体制的需 要，具有社会发展可行性；二是适应加入百w t o 。我国行政机制与国际接轨的需要， 具有经济可行性；三是建立地方政府绩效评估机制是加强党风、政风建设的需要， 具有政治可行性；四是借鉴西方发达国家的理论和实践成果，又具有技术可行性。” 也有学者认为： “( 1 ) 民主化进程取得重大进步，政府改革的深入为地方政府 绩效评估的实施提供了基本的政治环境。( 2 ) 当前开展地方政府绩效评估的社会 环境正在形成。( 3 ) 可以借鉴西方各国渐已成熟的地方政府绩效评估理论和实践。 ( 4 ) 现代信息技术、分析技术、检测技术的发展为地方政府绩效评估提供了技术 。李鑫政府绩效评估研究： 复旦大学硕士学位论文 上海：复旦大学，2 0 0 7 ，9 1 3 雪张梦中等中国公共管理评论一一公共管理的机遇与挑战广州：中山大学出版社，2 0 0 4 ，3 6 2 3 6 4 7 我国地方政府绩效评估存在的问题及对策研究 支持。”桑助来则认为：当前“绩效评价逐步走向制度化，法制化；绩效评估 的主体多元化；评估主题的公民导向；评估技术不断成熟，科学化程度提高；绩 效管理评估的观念、方法和技术向世界各主要发达国家扩展，己经形成一种世界 性的潮流。圆 自2 0 世纪8 0 代初至今的近3 0 年里，根据我国地方政府绩效评估不同时期的特 点，本文认为可将我国地方政府绩效评估的研究过程划分为两个阶段： 1 萌芽阶段：2 0 世纪8 0 年代初- - 9 0 年代中期 2 0 世纪8 0 年代初期，黑龙江省肇源县尝试组织人大代表评议县乡政府部门的 工作，是我国地方政府绩效评估的萌芽。此后，全国各地从乡镇到省级人大纷纷 组织开展代表评议，政府绩效评估的理念、方法开始在全国各级地方政府迅速推 广。1 9 9 6 年中组部出台县级党政领导班子政绩考核办法及考评标准体系，该 体系专门为地方政府特别是县级地方政府绩效评估而设计，共分经济发展指 标，社会发展指标，精神文明建设和党的建设指标三大类、十八个指标系统。实 践证明，这套指标体系由于秉承“全能政府”理念，存在较多有失偏颇之处，特 别是过于偏重经济发展而忽视社会管理与公共服务。因此，总的来说，这一时期 的地方政府绩效评估是与目标管理结合在一起的，片面追求g d p 的增长，属于粗放 型的部门考评。大检查、大评比、专项调查等是这一阶段鲜明的特点。 2 发展阶段：2 0 世纪9 0 年代后期至今 随着政府目标责任制的推行，地方政府绩效评估问题也开始引起理论界和实 践界重视。在地方政府绩效评估理论方面，在这一阶段，我国公共管理学者开始 关注西方政府绩效评估的理论研究和应用，主要代表作包括北京大学政府管理学 院胡宁生教授在1 9 9 8 年和2 0 0 0 年主持的国家社科基金项目“公共组织绩效管理的 理论和实践”，湘潭大学彭国甫教授对我国政府绩效理论深入研究所撰写的基 于d e a 模型的政府绩效相对有效性评估、对地方政府绩效评估几个基本问题的 反思、地方政府绩效评估程序的制度安排、基于平衡计分卡的地方政府 绩效评估等一系列论文，厦门大学卓越教授于2 0 0 7 年出版的著作公共部门绩 效评估，等等。同时，北京大学的谢庆奎教授和陈庆云教授、中山大学的蔡立 辉教授等都为我国地方政府绩效评估研究做了大量的研究。2 0 0 4 年厦门市政府与 中国行政管理学会、中国行政管理杂志社联合举办的公共部门绩效管理学术 研讨会，来自数十所高校和地方政府的1 0 0 多名代表就如何建立公共部门绩效管理 理论体系，如何进一步推进公共部门绩效管理实践等问题进行了深入讨论，并在 此基础上提出了建立“绩效型政府”这一崭新理念。 在实践方面，各地方政府绩效评估活动在这一时期的开展也相当踊跃：浙江 。杨红明政府绩效评估的现状及在我国的发展领导广角，2 0 0 3 ，( 1 ) ：4 8 5 0 。桑助来近年来政府绩效评估的新趋势嘹望新闻周刊，2 0 0 4 ，( 2 9 ) ：4 2 8 硕士学位论文 省温州市政府把公务员能力建设和绩效管理作为优化投资环境的重要措施；温州 市政府结合市直机关开展“效能革命，进一步加强机关作风建设，出台了公 务员能力建设和绩效考勤制度若干意见( 试行) ，对公务员队伍建设提出了1 0 条 具体措施；从2 0 0 2 年开始，山东省青岛市实行了青岛市目标责任制管理实施细 则，政府机构目标责任制的内容分两大类：一类是市委、市政府部署的重点工 作任务，另一类是有关职能部门的目标和责任，并对这些工作采取了“监控督查” 和“年终考核”两种评估形式；湖南湘潭市近年来在全市范围内实施了对市县级 领导班子的绩效考核，考核由工作目标完成情况考核、自身建设考核和社会公认 评估三个部分构成，对考核结果实行正、副末位淘汰，单位奖金分等运用方式。 同时，一些地方政府和部门开始采用系统的绩效评估指标体系对特定的评估 对象进行定期评估。山西运城市组织实施了“新效率工作法”，该法以“能量化 的量化，不能量化的等级化”为核心，着力构建效率工作量化考核指标体系。该 市绩效评估部门将数学原理、系统论思想和当代企业先进管理经验引入机关管理， 在公共部门绩效管理评估方面进行了积极有益的探索与尝试，这对提高行政效率， 塑造良好的政府形象发挥了积极有效的作用。2 0 0 1 年，时任南京市委书记的李源 潮发起了“万人评议机关”的活动，以局级部门和单位为重点，对象包括人大、 政府、法院、检察院以及其8 个单位。评议结果是，南京市对首次排名未位的两位 局长进行免职处理，对另外三名局长进行戒勉谈话。从2 0 0 0 年开始，福建省为了 转变机关作风，提高服务质量，规范行政行为，在全国率先推行了机关效能建设， 在全省各级各部门普遍建立了岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、否定报备 制、首问责任制、效能考评制、失职追究制、一次性告知制等8 项机关工作制度。 2 0 0 4 年9 月，甘肃省政府委托第三方独立机构评议政府工作，评议的主体包括具有 代表性的非公有制企业，上级政府、评议工作专家委员会，共有3 0 多位专家学者 和4 0 5 0 家非公有制企业领导参与此次评议活动。2 0 0 4 年中国第一家由民间发起的 地方政府绩效评估机构在兰州大学成立，并将话语权交给民企，做出了首次“民 评官的大胆尝试。 1 3 研究内容和研究方法 1 3 1 研究内容 地方政府绩效评估是政府绩效管理的关键，也是建设服务型政府的有力工具。 目前，地方政府绩效评估研究成果不断涌现，相关实践次第开展，对其进行研究， 具有深刻的理论与现实意义。本文由绪论、主体和结论三部分组成，分为五章， 具体的安排如下： 第一章为绪论，主要阐述了本文研究的背景与意义，梳理了国内外相关文献， 9 我国地方政府绩效评估存存的问题及对策研究 为论文的展开进行铺垫。 第二章主要对地方政府绩效评估相关理论问题进行了界定，包括地方政府绩 效评估相关概念的辨析，地方政府绩效评估的功能和意义等内容。 第三章对我国地方政府绩效评估存在的问题及其原因进行了分析。笔者认为， 目前我国政府绩效工作已取得了较大的成就，形成了一系列具有中国特色的地方 政府绩效评估模式，但与此同时，仍然存在着较多问题，例如缺乏系统的理论指 导、缺乏真正的政府绩效评估主体、缺乏科学的评估指标体系、缺乏有效的政府 绩效评估信息公开制度、缺乏相关法规的规范、缺乏对评估结果的正确认识，等 等，其原因是多元的，既有技术制约，也有制度原因，主要是存在各种各样的障 碍，使地方政府绩效评估难以有效进行，这些障碍包括观念、技术、动力、监督、 信息、约束等方面。 第四章主要对英、美、新西兰、荷兰四国的各级政府绩效评估实践进行了大 致介绍，并总结了发达国家政府绩效评估的取得的成就与存在问题，在此基础上， 提出了对我国地方政府绩效评估的借鉴与启示。 第五章主要阐述了进一步完善我国地方政府绩效评估制度的六点建议：以科 学发展观作为地方政府绩效评估的价值取向、合理科学地选取评估指标、促进地 方政府绩效评估制度化、构建多元化评估主体、创建实施地方政府绩效评估的制 度环境、建立与绩效评价结果管理相配套的机制等。 1 3 2 研究方法 本文在写作过程中，主要运用了文献研究方法、比较研究方法、历史研究方 法及规范研究法等一系列社会科学研究方法： 1 文献研究方法 学术界对地方政府绩效评估的研究日趋深入，为本文的写作提供了诸多可自 借鉴的文献。笔者搜集了国内外关于地方政府绩效评估方面的相关资料，如专著、 期刊、研究、调查报告等，希望藉由前人的研究成果，了解当前研究中的薄弱环 节，明确我国县级地方政府绩效评估的关键环节和突破口，以此作为本文研究探 讨之根基。 2 比较研究方法 我国地方政府绩效评估理论来自西方发达国家。西方国家地方政府绩效评估 的理论研究与实践开始的时间较我国早，取得的经验对我国具有极为重要的启示 作用。本文在写作过程中运用比较研究方法，对英国、美国、新西兰、荷兰四国 地方政府绩效评估实践进行了比较性研究。 3 历史研究方法 历史研究法，即从大量文献、档案、报纸、书刊、历史资料等各种社会信息 l o 硕士学位论文 中追本溯源。本文在国内外地方政府绩效评估文献综述部分，运用历史研究方法， 将国内外有关地方政府绩效评估的理论与实践研究过程分别分为两个和四个阶段 予以论述，以更加完整、清晰地将地方政府绩效评估发展历程呈现出来。 4 规范研究方法 论文的写作必定涉及到概念的界定。本文为了进步明确绩效评估概念，运 用规范研究方法，将地方政府绩效评估、行政效率、企业绩效评估、政府财务审 计及政府绩效管理这五个概念进行了辨析性规范分析。 我国地方政府绩效评估存在的口j 题及对策研究 第2 章我国地方政府绩效评估有关理论问题界定 目前，我国地方政府绩效评估相关理论研究正在深入进行，各个子领域均有 不少新的成果出现。但是，对于整个政府绩效评价理论体系中的不少重要理论问 题，目前尚存在不少争议。本章在充分借鉴目前我国地方政府绩效评估相关文献 的基础上，试探性地对我国地方政府绩效评估研究中需要确切界定的几个重要问 题进行了界定。 2 1 政府绩效评估的内涵及概念辨析 2 1 1 政府绩效评估的内涵 绩效即业绩、效率。政府绩效是政府在进行公共管理和提供公共服务的过程 中所取得的业绩、成就和影响等，它不单纯是一个政绩层面的概念，还包括政府 成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义。政府绩效的内涵有四 个方面：( 1 ) 政治绩效。在市场经济条件下，政治绩效最经常地表现为制度安排和 制度创新。政府制度安排的能力越强，政治绩效就越容易体现。( 2 ) 经济绩效。经 济绩效表现在经济可持续发展上，国民经济不仅仅是在量上扩张，而且在结构合 理的前提下有质的提升。( 3 ) 社会绩效。社会绩效是经济发展基础上的社会全面进 步，是社会的稳定与发展。其中安全与犯罪、公平与正义、福利与贫困、稳定与 动乱等指标是重要参数。( 4 ) 文化绩效。文化绩效主要指精英文化与大众文化的互 补与渗透，及文化的繁荣与整合。其中经济绩效是政府绩效的主要内涵和外在表 现，在整个政府绩效体系中发挥着基础作用。没有经济绩效，社会绩效、政治绩 效和文化绩效就会缺乏物质基础，难以持续。社会绩效是政府绩效体系中的价值 目标，没有社会绩效，经济绩效就没有实现的意义和价值，政治和文化绩效也就 失去社会基础。政治绩效是整个政府绩效的中枢和核心，实现经济、社会、文化 绩效需要政治绩效在法律和制度上的保障。 2 1 2 政府绩效评估相关概念辨析 2 1 2 1 政府绩效评估与行政效率 第一，追求目标的异同。效率讲求投入与产出的比率关系，具有明显的速度、 经济等数量特征，绩效不仅要求数量指标，而且更重视质量和品位，要求公共部 门提升服务水平，保证服务质量，在“好”字上做足文章。质量与公民满意是密 。陈振明公共管理学一种不同于传统行政学的研究途径北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 ，2 7 3 1 2 硕j ：学位论文 切联系的，公民满意度就是质量高低的重要指标。此外，质量还要有差错率、合 格率、优秀率、服务便利程度、反