（行政管理专业论文）社会转型期我国农民非制度化政治参与研究.pdf

内容提要 i 7 6 9 1 17 当前，我国正处于社会转型的关键时期，社会转型成为研究的宏观背 景。社会转型和政治参与是相互影响的，伴随着社会转型的不断深化，农 村发生了翻天覆地的变化，农民的政治参与不断增多，农民的非制度化政 治参与亦呈现出扩大的趋势， 本文以社会转型和政治参与的理论为支撑，通过查阅大量相关的文献 资料和在乡村的随机访谈、调查，结合社会学和政治学的相关知识，围绕 非制度化政治参与这一概念，对转型期农民的非制度化政治参与行为的突 出表现、成因、发展趋势、影响作了系统、全面的考察。在此基础上，本 文对如何把农民的政治参与纳入镥度框架体系内、完善农民的政治参与进 行了细致的探讨。农民政治参与的制度化建设是一个系统、长期的过程， 不仅需要完善政治参与体制和制度，也需要进行制度环境的建设，更需要 有基层政府和农民自身的提升。 关键词：社会转型农民非制度化政治参与制度化 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，o u rc o u n t r yi si nt h es o c i a lt r a n s f o r m a t i o np e r i o d ，a n dt h e s o c i a lt r a n s f o r m a t i o nh a sb e c o m et h em a c r o - b a c k g r o u n df o rs t u d y t h es o c i a l t r a n s f o r m a t i o na n dp o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o ni n f l u e n c ee a c ho t h e r f o l l o w i n gt h e p r o m o t i o no ft h es o c i a lt r a n s f o r m a t i o n ，t h ec o u n t r y s i d eh a sc h a n g e dg r e a t l y , a n dp e a s a n t s n o n - i n s t i t u t i o np o l i t i c a l p a r t i c i p a t i o n a l s od e m o n s t r a t e sa e x t e n d e d 仃e n d t h i st h e s i si sb a s e do nt h et h e o r yo fs o c i a lt r a n s f o r m a t i o na n dp o l i t i c a l p a r t i c i p a t i o n t h r o u g hc o n s u l t i n gal a r g ea m o u n to fr e l e v a n td o c u m e n t sm a d r a n d o mi n t e r v i e w si nt h er u r a ls o c i e t y , a n dc o m b i n i n gt h er e l e v a n tk n o w l e d g e o fs o c i o l o g ya n d p o l i t i c a ls c i e n c e ，i t f o c u s e so nt h ec o r ec o n c e p t n o n - i n s t i t u t i o n a l i z e dp o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o n ，a n ds y s t e m a t i c a l l ya n do v e r a l l s e t sf o r t ht y p i c a lm a n i f e s t a t i o n ，t h ec o n t r i b u t i n gf a c t o r sa n dt r e n d so fr u r a l n o n - i n s t i t u t i o np o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o nd u r i n gt h et r a n s f o r m a t i o np e r i o d t h e a r t i c l ed e e p l yd i s c u s s e sh o wt ob r i n gp e a s a n t s n o n - i n s t i t u t i o np a r t i c i p a t i o n i n t ot h ei n s t i t u t i o n a ls y s t e mf r a m e i ti sas y s t e m a t i ca n dl o n gp r o c e s st om a k e t h ep e a s a n t s p o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o ni n s t i t u t i o n a l i z e da n dt h i sp r o c e s sn o to n l y n e e dp e r f e c tt h ep a r t i c i p a t i n gs y s t e m ，b u ta l s on e e dc a r r yo nt h ec o n s t r u c t i o n o ft h ee n v i r o n m e n to fs y s t e m ，a n da l s on e e dt h eb a s i c l e v e l - g o v e r n m e n ta n d p e a s a n tt op r o m o t et h e m s e l v e s k e yw o r d s ：s o c i a lt r a n s f o r m a t i o n p e a s a n tn o n - i n s t i t u t i o np o l i t i c a l p a r t i c i p a t i o n i n s t i t u t i o n a l i z e d 中文摘要 农业问题、农村问题、农民问题始终是中国革命和建设的根本问题。 农民问题是中国现代化的根本问题，这已成为学术界、政治界的一种共识。 政治参与历来是政治学家和社会学家所关心的问题，是现代政治生活中的 重要现象，是衡量政治现代化的重要指标，是民主建设的重要内容。我国 是一个农业大国，农民占我国人口的大多数，农民的政治参与程度直接影 响着我国政治民主化进程，影响我国政治文明的建设。我国农民在自己的 土地上进行了社会主义民主最广泛的实践，村民委员会选举的蓬勃开展这 一生动的实践引起了学者的关注。 自家庭联产承包责任制以来，随着我国政治体制改革的进行，农村发 生了翻天覆地的变化，人们的经济生活水平提高了；自实行村民自治以来， 农村开展了声势浩大的村民直选，我国农民的政治参与意识和程度都有了 较大的提高，农民开始以不同的方式参与乡村政治中来。这是我国农村政 治现代化的必经过程。在这一进程中，现有制度安排为农民提供了诸多的 参与渠道，如村民选举、村务公开制度、村民议事制度等。这些制度为农 民直接或间接地、有序地参与到对村庄的管理中来提供了制度化的渠道。 但是，由于各种主客观原因，现实中的农民并不能完全通过这些制度化的 渠道来表达自己的意愿，进而影响政策的制定和执行，由此，就出现了很 多的非制度化的政治参与行为( 或制度外的政治参与行为) 。政治参与的 扩大是社会转型不断深化的必然结果。这种参与是否会导致社会的不稳 定，主要取决于政体的制度化程度。随着社会转型的深入，农民非制度化 政治参与呈现出扩大的趋势。因此，对当前农民的非制度化政治参与行为 进行研究，对于如何把农民的政治参与行为纳入制度框架体系，促进乡村 社会的民主化进程，推进其政治现代化具有重要的现实意义。 本文在对社会转型与农民非制度化政治参与理性思考的基础上，对当 前农民的非制度化政治参与进行了分析，共分五章。第一章对与本文相关 的理论即社会转型与政治参与的基础理论进行了探讨，通过分析转型的特 征阐述了社会转型给我国社会带来的变化和影响。在分析政治参与一般概 念的基础上，结合转型期的特征提出了“非制度化政治参与”的概念，从 而为下文的进一步分析奠定了理论基础。第二章对我国农民非制度化政治 参与的现状进行了考察。在这一章中，首先对我国农民政治参与的历史背 景和当前的社会环境进行了梳理，在此基础上阐述了目前我国政府为农民 政治参与提供的基本制度安排和我国农民目前所能采取的制度化政治参 与方式，然后对我国当前农民的非制度化政治参与进行了分类性的讨论。 这其中既有不合法、不正当的行为，也有农民为维护自身的合法权益而采 取的含有更多被动性的无奈之举。在对农民非制度化参与现象考察的基础 之上，本文总结了当前农民非制度化政治参与的特点。分析问题不能仅仅 停留在现象的表面，而要深入现象背后，了解造成这些现象的原因。因而， 在本文的第三章从客观社会因素和主体行为者两个方面深入的分析了当 前我国农民非制度化政治参与的成因。从客观社会因素看，社会转型期由 于新旧制度交替而导致的制度不足、不完善、由于国家的非农意识和偏向 城市的政策导向而导致的城乡二元结构，使得农民的心理失衡、由经济体 制改革而引起的农村社会利益格局的变化，农民的利益表达陷入困境、农 民负担的加重以及乡村政治格局和控制模式的变化是农民非制度化政治 参与的原因所在；从主体行为者看，政治参与过程中各参与者( 基层政府、 农村干部、农民) 自身都存在着引致这种行为的原因：基层政府自利和无 奈的心态，农村干部工作方法简单、粗暴，农民自身的素质偏低等。第四 章在前文的基础上，首先对农民非制度化政治参与的发展趋势作了预测性 的探讨，然后对农民非制度政治参与所引致的结果即对于我国乡村社会所 可能产生的影响作了分析。从目前来看，农民的非制度化政治参与行为对 乡村的民主化进程、政治稳定及制度化建设日益体现出一种负面的影响。 分析问题的目的是为了解决问题，在论文的第五章。笔者对如何把农民的 政治参与从无序导向有序、纳入制度化的轨道提出了一些对策性的建议和 思考。农民政治参与的制度化建设是一个系统工程，既需要进行政治参与 制度的完善，也要有经济、政治、文化等各层面的制度环境的建设，更要 有“基层政府农民”二维互动主体自身的提升。因而，这将是一个长 期的历程，不是一朝一夕所能完成的。 引言 公民的政治参与度是一个国家政治民主化和现代化的重要标志。我国 是一个以农民为主体的国家，农村人口占人口总数的大多数。农民的政治 参与对我国的政治发展至关重要，农民的政治参与度直接影响着我国政治 民主化的进程，对我国的现代化亦有着重大的影响。自上个世纪7 0 年代 末8 0 年代初以来，乡村社会发生了翻天覆地的变化。随着村民自治的实 行，农村开展了声势浩大的村民直选，我国农民的政治参与意识和政治参 与程度都有了较大的提高，农民政治参与现象越来越呈现出自主性、普遍 性、多样性、创造性与复杂性等多种特征。农民以不同的方式参与到乡村 政治中来，这是我国农村政治现代化的必经过程。研究农民的政治参与也 成为学术界的热点，目前学者们主要从政治参与的现状、方式、影响因素 及其与政治稳定关系等方面来进行了相关的、丰富的研究。 以中国共产党十一届三中全会的召开为主要标志，中国社会进入了转 型期，本文的分析即是以社会转型为宏观背景的。我国的社会转型从本质 上说一个现代化的过程。社会转型期，在政治机制中，完全依据自我管理 而健康成长的社会还不成熟。因而，农民的政治参与活动中包含着许多狭 隘的成分。由于新旧制度交替，普遍存在制度供给不足、制度缺陷和制度 不完备的现象，农民的政治参与有许多成分越出了制度范围。伴随着社会 转型的深入，农民的非制度化政治参与也呈现出扩大的趋势，农民数量的 庞大和地位的重要性决定了其行为将对我国乡村及整个社会产生重要的 影响。因此对当前农民的非制度化政治参与行为进行研究，对于如何把农 民的政治参与纳入制度化框架体系，从而促进乡村社会的民主化进程，推 进乡村社会的政治现代化具有重要的现实意义。鉴于此，本文期望对农民 的非制度化政治参与进行尽可能深入的探讨和分析。 一、社会转型与非制度化政治参与 社会转型是场深刻的生产、生活方式的变革，经济、政治和社会结 构也会随之改变。目前，中国正处于这样一个历史时期，社会转型成为研 究中国经济、社会、政治各种问题的宏观背景。在当代，政治参与成为世 界各个国家政治现代化进程的重要内容。我国作为一个社会主义国家，人 民参与政治是社会主义民主的本质要求。社会转型与制度变迁是密不可分 的，制度变迁在很大程度上正是政治参与的结果，因为制度是政治的重要 内核。因而，社会转型与政治参与有着密切的关系。 ( 一) 社会转型的内涵及我国当前社会转型的特征 所谓社会转型，其实质是一种社会变迁，是社会由低级向高级的转变。 它指的是由传统社会向现代社会的过渡，由传统社会向现代社会的结构性 变动，由传统社会向现代社会的整体转化。具体来说，社会转型的主要内 容包括：由农业社会向工业社会转化；由乡村社会向城市社会转化；由封 闭半封闭社会向开放社会转化；由分化不明显的社会向高度分化的社会转 化。 从1 9 7 8 年中国共产党十一届三中全会作出了把全党的工作中心转移 到经济建设上来的战略决策和随即开始的农村改革时起，我国也正在经历 着这样一场复杂的整体性的社会嬗变，这一转型从根本上说是现代化进程 的加快。从我国目前的情况来看，社会转型主要是两个方面的转变：一是 社会结构的转型，即从农业的、乡土的、封闭半封闭的传统社会，向工业 的、城市化的、开放的现代社会转变。这种转变是一个贯穿整个现代化建 设的历史过程。这是一个发展问题：一是经济体制的转型，即从自给自足 的传统经济、以高度集中为体制特征的计划经济向以市场作为有效配置资 源手段为体制特征的社会主义市场经济的转变。生产、交换方式的转变， 是我国社会的特殊进程，与整个现代化进程相比，其完成转变的时间并不 是很长，其目标体制的确立将在2 1 世纪初中期就可以得已完成。因而可 以说这是一个改革的问题。正是这两种转变同时并进，相互推动，又相互 制约，呈现出结构冲突和体制摩擦交织在一起的态势，反映了我国当前社 2 会转型的重要特征。j 主要体现为： 首先，生产方式与生活方式的利益化取向。社会转型的一个重要方面 就是经济体制由计划经济向市场经济的转变。由计划经济到市场经济，是 对生产力的解放，也是对人的解放。社会个体在合法的条件下，有充分发 挥自己的才智和胆识进行各种经营的自由，而且这种自由的内容呈现出越 来越丰富的趋势。社会舆论与社会导向对先富起来的人持肯定态度，使社 会上日益形成一种观念，即认为一个人的财富及收入是其价值的体现。而 生产与生活方式的利益化取向更促进了这种意识的发展，具体表现为形成 了许多新的追求更多利益的群体与事物，如农民工、个体工商户、私营企 业主、乡镇企业、股份公司等。利益的驱动，既带来社会和个人财富的巨 大增长，也带来很多的矛盾和冲突。因而，市场经济的发展破除了原有体 制下的种种人为设置的障碍，同时也要求建立适合的社会规范体系，以约 束人们的行为，这也是社会转型的根本任务。 其次，社会流动日益频繁。传统中国社会，自给自足的小农经济和“安 土重迁”的思想决定了传统中国社会具有相当的静态特征。整个社会缺乏 一种流动、交流和创新机制，因而在一些方面表现出一定的封闭性。而当 前我国正实行社会主义市场经济体制和现代化建设，其内在的本质要求就 是要实行改革开放，打破封闭、保守、僵化的体制和机制，促进社会全面 流动，因为市场经济的本性是开放、扩张和创新，其内在本质要求是社会 资源在全社会的广泛流动和合理配置。具体来说，在经济方面表现为扩大 开放和交往，促进各种要素广泛合理流动：在政治上表现为扩大对外开放。 再次，社会日趋多样化。社会转型的过程本身和目益频繁的社会流动， 必然会使整个社会日益显现出多样化的特征，我国正在走向一个多样化的 社会。目前我国进行的社会主义市场经济和现代化建设，是以对中国现阶 段社会生产力发展水平不平衡的认识为前提的。这种不平衡，要求我们努 力寻求极大促进生产力发展的所有制形式，要求调整和完善所有制结构， 要求实行以公有制为主体、多种所有制形式并存的所有制结构，要求实行 以按劳分配为主、多种分配形式并存的分配制度。在这种情况下，我国的 利益主体、组织形式等必然会出现多样化。从政治领域看，传统政治文化、 主流政治文化、外来政治文化相互交织，影响了人们的价值选择，从而影 响着人们的政治行为。 当代中国社会转型是在市场经济条件下的整体变迁过程，社会转型为 公民的政治参与提供了全新而又复杂的经济、政治和文化环境。而社会转 型这一过程本身也包含着政治现代化的发展要求，亨廷顿将政治现代化界 定为“权威的合理化、结构的分化和政治参与的扩大化”。【2 l 所谓的政治 参与的扩大是指公民个人以及各种社团更多的参与政治，以及那些组织参 与的新兴政治机构( 如政党和利益团体) 的发展。政治参与的扩大将促进 整个社会的制度变迁，从而对社会转型的进程产生重要的影响。 ( 二) 非制度化政治参与 政治参与是与公民权利、民主政治、政治发展紧密相联的概念。政治 学研究由于研究者的侧重点及研究方法的差异，因而提出的关于政治参与 的定义是不同的，有的甚至有着本质的区别。目前对政治参与的争论主要 集中于政治参与是否仅仅在制度范围之内进行。美国学者尼和伏巴在政 治参与中指出，“就政治参与这个术语来说，我们指的是平民或多或少 影响政府人员的选择及( 或) 他们采取的行动为直接目的而进行的合法活 动” 3 1 i 虱内学者王浦劬在政治学基础中也把政治参与定义为：“普通 公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、 运行规则和政策过程的行为”。h 】但有一些学者则认为抗议和暴力参与也 属于政治参与的范畴，如蒲岛郁夫、诺曼h 尼和西德尼伏巴，国内 的相当一部分学者也认为政治参与应包括制度范围之外进行的参与行为， 如程同顺、方江山等。 对于政治参与的具体方式，从目前来看，在政治学研究中大致有以下 几种：( 1 ) 投票。这是公民在竞争性的政策或候选人之间或在其他有争议 的政治问题面前表示其政治偏好或政治态度的一种政治行为方式，是目前 公民中参与人数最多的政治活动。( 2 ) 选举。这也是一种比较普遍的参与 方式，“选举除了投票行为外，还包括政治捐助、组织选民、政治宣传及 其他影响选举过程或结果的活动”。 5 1 ( 3 ) 政治结社，指具有共同政治目 的的公民为了相同的利益而结成持久性的集团组织。这种组织可能专门致 力于非常特殊的利益，也可能致力于规范的公共问题，其目标在于影响政 府决策。这主要有两方面的内容，一是参加政党和政治社团，= 是以团体 和组织的方式解决社会或政治问题。( 4 ) 个别接触，指的是为了本人和家 族的利益接触官僚或政治家，这对公民来说需要一定的主动性精神。( 5 ) 骚乱。这是公民以公开的态度对政府决策表示不满意的一种方式，常见的 方式有非法集会、示威游行、包围政府驻地等，骚乱意味着政府对局势在 一定程度上已经失去控制。( 6 ) 暴力。暴力参与行为既包括以颠覆领导人 为目的的政变和暗杀，也包括旨在影响政府决策的暴动，企图颠覆政治体 制的革命等等，是对政府权威的一种公然对抗，其特征是以伤害人或财产 的方式来影响政府的行为。结合本文主题及考察的社会背景，本文的“政 治参与”应在较为宽泛的意义上来使用。因而本文中所使用的“政治参与” 指的是公民影响各级政府及其决策的活动，上述的政治参与方式都可能被 采用，尤其在社会转型期，政治参与的方式更多样化。 非制度化政治参与是和制度化政治参与相对应的一个概念，其划分的 标准是政治参与的行为是否符合一定的制度规范和合法程序。所谓制度， 指的是一整套规则、应遵循的要求和合乎伦理道德的行为规范。它提供人 类在其中相互影响，从而使协作和竞争的关系得以确定，进而构成种秩 序的框架。它是人f i j n 定的对相互关系的约束，或是达到某种均衡的机制， 又是一种无形的社会性资源，是由人们创造的为社会的交往提供激励 约束机制的“公共产品”。作为一整套规则，制度被普遍分为三类：第一 类制度是宪法秩序。它规定确立集体选择条件的基本规则，这些规则是制 定规则的规则。它包括确立生产、交换和分配的基础的一整套政治、社会 和法律的基本规则。这些规则一经制定，就要比以它们为根据制定出来的 操作规则更难以更改，因而变化缓慢：第二类制度指的是宪法安排。也叫 制度安排，是在宪法秩序框架内所创立的一系列具体操作规则，包括法律、 规章、社团和合同；第三类制度指的是规范性行为准则。与宪法秩序一样， 这些行为准则也要比制度安排变化缓慢，难以更改。这一类的准则对赋予 宪法秩序和制度安排以合法性来说是很重要的，正是这类准则为社会的规 范性研究提供了基础。这类制度包括文化背景和“意识形态”。叫作为一 种资源，在实际使用、分配中存在着供给主体与需求主体之间、不同的需 求主体之间、规范僵化与实践发展之间的矛盾。尤其是在社会转型期，这 种矛盾更加突出。社会转型期，i 日有的胄0 度规范趋予消亡。而新的制度规 范又未完全确立，因而制度不足、制度不完备的现象相继出现，从而致使 政治参与有了诸多逸出制度范国的成分非制度化政治参与。所谓非制 度化政治参与指的是采取不符合国家宪法、法律、规章、政策、条例等所 规定的制度和程序而进行的影响政府及其决策的活动。这是一种突破现存 制度规范的行为，也是在社会正常参与渠道之外发生的行为。非制度化政 治参与具体表现为三种类型：在社会有正常参与渠道的背景下，公民不愿、 不会、不能利用这些渠道，由此在参与中表现出来的情绪化的行为；在现 存政体中制度规范僵化，制度不完备、不充足和缺乏的背景下，公民在参 与中表现出来的行为；在社会有正常参与的背景下，公民采取的非常态的 行为。1 7 二、农民政治参与的背景与非制度化政治参与现象考察 当前我国农民的非制度化政治参与只是政治参与的一种表现，并且还 不是种普遍的现象。因而，要分析和研究农民的非制度化政治参与，首 先应该对农民政治参与的背景、当前国家为农民进行政治参与所提供的宏 观的和具体的制度等方面有所了解，进而才能分析导致农民非制度化政治 参与的各种因素，以期对公民的非制度化政治参与有一个较为全面的考 察。 ( 一) 我国农民政治参与的背景 l 、历史背景 我国有着两千多年漫长的封建统治，农民绝大多数都被束缚在土地 上，而不得自由流动，处于种封闭状态，具体特征表现在以下几个方面： ( 1 ) 社会结构：自给自足的小农经济几乎使每一个农民家庭构成一 个自给自足的生态圈而不需要与外界发生联系，形成了一个封闭的同质社 会结构。在这种社会结构中，人的角色区分不是以生产为基础的社会分工 为标准，而是以宗族伦理和血缘关系来划分的。在农村，农民基本上是以 家族为核心，组成分散的单元，构成封建社会的基本单位。这些分散的社 会结构单位除缴粮、服役和纳租之外，几乎不与官府发生关系，他们自我 调节、自我管理，与之相对应的却是以皇权为中心的庞大官僚体系。它经 过两千多年的发展具有了高度的整合性，利用其官僚机构和强制力对社会 实行超强控制，从而形成了高度整合的皇权一统与社会基层分散性和封闭 性的二元社会结构，以及以这种二元结构为基础而形成的社会状态。 ( 2 ) 政治体制：我国封建社会是以等级标准来分享政治权利的。政 治权利的合法性基础不是其社会公共管理性质，而是其家庭世袭的私人性 质，从而形成一个高高在上的全能皇帝和套按照等级设立的单一的、金 字塔式的权力结构。在这里，行政权( 皇权) 是全能的，可以全面干预和 控制社会生活甚至私人领域。在这种全能权力控制下的两千多年的封建社 会，我国几乎没有存在过真正意义上的社会公共领域及其相应的公共生 活。在这种以人的不平等和依附关系而建立的权力政治体系中，处于社会 最底层的农民被排除在政治体系之外。 ( 3 ) 政治文化：我国封建社会的主要社会规范是以宗族伦理为基础 的。在这种传统伦理本位的超强权的政治体系中，农民必然成为统治阶级 剥削、统治的对象。另一方面，由于农民自身的封闭性和宗法伦理制度下 个人对家庭的严重依赖性，造成了农民的自主性意识以及相互之间利益依 赖关系的严重缺失，因而形成了臣民意识，盲刚顿从以及敬畏政治的社会 心理。在这种伦理政治化的政治体系中，农民往往是一个观念狭隘的人， 对国家政治体系所知甚少。这主要表现为：第一，家族意识和乡土观念。 这是一种建立在我国乡村社会封闭性的基础之上的社会意识。这种村落文 化具有血缘性、等级性、礼俗性、农耕性、封闭性等特征。它使得农民的 社会意识和政治意识及相关生活都局限在家族这个小圈子里，并且有着强 烈的排外性。这种自我封闭的社会意识是产生真正现代性思想观念的最大 的阻碍因素。第二，伦理本位的社会规范。封建王权体系虽然有一套制度、 规范，但就整个社会尤其是农村社会而言，其认同程度并不高。他们更倾 向以生活的伦理宗法、风俗礼节作为基层社会生活的规范标准。“法制是 政体的一部分，它始终是高高超越农村日常生活水平的，表面上的东西， 所以大部分纠纷是通过法律以外的调停以及根据旧风俗和地方上的意见 来解决的。”【8 】这种重礼的伦理本位观念使得农民对参与政治不感兴趣， 阻碍了农民向“公民”的转变。第三，自主性的缺失。自给自足的小农经 济因其内在的软弱性而需要有一种外部力量对其进行保护。这种生产方式 及由此而来的社会心理就是勤劳、节俭，同时又对高高在上的皇权的向往 和崇拜的小农思想。t g 这种对权利的崇拜心理导致农民对自我的否定，产 生了盲目从众、逆来顺受的心理以及对伦理本位的整体( 宗教、皇权) 的 神化。 2 、当前社会背景 ( 1 ) 二元分化的城乡结构。长期以来，为了保证城市工业尤其是重 工业的发展，国家甚至通过牺牲农村的政策强行征集农村资源，进而造成 城乡二元分化、城市对乡村的不平等分配。其主要体现在以下几方面：第 一，户籍制度，这是二元结构得以存在和延续的前提和基础。我国的户籍 制度把公民分为两类：城镇居民和农村居民或农业居民。两类公民所能享 受的权益是不一样的：城镇居民可以在城镇就业，子女可以继承其城镇户 口；而农村居民或农业人口，除通过招生、招工等途径外，几乎无法取得 城镇户口。这种户籍制度严格限制了城乡人口流动。第二，粮油副食品供 应制度。全国实行粮食统购统销政策，国家垄断农副产品市场，完全控制 了农副产品的收购、流通和销售。在这一制度下，城镇居民享受国家低价 定量供应粮食，并且不受丰歉年的影响，而农民却不能享受这样的优待。 第三，就业制度。国家长期在城市实行统包统分，单位并不具有用人的自 主权，形成能进不能出的用人机制。这对于确保城市工业能有稳定的劳动 力有着一定的意义，但却把农村劳动力完全排除在该体制外，基本没有机 会进入其中。第四，社会福利制度。中国社会的一个重要特色就是“企业 办社会”，即企业为城镇职工提供养老保险，公费医疗、教育、住宅等都 由国家投资，而农村居民则是完全自理。明显的“城市偏向”使城镇居民 在经济上处于优越地位，农村居民不仅不能享受这样的待遇，还要承担各 种负担。除此之外，更重要的在于这种格局使得农村社会更加封闭，农民 被彻底的束缚在土地上，从而造成农民自主性和权利意识的无从生长。 ( 2 ) 国家与社会的第一次分权：家庭联产承包责任制。持续2 0 多年 的农村人民公社严重束缚了农民的生产积极性和创造性，造成农村经济长 期的低迷和普遍贫困化。7 0 年代末，在国家及农民的双重推动下，开始 了以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革，人民公社全面解 体。这意味着国家在经济领域还权于农民，使农民在经济上拥有一定的独 立自主权，也意味着国家开始还权于社会。国家力量从农村社会的逐步退 出，标志着原来高度国家化的农村社会开始了重构。对农民而言，家庭联 产承包责任制使农民获得了土地的经营权，在此基础上获得了经济上的自 主地位，农民也不必再绝对服从于如同人民公社那样的强控制组织，从而 把农民从全社会的整体性利益结构中解放出来，农民的自身利益得以实 现，极大的提高了农民进行农业生产的积极性。同时，经济上相对独立性 的获取，不仅促进了非农经济的发展和农民的分化，进而形成新的利益主 体和阶层，也促进了乡村社会的权力分化，使乡村社会的自主性、独立性 不断增强。在这一系列的变化之中，我们可以看出：一方面国家权力从基 层农村大幅度撤退，不仅将乡镇以下基层农村事务管理权交给农民自己， 而且在乡一级以及仍旧保持国家权力的领域也将以往的刚性控制改为弹 性控制，不再是单纯依靠行政手段：另一方面，农村社会也比以往获得了 更多的生长空间，不但个体农民获得了生产自主权、社会活动权，还为乡 村自治以及民主参与提供了制度空间。正是在国家控制的减弱和农村社会 成长的背景下，农民的政治参与才有了可能，尽管这其中有着诸多逸出制 度范围的行为。 ( 二) 目前农民政治参与的制度安排 9 1 、宏观政治参与体制【l 0 j 我国宪法规定：“中华人民共和国一切权力属于人民”，“人民依 照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业， 管理社会事务。”依照宪法原则，新中国建立起一系列人民行使国家权力 和管理国家事务的体制，这些体制为公民的政治参与提供了制度上的保 证，它主要包括以下几方面： 第一，民意代表机制。在当代社会，人们只能通过推选自己的代表“代 为议政”，即所谓的“代议民主”。代议制是现代政治参与最为普遍的形式。 列宁认为，“没有代议机构，我们不可能想象什么民主，即使是无产阶级 民主”。【1 1 1 民意代表体制在中国集中体现为人民代表大会制度。宪法规 定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会。”并规定“中华人民 共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”，“地方人民代表大会是地 方权力机关”。人民代表大会制度通过公民对各级人大代表直接或间接的 选举，以及通过人民代表的工作，来实现着广泛的公民政治参与。 第二，政治协调机制。社会主义社会仍然存在着各种差异和社会矛盾， 在此基础上，形成了不同的社会阶层和利益群体。由于在社会主义社会大 部分社会矛盾和利益冲突不具有对抗性，因而，就需要建立有利于各个阶 层和利益群体的公民对不同利益进行表达和对利益冲突加以协调的政治 体制。这种体制在中国体现为共产党领导下的多党合作和政治协商制度。 经过5 0 多年的发展，这一制度已经成为中国政治体制中的一个重要组成 部分。政协的主要职能是对国家的大政方针和地方的重要事务以及群众生 活、爱国统一战线等重要问题进行政治协商，并提出批评建议，发挥民主 监督的作用。在政治实践中，政协还承担着聚合社会各个方面的利益与要 求，并对之加以协调、表达的功能。在政协会议中所形成的各种意见和决 议对政治决策过程产生重大影响，有时政协会议还构成了中国政治决策过 程的一个必要组成部分。这充分说明了政协是公民参与政治的重要体制。 第三，社会监督体制。在代议制民主中，公民政治参与的一项重要功 能，即是对政府机构及其工作人员的政治行为进行监督，以达到使其不违 0 背人民的意愿，或防止其以权谋私的目的。当代中国社会监督体制主要由 八个方面构成：( 1 ) 共产党组织的党纪监督：( 2 ) 人大及其常委会对由其 产生的其他国家机关及公务人员和下级人民代表机关的权力监督：( 3 ) 国 家行政机关内部的行政监督；( 4 ) 国家监督部门的政纪监督；( 5 ) 检察机 关的司法监督：( 6 ) 群众团体和公民个人的社会监督：( 7 ) 人民政协及民 主党派的民主监督；( 8 ) 新闻出版部门的舆论监督。 第四，民意表达体制。现代社会中，公民的政治参与主要是一种意见 参与。为使公民能顺畅地把各种意见向政治系统和社会表达出来，有必要 建立起民意表达体制。民意表达是社会中最为普遍的政治参与形式。根据 我国的政治实践，民意表达体制主要有四类：其一，政府性民意表达体制， 体现为政府和其他有关部门吸纳公民的意见和要求而建立的各种机构和 规章制度，如信访制度、调研制度、接待日制度等。其二，舆论性民意表 达体制，如报纸、电台、电视等大众传播媒体对民意的反映和报道。此外， 民意调查机构也属于这类舆论性民意表达体制等。其三，咨询性民意表达 体制，这是适应各行各业的专家为政府重大技术性决策出谋划策而建立起 来的政治参与体制。其四，听政制度，这是近年来才在我国兴起的一种民 主协商机制，为政府与公民提供了交流和沟通的平台，也为利益相关各方 提供了面对面的协商沟通机制。 2 、具体制度安排 上述政治参与体制为农民提供了政治参与的制度保障，但对农民而 言，他们更需要一些具体的制度保证他们能参与到对关系自己切身利益的 事务的管理中。 ( 1 ) 民主政治制度。这以村民议事为主要内容，主要包括村民自治 制度和村民( 代表) 会议制度。村民自治主要内容有民主选举、民主决策、 民主管理和民主监督，以达到自我管理、自我教育、自我服务的目的，其 中民主选举是目前农民政治参与的最主要的一种形式。村民会议制度是农 民自我管理权力的重要保障和体现，但目前却受到诸多现实因素的制约。 因而村民代表会议制度在村民自治的实践过程中应运而生，是农民根据实 际所做出的一种制度创新，往往成为村务“民主决策、民主管理、民主监 督”的核心部分。 ( 2 ) 经济管理制度。这以村级财务的管理为主要内容，主要有农村 财务管理制度、集体资产管理制度、各种承包合同管理制度。当前，农村 财务因与农民的切身利益有着密切关系而成为农民最为关心的热点问题。 加强农村财务管理主要是从财务公开、“双代管”和农村审计等方面来进 行。财务公开主要是由村民代表组成的民主理财小组对村财务进行监督审 核，定期公布。“双代管”则是由乡镇经管站代管帐目和资金。农村审计 是由乡镇经管站对村财务进行稽核审查，主要有帐前审计、定期审计、重 点审计和干部离任审计等。 ( 3 ) 社会事务管理制度。这以村务公开为主要内容，主要有村务公 开制度、社会秩序管理制度、农村社会保障制度等。村务公开的内容主要 有：村财务收支、农民应承担的劳务和费用、土地及工副业项目的发包、 宅基地审批、计划生育指标安排、村干部报酬等。公开的方式可以因事而 异，多种多样，有的通过召开会议来进行公开，如召开党员大会、村民代 表会议、村民大会，公布重大事项：有的则是通过印发文件、设置村务公 开栏、村广播站等形式，向村民公开村务，接受村民的监督。 ( 4 ) 村级组织工作制度。这一制度以村党支部为核心，主要包括民 主评议制度、干部制度、党员干部目标管理制度、村干部任期目标责任制 以及村民委员会、合作经济组织、共青团、妇女、民兵组织建设制度等。 ( 5 ) 以村民自治章程为主要内容的制度规范。包括村规民约、村民 自治章程、村务规范化管理规定等，这些制度规范是随着村民委员会组 织法由试行到最后的修订、颁布而不断完善的。村民委员会组织法 不仅完善了村民选举这一农民重要的政治参与形式，而且完善了民主决 策、民主监督制度，极大的推动了农民政治参与的制度化进程。村规民约 是农村村民为实行自治而制定的最基本、最简单的规章，由村民会议或村 民代表会议通过，其主要内容涉及社会公共秩序、社会治安、社会公德、 邻里关系、集体财产的合理使用和管理等方面的规定。村民自治章程，是 农村村民自治活动中比较规范、成熟和完备的规章，被人们称之为村中的 “小宪法”。它一般是以村规民约为基础，由村民会议或村民代表会议讨 论通过，其主要内容包括：村民组织、经济管理、社会秩序、村民代表会 议制度、村民委员会工作制度等规定。村务规范化管理规定，它往往是没 有制定村民自治章程的村庄，为了对全村各项事务实行规范化管理而制定 的综合性规章。 以上的这些具体制度安排，极大的调动了农民参与经济和社会管理的 积极性。农村制度建设，特别是以民主、公开为核心的民主政治制度建设， 充分发扬了社会主义民主，体现了民主选举、民主决策、民主管理、民主 监督的基本原则，疏通了农民当家作主、参与决策和管理的渠道，使民情、 民意能够在决策和管理中得到充分体现，巩固了农民的主人翁地位，强化 了农民的社会责任感，加强了对农村干部的监督约束，密切了党群关系。 加强农村制度建设使得农村干部能够照章办事，公开办事，“给了群众一 个明白，还了自己一个清白”，拓宽了民主渠道，增强了农民参与村级事 务管理的自觉性和主动性，在很大程度上避免了村级治理中的长官意志， 提高了决策的民主化、科学化水平。 3 、目前农民的制度化政治参与方式 ( 1 ) 投票活动。投票活动是农民通过投票进行的政治参与，主要是 农民的选举活动和一些公决活动，以农民的选举活动为主。在现阶段，村 民参与民主选举主要有以下几种：全体村民群众参与的村民委员会选举： 所在村民小组全体或户代表参与的村民小组长的民主选举：党员村民参与 的村社区党组织的民主选举；全体村民参与的村民代表的民主选举；对县、 乡人大代表的选举。相比较而言，农民对村干部和村党支部的选举更感兴 趣，尤其在我国广大农村实施了村民自治后更是如此。这是因为村干部的 选举往往更影响到农民的直接利益，并且村民对村干部的候选人比较了 解，更容易做出判断。村民对村干部和村党支部的选举更加关注，不仅对 村干部的产生有着重要甚至是决定性的影响，而且对村社区公共权力的运 作也具有着一定程度的制约力。 ( 2 ) 会议活动。农民通过参加各种不同形式的村务会议直接发表意 见、提出建议，参与影响村务决策。这是村民参与的一种正式、直接而有 效的方式。这些会议主要有村民大会、小组长会议和村民代表会议等。村 民大会一般讨论涉及全村农民利益的重大问题，如村提留的收缴和使用、 村干部享受误工补贴的人数和标准、从集体经济所得收益的使用、村办公 益事业所需要村民负担的事项、土地承包、宅基地的使用和集体经济项目 承包的方案等。有些地方还通过召开会议或村民代表会议听取或审议村民 委员会的工作报告，对村委会的工作进行评价和监督，对村委会干部的工 作能力、业绩、作风和其他行为进行民主评议，进而对不称职或违法乱纪 的村委会干部进行罢免。 ( 3 ) 投诉活动。所谓的投诉活动指的是农民通过大众传播媒体，利 用舆论进行的政治参与活动，是农民政治参与的一种常见的方式，其主要 特点是参与的间接性。虽然目前这种参与方式在农村还不是很普遍，但随 着我国农民文化水平的不断提高，我国社会民主进程的发展使新闻媒体发 挥的监督作用不断加强，将会有越来越多的农民开始学习用新闻媒体的力 量来表达利益、反映意见。 ( 4 ) 诉讼活动。这一般是农民在利益受到侵害的情况下，利用法律 武器来维护自己的合法权利。从农民社会政治参与的角度来看，诉讼活动 主要是村民个人或联名状告乡村干部或乡村有关部门的行为。 ( 5 ) 组织参与活动。这是村民通过一定的组织或团体来参与和影响 社区公共权力的一种参与活动形式，大致包括：党员村民通过党组织来表 达自己和村民群众的意愿，参与社区公共决策活动等；村民群众通过村民 代表会议、人民调节委员会、治保委员会、村民小组等村民自治组织直接 参与社区的公共决策和某些村务管理活动，不同程度地影响了村社区的公 共事务和公共权力的运作；村民群众通过共青团、妇代会、老年人协会等 社区组织参与和影响社区公共事务和公共权力的运作；作为集体企业职工 的村民通过企业组织表达自己的意愿，向有关部门提出要求和建议，以此 影响村庄公共权力的运作过程。由于组织参与代表的是村民的群体意愿， 体现的是集体利益，是一种集体行为，相比较而言，比个人参与对社区公 共权力的运作更具有影响力，更能有效地解决问题。 ( 6 ) 民主恳谈活动。近年来，在改革起步早、开放程度高、经济相 对发达的东南沿海农村，由于上级的推动，普遍开展“基层村民与基层干 部面对面交流对话”的民主恳谈活动，如“民主恳谈会”、“民主听证会”、 “民主对话会”，并逐步规范化、制度化。民主恳谈活动具有直接、面对 面、双向交流的特点。通过农民出题、领导解答的形式，一方面扩大公众 参与，把农民的诉求直接传输给政府或村自治组织；另一方面，乡镇政府 或村委会把意图当面告知农民，达到双向沟通和互动，促进乡( 镇) 村公 共决策的民主化和科学化，既增进乡村治理的实效，又使农民在参与的过 程中学会民主。由于广大农民的热情参与和运作机制的不断完善，民主恳 谈活动的生命活力日益彰显。 ( - - ) 当前农民非制度化政治参与的主要表现 虽然目前国家为农民的政治参与提供了多种制度保障，但仍然存在诸 多的制度外参与行为。当前农民的非制度化政治参与，其行为在具体表现 形式上具有一定的相似性和交叉性，但是从采取行为的主动性程度来看还 是具有相当的差别的。 i 、不合法、不正当的非制度化参与 这一类行为的实旅者大多在乡村社会都拥有一定的优势资源，他们或 者是拥有较强的经济实力( 较为富裕的农民) ，或者是拥有传统资源( 如 宗族势力) ，或者是利用暴力手段( 如乡村黑恶势力) 。他们所表现的非制 度化政治参与具有相当程度的主动性。 ( 1 ) 行贿行为。这里所谓的行贿行为指的是农民为了获得某项利益 而与公共资源的管理者所进行的权钱交易。改革开放之初，整个社会处于 转型时期，社会变化加快，加之国家制度所存在的一些弊端，行贿受贿的 现象重新又开始在全国蔓延，农村社会也未能避免。在农村，农民行贿的 对象主要是基层干部和一些执法人员，其行贿的目的般都是为了在土地 规划、承包合同、扶贫贷款等方面获得有利于自己的决策。进入9 0 年代 以来，随着农村经济的发展，富裕的农民不断增多。有些富裕农民不满足 已经取得的经济利益，积极参与政治，通过行贿他们比较容易进入政治阶 层，并借此可以获得更多的利益。从我国大部分地区农村村委会由村民直 接选举产生以来，我国农村出现了一种非制度化的政治参与现象贿 选。所谓贿选是指一些富裕的和一些有政治影响力的农民为了能在基层的 选举中获胜，采用金钱收买农民手中选票的现象。我国目前的贿选大多发 生在基层，这其中既有为了1 0 元钱或一包烟而轻易放掉自己手中神圣的 选举权的，也有“天价买村官”的典型事例。【l2 】贿选现象的出现，直接破 坏了乡村基层民主。乡村基层选举体现了村民与基层政权和自治组织之间 “委托代理”的互动关系，投票进行选举是实现这种互动关系的中介。 而贿选这一发生在行贿人( 候