（区域经济学专业论文）大伙房水库生态补偿机制的理论与实证研究.pdf

摘要 近年来，随着流域污染加剧，水资源日益短缺，流域间的矛盾日趋明显，流 域生态补偿成为协调流域之间利益冲突的关键所在。作为先行者，我国一些地区 已经开始尝试进行流域生态补偿并取得了一定成效，但由于缺乏理论上的指导， 流域生态补偿在实践中不可避免地出现了一些问题。基于此，本文阐述了国内外 生态补偿的发展动态，在此基础上对大伙房水库输水工程生态补偿机制进行深入 细致的分析，进一步探讨了大伙房水库输水工程生态补偿机制过程中的相关问 题。 本论文主要有四部分构成： 第一部分，介绍了论文的选题背景和研究意义，综述了国内外在生态补偿机 制的研究领域、具体做法、补偿途径，指出发达国家生态补偿机制的成熟经验和 可以借鉴之处以及我国生态补偿面临的主要问题。最后立足大伙房水库输水工程 的实际，提出论文的主要内容和技术路线。 第二部分，阐述生态补偿机制的基本内涵和相关理论。对生态补偿的概念、 原则、合理性及类型进行了细致分析，并提出效率与公平理论、公共产品理论、 外部性理论及生态资本理论。 第三部分，对研究对象辽宁大伙房水库输水工程及其背景区域进行系统 地分析。首先对大伙房水库输水工程概况及背景区域概况进行了深入分析；然后 分析了大伙房水库输水工程的主要利益相关者；最后对大伙房水库输水工程生态 补偿的生态、经济及社会影响进行了客观的分析。 第四部分，探讨了大伙房水库输水工程生态补偿标准、生态补偿的方式、生 态补偿融资体系构建、可持续发展的产业体系的构建及生态补偿制度实施的途径 和保障。 关键词：生态补偿机制；大伙房水库输水工程；利益相关者；区域影响 a b s t r a c t h lr e c e n ty c 舾s ，w i m 廿l ea g g r e 套a t i o no fw a t e rp o l h l ：t i o n ，s h o n 唱eo fw a t e rr e s o u r c e ， 强dm ec 讲血枷c t i o nb e t w e e nw a t e r s h e d s ，b 嬲i ne c o l o 百c a lc o m p e n s a t i o nb e c o m e s t l l ek e ym 胡的dt o c o 碱n a t i o n 廿1 ec o n f l i c t sb c t w e e nw a t 池d s h lc 虹l l as o m ea r e a s h a v eb e g 吼t 0u s en l em 甜1 0 da n d 删c v es o m eg o o dr e s l l l t s h 0 w e v e r b e c a u s eo f t h e1 a c ko ft h e o r e t i cg u i d e l i l l e ，s o m ep r o b l e m si l l c v 吨l b l ya p p e a r e di np r a c t i c eo fb a s i i l e c 0 1 0 百c a lc o m p e n s a t i o n b 弱e do nt 1 1 ed e s c 邱t i o no fd e v e l o p m e n t 仃e n di l ln l ef i e l d o fb a s i i l e c o l o 百c a lc o m p e n s a t i o n ， i a 蹦y z e d t h ee c o l o 百c m c o m p e n s a t i o n m e c h a l l i s m so ft h ew a t e rc o n v e y a n c e 刚e c ti i lt l l e d a l l l l 0 缸gr e s e r v o i ra n d d i s c u s s e dt l l ei c l a t e di s s u e s h lt h i sp a p e r ，t h e r ea r e 垂如rm a i l lc o m p o n e n t s ： h lt h ef i r s tp 疵，i 曲d u c e dm eb a c k 舢da n ds i 咖j e i c a i l c eo f “st 1 1 e s i s ， d i s c l l s s e dd e v e l o p m c n to fe c o l o 酉c a lc o 瑚【p e n s a t i o nm e c h a l l i s m sa th o m ea i l da b r o a d ， a n dp o i n t e do u tm em a ：t i l r ee x p e r i e n c e si l ld e v e l o p e dc 删e s 孤dm a i np r o b l e i n si n o u rc 吼m 仃y f i n m l y ，m 句0 fc o n t 础s 锄dt e c h i l i c a lr o m ew e r ep r e s e n t e d i nt h es e c o n dp a r t ，t h i st l l e s i sa n a l y z e db 舔i cm e 痂g sa l l dr c l a t e dm e o r y ，s u c h 嬲e 伍c i e n c y 锄d 蜘m e s s l e o p u b l i c9 0 0 d st h e o 辑e x t e m a ln l e o 巧a n de c o l o 西c a l c a p i t a lt h e o b h lt h et l l i r dp a r t ，t h ew a t e rc o i e y 锄c ep 删e c to ft h ed 灿f h gr e s e r v o i ri n l i a o l l i n gp r o v 协c ea n dm er e 百o n a lb a c k g r o u n dw e r ea i l a l y z e d f u r 协e m l o r e ，i d i s c u s s e dm ei i l t e r e s t - r e l a t e dp 枷e sa n de c 0 1 0 百c a l ，e c o i l 0 1 1 1 i ca n ds o c i a le 丘e c t so f l e p r o j e c t h lm el 嬲tp a r t ，ip o i n t e do ms t a | 1 d 砌s ，w a y sa 1 1 df m 姐c i n gs y s t e mo fe c o l o 百c a l c o m p e n s a t i o n i nm ew a t e r c o n v e y a n c ep 删e c t o fm e d a h u o f 觚g r e s e r v o i r f 1 l r t h e 加o r e ，t h i st h e s i sp i p o s e dc o n 鼬m c t i o no fs u s t a 纽a ：b l ed e v e l o p m e n to f 讪s 仃y s y s t e ma 1 1 da p p a c hi i lt h ep r a c t i c eo fe c 0 1 0 西c a lc o m p e n s a t i o ni i l s t i t i l t i o n k e yw o r d s ：e c o l o 百c a lc o m p e i l s a t i o nm e c h a 血s m ；m ew a t e rc o n v e y a n c ep r o j e c to f t h ed 妣f i 觚gr e s e r v o i r ；i n t e r e s t r c l a t e dp a r t s ；r e g i 伽i a li m p a c t l i ，独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所取得 的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了 明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：点蛰硒日期：塑呈：么 学位论文版权使用授权书 学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，。即：东北 师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、 汇编本学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士学位论文全文数据库 ( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全文数据库( 中国科学技 术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出版发行和提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：莲抽霹 日 期：2 丝墅厶， 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名： 日期： 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 第一章绪论 一、选题背景及研究意义 ( 一) 选题背景 中国经济的迅速发展所导致的生态和环境问题已经成为阻碍中国经济社会 发展的瓶颈【l 】，特别是2 0 世纪8 0 年代进入经济高速发展阶段之后，我国生态与环 境不断恶化，造成生态功能下降、生态平衡失调，已对生态安全构成严重威胁。 水资源紧缺趋势日趋严峻，流域污染加剧，流域间的矛盾日趋明显，流域生态补 偿成为协调流域之间利益冲突的关键所在【2 】。作为先行者，我国一些地区已经开 始尝试进行流域生态补偿并取得了一定成效，但由于缺乏理论上的指导，流域生 态补偿在实践中不可避免地出现了一些问题【3 】。本文从大伙房水库输水工程生态 补偿出发，希望通过理论与实践上的探讨，为流域生态补偿的理论构建和实务操 作提供帮助。 ( 二) 研究意义 1 理论意义 生态补偿是最近三十年刚刚兴起的一种生态环境保护性措施，国际上对生态 补偿的研究己经发展出许多的理论和方法，但还没有形成对某一生态问题按照统 一的标准来进行补偿。我国的生态补偿研究处于起步阶段，国内的学者也在不断 地探索、研究和发展这一理论，本论文的研究在理论和实证上充实了关于生态补 偿机制的内容与结论。 国内对生态补偿机制的研究主要集中在森林与自然保护区、流域和矿产资源 开发的生态补偿等方面【l 】，对流域生态补偿的研究重点在法学、水利水电方面， 很少有人从区域经济视角进行探讨。对大伙房水库输水工程生态补偿机制的研 究，拓展了区域经济学的研究领域，丰富了生态补偿机制的研究内容。 2 应用价值 探讨如何通过生态补偿措施解决生态建设过程中各方主体之间的利益协调 关系，从而保证生态建设的顺利进行，并使生态经济系统转入良性循环，为解决 我国的生态环境问题，特别是流域生态的可持续发展问题提供一定的帮助。 另外，跨流域调水问题是当今社会普遍关注的问题，它是解决地区性水资源 短缺的有效途径之一，但同时也导致区域之间的矛盾与冲突、谈判与妥协。本论 文以大伙房水库输水工程为例，提出跨区域调水生态补偿机制的方法和途径，为 东北师范大学硕士学位论文 相关部门的决策提供参考。 二、国内外研究动态 ( 一) 国外生态补偿机制考察与借鉴 生态补偿在国内外研究尚处于早期阶段，国外在生态补偿方面的实践和研究 侧重于生态补偿中微观主体的行为与选择的问题，对补偿的经济原因做了研究， 并对政府和市场化的补偿途径、补偿的具体机制做了广泛的尝试。现在世界上多 数发达国家都先后制定了生态保护和生态补偿方面的法律，建立起比较完整的生 态补偿机制。分析、参考这些国家在生态补偿方面的得失，有利于进一步完善我 国生态补偿机制的构建。 1 关于概念及应用领域 总体上，国际上没有“生态补偿机制 这一说法，比较通用的概念是“生态 或环境服务付费一词。这种称谓上的区别既有文化习惯的原因，更有市场经济 体制作用下的思维方式的缘由。其内涵与中国的生态补偿机制概念没有本质区 别，生态服务功能是其核心和目标，付费是手段，调整的也是保护者与受益者的 环境及其经济利益关系。然而，从调整相关利益关系的手段看，中国的生态补偿 机制的概念更为宽泛些，除了付费方式外，还包括经济援助等间接方式【l 】。近年 来，国家上还有一个相关的概念，即生物多样性补( 抵) 偿，该概念是针对生物 物种及其生境破坏后的恢复性行为，强调可以通过异地保护和恢复的办法来补偿 破坏。应该说，将这一含义纳入中国的生态补偿的范畴之中，对于解决资源开发 中的生态环境保护问题有借鉴意义。 从各国实施生态服务付费的具体案例看，绝大部分是围绕森林这一陆地最重 要的生态系统的环境服务展开的，且多以市场机制为基础。根据l 锄d e l l m i l l s 等银弹还是愚人金森林环境服务及对贫困影响的市场开发的全球展望二 文，世界上现已有2 8 7 例森林环境服务交易，这些交易涉及4 种环境服务类型， 其中7 5 例碳储存交易，7 2 例生物多样性保护交易，6 1 例流域保护交易，5 1 例 景观美化交易，还有2 8 例属于“综合服务”交易。这些案例并非仅集中于发达 地区，而是遍布美洲、加勒比海、欧洲、非洲、亚洲以及大洋州的多个国家和地 区。从相关政策及实践的领域看，生态补偿主要集中在与农业活动相关的生态 保护、资源开发中的生态保护、流域综合管理、森林保护及植被造林等领域。瑞 士、美国在其农业立法下，开展了通过补偿退耕休耕等来保护农业生态环境的措 施。欧盟也有类似的政策和做法。2 0 世纪5 0 年代，美国政府实施了保护性退耕 计划；8 0 年代实施了“保护性储备计划 ，相当于荒漠化防治计划；纽约州曾 颁布了休依特法案，以恢复森林植被。在这些计划和法案的实施中，政府为 计划实施( 成本) 和由此对当地居民造成的损失提供补贴( 偿) 是一项重要内容。 2 东北师范大学硕士学位论文 澳大利亚通过联邦政府的经济补贴来推进各省的流域综合管理工作。南非则将流 域保护与恢复行动与扶贫有机地结合起来，每年投入约1 7 亿美元雇佣弱势群体 来进行流域保护，以改善水质，增加水供应【4 】。德国生态补偿机制最大的特点是 资金到位，核算公平。资金支出主要是横向转移支付，也就是由富裕地区直接向 贫困地区转移支付。横向转移支付中的重要方面是州际间横向转移支付，它以州 际财政平衡基金为主要内容。以色列是水资源极为匮乏的国家，在水资源的收集、 养护和污水处理方面都有着成功的经验，其生态补偿采用水循环利用的方式，即 主体投入多少水资源，国家经过处理后再反馈给多少。这种做法称为“中水回用 。 巴西的法律规定在亚马逊河流域范围内，任何土地使用者必须保证在其所拥有的 土地上，使森林覆盖率保持在8 0 以上【7 】。哥斯达黎加利用市场手段提高生态效 益。哥斯达黎加近年来采用市场手段来补贴私人生产者所提供的生态效益或为政 府保护生态效益提供财政支持。并立法规定把从化石燃料中征收的销售税作为生 态效益补偿资金的来源之一。另外，哥斯达黎加利用可确认的贸易补偿这种市场 手段从国际市场上为政府进行生态保护寻求财政支持【8 】【l 1 1 。 在矿产开发领域，德国和美国的做法相似。立法前的历史遗留的生态破坏问 题由政府负责治理，美国是以基金的方式筹集资金，德国是由中央( 7 5 ) 和地 方政府( 2 5 ) 共同出资并成了专门的矿山复垦公司专司恢复工作；对于立法后 的破坏问题，则由开发者负责治理和恢复。 对于生物多样性保护等自然保护区域的相关补偿问题，国外基本上是与农 业、流域和森林等领域相结合开展的，少见专门的研究和报道【l j 。 可以看到，国外在生态补偿具体措施上多采用经济政策与环境政策紧密结合 并相互加强的方式，将经济手段用作对环境政策直接管制的补充。 2 国外生态补偿经验借鉴 发达国家生态补偿机制正处在不断完善发展的过程中，有许多成熟的经验可 以借鉴【1 2 】。 ( 1 ) 在立法上加以制度化和法律化 通过国家政策法规进行约束和支持。这在许多国家的林业政策法规中得到 了体现。例如，日本的森林法规定：国家对于被划为保安林的所有者加以适当补 偿，同时要求保安林受益团体和个人承担一部分补偿费用【1 4 j ；瑞典森林法也规 定，如果某地林地被宣布为自然保护区，那么该地所有者的经济损失由国家给予 充分补偿；原德意志联邦共和国黑森洲森林法规定，如林主的森林被宣布为防护 林、禁林、或者在土地保养和自然保护区范围内，颁布了其他有利于公众的经营 规定或限制性措施，因而对林主无限制地按规定经营其林地产生不利，则林主有 权要求赔偿；法国、哥伦比亚、南斯拉夫等国家也有类似的规定【1 2 1 。 开征生态税。1 9 9 1 年瑞典为森林生态效益补偿提供资金颁布了世界第一 个生态税调整法案，根据产生c 0 2 ，的来源，对石油、煤炭、天然气、液化石油 3 东北师范大学硕士学位论文 气、汽油和国内航空燃料等征收碳税。为加强对温室效应的控制，对碳征税，逐 年增加，所得收入主要用于补贴政府社会支出。欧盟己建议在其成员国内部推广 c 0 2 税，并制定了具体的征收措施。巴西在森林生态效益补偿中遵循“谁保护、 谁受益”的原则，国内己有6 个州实施生态增值税，对那些建立保护区并实行可 持续发展政策的州政府，政府规定把向那些州所征收的销售税的2 5 返还给他 们，并允许每个州可以自己制订分配标准。1 9 9 6 年哥斯达黎加立法规定把向化 石燃料征收的销售税作为生态效益补偿资金的来源之一。生态环境税在经济合作 发展组织( d e c d ) 内的国家已经比较成熟，瑞典、丹麦、荷兰和德国等国都己经 成功地将收入税向危害环境税转移。一些国家如美国、瑞典、荷兰、德国、日本 等还开征s 0 2 税、水污染税、噪音税等生态税，把这些收入专项用于生态环境保 护，使税收在生态环境保护中发挥了巨大的作用。目前，西方国家普遍开始的环 境税有以下几种：空气污染税、水污染税、固体废弃物税、噪声税、注册税等。 生态补偿保证金制度。美国、英国、德国建立矿区的补偿保证金制度。如 1 9 7 7 年，美国国会通过的露天矿矿区土地管理及复垦条例规定：任何一个 企业进行露天矿的开采，都必须得到有关机构颁发的许可证：矿区开采实行复垦 抵押金制度，未能完成复垦计划的其押金将被用于资助第三方进行复垦；采矿企 业每采掘一吨煤，要缴纳一定数量的废弃老矿区的土地复垦基金，用于复垦实施 前老矿区土地的恢复和复垦【1 5 1 。英国1 9 9 5 年出台的环境保护法，德国的联邦矿 产法等也都作了类似的规定。 ( 2 ) 在实施方式上，政府是生态效益的主要购买者，同时利用市场机制使 经营者能获得应有的利益 世界各国在生态补偿的模式上，政府购买模式仍是支付生态环境服务的主要 方式。例如，法国、马来西亚的林业基金中，国家财政拨付占有很大的比重。德 国政府仍是生态效益的最大“购买者”。又如美国，政府购买生态敏感土地以建 立自然保护区，同时对保护地以外并能提供重要生态环境服务的农业用地实施 “土地休耕计划”( c o i l s e r v a t i o nr e s e r v ep r 0 彤吼c r p ) 等政府投资生态建设项目。 美国、巴西、哥斯达黎加等国的经验还表明，尽管政府是生态效益的主要购买者， 市场竞争机制仍然可以在生态补偿中发挥重要的作用。巴西和哥斯达黎加的成功 经验还说明由政府提供补偿并不是提高生态效益的唯一途径，政府完全可以利用 市场手段和经济激励政策来提高生态效益。 ( 3 ) 在手段上，形式灵活 最主要的形式是建立基金，如法国设立国民林业基金，马来西亚设立森林发 展基金。其次是采取政府补偿和受益者补偿相结合的方式。如马来西亚的森林发 展基金中包括向森林采伐或木材加工单位征收的林业发展税，日本的森林法则要 求受益者负担公益林主应补偿金额的一部分。此外，有的国家还采取综合性的财 4 东北师范大学硕士学位论文 政税收政策，例如，日本对保安林免收各种税收、贴息贷款等。 。可以看出，国外对生态补偿机制广泛地采纳了多学科的分析法，尤其是经济 学分析，这一点很值得我们借鉴。另一方面，国外对生态保护和利益补偿机制的 研究，侧重于生态损益方面，而对生态增益补偿方面涉及较少，我国在构建生态 补偿机制时，应适当吸取其经验，同时注意其不足之处。 ( 二) 国内生态补偿机制的实践与不足 1 中国实施生态补偿的政府手段 ( 1 ) 生态建设的重点工程 近年来国家实施的重大生态建设工程包括退耕还林( 草) 、天然林保护、退牧 还草、“三北”防护林建设和京津风沙源治理等。这些项目主要投资来源是中央 财政资金和国债资金，项目区域范围广、投资规模大、建设期限长，是当前国家 生态保护和建设的重要举措。政府不仅直接改变项目区的生态环境状况，而且对 项目区的政府和民众提供资金、物资和技术的补偿。在很多方面缓解了生态恶化， 取得了阶段性成果【1 4 】。 ( 2 ) 生态补偿的财政政策 财政政策是调控整个社会的重要经济手段，主要通过经济利益的诱导改变区 域和社会的发展方式。在目前中国的财政体制中，财政转移支付制度和专项基金 对建立生态补偿机制具有重要意义和作用【1 6 j 。 ( 3 ) 中国实施生态补偿的市场手段 中国生态补偿的市场手段包括生态税费制度和市场交易模式。 从理论上而言，生态税费是对生态环境定价，利用税费形式征收开发造成生 态环境破坏的外部成本。生态税费的根本目的是刺激生态环境保护、减少环境污 染和生态破坏的行为，而不是创造收入。具有针对性的“以生态环境治理、恢复 为目的 的补偿性收费是在地方政策中发展起来的。生态补偿费在各项法律法规 中均有体现并不断完善。 市场交易模式主要包括排污权交易模式和水资源交易模式。 排污权交易制度是以市场为基础的保护环境的方式，在保持一定区域污染物 排放总量不变的前提下，确立排污权，允许各个排污单位的排污权象商品那样买 卖。但是由于中国的排污许可证制度还没有全面实施，排污权交易还处于试点阶 段。 水资源交易也是实施生态补偿的市场手段之一。通过水权交易一方面可以促 进资源的优化配置，一方面有助于体现保护生态环境的价值。基于不同的水量分 配方式，中国的水权交易有流域上下游交易、跨流域交易、跨行业交易等不同形 式。典型案例是浙江省义乌一东阳水权交易和慈溪一绍兴水权交易等城市间水资 5 东北师范大学硕士学位论文 源交易。 2 中国实施生态补偿的理论研究 随着生态补偿在中国的实践，一些学者开展了一些理论探索和研究，整体而 言，对森林资源生态补偿的理论研究进行得相对较多，研究的重点集中在森林生 态效益计量评价和计量模型，生态效益的交互作用及叠加效应，补偿依据、补偿 标准、补偿范围、补偿办法以及基金管理方法等方面，这些理论研究和政策的实 践探索，对于中国全面实施森林生态补偿制度意义非常重大。在其他领域如何建 立生态补偿机制，国内学者也有一些探讨，如吴晓青等对建立区级生态补偿机制 和建立自然保护区生态补偿机制的研究，罗吉等对我国跨区域调水环境补偿制度 构建的研究，熊鹰等以洞庭湖区为例对湿地生态补偿机制的研究等。在生态补偿 费征收的理论方面，张智玲研究了矿产资源开发的生态环境补偿费收费的理论依 据，提出了有关中国征收生态补偿费的立法思考及建议，收费标准、收费管理体 系等。 3 我国生态补偿面临的主要问题 尽管中国已建立了较完备的资源法和环境保护法体系，许多法规和政策文件 中都规定了对生态保护与建设的扶持、补偿的要求及操作办法，但当前生态补偿 还面临以下主要问题： ( 1 ) 生态建设的法律保障不足 我国己经初步建立起了由国家立法和地方立法共同构成的环境法律体系。确 立了土地利用规划、环境影响评价、“三同时 、许可证、征收排污费、经济刺激、 限期治理、排污申报登记等具体的法律制度。虽然各地根据国家有关法规，制定 并颁布了一些相应的实施办法、细则及地方性法规，但由于现有生态环境立法比 较零散、不全面、适用性不强，缺乏系统而明确的基本原则、法律制度、法律措 施规定，甚至各自的规定发生冲突矛盾。同时存在责任界定不明晰、部门规章法 律地位不高、执法力度不够等问题。此外，建立全面的生态补偿机制在生态产权 和生态价值的确定方面也面临着管理体制、法律制度等多方面的困剌。目前没 有形成统一、规范的法律体系，无法满足新形势下生态建设、环境保护的实际需 要。 ( 2 ) 生态补偿缺乏科学的补偿标准 补偿标准是生态补偿制度的关键。从技术看，有些补偿标准在技术层面还较 难解决；有些补偿标准的制定也缺乏科学依据。此外，补助标准及实施机制未合 理考虑不同地区的经济、环境条件差异，简单划一，有可能加剧新的地区不公平， 也难以落实地方配套补偿政策。从制度上看，全国还远没有形成规范的补偿标准 管理体系旧。生态补偿在现实中还难以切实实现。应该借助市场机制、政府渠 道和社会平台等多元途径，建立科学的生态补偿标准。 6 东北师范大学硕士学位论文 ( 3 ) 补偿缺乏有效的资金保障制度 无偿、低价使用自然资源和环境容量的根深蒂固的观念，造成对生态环境保 护和建设的投人少是普遍现象【1 4 】。补偿资金上有三个问题很突出：第一、资金 筹集问题。生态补偿融资渠道狭窄，资金来源单一。第二、资金管理不到位。有 关生态补助资金的运作程序不规范、监督约束机制缺位，而且中央、地方政府、 主管部门及经营者之间的法律关系及法律责任不明确，财权与事权划分不清。“专 款难以专用”。更为严重的是国家公益林补偿资金发放过程中，各级政府往往以 管理费等名义层层截留，使生态环境建设者的积极性遭受极大挫伤。第三、资金 的使用效率不高。 ( 4 ) 保护区建设动力不足 生态建设使我国自然保护区、水源保护区、封山育林区、禁牧区等数量和面 积迅速扩大，生态保护逐渐呈现良好发展态势，但随着自然资源利用开发的权利 被限制，相应的补偿没有及时到位，也造成保护区生态保护与小康发展的矛盾。 保护区隐存着经费短缺，管理人员数量少、素质低，科研设备稀缺等诸多问题和 困难。缺乏经费，许多保护区难以正常运转，处于瘫痪或半瘫痪状态中，导致保 护区内与保护区外关系紧张，矛盾尖锐，摩擦冲突频繁，保护区经常受到侵害。 。( 5 ) 生态环境保护建设规划制度需要完善 生态环境系统是一个整体，但目前生态环境规划受诸多因素影响，无法满足 实际保护建设的需要。生态环境保护建设规划制度存在诸多弊端。多数表现为规 划不协调、中央和地方的规划不配套、部门之间的规划不协调、地区与地区的规 划不衔接、规划与实施联系不紧密，许多规划仅停留在纸面和数字上，难以落实， 实施过程中具有盲目性、随意性【2 0 】。 三、研究内容及技术路线 ( 一) 研究内容 本论文的研究从基础理论入手，再到对具体对象大伙房水库输水工程的 分析。主要包括以下几个方面： 第一部分是文章的文章的绪论部分，对论文的研究背景、研究意义、国内外 研究动态以及拟采取的技术路线进行了具体阐述；第二部分阐述了生态补偿的基 本内涵及相关理论；第三部分是文章的主体部分，对大伙房水库输水工程生态补 偿的区域影响进行了分析；第四部分也是文章的重心所在，探讨了大伙房水库输 水工程生态补偿标准、生态补偿的方式、生态补偿融资体系构建、可持续发展的 产业体系的构建及生态补偿制度实施的途径和保障。 ( 二) 拟采取韵技术路线 7 东北师范大学硕士学位论文 8 第二章生态补偿的基本内涵及相关理论 一、生态补偿的基本内涵 ( 一) 生态补偿的概念 生态补偿( e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n ) 理论研究起于2 0 世纪8 0 年代后期。然 而，由于侧重点不同及生态补偿本身的复杂性，对于生态补偿的定义，不同领域 的学者对生态补偿概念也有着不同的理解和阐述。到目前为止，还没有一个标准 的、统一的定论。 环境科学大词典有“自然生态补偿 ( n a t u r a le c o l o g i c a lc o m p e n s a ti o n ) 概念，即“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和 干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力 瞄。c u p e m s 等将生态补偿定义为：“对在发展中对生态功能和质量所造成损害的 一种补助，这些补助的目的是为了提高受损地区的环境质量或者用于创建新的具 有相似生态功能和环境质量的区域”。毛显强等将生态补偿定义为：“通过对损害 ( 或保护) 资源环境的行为进行收费( 或补偿) ，提高该行为的成本( 或收益) ，从而激 励损害( 或保护) 行为的主体减少( 或增加) 因其行为带来的外部不经济性( 或外部 经济性) ，达到保护资源的目的”( 毛显强，2 0 0 2 ) 【1 1 7 1 。但最一般地，则将生态补 偿理解为一种资源环境保护的经济手段。将生态补偿机制看成调动生态建设积极 性，促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制( 洪尚群，2 0 0 1 ) 。章铮 认为狭义的生态环境补偿费是为了控制生态破坏而征收的费用，其性质是行为的 外部成本。征收的目的是使外部成本内部化( 章铮，1 9 9 5 ) 。而庄国泰等将征收生 态环境补偿费看成对自然资源的生态环境价值进行补偿，认为征收生态环境费 ( 税) 的核心在于：为损害生态环境而承担费用是一种责任，这种收费的作用在于 它提供一种减少对生态环境损害的经济刺激手段( 庄国泰，19 9 5 ) 。 总的来说，在上世纪9 0 年代前期的文献中，生态补偿通常是生态环境加害者 付出赔偿的代名词；而9 0 年代后期以来，生态补偿则更多地指对生态环境保护、 建设者的一种利益驱动机制、激励机制和协调机制。到今天，生态补偿已经不是 单纯意义上对环境负面影响的一种补偿，它也包括对环境正面效益的补偿，涉及 的范围也不是单纯的项目建设，它包括到政策、规划、生态保护等多个方面。尽 管生态补偿的定义没有统一，但其基本理论来源是一致的，即环境外部成本内部 化原理，其目的就是为了解决资源与环境保护领域的外部性问题，使资源和环境 被适度、持续地开发、利用和建设，从而达到经济发展与保护生态平衡协调，促 9 东北师范大学硕士学位论文 进可持续发展的最终目标。 本文认为生态补偿从狭义的角度理解就是指：对由人类的社会经济活动给生 态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一 系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对因环境保护而丧失发展机会的区 域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿，政策上的优惠，以及为增进环境 保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出，使环境外部成本 内部化，从而达到经济发展与保护生态平衡的协调，达到促进可持续发展的最终 目标。 ( 二) 生态补偿的原则 如同道路交通违章罚款一样，罚款不是目的，而是一种使人们自觉不自觉地 遵守交通规则，从而达到减少交通事故、保障车辆行人的安全的良好秩序。生态 补偿也是同样道理：生态补偿的目的不是最终得到多少钱，而是迫使污染者采取 治理措施从而可以减少和规避罚款，达到保护资源环境的一种手段。一方面要不 断地培养和强化公众保护生态保护环境的意识；另一方面，生态保护者_ 方和受 害者一方要切实地把得到的补偿用于生态保护和建设中去。根据生态补偿的定 义，结合我国现有环境保护法律和法规原则，参考和总结国内外的相关文献，在 建立生态补偿机制时主要遵循以下几条基本原则： 1 “公平补偿 原则 就是在补偿政策的制定方面要考虑的公平性问趔2 4 1 。一般地，生态的公平补 偿原则包括代内公平原则、代际公平原则与自然公平原则。即，代内公平原则是 要协调好国家、生态区域内的地方政府、企业和个人之间的生态利益；代际公平 原则是要兼顾当代人与后代人生态利益( 也有学者称此原则为“可持续性 原则) ； 自然公平原则体现在对各种生态类型补偿后的生态恢复上。跨区域补偿是减小环 境外部不经济性内部化的手段，实现财富的第一次分配和转移，核心解决不同区 域内流域保护的财富分配的公平性问题。 2 “谁保护，谁收益 原则 这是针对生态环境保护者所采取的一条重要原则。众所周知，生态保护行为 是一种具有较高正的外部效应，如果不对包括流域在内的生态保护区以及保护者 给予一定的补偿，那么，就会导致社会上“搭便车 行为的普遍存在。同时，也 会大大削弱保护人的积极性，从而不利于生态环境的保护和建设。流域生态的保 护尤为如此，上游水源和河道的良好维护和保护，不仅改善和提高了下游地区的 水质，降低了洪涝灾害的发生，还增强了流域内的景观价值、促进生态旅游事业 蓬勃发展。因而，付出努力的生态环境保护者应当得到一定的补偿、政策优惠或 税收减免等激励，将正的外部效应内部化。 1 0 东北师范大学硕士学位论文 3 “谁污染，谁付费一原则 与上面相反，这是将生态环境损害方所产生的负外部效应内部化的条基本 原则。通过对流域内所有的污染行为主体征收费用，将其所带给社会的负的外部 成本内部化，使得环境污染的私人成本接近政府治理污染的社会成本，刺激生产 者减少污染或转移到不污染的生产上来。 4 “谁受益，谁补偿力原则 这是针对生态环境改善的收益群体所采取的一条重要原则 2 4 2 6 。以跨流 域调水为例，水资源输入的受益地区或得利部门在享受流域生态环境改善所带来 的好处的同时，如若不给予付出努力的保护方一定的补偿，显然是有失公允的。 补偿费用的收缴一般是从可操作性原则较强的水电费中抽取。但由于许多情况 下，生态保护的受益主体不是很明确，此时，地方政府应当成为补偿的主体，并 从其财政中支付或转移支付该部分费用。 5 “灵活性一原则 这里的灵活指补偿手段的采取要灵活，多种方式相结合。生态补偿涉及多方 面的行为主体，关系错综复杂，没有公认的补偿标准和方法，而补偿方式也多种 多样。各生态区域的特征亦不尽相同，所以在补偿手段或方式的选择下不应采取 “一刀切”。而应该根据自身特点，结合当地的发展状况，因地制宜的实施补偿。 由于目前生态市场发展的不成熟，生态环境保护多属公共事业，而市场在资源配 置下还存在缺陷，所以需要政府的主导推动作用。灵活运用宏观调控和市场的微 观调节能力，采取“政府补偿与市场补偿相结合”原则更加有效地实施生态补偿。 6 “广泛参与”原则 这是针对生态补偿过程中所有利益相关者和广大群众所应当采取的一条重 要原则。在环境污染方面司法监督不力和官僚盛行的年代，只有争取相关利益方 的广泛参与和发言权，以及公众的舆论和监督，才能使得补偿机制的管理和运行 更加有效率、民主化、透明化。另外，参与式发展不仅有利于保护和提高参与者 的利益，同时也有助于提高他们对环境保护的意识和积极性。 ( 三) 生态补偿的合理性 1 生态补偿的社会合理性 进行生态补偿的出发点是为了维护社会的公平，包括流域内和流域间以及当 代与后代的公平。公平问题处理不好就会影响社会的和谐，进行生态补偿对于建 设和谐社会无疑具有很大的促进作用【2 】【2 9 】。 ( 1 ) 生态补偿与社会公平 社会公平的核心是全体社会成员公平享有社会福利，包括物质、精神和生态 环境。生态环境是一种公共资源，是社会总福利的重要组成部分。由于公共资源 东北师范大学硕士学位论文 的产权难以明确界定，公共资源的科学管理也十分复杂或管理成本很高，一次这 种公共资源的正外部性和负外部性特征十分明显，政府失灵、市场失灵和生态环 境资源配置与利用中的社会不公平现象也很难消除。建立生态补偿机制，就是要 明确界定生态环境效益的收益主体及其补偿义务、生态环境破坏的责任主体及其 赔偿责任；定量评价生态环境保护和建设主体所付出的全部成本及合理补偿数 额，并明确界定各类补偿主体、补偿方式及各自的补偿比例，从而在全社会实现 公共资源的合理配置、公平使用和可持续利用。 ( 2 ) 生态补偿与社会和谐 在我国，由于水资源长期以来作为一种无偿使用或低价使用的公共资源、水 权制度和水生态补偿机制建设滞后，导致用水竞争和水污染日益突出，上下游、 地区间的水事纠纷已成为影响社会和谐的敏感因素之一。省域、市域、县域之间 甚至乡村之间因争水而酿成的械斗等暴力事件屡屡发生，有的甚至升级为爆炸、 炮击等影响社会稳定的严重事件。尤其是水污染问题不断加剧，一些重要的江河 湖泊虽经国家投入巨资重点治理，但成效并不理想，有的多次出现反弹，水环境 领域的“公地悲剧 现象已经相当突出。为了尽快扭转这种不利局面，必须加快 建立健全流域水生态补偿机制，真正把“谁污染、谁付费”的原则落到实处，有 效保护水环境、减轻水污染、减少水纠纷，以利于和谐流域与和谐社会的建设。 ( 3 ) 生态补偿与节水减污型社会 节水减污是建设资源节约和环境友好型社会的重要内容之一。建设节水减污 型社会是一个复杂的系统工程，不仅需要综合运用法律、行政、经济、技术等手 段，还必须有全体社会公众的自觉参与。为实现这一目标，必须建立健全生态补 偿机制，严格实行以行政区域为单元的行政首长责任制、真正让浪费水、污染水 的责任主体承担相应的补偿或赔偿责任，让节约水、保护水的主体得到合理的受 益或补偿，使节水减污成为每个社会成员的自觉行动。 2 生态补偿的经济合理性 生态环境效益是具有外部性的，江河上游保护生态环境的效益会向下游转 移，如果不进行生态补偿，那么对于某一区域而言，其进行生态环境保护可能是 成本大于效益，或者成为“得补偿失 ，这在经济上是行不通的，因而是不可持 续的。只有进行生态补偿，才能有效激励生态环境的保护工作。进行生态补偿还 可以促进区域经济协调发展，鼓励资源节约型和环境友好型的经济增长，推进循 环经济模式的发展。 ( 1 ) 生态补偿与外部成本内部化 水的流动性、河流的连续性和流域的整体性，决定了水生态环境具有效益向 外溢出或成本向外转移的特性，即水生态环境的正外部性和负外部性。由于这种 外部性的存在，一方面，如果从事生态保护和建设的主体所付出的成本和获得的 1 2 东北师范大学硕士学位论文 效益不对称( 成本大于效益) ，就会失去保护生态的积极性和主动性，另一方面， 如果某个社会成员可以通过破坏生态、污染环境的方式从事赢利活动，同时有存 在着向下游转移这种“公共成本 的空间，就会从反向激励他继续破坏生态和污 染环境。这种反向激励正是我国许多江河湖泊水资源无序开发和过度开发、水土 流失不断加剧、水污染日益严重、水生态环境不断恶化的主要原因。 建立健全流域生态补偿机制，有利于生态环境外部效益和外部成本内部化， 一方面尽量缩小甚至消除向外转移生态环境成本的空间；另一方面使向外溢出的 生态环境正效益得到合理补偿，从而对生态保护和建设主体形成正向激励机制， 对生态破坏和环境污染主体形成反向制约机制。 ( 2 ) 生态补偿与区域经济协调发展 近2 0 多年来，我国东中西发展差距逐步扩大。中西部地区则学习和模仿东 部地区当年走过的资源消耗型和环境污染型经济增长模式，追切希望加快发展、 缩小差距，但由此带来了水土流失、水资源开发过度、洪涝灾害加剧、水污染严 重、水生态环境恶化等一系列问题，不仅对中下游地区造成严重影响，而且也不 利于自身的可持续发展，同时也加剧了上下游、区域问的用水竞争和水污染纠纷。 中下游及调入区迫切需求国家通过法律和行政手段划定上游和输出区为自然保 护区、生态保护区或重要水源保护区。但这样做的结果，必将使这些保护区成为 限制开发区甚至禁止开发区，从而使这些地区的群众失去发展机会，加大发展成 本，进一步拉大于发达地区的差距。 为了有效的缓解这一矛盾，必须建立生态补偿和流域生态共建共享机制，界 定各类生态保护、生态破坏、环境污染和享受生态效益的主体及其权利和义务， 使相关主体按受益份额分担生态保护和建设成本，按破坏生态和污染环境的损害 程度承担生态修复和污染治理成本，使付出的生态保护和建设成本得到合理的补 偿，并通过多种渠道、多种形式的生态补偿方式，促进各类主体之间的协调、交 流和合作，通过生态共保共建共享，实现优势互补，效益共享，经济共赢，达到 区域经济协调发展，流域生态良性循环，经济社会可持续发展。 ( 3 ) 生态补偿与循环经济 人口和经济的持续快速增长，加之结构调整和经济增长方式转变滞后，使我 国的资源和环境约束不断加大。为了有效缓解这种压力，加快建设资源节约型和 环境友好型社会，推进循环经济模式无疑是一种十分有效的途径。但是，循环经 济既然作为一种经济发展模式，就必须遵循经济规律，以经济手段作为主要驱动 力。否则，仅依靠舆论宣传和政府号召是远远不够的。 资源环境成本外部性的存在，是推进循环经济动力不足的主要原因。由于节 约资源和保护环境需要较高的投入，所以在“资源低价、环境无价”的情况下， 资源消耗型和环境污染型的经济增长成本通常要低于资源节约型和环境友好型 1 3 东北师范大学硕士学位论文 的经济增长成本，因而使循环经济的驱动力不足。究其原因，主要是资源与环境 价格太低，特别是存在公共资源和生态环境成本外部化。所以，只有当资源消耗 型和环境污染型的经济增长成本大于资源节约和环境友好型的经济增长成本时， 生产经营者才能产生自我约束、自我激励、走循环经济之路的内在动力。要达到 这一目的，就必须建立和完善生态补偿机制，实现公共资源的合理定价、有偿使 用和外部成本内部化，并由此推进绿色g d p 核算体系的建立和发展。 ( 四) 生态补偿的类型 1 ，法规强制型 国家通过法律法规手段，对可以明确界定的资源环境使用主体征收资源环境 税( 费) ，用于对资源环境消耗的补偿。比如，对资源的开发利用主体征收资源 税( 费) ，对废污水排放，温室气体排放，固体废物与垃圾堆放，有毒有害物质 的排放，化肥、农药、电池、塑料的使用等行为主体征收环境税( 费) 。在水土 保持方面，中华人民共和国水土保持法也明确规定，因基本建设项目造成或 可能造成水土流失的，必须由项目法人承担水土流失防治引2 】。 法规强制型生态补偿应具备五个基本前提：一是建立健全资源环境保护的法 律法规体系；二是明确界定补偿主体；三是合理确定补偿税( 费) 及其对补偿主体 的生产经营成本的影响；四是具备权威、高效的执法能力和监控计量手段；五是 较低的执法管理体系总成本。 2 赔偿惩戒型 对违反资源环境保护法规、超过国家强制执行的定额标准、造成资源浪费和 环境污染( 比如超计划、超定额用水、排污超标等) 的行为