（日语语言文学专业论文）东京城市规划对北京城市规划的借鉴意义.pdf

论文提要 日本是我们的邻国，中日两国有着悠久的交往历史。近年来，随着我国改革 开放的不断发展，两国在政治、经济、文化等方面的交流日益增多。在交往的过 程中，人们迫切希望正确及时地认识和了解对方。作为两国首都的北京和东京在 很多方面存在相似的地方，作为一国的政治、文化中心，担负着极其重要的功能。 1 9 7 9 年3 月1 4 日，北京和东京结为友好城市，在文化、体育等方面有着广泛的交 流。北京申奥成功，为其发展创造了极好的机遇，同时也提出了严峻的挑战。北 京在现代化建设过程中面临着很多急需解决的问题，如交通堵塞、土地合理利用 等。对于这些急需解决的问题，国内有很多学术著作结合邻国日本东京的经验教 训进行了研究与论述，但大多是针对如土地利用问题、交通问题等单方面问题的 现状而展开的，较少从全局、用历史发展的观点来对这些城市问题产生的历史根 源、解决办法作一个较全面的研究，对东京城市问题的认识也存在一定片面性、 肤浅性。本文将通过研究东京城市规划的历史发展过程而得出东京城市规划的特 点，并剖析其特点及所导致的城市问题，进而运用比较研究的方法分析得出东京 城市规划对北京城市规划的借鉴意义。 本文从日本明治大正时期、战后城市复兴时期、经济高速增长时期三个时期 分析了东京城市规划的发展过程及每个时期所作规划的具体内容，在此基础上分 析得出了东京城市规划所具有的如总体规划欠缺、土地利用规划制度不够完善、 国家在规划过程中处于主导地位的三个特点，并剖析了其特点所导致的住房难、 交通拥堵、大气污染严重等城市问题，进而从北京城市定位的选择、交通的发展、 土地的合理利用三个方面分析得出了东京城市规划对北京城市规划的借鉴意义。 引言 日本是我们的邻国，中日两国有着悠久的交往历史。近年来，随着我国改革开 放的不断发展，两国在政治、经济、文化等方面的交流e t 益增多。在交往的过程 中，人们迫切希望正确及时地认识和了解对方。作为两国首都的北京和东京在很多 方面存在相似的地方，作为一国的政治、文化中心，担负着极其重要的功能。1 9 7 9 年3 月1 4 日，北京和东京结为友好城市，在文化、体育等方面有着广泛的交流。 北京申奥成功，为其发展创造了极好的机遇，对北京城市发展的影响是深刻、深 远、全面的。在包括今年在内的未来5 年中，北京市将创记录地对城市基础建设投 入1 8 0 0 亿元人民币，重点建设1 4 2 个项目，以全力缩短与国外同等地位大城市的 差距。其中9 0 0 亿元用于地铁、轻轨、高速公路、机场等的修建，4 5 0 亿元用于环 境治理，3 0 0 亿元用于数字化建设，1 5 0 亿元用于水电气等生活设施的建设和改 造。因奥运而产生的巨大的基础设施投入，将使北京的城市面貌和居民生活条件得 到彻底改善，城市竞争力大幅提高。奥运对北京的发展也提出了严峻的挑战。北京 在现代化建设过程中面临着很多急需解决的问题，如交通堵塞、土地合理利用等。 对于以上这些急需解决的问题，国内有很多学术著作结合邻国日本东京的经验 教训进行了研究与论述，但大多是针对如土地利用问题、交通问题等单方面问题的 现状而展开的，较少从全局、用历史发展的观点来对这些城市问题产生的历史根 源、解决办法作一个较全面的研究，对东京城市问题的认识也存在一定片面性、肤 浅性。本文将通过研究东京城市规划的历史发展过程而得出东京城市规划的特点， 并剖析其特点及所导致的城市问题，进而运用比较研究的方法分析得出东京城市规 划对北京城市规划的借鉴意义。 第一章东京城市规划的发展历史 日本首都东京( t o k y o ) 是一座现代化的国际城市，位于本州关东平原南端，下 辖2 3 个特别区、2 6 个市、5 个町、8 个村1 ，总面积2 1 8 7 0 9 平方公里，约占日本 总面积3 7 8 0 0 0 平方公里的0 6 ，人口约1 2 4 6 1 9 万2 ( 截至到2 0 0 5 年3 月1 日) ，是世界上人口最多的城市之一。5 0 0 多年前，东京还是一个人口稀少的小渔 镇，当时叫作江户。1 4 5 7 年，一位名叫太田道灌的武将在这里构筑了江户城。此 后，这里便成了日本关东地区的商业中心。1 6 0 3 年，日本建立了中央集权的德川 幕府，来自日本各地的人集中到这里，江户城迅速发展成为全国的政治中心。据 大江户万华镜记载，1 9 世纪初，江户的人口已超过百万3 。1 8 6 8 年，日本明治 维新后，天皇由京都迁居至此，改名江户为东京，这里成为日本国的首都。1 9 4 3 年，日本政府颁布法令，废除东京府、市，实施东京都制，将东京市改为东京都。 1 9 4 7 年调整了原有的区制，扩大管辖范围后，形成了现在的东京都。东京由池 袋、新宿、涩谷等繁华街，丸内、大手町等商务街，霞关和永田町等官厅街，上野 等平民街以及多摩地区等新型住宅区构成，作为首都，越来越发挥着重要作用。 东京现在是日本全国的政治中心，行政、立法、司法等国家机关都聚集在此。 被人们称为“官厅街”的“霞关”一带聚集着国会议事堂、最高裁判所及外务省、 经济产业省、文部科学省等内阁所属政府机关4 。过去的江户城已成为天皇居住的 宫城。东京也是日本的经济中心。日本的主要公司都聚集在此，它们大多分布于千 代田区、中央区和港区等地区：东京同横滨、千叶地区共同构成了闻名于日本全国 的京滨叶工业区，有钢铁、造船、机器制造、化工、电子、皮革、电机、纤维、石 东京都下辖2 3 个特别区、2 6 个市、5 个町、8 个村：千代田区、中央区、港区、新宿区、文京区、 台东区、墨田区、江东区、品川区、目黑区、大田区、世田谷区、涩谷区、中野区、杉并区、丰岛 区、北区、荒川区、板桥区、练马区、足立区、葛饰区、江户川区；八王子市、立川市、武藏野市、 三鹰市、青梅市、府中市、昭岛市、调布市、町田市、小金井市、小平市、日野市、东村山市、国 分寺市、国立市、福生市、猖江市、东大和市、清濑市、东久留米市、武藏村山市、多摩市、稻城 市、羽村市、南| 5 野市、西东京市：稻穗町、日。出町、奥多摩町、大岛町、八丈町：桧原村、 利岛村、新岛村、神津岛村、三宅村、御藏岛村、青，岛村、小笠原村。 2 出自f 柬京都。人口( 推计) j ，束京都雒旃局毓针部人口统针裸人口勤憋统针保，2 0 0 5 年3 月 2 8 目。 。出自r 大江尸万莘镜j ，晨文樯，1 9 9 1 年。 日本于平成1 1 年( 西历1 9 9 9 年) 7 月公布省厅改革关联法，于1 2 月公布省厅改革施行关联法， 于平成1 3 年( 西历2 0 0 1 年) 改通产省为经济产业省、改文部省为文部科学省。 2 油、出版印刷和精密仪器等主要工业：东京的金融业和商业也很发达，对内对外商 务活动频繁，素有“东京心脏”之称的银座，是当地最繁华的商业区。东京还是日 本的文化教育中心。各种文化机构如国立博物馆、西洋美术馆、国立图书馆等均集 中在此；东京还聚集着其总数占日本全国大学总数三分之一的大学；东京作为一个 国际性大都市，还经常举办如东京音乐节、东京国际电影节等各种国际文化交流活 动；世界各国的人纷纷来此工作、学习、观光，东京汇集了来自世界各地的艺术家 和艺术作品，在这里可以欣赏到一流的音乐、演奏及著名的雕塑和画等；东京还与 世界上1 1 个都市结为姐妹友好城市。东京的交通非常方便，地下铁道几乎连通了 东京都所有的重要地区，铁路、公路、航空和海运组成了一个四通八达的交通网， 通向全国及世界各地。 城市是一定地区的经济、政治和文化中心。所谓城市规划，从学科上讲，是 门综合性学科，它涉及社会学、建筑学、地理学、经济学、工程学、环境科学、美 学等多种学科。从行政上讲，城市规划是政府的一项重要职责和重要工作。城市规 划是统筹安排城市各类建设用地和空间资源、综合部署各项建设、指导城市合理发 展、建设和管理城市的重要依据和手段。城市规划经批准后必须严格执行，任何单 位和个人不得擅自改变，不得妨碍城市规划的实施：在城市规划区新建、改建、扩 建、翻建一切建筑物，必须符合城市规划，服从规划管理。编制城市规划一般分总 体规划和详细规划两个阶段进行。从制定到贯彻，城市规划应经过编制、审批和实 施管理的步骤。当发现城市规划与城市经济和社会发展需要有较大的不适应时，可 经法定手续，对城市总体规划进行局部调整甚至作某些重大变更。 3 第一节明治及大正时期的城市规划 明治中后期，随着近代国家的建立及资本主义经济的发展，东京发展壮大起 来。但是那个时期的东京建造极缺少总体规划性。虽然有诸如银座砖街建造规 划等诸多尝试，但是从整个城市的建造来看，缺少总体规划性。1 8 8 8 年，日本 制定的市区修建条例规划，只列出了东京一些基本公共设施如道路、桥梁、河川等 的建造计划。当时推进城市规划的政府官员们，已承认明治到大正初期为“城市规 划的黑暗时代”。 一、银座砖街建造规划及其结果 自1 8 5 9 年横滨港口开放以来，西方文明开始传入日本。首都东京在推进文明 建设的过程中，开始着手新城市的建造规划。最初的城市规划是明治五年的银座 砖街建造规划5 0 庆长8 年( 1 6 0 3 ) ，建立了江户幕府的德川家康，把设在骏府 ( 现在的静冈市) 的银币制造局转至银座二丁目，现在的银座由此诞生( 当时的名 称为“新两替町”) 。“银座”之名产生于明治2 年( 1 8 6 9 ) 。明治5 年4 月3 日 黎明，银座发生了一场大火灾，迫使日本政府开始着手在此的砖街建造规划，这成 为银座砖街建造规划的直接扳机。不过，明治政府急于建设砖街的理由，如下 面银座c 0 n c i e r g e 中记载的那样，是为了更改当时的不平等条约。 “于明治3 年( 1 8 7 0 ) ，政府计划铺设了连接横滨和汐留6 ( 新桥) 外国人居留地的 铁路。这个居留地，使银座洋溢着追求时尚的舶来文化的风味。从筑地走下火车 来，拥有西洋风味的砖建筑物的银座就会映入眼底。对于日本政府的这种西欧化政 策，日本平民感到犹豫与不安，并渐渐对此产生了抵抗感。政府在银座发生大火之 前，强行逼走了那里的居民，并抬高了住宅房价。并且，此种砖建造房屋，墙壁多 窗户少，湿气多，也不适合当时的日本人的生活习惯。居民没办法，只好改造墙壁 安上窗，变更房间布局，算是费尽了脑筋。这也是日本人接受并消化外来文化的典 例。”7 明治政府计划一旦收回银座的全部土地，就采用砖和石头来建造全部房屋，把 银座街道改造为既适合东京生活方式又不易燃烧的具有西洋风味的街道。明治5 5 银座砖街建造规划的日文原名为银座蟓瓦街升画j 。 6 汐留，现在的新桥。指东京都港区东北部、新桥站周边地区。和银座的南部相连的繁花街道。 7 h p ：银座jy ，工儿。1 h t t p ：w w w g i n z a j p 。 4 年，明治政府开始此着手建造，计划将此地发展为商业街。银座砖街建造规 划，可以说是最初的具有划时代意义的城市规划，即用砖建成具有真正西洋风味 的不易燃烧的街道的规划。 对于新生的明治政府来说，银座砖街建造规划是提升近代东京在国内外印 象的绝好机会，但是最初时设想的规划蓝图并没有如同计划得那样持续下去。原因 在于明治政府在购买了新建造街道的那部分土地后，就无法再购买到新的土地了。 明治5 年( 1 8 7 2 ) 3 月，明治政府解除了土地买卖禁令后，土地和建筑物的买卖租 赁交易活动开始变得活跃起来，地价开始飞涨。那些拥有中有小规模土地的商人们 考虑到与其把土地平价卖给缺乏财力的明治政府，不如高价卖给急于取得土地的商 人买主。那些急于取得土地的贵族地主以及想在银座扎根的有产者商人的存在，为 地价的上涨提供了滋生的土壤。明治政府在无法购买到土地的情况下，不得不缩减 规划规模以至最终不得不放弃此规划。 二、市区修建条例规划及其结果 东京都根据明治2 1 年( 1 8 8 8 ) 公布的市区修建条例、明治2 2 年公布的 市区修建设计( 旧设计) 而制定的城市规划，对区部( 旧1 5 区的范围) 规划 区域内的道路、河川、桥梁、铁路、公园、市场、火葬场、墓地等修建进行了规 划，并于明治2 3 年追加了对下水道的修建。但由于以上修建项目的实际进度远远 低于原先规划的速度，加上财政困难的出现，东京都政府最终不得不缩减以上规划 规模，并于明治3 6 年( 1 9 0 3 ) 公布了市区修建新设计，其中只对一些最基础 公共设施的修建进行了规划：为了应对频发的火灾和传染病，下水道的修建成为此 规划中的重中之重，第1 期下水道修建工事于明治2 4 年( 1 8 9 1 ) 开始、明治3 2 年 ( 1 8 9 9 ) 结束；此次道路规划中预计铺设1 2 3 条路线、总共长约1 7 5 公里，其中包 括市街铁路，即我们现在称为“城市轻轨”的铁路；作为此规划重要一环的丸之内 地区街道、皇宫旁街道、日比谷公园等的修建，构成了洋溢着西洋风味、有“伦敦 街”美称的商务街道；东京火车站也于大正3 年( 1 9 1 4 ) 建成并开始投入使用。 从以上可以看出，这一市区修建规划，只列出了东京一些基本公共设施的建造 计划，如道路、桥梁、河川等，并没有对东京这个城市的建造进行规划。随着近代 化城市的急速发展，江户时代的城市内布局急速解体，变成了杂乱无章的城市布 局。 5 三、( 旧) 城市规划法的实施 明治后半期到大正中期，城市急速发展起来。为了适应当时的现状，日本政府 于大正8 年( 1 9 1 9 ) 废除市区修建条例，并于同年4 月5 日颁布了( 旧) 城 市规划法及市街地建筑物法。前者内容总共包括三十三条，其定位是“在交 通、卫生、保安、防空、经济等方面，为了永久地维护公共安宁和推进福利重要设 施的规划”，此处所说的“公共”不是指市民的共同利益，而是指国家为了推进富 国强兵计划而规定的东西。后者在制定一年后的1 2 月1 日才开始实施，其内容总 共包括二十六条，把用地划分为居住用地、商业用地、工业用地三种，只规定了木 制住宅的大体建筑构造，忽视了其抗震功能。 以上两条法制规定本是为了整治第一次世界大战后出现的城市郊区无秩序开发 现象而制定的，但由于其实施后不久的大正1 2 年9 月发生的关东大地震把整个东 京市面积的4 4 烧为灰烬，其最终只能以震灾后事业复兴、土地区划整治而告终。 昭和时期，急速膨胀的军国主义热潮中，除了实施国防方面必要的城市规划之外， 再没有颁布其他的任何城市规划。 6 第二节战后的城市复兴规划 昭和8 2 0 年，日本战败，国土变为一片废墟。同年1 2 月，日本政府出台了战 灾复兴规划基本方针，从此开始了战后的城市复兴。对于土地区划的重要性，日 本政府在战后复兴事业中逐渐认识到并加以重视起来。在战后的复兴事业中，全国 约1 2 0 个罹灾城市发生了很大的变化，东京的城市复兴规划是日本全国城市复兴规 划中的重中之重。昭和2 1 年，东京制定了东京城市震灾复兴规划。这个规 划，是东京区所属部分的城市规划，在周边规划卫星城市、外围城市，把区所属部 分的人口控制到3 5 0 万人。土地利用方面采用环状空间地带布局，在其中规划出了 绿化带。绿化带的面积约1 9 0 平方公里，相当于区所属部分的面积的3 3 9 。 然而，战争结束后，在战争中被疏散的人口重新返回东京市区，东京人口急剧 膨胀，昭和2 2 年激增为3 8 2 万人，这意味着以把人口控制到3 5 0 万人以内为目标 的东京城市复兴规划被彻底否定了。昭和2 4 年( 1 9 4 9 ) 出现的财政紧缩，迫使日 本政府全面重新考虑城市复兴规划，这使本来进度落后的东京城市复兴规划不得不 被大幅度缩减下来。复兴事业进程被追减缓的后果是，东京中心地区到处残留了弯 曲狭窄的街道，造成了现在东京的沉重负担。 另外，作为应急措施的战后复兴规划，使东京丧失了之前所具有的城市个性， 各地都变成了千篇一律的城市空间布局。欧洲的战后城市复兴，是根据人们对先前 城市的记忆来再现城市旧貌的。这与日本作为战后应急措施的城市复兴规划形成了 鲜明对比9 。 8 昭和元年：即大正1 5 年，西历1 9 2 6 年。 9 藤田弘夫，r 都市社会学，有斐冈，1 9 9 9 年，2 0 3 页。 7 第三节经济高速增长时期的城市规划 从一片废墟的国土上开始的城市复兴规划，带动了日本经济的高速增长。人 口、产业向东京的集中，又使东京包括其周边地区在内的城市向着一个大城市圈方 向发展。 昭和3 3 年( 1 9 5 8 ) ，日本政府制定了作为东京大都市圈( 首都圈) 地方规划的首 次首都圈建造规划。此规划的内容是，把规划区域划分为市区、近郊、周边地区， 以限制市区的无限扩展。但是由于生活基础设施落后，人口、产业仍向东京集中， 市区进一步蔓延，导致这个设想失败了。 为了适应汽车数量的增加，日本政府于昭和3 4 年( 1 9 5 9 ) 制定了交通政策， 即有关修建首都高速公路( 汽车专用道路) 的城市规划。为了配合昭和3 9 年 ( 1 9 6 4 ) 东京奥林匹克运动的举行，日本政府加强了道路建设，在奥林匹克运动会 前夕，开通了东京单轨铁路( 羽田滨松町) 、东海道新干线。 东京都政府于昭和3 6 年( 1 9 6 1 ) 制定了特定街区制度”、昭和3 8 年制定了容 积地区制“，解除了建筑物绝对高度限制”。，霞关地区出现了很多超高层建筑物” 。伴随着日本经济的高速增长，东京人口集中程度越来越高，大量住宅建筑物在 东京拔地而起，同时也出现了很多用铁筋混凝土建造的集中住宅区。为了适应现 状，东京于昭和3 9 年，开始计划建造多摩卫星城市1 “。 特别区街制度：特定街区是指日本为了整备、改善特定区域的市街地，而将其设定为市町村的地 区。在特定街区，日本政府取消了很多有关建筑方面的限制；并为了建造大规模的建筑物、重新设 定了有关容积率及建筑物高度的最高限额( 建筑基准法第6 0 条、城市规划法第9 条) 。据此，在 特定街区里可以做大规模城市开发项目。东京新宿的副都心就是通过采用此办法而建成的。 “容积地区制：1 9 6 3 年取消建筑物绝对高度限制，实施容积率限制的制度。容积率是指建筑物的总 建筑面积与整个占地面积之比。容积率的大小直接影响土地利用程度的高低，一般容积率越高，土 地的利用效益就越高。由于基准地价是按照占地面积核定的，因此，需要通过容积率换算成建筑面 积地价。比如建筑物占地面积为1 0 0 平方米，建筑面积为9 0 平方米的话，这个建筑物的容积率就 是9 0 。在日本，建筑物的容积率限度由城市规划根据不同的用途用地来规定。 “绝对高度限制：根据日本建筑基准法5 5 条，为了改善居住环境，在低层住宅区，建筑物的高度 不能超过l o 米或1 2 米。这叫做“绝对高度限制”。具体这个高度限制在1 0 米还是1 2 米，由城市 规划来规定。同时，也存在例外，在建筑审查会同意、特别行政厅许可的情况下，建筑物的高度可 以超过以上“绝对高度限制”的高度。 ”超高层建筑：根据建筑基准法的规定，超高层建筑物是指高度达到6 0 米以上的建筑物。以英国 为范本而制定日本建筑基准法，规定建筑物高度不能超过1 0 0 英尺( 约3 1 米) 。1 9 6 3 年7 月“容 积地区制”的采用，取消了以上高度限制，从此东京出现了大量超高层建筑物。 ”卫星城市：雷蒙翁温于1 9 2 2 年出版了卫星城市的建设一书，正式提出了卫星城市的概 念，即在大城市附近，并在生产、经济和文化生活等方面受中心城市的吸引而发展起来的城市或工 人镇，它往往是城市聚集区或城市群的外围组成部分。卫星城市是一个动态的概念，随着中心城市 8 日本经济高速增长时期，日本的城市也急速发展壮大起来。2 0 世纪8 0 年代， 人口、产业等大量涌向东京，导致市区进一步无限制扩大，出现了“东京一极集 中”的现象。如图1 、2 所示，明治2 6 年( 1 8 9 3 ) 东京都人口为1 7 9 万( 占全国人 口的4 3 ) ，计算近邻三县在内的东京圈的人口为4 9 2 万( 占全国人口总数的 1 1 7 ) ，平成9 年东京圈人口已达到全国人口的2 6 1 。各大规模企业也向东京都 市圈不断集中，平成3 年( 1 9 9 1 ) ，全国营业额位居前5 0 0 位的企业中有3 2 6 家企 业( 占6 5 2 ) 、前1 0 0 位的企业中就有7 2 家企业( 7 2 ) 的总部设在东京都市圈 内( 参照图3 ) 。 图1 东京圈人口占全国人口比例的变化 ( 出处) 日本各回国势调查 ( 注) 1 昭和l o 年以前的2 3 区人口统计根据当今行政区划所做，故不同于旧东京市人口统计 资料；2 周边3 县指神奈川县、琦玉县、千叶县，其他首都圈指茨城县、枥木县、群马县、山 梨县。 的发展，衡量卫星城的标准也在发生变化。在我国，卫星城市的一般性的定义为：现代卫星城市就 是地处大都市周边，同大都市的中心城市有一定距离，具有一定数量人口规模，并且同大都市中心 城区有着密切联系的城市。 9 图2 首都圈人口占全国人1 3 比例的变化 ( 出处) 国土厅大都市圈建设局根据国势调查( 大正9 平成7 年，总务厅编制) 、平 成1 0 年1 0 月1 日人口统计( 总务厅) 、日本列岛人口分布系列分析( 国土厅) 制成 ( 注) 1 图表上方括号内的数值，指首都圈人口占全国人口的比例。 2 近邻三县指神奈川县、琦玉县、千叶县，周边四县指茨城县、枥木县、群马县、山 梨县。 上位1 0 0 柱 上位5 0 0 挂 柬京圈 大阪府誊。他 i iii i1 0l o2 03 04 05 0 6 07 08 09 01 0 0 ( ) 图3 全国营业额位居前1 0 0 位企业中的7 0 企业总部设在东京都市圈内 ( 出处) 经济企划厅国民生活白皮书，平成3 年( 1 9 9 1 ) ( 注) 1 根据东洋经济社周刊东洋经济制成： 2 根据平成3 年3 月的法人申报所得数据制成。 1 0 第二章东京城市规划特点的剖析 东京城市规划的特点：( 1 ) 总体规划欠缺；( 2 ) 土地利用规章制度不够完 善；( 3 ) 国家处于主导地位，居民参与的意识淡薄。 第一节、总体规划欠缺 城市总体规划是促进城市科学协调发展的重要依据，是保障城市公共安全与公 共利益的重要措施，是指导城市科学发展的法规依据。 东京城市建设历程中，总体规划欠缺。日本近代化过程中由于社会变动激烈、 没能描绘出“理想的城市建设蓝图”，也就无法制定城市建设总体规划。历史上， 木制建筑构成的市区经历了多次灾后的重建，急速的近代化带来了城市空间布局的 不稳定性等因素，使社会上没有能够形成共识的“理想城市建设蓝图”，也就难以 制定市民共识的城市建设总体规划。虽然城市随着经济的快速增长而急速发展起 来，但由于缺少近代城市所必需的道路、公园等城市基础设施的建设，城市的社会 资本极度匮乏。所以城市在发展起来之后，不得不对落后的城市基础设施实施了补 救措施。1 5 日本曾经计划借鉴近代以前的城市建设经验并计划将其用于近代城市的建设实 践中去，不过最终未能付诸实施。日本对历史上积累下来的城市建设经验未能足够 重视，甚至在没有形成“城市建设理念”的情况下就开始着手实施了城市建设。其 结果造成了城市空间构造混乱的局面。 5 藤田弘夫，都市社会学j ，有斐阔，1 9 9 9 年，2 0 3 页。 第二节、土地利用规章制度不够完善 日本战后国土规划工作虽取得了显著成效，但也存在不少问题。如：国土开发 方式的选择出现的明显的失误，过分重视生产，过度追求经济发展的速度和规模， 致使农地等重要资源过度消耗，使粮食等生活必需品和战略物质的对外依存度增 大；国土开发规划忽视了环境保护，造成了严重的环境污染。东京城市规划中，没 有严格限制土地的利用。与西欧诸国和美国相比，日本关于土地利用的规章制度是 很宽松的。昭和5 8 年下半年，东京中心商业地区的地价飞涨，迅速波及到东京整 个地区。地价飞涨的结果，使东京居民越来越难买以买到理想的住宅，居民继承税 和固定资产税等税负担的增加、地价的高涨导致住宅、公园、道路等城市基础设施 用地成本的增加，对城市规划的实旋制造了很大的障碍。 为了防止此类地价飞涨及随之而来的投机问题的发生，东京采用了土地交易限 制制度和公示地价制度。东京于昭和6 1 年( 1 9 8 6 ) 颁布有关东京都土地交易合 理化条例( 以下简称条例) ，对昭和4 9 年( 1 9 7 4 ) 颁布的国土利用规划 法中没有规定的小规模土地的交易也进行了限制。随着地价的飞涨，日本于昭和 6 2 年又对国土利用规划法进行了修改，规定了“限制区域”或者“监视区 域”，对土地的权利和土地权利的转让实行宏观控制，加强了监控和申报制度。以 上东京采取的土地交易限制制度，只能作为临时政策。为了纠正地价异常的状况， 应该着手处理土地需求与供给的关系。如果在需求供给方面不采取根本有效的对 策，仅采取“头痛医头、脚痛医脚”的临时性对策，那么不但问题得不到解决，相 反甚至会有进一步恶化的危险。投机分子会通过各种地下黑市交易进行投机，从而 致使公开化的投机潜入底下秘密进行。由此可见，采取土地交易限制的这种手段， 在日本以自由交易为基础的市场经济中，实际操作中起到的作用并不大。 日本自平成元年( 1 9 8 9 ) 颁布土地基本法后，开始实施公示地价制度。日 本开始的公示地价，由建设省、大藏省税务局、国土厅、自治省等四个政府机关各 自公布其标准地价。由于政出多门，一地四价，不但起不到稳定地价的作用，反倒 给土地投机者造成钻空子的机会。因其相互之间标准不一，带来了公示地价的混乱 和公众的不满情绪。后来日本将公示地价统一归为国土厅管理，由此消除了公示地 1 2 价中政出多门的现象，实现了地价调查体系的一元化领导，并由此提高了公示地价 以及其课税功能的实效性，初步实现了公示地价制度的设立。“ 东京土地利用面临的另个问题是市区的无限扩张。东京早在6 0 年代就采用 了划分不同地域的办法来限制城市的无限制扩张，如1 9 5 5 年的首都圈构想方案， 把距市中心5 0 公里的半径圈内区域划分为市区、近郊地带、周边地带三个区域， 用建设绿带和卫星城市的办法防止首都过度扩大，但由于地方政府和土地所有者们 的强烈反抗，构想方案未能实现。日本政府由此对此政策开始进行反思，进而意识 到要防止城市无限制扩张必须走城市再开发的道路。于是在1 9 5 4 年公布土地区 域划分整治法的基础上，又出台了如1 9 6 0 年住宅地区改良法、1 9 7 4 年国 土利用计划法等一系列法律、法规。虽然在以上法律制度的保障下，日本城市的 再开发取得了较大成就，大规模高层建筑群开始拔地而起，但由于伴随着经济的高 速增长，东京发展速度过快，人口、产业过度集中的问题进一步加剧，导致市区进 一步扩大，其杂乱无章的现象仍很严重( 参照图4 ) 。2 0 世纪4 0 年代，东京曾计 划在其周边地区建设距中心区1 0 1 5 公里、面积为1 9 0 平方公里的环状绿化带， 但由于二战后东京城市的急剧发展，迫使绿化带不断后退，到1 9 6 8 年只剩下9 0 平 方公里，到8 0 年代后退到了距中心地区5 0 6 0 公里的地方。 昭和3 5 年( 1 9 6 0 年)平成7 年( 1 9 9 5 年) 6 学习时报网站文章日本、韩国土地管理法律制度评价( 下) h t t p ：w w w c h i n a o r g c n c h i n e s e z h u a n t i x x s b 6 4 8 2 9 8 h t r n 1 3 图4 市区的扩大( d i d 地区的扩大) 1 4 一一一一 一一一 第三节国家处于主导地位 二战前的城市建设并不是为了该城市的健康发展和市民生活水平的提高，而是 以国家为中心进行规划的。二战后的城市规划，与二战前的城市规划相比，确实很 大程度上分权给了地方，国家城市规划很大部分委任给了都道府县知事，其中另一 部分委任给了市町村。但实际上城市规划的内容要得到“知事的认同”“大臣的认 同”才能实施，所以最终还是由国家来控制( 参照表1 ) 。从这一点上可以说二战 后的城市规划，实际上只不过是“地方分散而非地方分权”。 随着生活水平的提高，市民对生活环境的要求也越来越多样化、高度化。这种 由国家主导的标准统的城市规划，越来越难以适应人们对城市建设多元化、高水 平化的要求。另一方面，市民的要求、意见等在城市规划中没有受到足够重视，也 使得一般市民难以充分调动参与城市规划的积极主动性。 ( 表1 ) 城市规划的决定权者 市 知事决定 町 大所域大 不 村 臣有的城需 决 认地认市要 规模等定 可区可地大 知 由区臣 等的 事的认 认 特可 可 区 市街化区域及市街化调整区域。 用途地域 三大都市区等 oo 以上除外 特别用途地区 。 高度地域高度利用地区。 特定街区0 防火地域准防火地域 。 地 美观地区。 域 地 风景区 。 区 停车场整各地区。 临近港湾地区特别重要港湾oo 以上除外 历史旧地特别保护区 。 绿地保护地区三大城市圈等 0o 以上除外 ( 近郊绿地特别保护地区) o 1 5 流通业务地区。 生产绿地地区0 传统建筑物群保护地区 。 防止飞机噪音地区 0 o ( 出处) 五十岚小川，1 9 9 3 ，3 8 3 9 页。 1 6 第三章东京城市规划所导致问题的剖析 第一节东京住房问题的剖析 日本经济高速增长时期，由于东京政府没有采取有效的土地调控政策，致使地 价不断飞涨，迅猛地提高了住宅造价。由于日本政府战后一直采取不干预的住房政 策，房地产价格也随着地价的飞涨而飞涨。由于房价涨幅大大超过同期居民收入的 增幅，使广大工薪阶层难以买到理想的住宅，致使东京城市有很多居民的居住水平 位于最低居住水平线“以下。如图5 所示，昭和6 1 年( 1 9 8 6 ) 东京都的新建按户出 售公寓平均价格为工薪阶层平均年收入的5 6 倍，这一比率在此之后几年中一路飙 升，到平成3 年( 1 9 9 1 ) 年竟达到1 2 5 倍，虽然之后有所回落并于平成7 年降到 了5 9 倍，但也远远高于工薪阶层平均年收入。根据东京土地2 0 0 0 9 资料显 示，2 0 0 0 年度东京都新建按户出售公寓的平均价格为4 4 8 2 万日元( 按照当时汇率 换算，相当于3 0 0 万人民币) ，为工薪阶层平均年收入的5 8 倍( 2 0 0 0 年东京都工 薪阶层的平均年收入为7 7 3 万日元，约5 0 万人民币) 。以东京为中心的首都圈，公 寓每平方米平均价在2 0 0 3 年达到了5 4 5 万日元( 1 0 0 日元约合7 6 元人民币，每 平方米价格为4 1 ，4 2 0 人民币) ，比去年增长6 2 。东京的银座地区素来以寸土 寸金闻名，这里的地价3 年来更是持续暴涨，2 0 0 4 年创下了每平方米1 2 7 2 万日元 的天价，连续1 8 年位居日本高价土地榜首。 l ”最低居住水平：第三期住宅建设五年规划以后的住宅建设五规划中规定的最低住宅面积 水平，如4 人住户的住房面积为5 0 胛。 1 7 图5 东京圈公寓平均价格与平均年收入比率的推移 ( 出处) 平成7 年( 1 9 9 5 ) 首都圈建设年度报告( 首都圈白皮书平成8 年版本) 概要 ( t 1 ) i 东京都市圈新建按户出售公寓平均价格是根据不动产经济研究所调查株式会社统计资 料制作( 7 0m 1 单位价格) 。 2 平均年收入指存款动向调查( 总务厅) 中统计的东京横滨地区工薪家庭的平均年 收入。 如果根据日本“住宅建设五规划”中规定的最低居住水平线( 四人住户的住房 面积为5 0m 2 ) 来衡量东京城市居民的居住水平，昭和5 8 年( 1 9 8 3 ) 东京都市圈中 最低居住水平线以下的住户比例为1 5 4 ，虽然于昭和6 3 年( 1 9 8 8 ) 、平成5 年 ( 1 9 9 3 ) 、平成7 年( 1 9 9 8 ) 这一比例分别下降到1 3 9 、1 1 6 、1 1 6 ，但一直 位居全国最高水平( 参照图6 、7 ) 。 图6 最低居住水平线以下住户所占比例的推移 ( 出处) 住宅统计调查( 总务厅) 黛窟翔 意蕾 o2l6l1 0l ll 1 6f 菇 图7 最低居住水平线以下住户所占的比例( 平成7 年，1 9 9 8 ) ( 出处) 国土厅大都市圈建设局根据住宅统计调查( 总务厅) 制作 1 8 日本年轻人为了能够早日拥有一套自己的住宅，不惜牺牲上下班交通时间而选 择了价格较为便宜的郊区住宅。这其中也与日本老龄化社会形态存在很大关系。按 照日本对老龄化社会的定义，1 9 7 0 年日本的6 5 岁以上人口占总人口比例为7 1 ， 超过了7 ，进入老龄化社会。东京城市中6 5 岁以上的人口大多居住于中心地区， 喜欢另建门户的年轻人就选择去房价便宜的郊区居住。仅是因为上班而每天挤入东 京中心三区( 千代田区、中央区、港区) 的人员的居住范围就分布非常广( 参照图 8 ) 。 图8 工作地点为东京中心三区( 千代田区中央区港区) 的上班族的居住分布范围( 平成7 年) ( 出处) 首都圈白皮书一平成1 0 年度首都圈建设年度报告 ( 注) 1 国土厅大都市圈建设局根据国势调查( 总务厅) 制成。 2 图中右侧数据表示的是此区每天回东京中心三区上班人数的比例。 1 9 第二节东京交通问题的剖析 一、东京交通现状 城市交通系统由道路等硬件设施系统和支持此硬件设施运转的软件运用系统构 成。从一个角度来讲，东京的城市交通系统是非常成功的。它的成功之处在于它有 非常强大的公共交通系统”。如表2 、图9 所示，东京的所有交通工具中，其轨道 交通利用率是最高的，平成2 年( 1 9 9 0 ) 为7 1 3 ，平成1 1 年( 1 9 9 9 ) 竞高达 l8 6 ，明显高于其他国际大都市的轨道交通利用率。所以在东京这样一个巨大的都 ：市里，面积仅占日本国土面积的0 6 ，却承载了全国人口的9 6 。这样一个具有 庞大、复杂功能的城市能如此正常地运转，其本身就说明它是很成功的。它不仅有 一个良好的指挥系统，而且有科学的管理。 表2 东京圈居住者上班上学利用交通工具比例 轨道公交私家出租摩托自行 居住地总数 步行 其他 交通 至奎奎生生 全国 1 0 0 01 0 4 3 1 4 1 3 4 3 9 0o 55 71 7 51 3 东京圈1 0 0 o9 66 3 7 1 7 5 2 2 4o 64 41 7 31 1 琦玉县 1 0 0 o7 15 3 6 1 2 23 0 60 34 72 4 61 2 千叶县 1 0 0 07 15 9 41 7 13 2 2o 54 01 7 91 3 尔尿都1 0 0 o1 1 57 1 31 6 11 3 40 83 81 7 o1 1 神奈川县 l o o o1 0 5 6 2 9 2 3 92 3 oo 55 31 1 91 1 ( 出处) 平成2 年国势调查 ( 注) 因被抽样调查者有几种答案，故各项之和不等于总数。 8 清华大学交通研究所所长陆化普谈东京交通， 网站h t t p ：a u t o s o h u c o m 2 0 0 4 0 5 2 5 4 8 a r t i c l e 2 2 0 2 5 4 8 8 4 s h t m l 交通工具 利用比例 交通工具 利用比例 柬京伦敦 ，e ，e 工 巴黎 图9四大国际大都市交通工具利用比例的比较 ( 出处) 首都都市交通( 平成1 1 年，1 9 9 9 ) 东京交通系统尽管十分先进，轨道交通也十分发达，但东京仍面临着如交通拥 挤、上班交通时间过长等交通问题。虽然东京每年都投入巨资来挖掘城市空间以发 展公共交通，但上下班交通高峰时间的拥堵问题仍未得到解决。如图1 0 、1 1 所示 近几年的东京轨道交通拥挤率”随着其交通系统的日益完善虽然有所缓和，其平均 值于平成1 2 年( 2 0 0 0 ) 降到了1 8 0 ，但还明显高于其他国际大都市：交通拥堵时 段，东京中心地区的高速道路、普通道路的平均行使速度分别为2 8 4 公里小时、 轨道交通拥挤率：表明列车拥挤情况的数据，反映城市列车交通发展水平的数据。列车拥挤率= ( 实际承载人数承载容量) x 1 0 0 ( ) ，承载容量= 由国土交通厅规定的车辆定员x 一段时间内 通过的列车数量。如果拥挤率达到1 0 0 ，表明车内空间很宽松，乘客可以自由选择或坐或站。 如果拥挤率达到1 5 0 ，表明车内乘客间仅发生肩部碰触，乘客还可以悠然地读报纸等；如果拥 挤率达到2 0 0 ，表明乘客间身体接触面积较大并有强烈压追感；如果拥挤率达到2 5 0 ，表明乘 客间非常拥挤，无法自由移动身体，甚至连手部都无法自由移动。 2 1 1 7 5 公里4 , 时，明显低于全国平均水平的7 5 5 公里小时、3 4 5 公里d , 时2 0 ( 参 照图1 2 ) 。 2 4 0 2 2 0 霄2 0 0 18 0 16 0 s 5 0s 5 5s 6 0h 2h 7h 1 2 ( 年度) 图1 0 平均拥挤率的变化 ( 出处) 国土交通省资料 ( 注) $ 5 0 表示昭和5 0 年( 1 9 7 5 ) ，h 2 表示平成2 年( 1 9 9 0 ) 。 寰囊 黼，f ，l 9 ：蕊一1 1 一爹 、y 强扩 鼋 瓣獭潮釉 黼懈 图1 1 国际都市地铁拥挤率的比较 ( 出处) ( 财) 运输经济中心交通运输最新动向的分析( 平成1 2 年) ( 注) 各都市中最拥挤区间的最拥挤时段中1 小时的数据。 2 0 首都圈白害。南6 l 一平成1 0 年度首都圈整借ej ；目寸6 年次鞭告一j ，官辗资料版，平成 1 1 年9 月1 6 日。 图1 2 拥堵时段的道路平均行使速度比较( 平成9 年) ( 出处) 国土厅大都市圈建设局制作道路交通调查( 建设省) 东京居民上下班交通时间过长。如图1 3 所示，平成7 年( 1 9 9 5 ) 东京中心地 区居民上班所花费的时间，3 0 分钟的仅占1 8 ，一小时以上的竞高达7 6 9 ，一 天二十四小时中有七分之一以上的时间要用于上下班路途中。上下班时间越长，与 家人交流的时间就会越短。 谐和簪 簪露l 簪 警熏，攀 图1 3 东京中心地区上班上学交通时间 ( 出处) 国土厅大都市圈整治局根据运输省平成7 年大都市交通调查制作 二、东京交通问题根源的分析 对于导致以上东京交通问题的根源，本部分将从城市结构和土地利用两方面来 进行分析。 各国大城市行政管理结构各异，不过大多以“单中心”和“多中心”两种模式 为主。“单中心”模式，即大都市区具有统一的、高度集权的都市区政府，此都 市区政府是唯一的决策中心，享有高度权威性。它可以是若干小城市相互包容或相 互平行的政府体系，但更多的是双层结构体系，即一个大都市地区政府组织和地方 政府并存，相互间有较为明确的职能分工。这一模式的优点在于它有利于城市化地 区的统一规划，尤其是在大规模的基础设施建设中能充分实现规模经济效益，大大 减少内部竞争和冲突，使资源流动更为畅通。但这种模式不能满足人们目益多样化 的需求和偏好，易陷入等级化的官僚结构危机中，导致行政机构膨胀，行政效率低 下。“多中心”模式，即两个大都市区具有多个决策中心，没有统一的大都市政府 组织。大都市地区内的各个地方政府地位平等、相互独立，其中有一个中心城市在 规模上或重要性上占优势。为解决都市区各市镇之间的矛盾，在大都区范围内建立 了一些非政府性质的联合组织。这一模式的优点是灵活、有弹性、比较能满足居民 的需求和偏好，也顺应了人们向往参与政府管理的民主化潮流。但很难实现都市地 区内跨行政界线的大空间公共服务合作，容易导致各自为政的弊端，浪费各城市的 资源和财力。这一模式往往因权威性不足而影响其功能发挥。2 1 东京城市结构是典型的“单中心+ 环线”模式( 参照图1 4 ) 。这种单中心城 市空间结构、功能在中心区的过度集中，导致交通流量在中心区高度聚集。除东京 中心地区的居民外，每天还有大量周边地区的人员挤入东京市区，这也加剧了交通 拥堵问题“。如上面所述，由于东京中心地区房价的高涨，很多年轻人不惜牺牲上 下班交通时间而选择了价格较为便宜的郊区住宅，他们每天往返于东京市中心地区 和郊区之间。如图1 5 所示，每天从周边地区挤入东京中心地区的的仅上班上学人 员，平成七年( 1 9 9 5 ) 就达到了近3 7 0 万人“( 参照图1 5 ) 。为解决因其中心区交 通拥堵问题，东京政府投入了巨资来通过技术手段解决，但由于中心区功能越来越 “卢为民、刘君德、黄丽，世界大都市组织与管理的新模式、新思维和新趋势，2 0 0 3 年。 城市发展与环境研究中心网站，h t t p ：w w v w c a s s n e t c n w e b n e w y a n j i u s u o c s z x 。 “王军， 城记：北京城会被迫迁都吗? 新华网，2 0 0 3 年1 1 月。 h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o i n b o o k 2 0 0 3 - 1 1 2 6 c o n t e n t1 1 9 9 3 9 5 h t m 。 ”f 首都圈自害。南6 l 一平成i o 年度首都圈整侑c 固寸5 年次鞭告一j ，官鞭瓷料版，平成 1 1 年9 月1 6 日。 密集，效果并不理想。东京政府当局已认识到通过扩充道路来解决交通问题以及通 过技术手段来争取空间的政策已走到极限，为给城市的发展寻找空间，“行政中心 转移”被迫提上日程“。 图1 4 东京城市结构是“单中心+ 环线”模式示意图 ( 出处) r e n o v a t i o np r o g r a mo ft o k y o ，h 1 2 1 2 9 2 4 王军，城记：北京城会被迫迁都吗? 新华网，2 0 0 3 年1 1 月。 h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m b o o k 2 0 0 3 1 1 2 6 c o n t e n t 一1 1 9 9 3 9 5 h t m 。 m 坳 描 驾0 槲 i s 0 i 鳓