（行政管理专业论文）我国行政职务消费制度改革研究.pdf

中南大学顿l 学位论文摘要 摘要 行政职务消费本应该是国家公务人员在其履行行政职责、执行公务时发生 的由国家财政承担的必需的、适度的支出。但随着我国社会主义市场经济体制改 革的进一步深入，社会价值观念逐步呈现多元化，国家公务人员“经济人”的特 征也逐步显现出来，行政职务消费可能成为他们追求自身利益最大化的一种方式 和手段。再加上行政职务消费本身具有模糊性、外在性和权力性等特征，以及当 前行政职务消费中还存在着收支不规范、预算控制不力、行政职务消费制度缺乏 有效的激励机制、对行政职务消费违规行为监督和处罚不严等弊端，这样往往容 易导致行政职务消费标准被随意提高，行政职务消费范围被随意扩大，行政职务 消费开支也日益膨胀，行政职务消费容易成为腐败的孳生地。这不仅给国家财政 带来了巨大的压力，也严重损害了政府的形象。 为了降低行政成本，提高行政效率，从源头治理行政职务消费腐败，树立良 好的政府形象，行政职务消费制度改革已被提上国家议程，不少地区对行政职务 消费制度改革进行了试点，并取得了初步成效。但由于改革本身就是一种利益再 分配的过程，加上长期以来的“官本位”观念影响，使改革遭遇到“路径依赖”、 技术操作困难、相关改革不到位等障碍，有的甚至陷入困境。 因此，要大力推进行政职务消费制度改革，就必须在认真分析当前行政职务 消费制度改革所遇到问题的基础上，进一步完善行政职务消费货币化，强化财政 预算约束，强化制度执行力度，搞好相关配套改革。 关键词：行政职务消费制度 改革研究 中南大学硕士学位论文 a b s t r a c t a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v eo f f i c i a lc o n s u m i n gi st h en e c e s s a r ya n da p p r o p r i a t ee x p e n d i t u r eo f g o v e r n m e n tw h e nap u b l i cs e r v a n t ，p e r f o r mh i sa d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o na n de x e r c i s e ap u b l i c f u n c t i o n a d m i n i s t r a t i v eo f f i c i a lc o n s u m i n gi sv a g u e ，e x t e r n a la n dp o w e r f u l r e c e n t l y , r e c e i p t s a n de x p e n s e so fo u rg o v e m m e n tf a l ls h o r to ft h es p e c i f i c a t i o n ，b u d g e ti sn o tk e p ti nt h ep r o p e r w a y , t h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e0 f r i c i a lc o n s u m i n ga l s ol a c kf o fae r i e c t i v es t i m u l a t i o n s y s t e m ，a n dg o v e r n m e n td on o ti n f l i c tr i g i dp u n i s h m e n to n t h ev i o l a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e o f f i c i a lc o n s u m i n gr u l e s t h e ya l lh a v eb e o nt h eo b s t a c l e sf a c e dw i t ho u rg o v e r n m e n t m o r e o v e r , w i t ht h er e f o r mo fo u rs o c i a l i s mm a r k e te c o n o m yg o i n gf u r t h e ra n df u r t h e r , t h es o c i a lv a l u e s b e c o m em u l t i f a r i o u sa n dt h ep u b l i cs e r v a n tr e v e a l si t sr o l ea s p e o p l ei ne c o n o m y ，t h e r e f o r et h e a d m i n i s t r a t i v eo f f i c i a lc o n s u m i n gh a sb 。e nt h ew a yf o rt h e mt oh u n tf o rt h em a x i m a li n t e r e s t t h es t a n d a r do f a d m i n i s t r a t i v eo f f i c i a lc o n s u m i n gh a sb e e nu p g r a d e db yw i l l a n de x p e n d i t u r eo f a d m i n i s t r a t i v eo f f i c i a lc o n s u m i n gh a sb e e ne x p a n d e d ，i tn o to n l yb r i n g sal a r g eb u r d e nt ob u d g e t , a l s od e s t r o yt h ei m a g oo f o u rg o v e r n m e n t i no r d e rt or e d u c et h ea d m i n i s t r a t i v ee o s t , i m p r o v ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e r i c ya n dp r o d u c e ag o o di m a g eo fg o v e r n m e n t t h er e f o r mo fa d m i n i s t r a t i v eo f f i c i a lc o n s u m i n gh a sb e e np l a c e d o nt h ea g e n d ao fc o u n t r y a tp r e s e n t ，g o v e r n m e n th a sl a u n c h e dp i l o tt os o m ep l a c e sa i m e da t t r a n s f o r m i n g a d m i n i s t r a t i v eo f f i c i a l c o n s u m i n g i n t oc u r r e n c y ，a n dh a v em a d e g r e a t a c h i e v e m e n t h o w e v e r , r e f o r mi st h er e a l l o e a t i o no fi n t e r e s tw i t hc o m p l i c a t e dr e l a t i o nt od e a lw i t h a n di ti sa l s oi n f l u e n c e db yc h i n e s eo f f i c i a l c o n c e p to f “d o i n go n e so w nw o r k ”, t h e r e f o r e t h e r e f o r mc a m ea c r o s sm a n yo b s t a c l e s ，f o re x a m p l e ，w eh a v et e c h n i c a ld i f f i c u l t i e s ，s o m er e f o r md o n o tc a t t yo u ti nt h ep r o p e rw a ya n ds o m eo ft h e mg e tp a t h - - d e p e n d e n c eo re v e ng e tt r a p p e di n t r o u b l e s t h e r e f o r e ，r i g h tm e a s u r e sm u s tb et a k e nt of u l l e rt h er e f o r mo fa d m i n i s t r a t i v eo f f i c i a l c o n s u m i n ga f t e ra n a l y z i n g t h ep r o b l e m sc a m ea c r o s si nt h er e f o r mo fa d m i n i s t r a t i v eo f f i c i a l c o n s u m i n g w em u s tt r a n s f o r ma d m i n i s t r a t i v eo f f i c i a lc o n s u m i n gi n t oc u r r e n c y , s t r e n g t h s u p e r v i s i o no v e r t h ef i n a n c eb u d g e t , s t r e n g t ht h ep o w e ro fe x e c u t i o n ，c a r r yo u tr e l a t e dr e f o r m s w e l la n dt a k ef e a s i b l em e a s u r e st oe n s u r et h ef i n a ls u c c e s so f t h er e f o r mo f a d m i n i s t r a t i v e0 衔c 湖 c o n s u m i n g k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v eo f f i c i a lc o n s u m i n g s y s t e m r e f o r m a n a l y s i s i i 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特另t l d w 以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其它人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得中南大学或其它单位的学位或证书而使用过的材料。与我 共同工作的同志对本研究所作的贡献均已经在论文中作了明确的说 明。 作者签名：趾日期：进年旦月丛日 关于学位论文使用授权说明 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留学位论文，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位 论文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论 文；学校可根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文。 作者签名：二瑟止导师签名丕丛日期：世年坐月型，日 中南大学硬上学位论文 前言 一、问题的提出 刖舌 效率即以最小的投入获取最大的收益，是管理界追求的一个永恒目标，也是 管理学家研究的一个永恒的课题。效率原则在政府公共管理中同样适用。在行政 职能确定的前提下，以最小的行政成本有效地履行好政府公共服务的职责，创建 一个精简、效能的廉价、廉洁政府，一直是世界各国政府推崇的理念和追求的目 标。新制度经济学家认为，政府及其相关制度的存在，根本目的就是为了减少和 制止市场主体由于追求自身利益而产生的负外部性行为，减少市场主体在交易过 程中产生的交易成本。因此，政府存在的前提应该是政府在运行过程中所消耗的 成本少于纯市场调节时的交易成本。公共选择学派则认为，政府及其工作人员也 是“经济人”，他们也以追求自身利益最大化为目标。政府在预算时，由于自身 利益的驱使会无限制的扩大公共财政预算，并完全在不考虑成本收益的情况 下竭尽全力地把这些财政预算花完，因此，为了限制这一现状，激励政府及其工 作人员节约使用财政资金，公共选择学界提出，把政府预算没有用完的资金拿出 部分奖励给政府工作人员，并把财政预算有所节余作为部门领导考核及提升的参 考指标。新公共管理理论则认为，政府应以追求“三e ”( e c o n o m y ，e f f i c i e n c y a n de f f e c t i v e n e s s 即经济、效率和效益) 为行政管理改革的目标，将市场机制 和公共机制引入政府管理中，强调在公平和公正的前提下，政府在资金运用上注 重市场效率，即以市场上相对最低的成本生产市场上所需的最优质量的公共产品 和公共服务。 一直以来，我国对政府成本的认识存在一些误区，认为我们的政府是一心一 意为人民服务的“人民政府”，不存在成本问题。随着经济体制改革的深入，社 会主义市场经济体制逐步建立和完善，政府财政支出日益膨胀等问题逐步引起人 们的注意，成为政府、行政学界探讨以及民间茶余饭后谈论的一个热点话题。近 年来，我国相继实施了转变政府职能、精简政府机构、机关后勤服务社会化、政 府项目公开招标、政府集中采购以及政府收支两条线等系列切实可行的改革措 施，大大减少了行政资源的浪费，提高了行政效率，政府财政预算也逐年大幅度 降低。但我国政府的行政管理支出仍然处于世界前列，相对于西方发达国家或者 一些发展中国家，我国行政管理支出还有很大的缩减空间。其中，行政职务消费 混乱就是我国行政成本居高不下的症结之一。长期以来，我国在行政职务消费方 面实行供给制，这在社会资源匮乏的计划经济时代曾起到一定的积极作用，但随 着我国经济体制的转轨，社会利益的多元化，我国行政职务消费逐渐呈现扩大化、 中南大学硕士学位论文前言 隐性化、随意化趋势，行政职务消费开支大幅度攀升，造成财政资源的巨大浪费 也严重影响了政府形象。 二、研究综述 行政职务消费伴随着政府的产生而产生，并随着政府的发展而发展。它一直 都是执政层与广大民众关注的焦点。自秦统一以来，历代君王对官吏的酬劳都是 发放俸禄。秦至唐中期，俸禄以实物为主要成分：唐中期至明清，以货币为主要 形式。历代官吏向朝廷领取的俸禄不仅用来供养家小，而且包含了幕僚、衙役等 人员的工资及官场往来费用。俸禄发放的高低，对于政风影响很大。宋代官吏俸 禄十分优厚，使官吏们乐于职守，以公报国，但官吏俸禄过于优厚造成了财政危 机，影响了国力；明代官吏俸禄十分刻薄，官吏无法承担供养家小及公务往来等 各项开销，致使贪污盛行：清代吸取宋朝、明朝教训，推行“火耗归公”，建立 官员养廉银制度，实行“低俸禄、高养廉”的工资补贴政策，养廉银远远高出俸 标准，实际是把官员的各种陋规、火耗等隐性消费部分以合法形式发给官员个人， 提高官员的合法收人，从正面防止官员贪污腐败。乾隆时期养廉银制度正式作为 清代俸禄制度的重要部分在全国得到推行。晚清政府仿效西方成例，不仅大大提 高官吏俸禄，对行政费用即职务消费的支取制定专门的章程，官员的薪俸不再支 付其雇员、幕僚的工资及办公费用。1 这可算是我国最早的行政职务消费货币化 改革。 我国现行行政职务消费制度最早产生于新民主主义革命时期，当时我们党在 极其困难的情况下实行了带有平均主义色彩的战时共产主义的供给制，即对部队 和大部分工作人员的生活必需用品实行免费供给。供给的范围包括个人的衣、食、 住、行、学习等生活必需品以及子女的生活保育费用和一些零用津贴。新中国成 立后，随着1 9 5 6 年社会主义改造的基本完成，供给制被货币工资制逐步取代， 但由于我国处在经济短缺时代，供给制并没有完全退出历史舞台，政府工作人员 在物质供应上实行票证配给制度，对高干、高知还实行了“特供”稀缺商品的制 度等，这些一直维持到改革开放以后才消失。党的十一届三中全会以后，国家财 政经济状况有所好转，改革条件和时机基本成熟，1 9 8 5 年我国对国家机关工作 人员的工资制度进行了一次重大调整。改革的主要内容是按照按劳分配，工资与 本人职务、责任和劳绩挂钩等原则，实行以职务工资为主要内容的结构工资制， 即将原来的标准工资加上副食品价格补贴、行政经费节支奖金、与这次改革加的 工资合并在一起，按照工资的不同职能分为基础工资、职务工资和工龄津贴、奖 钟样财中国古代职务消费述评k j l 城市管理，2 0 0 5 年第6 期 2 中南大学硕士学位论文 前言 励工资。这次工资改革，明确了工资报酬与劳绩相结合的改革方向，初步理顺了 某些明显不合理的工资关系，但是我国仍然没有摆脱“低工资、多补贴、泛福利” 的分配模式。2 行政职务消费作为一种福利依然带有很大的供给制色彩，只不过 形式有所变化，由原来的纯实物供给转化为小部分实行实物供给制，如公车供给， 大部分实行实报实销制。 从西欧发达国家看，基本上都是实行的高薪养廉制度，政府官员的年薪就含 有行政职务消费的内容。它们对公务员的职务消费实行严格限制，按职务性质、 工作繁简程度核定专门基金，制定专f - j n 度，规定专门的机关严格控制监督，对 于防治腐败的成效比较显著。以公务用车为例，公务用车货币化是一些发达国家 和地区的做法：香港特别行政区除了少数高级公务员配车和少量的公务用接待车 外，其余公车一律取消，公务用车通过“交通津贴”计算在工资内：在德国，一 般官员上下班原则上乘坐公共交通工具或自己开车，单位给予适当补贴；在印度， 只有少数高级领导配有专车，对于一般官员，每月给予一定的交通补贴，补贴数 额根据级别而定，在每月的工资里一起发放。在特殊情况下，因公在外租车费用 超过补贴数额，可写明理由申请报销超额部分，多数情况下自理。3 近年来，我国学术界对行政职务消费制度改革格外关注。一些行政学、经济 学方面的专家已把目光从原来对行政成本的纯理论研究转移到行政职务消费制 度改革等实际问题的探讨上，并已发表了许多学术性研究成果，其中具有代表性 的有国家财政部科研所公务员职务消费改革课题组发表的我国公务员职务消费 现状分析及改革方向、当前我国职务消费探讨，武汉大学博士后、首都财 经大学副教授焦建国的职务消费：从财政制度角度的分析、舒旺彩的领导 干部消费必须改革等文章。大部分学者的主要观点是要求对当前我国行政职务 消费实行货币化改革，并对行政职务消费货币化改革进行了一些理论分析。他们 认为，通过行政职务消费货币化可以改变原有的行政职务消费资金产权分离现 象，使行政职务消费资金的所有权与使用权合一，激励行政职务消费者自行节约 行政职务消费资金，从而达到降低行政成本的目的；武汉大学博士后焦建国副教 授则认为，行政职务消费改革至关重要的一点就是必须进一步完善我国现有财政 预算制度，对公务员职务消费预算细化到人，强化财政预算的约束，从行政职务 消费资金这一源头控制行政职务消费腐败现象。 三、写作思路及研究方法 尽管近年来我国在部分领域和地区进行了改革试点，但仍然存在许多亟待解 2 粱裕楷等编著中国人事管理【m l 中山大学出版社，1 9 9 9 年版第3 1 9 页 3 誉唯忠外国政府的公务用车【j 】党的生活) 2 0 0 3 年第2 期， 3 中南大学硕士学位论文 前言 决的问题，本文将主要以公共选择理论的“经济人”假设为前提，以制度变迁理 论中的收益一成本理论、“路径依赖”理论和制度变迁方式这三大理论为依据， 在理性、系统分析我国现行行政职务消费制度存在的缺陷、当前我国行政职务消 费弊端和当前我国行政职务消费制度改革现状的前提下，对我国行政职务消费制 度进一步改革提供一些切实可行的建议。 1 写作思路： 本文写作的内在逻辑结构如下： ( 1 ) 行政职务消费的委托一代理关系和权威性导致它具有外在性( 行政职务 消费资金的所有权与使用权分离) 和权力性，行政职务消费者作为“经济人”， 出于自身利益最大化的动机，往往可能使行政职务消费趋于扩大化、随意化、隐 性化。 ( 2 ) 我国现有的行政职务消费制度主要是以基数加增长预算方式、实报实销 制和领导“一支笔”审批制为特点，这种制度己难以对行政职务消费进行有效监 督、激励作用，导致当前我国行政职务消费中出现诸多弊端。 ( 3 ) 当前我国部分地区实行行政职务消费货币化改革，通过行政职务消费资 金所有权和使用权合一，激励行政职务消费享有者节约资金。从理论上看，行政 职务消费货币化改革既能节约行政职务消费资金，又能降低行政职务消费的监督 成本，其大方向是准确的，但在改革过程中也遇到很多新问题，例如行政职务消 费转嫁，行政不作为等。 ( 4 ) 在认真分析我国行政职务消费中存在的一系列问题，以及当前我国行政 职务消费货币化改革过程中面临的困境的基础上，笔者认为要推进行政职务消费 制度改革必须进一步完善行政职务消费货币化，强化财政预算约束，强化制度执 行力度，搞好相关配套改革。 2 研究方法： ( 1 ) 经济学方法。运用现代制度经济学的成本一收益理论，剖析我国行政职 务消费制度改革的必要性和可行性。 ( 2 ) 案例分析法。借用我国行政职务消费制度改革的典型案例进行实证分析， 验证行政职务消费货币化改革的可行性，并对当前我国部分地区行政职务消费制 度改革中面临的困境进行理性分析。 ( 3 ) 系统分析的方法。把行政职务消费制度改革置于整个行政系统中进行全 面地分析，将进一步推行行政职务消费制度改革定位在综合性的大环境下，提出 了系统的配套改革措施。 4 中南大学硕士学位论文第一章行政职务消费制度改革的一般理论分析 第一章行政职务消费制度改革的一般理论分析 1 1 行政职务消费的涵义 行政职务消费概念，在国内尚未形成一致的看法。有人认为，行政职务消费 是处在某一特定职务上的公务人员为履行公务所发生的消费。严格地说，行政职 务消费是公务人员在履行公务过程中所发生的消费。4 这看法主要强调了两个 方面：一方面，行政职务消费的主体是公务人员；另一方面，这种消费是在履行 公务过程中所发生的。也有人认为，行政职务消费是国家政府机关、行政事业单 位及其工作人员履行职责、执行公务时发生的，由所在单位财务部门报销的经费， 是政府发挥管理和服务职能必须支付的成本。5 这一看法较之前者更为明确具体， 在前者的基础上，提出行政职务消费的经费来源是单位财务部门：同时指出行政 职务消费是政府履行职能时的必需消费。综合各家之长，笔者认为行政职务消费 就是国家公务人员在其履行行政职责、执行公务时发生的由国家财政承担的必需 的、适度的支出。其主要包括交通费、接待费、差旅费、通讯费、会务费、办公 费等等。行政职务消费概念的主要内涵可以从以下几个方面理解： 1 1 1 行政职务消费的主体是政府公务人员 我国现行公务员法对公务员的定义是履行国家公务，占有国家编制并享 受国家财政工资的国家工作人员。因此，我国公务员的范畴比西方国家要大得多， 除了政府工作人员外，还包括人大、政协、法院、检察院、工会组织、共青团组 织、妇联组织等的在编工作人员。 1 1 2 行政职务消费是政府公务人员在其履行公务的过程中发生的费用 行政职务消费行为是依公务或职务而发生的消费行为，具有鲜明的行政性。 其一、只有在职在岗的公务人员才需要履行公务，才有行政职务消费，因病、因 年老或其他原因离职、退职的公务人员以及因故调离岗位的公务人员所发生的消 费都不属于行政职务消费范畴。其二、公务人员发生的消费行为，只有与公务相 关、为履行公务所发生的消费才是职务消费，公务人员的私人消费不包括在其中。 1 1 3 行政职务消费是由政府财政支出的一种必需的、适度的消费 现代社会，政府作为社会合法授权的权力机构和公共服务机构，对于节约社 4 王朝才，王颜荣当前我国职务消费改革探析【j 】经济研究参考，2 0 0 4 年第8 8 期 5 王军，我国职务消费问题的成斟及改革途径【j 】现代经济探讨。2 0 0 4 年第5 期 5 中南大学硕士学位论文 第一章行政职务消费制度改革的一般理论分析 会总成本，提高社会整体资源配置效率和社会整体福利，保证社会稳定、国家安 全具有不可替代的重要作用。而政府机构的运转和政府职责的实现归根到底是由 大大小小的政府公务人员来支撑和推动的，公务人员在履行公务过程所发生的费 用是保证政府行政职责履行和实现政府公共服务的必需费用。因此，行政职务消 费是政府财政必须承担的支出，也是政府运行成本中不可剔除的重要组成部分。 但是，行政职务消费支出又是一种非生产性支出。相对于生产性支出来说，非生 产性支出是一种纯消费性支出，是社会财富的“虚耗”，不直接创造社会价值。 因此，在保证行政职务消费必需前提下，要以适度为原则，压缩非生产性支出， 控制行政职务消费数额，节约政府行政成本。 1 2 行政职务消费的特征 作为一种因岗位、职责而发生的公务消费行为，行政职务消费既有与其公共 服务、行政本质目标相适应的特征，也有悖于社会需要、无限扩展的特性。 1 2 1 公共性 行政职务消费是国家公务人员为了实行公共管理，实现公共服务而发生的费 用，其资金来源于财政资金，或者说公共资金。一方面，只有为了实现公共服务 的公务消费行为才是合法的消费，任何与公共服务无关的、相悖的消费作为都不 能包括在内。在实践过程中，必须严格界定其范围，使公私消费项目划分明确， 防止官员以权谋私、假公济私的行为。另一方面，由于公共服务的对象是公众， 资金来源也是公众。公众是公共资金，包括行政职务消费资金的最终来源者和承 担者，因此，公众对行政职务消费资金的使用和效益具有无可置疑的、天然的知 情权和监督权，可以随时随地对其进行质询和监督。 1 2 2 外在性 行政职务消费作为政府维持正常运转的必须开支，是行政运行成本重要组成 部分，也是纳税人享受政府提供的公共服务的代价的一部分，但是从经济学角度 看，行政职务消费活动是一种委托一代理关系，整个消费过程是产权分离的，即 政府公务人员用( 别人) 纳税人的钱为( 别人) 纳税人办事，成本和效用都是外 在的。由于“政府及其工作人员也是经济人，他们也以追求自身利益最大化为目 标”6 ，行政职务消费的外在性则使得政府工作人员在行政职务消费过程中往往 不关注成本。用当前经济学界通行的一段话来解释可能更为贴切，即用自己的钱 6 丁煌西方行政学说史【m 】武汉大学出版社，2 0 0 3 年版第3 7 8 页 6 中南大学硕士学位论文第一章行政职务消费制度改革的一般理论分析 给自己办事，既讲效果，又讲节约；花自己的钱为别人办事，只讲节约不讲效果： 花别人的钱给自己办事，只讲效果不讲节约；花别人的钱给别人办事，既不讲效 果，也不讲节约。7 1 2 3 模糊性 行政职务消费的公共性决定了其消费经济来源的公共性和行政职务消费目 的是执行公务，但作为行政职务消费主体的政府公务人员除了行政职务消费外还 存在一大块私人消费的空间，在私人生活中的消费是应该由其自己支出的。但这 两者之间很难划定明显的界线，例如公安人员驾驶警车外出是为了巡逻还是为了 办个人的事情就很难确定，而且从某种意义上讲，即使他们是为办私事驾警车出 去也可以对一些社会违法分子形成威慑力量。8 其他很多行政职务消费行为都存 在类似模糊现象，这也是行政职务消费难以有效控制的一个重要原因。 1 2 4 扩张性 从政治学或行政学角度看，行政职务消费不仅是花别人的钱给别人办事，而 且是一种权力消费，其所凭借的依据是公共权力，作为行政职务消费资金主要来 源的财政预算是以公共权力进行的资源配置。公共权力作为获取利益的手段，与 获取利益的另一手段即通过市场上的等价交换相比，是强制性、无偿性地获取， 是更“便捷”的途径。而从运行规律来看，权力本身就具有扩张性和滥用性。权 力主体为了追求更大的权力或自身权利往往会倾向于权力扩张和滥用。权力的扩 张性在行政职务消费中主要表现为行政职务消费预算扩大化，消费标准随意提 高，消费范围随意扩大。 1 2 5 历史性和社会性 行政职务消费是与一国的社会文化传统及其经济、社会发展水平相适应的， 处于不同发展水平、具有不同文化传统和国情的国家，其行政职务消费的范围会 有所不同。其一、行政职务消费的范围和所包括的内容，在不同国家因文化传统 和具体国情而有所不同。例如中国古代职务消费的范围就相当的广泛，官员的衣 食住行全部包括在内，唐代甚至还专门设置了食堂制度，认为集体用餐也是办公 的一部分，而西方国家则无此例。其二，同一个国家由于经济社会发展水平、市 场发育程度处于不同的历史阶段，行政职务消费的范围也有的不同。一般说来， 生产社会化程度越高，市场规模越大，行政职务消费的范围就越小，反之则越大。 这是因为市场发育较为完善的阶段，生产的社会化程度较高，许多需要行政职务 7 王东京与官员谈中国改革【m 】广西人民出版社，2 0 0 4 年版第2 8 页 毛寿龙职务消费难以划清公私界限【n 】经济时报2 0 0 5 年1 2 月2 4 日 7 中南大学硕士学位论文第一章行政职务消费制度改革的一般理论分析 消费的项目通过市场和社会来提供，不需要政府直接组织生产；而市场发育处于 初级阶段的，社会化程度较低，则许多行政职务消费都需要政府自行组织。 1 3 行政职务消费的分类 1 3 1 行政职务消费按照适用对象的不同，可分为一般性行政职务消费和特 殊性行政职务消费 一般性行政职务消费，即普通国家公务人员在履行政府公务过程中所发生的 消费，主要是各种公务用费。具体来说，包括办公设施费( 含基本建设支出、设 备购置费、修缮费) 、水电费、日常办公用品费、业务招待费、( 国内、国外) 考察费、培训费、会务费、差旅费、公共通讯费( 办公电话费用) 、公共交通费 ( 公用业务用车) 等。 特殊性行政职务消费，是处于特殊职务的国家公务人员为了更好的履行公务 而发生的必要消费。这一类消费般只有国家高级领导人才可以享受。包括官邸、 个人交通费( 包括专机、专车、专列) 、个人通信费、保姆费、个人接待费、出 国访问费等。9 本文研究对象主要是一般性行政职务消费。 1 3 2 行政职务消费按照其提供的形式不同，可分为供给制行政职务消费、 货币化行政职务消费和限额报销行政职务消费 供给制行政职务消费，就是政府直接向国家公务人员提供各种履行公务所必 需的实物或对公务人员在履行公务时的花费实行实报实销的一种制度。这种制度 在计划经济时期主要采用实物供给方式，在市场经济时期由于社会物质流通采用 货币化，行政职务消费也相应有所改变，逐步实行实报实销制。实行这种行政职 务消费制度操作较为简单，但监督相对困难。我国长期以来就是采用供给制行政 职务消费制度。 货币化行政职务消费，是指将国家公务人员履行国家赋予的某一特定职务活 动所需的财力和物力消费，通过一定的程序，通过比较科学的测算方法，由政府 对行政职务消费按各行政职位的工作性质和特点划定标准，按照定额管理、动态 管理、公开透明的原则，按年核定不同职级领导干部特定职务消费水平，量化到 个人，实行总额控制，超支按比例分担、节余归己的一种领导者个人自我约束和 控制的职务消费管理方式。货币化行政职务消费制度相对于供给制行政职务消费 制度较清晰明了，监督成本较低，但在划定行政职务消费标准等方面技术性较强， 难度较大，操作较困难。 9 财政部课题组我国行政职务消费现状分析【j 】人大复印资料，2 0 0 3 年财经专题第9 期 8 中南大学硕士学位论文第一章行政职务消费制度改革的一般理论分析 限额报销行政职务消费，是介于供给制行政职务消费和货币化行政职务消费 之间的一种行政职务消费方式。它和货币化行政职务消费一样，也是由政府对行 政职务消费按各行政职位的工作性质和特点划定标准，按年度核定不同职级领导 干部特定职务消费水平，量化到个人，实行总额控制，行政职务消费者的公务消 费可以在定额范围内进行实报实销，但超支不补，节余也不会转为个人所有。这 种行政职务消费方式从表面上看，它集实报实销行政职务消费制度和货币化行政 职务消费制度二者之所长，但由于“经济人”因素影响，限额报销的行政职务消 费者会最大限度的把自己的行政职务消费资金消费掉，以免在下年度预算是自己 的行政职务消费额会被削减。所以，这种行政职务消费方式最终走向还是行政职 务消费货币化。 1 3 3 行政职务消费按其是否正当可分为正当行政职务消费、不合理行政职 务消费和不合法行政职务消费 正当行政职务消费是指政府工作人员在执行公务时必需的、适度的那一部分 行政资源消费，它是既合法又合理的。 不合理行政职务消费是指政府工作人员在执行公务时超出规定标准、范围的 那部分行政资源消耗。这种行政职务消费有其必要性，但却存在很大的不合理性。 例如政府在其正常运转过程中必然需要公务用车，但不是公车档次越高越好，不 是公车越多越好，也不是领导就得有专车；公务接待有其必要性但不是越奢华越 好，也不是只要是公务接待就人人有份，使公务接待成为单位会餐。 不合法行政职务消费是指政府公务人员在执行公务过程中借行政职务消费 之名假公济私、以权谋私等违法消耗行政资源的行为。这种消费从本质上讲已经 不属于行政职务消费的范畴，它既不合理也不合法。例如，政府领导人员和公车 司机的“公车私用”行为、政府工作人员假借行政职务消费之名贪污行政职务消 费资源等等。 1 4 行政职务消费制度改革的理论依据 1 4 1 公共选择理论 所谓公共选择是指非市场的集体选择，实际上就是政府选择。公共选择理论 的基本特点是以“经济人”假设为理论基石，探讨在政治领域中经济人行为是怎 样决定和支配集体行为，特别是对政府行为的集体选择所起到的制约作用。2 0 世纪6 0 年代，美国著名经济学家、公共选择学派代表人布坎南、塔洛克等人率 先将经济人假设引入政治行为的分析之中，后来形成公共选择理论。其主要阐述 了三个方面的观点： 9 中南大学硕士学位论文第一章行政职务消费制度改革的一般理论分析 ( 1 ) 政府“经济人”假设 传统“经济人”假设认为，在经济生活中人都是以追求个人利益最大化为根 本动机的。公共选择学派把“经济人”假设从经济领域引用到政治领域，认为作 为一个人，无论他处于什么地位，其人的本性都是一样的，都是以追求个人利益， 使个人的满足程度极大化为最基本的动机。”政府并不是神的造物，而是由政党、 政治家和政府官员组成的一种社会组织，所以，支配人们在经济领域中的活动规 则同样也适用于政治领域。政府及其工作人员在政治领域中的行为与在市场领域 中的行为相比，除了具体环境不同之外，基本人性并无本质区别，也是在追求着 自身利益的最大化。 ( 2 ) 政治市场理论 基于“经济人”假定被弓| 入政治领域，公共选择学派认为在民主政治生活中， 个人活动同样具有交换的性质，人们通过政治来协调冲突、制定规则、达成协议， 这些都建立在自愿的基础上，因而类似于市场上的交换。在此基础上，公共选择 理论提出了“政治市场”“的概念。“政治市场”由公共物品的供需双方组成的， 其中供给者是政府官员，需求者是选民。在政治市场中选民采取“以脚投票“2 的方式来维护自己的政治利益，表达自己政治诉求并对政府及其官员进行监督。 ( 3 ) 政府“失败”论 分析政府行为的效率以及寻找使政府最有效率工作的规则制约体系，是公共 选择理论的最高目标，所以“政府的失败”论是公共选择理论的研究重点。所谓 “政府失败”，是指国家或政府的活动并不像应该的那样“有效”。在布坎南 看来，政府作为公共利益的保证人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经济 人员所作决定的社会效应比政府干预以前更高，否则，政府存在没有任何经济意 义。但政府决策往往不符合这目标，有些政府恰恰相反，它们削弱而不是改善 了社会福利。他认为，导致政府效率低下的原因主要有以下几个方面：第一，缺 乏降低成本的激励机制。从客观上看，由于政府部门的活动大多不记成本，而且 即使计算成本也很难做到精确，这样就有形或无形地促使政府部门对公共物品的 供给超出社会财富最优分配时所需要的数量，进而导致社会资源的浪费。第二， 政府机构自我膨胀。在布坎南看来，因为政府官员也是个人利益最大化者，他们 总是希望不断扩大机构规模，增加其层次，扩大其权力，以相应地提高机构的级 别和个人的待遇，同时也使他们去制定更多的规章制度，增加自己的俸禄和享受， 然而政府扩张的直接结果就是财政赤字。第三，监督信息不完备。从理论上看， ”丁煌著西方行政学说史【m 】武汉大学出版社，1 9 9 4 版第3 7 9 页 ”丁煌著西方行政学说史【m 】武汉大学出版社，1 9 9 4 版第3 8 0 页 。2 丁煌著西方行政学说史【m 】武汉大学出版社，1 9 9 4 版第3 8 1 页 “同上 l o 中南大学硕士学位论文第一章行政职务消费制度改革的一般理论分析 政府并不能为所欲为，而是必须服从公民代表的政治监督，从而保证政府部门运 行的效率。然而，在现实社会政治生活中，这种监督会由于信息不对称而失去效 力。为了解决这一问题，公共选择理论另一位代表人物威廉奈斯凯南认为，政 府不应该再像过去那样把各行政部门的活动范围规定得死死的，而是应该允许若 干个“办事机构”在完成某些行政工作上提出相互竞争的预算，那么这种竞争机 制便可以使人们对实际的最低费用有个更为准确的把握。另外，还应该在最高 行政级别恢复发挥个人积极性的激励机制。例如，在能够做出明细帐的公共部门 中，可以采用最高负责人个人占有本部门节省下来的部分预算费用的方法；在行 政部门的中间级别，可把晋级的可能性和每一位官员所负责部门的节省程度联系 起来；允许办事机构的负责人把他们的“节省资金”用于“预算外”活动的投资， 从而进一步加强各公共事业部门之间的竞争。这样可以节省行政资源浪费，提高 公共生产的效率。n 1 4 2 制度变迁理论 制度变迁理论是研究“制度创立、变更及随时间变化而被打破的方式”，它 是指一种制度对另一种制度的替代过程，也是一种更有收益的制度的生产过程以 及制度的交易过程。制度变迁理论主要运用经济学方法从成本收益理论、路 径依赖以及制度变迁方式三个方面理论对社会制度的变革进行研究。 ( 1 ) 制度变迁的成本收益理论 制度变迁的成本收益理论主要从制度变迁的需求角度探讨了制度变迁 的动力问题。科斯指出：“一旦考虑到进行市场交易和成本，那么显然只有这种 调整后的产值增长多于它所带来的成本时，权利的调整才能进行。”“合法 权利的初始界定会对经济制度的效率产生影响，一种权利的调整会比其他安排产 生更多的产值，但除非这是法律制度确认的权利调整，否则，通过转移与合并权 利达到同样后果的市场费用如此之高，以至于最佳的权利配置以及由此带来的更 高的产值也许永远不会实现。“5 他进一步指出：“只有得大于失的行为才是人们 所追求的。但是，当在各自为改进决策的前提下，对各种社会格局进行选择时， 必须注意到导致某些决策的改善的现行制度的变化也会导致其他决策的失误。而 且，必须考虑各种社会格局的运行成本( 不论是市场机制，还是政府管理机制) 和 转变为一种新制度的成本，在设计和选择社会格局时，应考虑总的效果。”科 斯对制度变迁的论述是开拓性的。此后许多经济学家对于制度变迁的需求方面的 研究都基本遵循科斯的观点，即认为制度是在变迁所获收益超过变迁所需成本时 h 邓力平、张定中著入世：理性透视【m 】安徽人民出版杜2 0 0 0 年版第1 2 6 页 ”科斯著社会成本问题【m 】上海三联书店，1 9 9 1 年版第2 0 页 陌同上 i i 中南大学硕士学位论文第一章行政职务消费制度改革的一般理论分析 改变。诺思也指出：“如果预期的净收益( 即潜在利润) 超过预期的成本，一项制 度安排就会被创新。只有当这一条件得到满足时，我们才可发现在一个社会内 改变制度和产权结构的企图。”这些说明制度变迁要受到来自制度变迁主体方 面和客体方面的各种变量和因素的约束。从主体方面讲，参与制度创新的行为主 体包括个人、社会团体和政府三个追求自身效用最大化的基本单位，他们参与制 度创新的根本动机是获取外部的潜在利润。如果不存在改变制度安排会带来更多 收益的可能性，或者制度创新的预期收益不高于预期成本，制度创新便不可能发 生。只有在创新制度中能获得一个在此制度之外没法获得的净收益，人们才有 参与和进行制度创新的动力，制度创新赖以发生的最终动力是创新主体对外部利 益内部化的实现。 ( 2 ) 制度变迁的路径依赖( p a t h 刊e p e n d e n c e ) 理论 由于制度变迁本身具有利益与权力调整和再分配性质，它实质是一个“非帕 雷托改变”的过程，“即一部分人利益的增加可能要以另一部分人的利益损失为 代价，或者即使全体社会成员的绝对利益都有所增加而他们的相对利益却会发生 根本性的改变。“8 这就会导致在制度变迁出现“路径依赖”。根据诺思的定义， “路径依赖”是：“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择1 9 。简单地 说，就是今天的选择受历史因素影响，也就是说制度变革所走过的道路会对现在 和将来的制度变革产生影响。“路径依赖”的产生，根本原因在于过去的制度方 式产生了既得利益集团，他们出于自身利益的需要会尽力使现时和将来的制度变 迁按符合自己利益发展的方式进行下去，而极力阻扰那些对自己的既得利益发生 非增益性的变动的制度变革的产生，这样一来，在其他条件不变的情况下，制度 变迁在一个较长的时间段内都会按同一既定的变迁模式继续下去。可见，“路径 依赖”的根源在于制度行为主体既得利益改变的困难性，“路径依赖”的存在也 将使改革面临重重困难。 ( 3 ) 制度变迂的方式 按制度变迁的主体不同，新制度经济学家把制度变迁分为诱致性制度变迁 ( m d u c e ac h a n g e ) 雨 强制性制度变迁( c o m p u l s i v ec h a n g e ) 。“诱致性制度变迁指的 是现行制度安排的变更、替代或者是新制度安排的创造，它由个人或一群( 个) 人， 在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。强制性制度变迁由政府命令和法律引 入和实行。”诱致性制度变迁的主体是一个人或者由个人组成的群体，主要特 点是自发性。而强制性是强制性制度变迁的主要特点，其主体是国家，由国家强 ”周志忍著，当代国外行政比较研究【m 】国家行政学院出版社1 9 9 9 年版第1 8 页 “邹薇，庄银制度变迁的理论评述【j