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浅谈我国财政转移支付制度的完善【摘要】转移支付是分税制财政体制的重要组成部分。无论是从分税制理论角度看，还是从我国区域经济非均衡发展实践角度看，均迫切需要建立相应的转移支付制度，以达到各级财政事权与财权匹配统一、促进各地区经济的协调发展、提供均等化的公共服务能力的总体目标。规范的分税制，必须要有与之相配套的财政转移支付制度，否则很难发挥财政调节的作用。建立规范的转移支付制度是一项政策性和技术性很强的系统工程，不仅制度设计本身难度大，在实施过程中还会涉及中央与地方、地方各级政府之间各方利益的重要调整。本文主要就目前我国财政发展状况进行分析，就改善我国转移支付的原则、体制设计以及实施等方面的对策问题展开研究。【关键词】转移支付公共财政财权事权一、 我国财政转移支付快速发展自1994年我国实行分税制以来，财政转移支付政策工具的使用获得了巨大进步。总体来看主要表现在以下一些方面。首先，中央对地方的转移支付数额已有相当规模。从1994年我国实行分税制财政管理体制以来，中央对地方的转移支付数额逐步增大。2004年，中央对地方的转移支付的规模达到了6028亿元，相当于1994年的12倍。其次，转移支付形式日趋多样化。目前我国政府间转移支付的形式已经多样化，主要形式有：（1）体制补助。这是从分税制财政管理体制改革以前的分级包干体制中保留下来的，这是一种无条件的转移支付，目的是保证地方政府的财力。（2）专项补助。这是中央政府对地方政府的专项拨款，地方政府必须把这部分资金用于中央政府所指定的项目上。（3）税收返还。这是在1994年全国推行分税制财政体制后，为了保证地方政府的既得利益，实行了中央政府对地方政府的税收返还。是属于一种一般性补助，主要补充各地财力的不足。最后，省对省以下政府的转移支付制度逐步形成。大部分省、市、自治区把县级辖区作为转移支付的主体。地方政府转移支付的资金来源于两个方面，一是中央对省级的均等化转移支付，2000年为85.46亿元，再加上专项补助、体制返还等形式的转移支付，共达到4668.2亿元。二是地方政府安排的资金，从1994年到1997年4年中，全国地方政府用于转移支付的资金总额为285亿元。二、目前财政转移支付制度尚存不足之处首先是事权划分不够明确，财政支出范围界限尚不够清晰。各级政府事权和支出范围存在重叠、模糊和缺漏之处：一是没有从法律上明确划分中央政府和地方政府之间的职责权限，而实际上仍由中央财政负担，如高等教育支出等；二是事权、财权相互交叉，既有中央财政负担地方支出的现象，又有地方政府承担中央部分支出项目的现象，如中央所属部委和省级职能部门对基础设施工程共同出资建设等；三是中央政府的委托性事务或中央、地方共同承担的事务的执行没有规范、统一的可行方案，对这类事务，谁都应该去负责、去做，却是谁也没有好好做，如普及初等义务教育等。其次是财政转移支付种类过多，转移支付结构不尽合理。我国由于一般性转移支付规模偏小，中央在出台新的重大政策时，特别是要求地方政府提供配套资金的政策时，为保证政策的顺利实施，往往会对财力相对困难的省市相应的转移支付补助，造成我国现行的转移支付种类众多的现象。如为农村税费改革出台的农村税费改革转移支付补助资政策而实行的。众多转移支付补助的存在，造成年终中央与地方结算时，手续繁杂，不利于转移支付制度的规范。第三，转移支付的合理结构应根据中央政府政策目标的优先次序进行确定。现行的财政转移支付体系中，除了一般性转移支付（2002年前是过渡期转移支付）外，其他形式的转移支付基本上起不到均等化作用。从2001年分配的财政转移支付总额上看，前者仅占2.3，后者占了97.7（仅指中央对地方层次）。前者明显偏低，后者明显偏高，结构极不合理。第四，转移支付的政策导向尚不够明确，有效转移支付支出不足。转移支付制度的基本目标是促进地区间基本公共服务水平的均等化，客观上要求对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整，运用财政转移支付贯彻国家的政策意图，即以公平为主，兼顾效率。第五，财政转移支付监督机制不够健全，转移支付资金的使用缺乏有效制约。目前我国还缺乏针对财政转移支付资金使用情况而设置的监督制约机制，当中央财政转移支付补助资金下达到地方后，地方政府支配转移支付资金存在相当大的随意性，往往不能充分贯彻中央政府通过转移支付补助所表达的政策意图，特别是当地方政府与中央政府的支出偏好不一致时，挪用资金的情况就时有发生。造成这种状况的主要原因在于，一是相关的法律法规体系的建设，比较滞后；二是财政转移支付的决策和运作，有时还不够民主、公开和透明；三是执行部门与监督部门的协调，有时还不够通畅。第六，转移支付制度性的改革缺乏法律的支撑和约束。我国现行的转移支付制度的不规范，相当程度上是由于缺乏强制性约束造成的，政府间事权划分的不清晰、转移支付资金特别是专项转移支付资金分配的随意性、分配过程的不透明、转移支付资金规模的不确定性等等，都是由此造成的。第七，转移支付的分配不规范，带有相当大的随意性。目前，我国为了照顾原有的既得利益，分税制体制中保留了原有的体制补助和体制上解。这种资金的双向流动不仅不符合分税制的要求，而且不论是补助还是上解，其数据的确定都是双方讨价还价的结果，缺乏明确、科学的依据，随意性很大，从而根本达不到财政均衡化的目标。而同时占转移支付绝大部分的税收返还还是采用基数法确定，并且只与增值税和消费税挂钩，这不仅不能解决原有财力分配不均的问题，反而会进一步扩大差距。而其他转移支付的分配也带有很大随意性，未采用统一规范的科学方法。此外，我国目前的专项拨款范围太宽，几乎覆盖了所有的预算支出科目，并且补助对象涉及各行各业；同时，不少专项资金的分配使用缺乏事权依据，亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，难免出现资金使用的分散、浪费和低效率。三、完善财政转移支付的制度建设首先是要转变政府职能，调整财政供给范围。要科学界定事权，必须转变政府职能，减少政府对企业的干预，政府将主要职能放到提供公共服务上来，运用分配手段强化公共投资，为企业竞争创造公平的竞争环境。首先，划清政府与市场界限，必须坚持市场优先的原则。其次，科学界定政府职能，缩小财政资金供给范围。政府职能要从“越位”领域退出和填补“缺位”领域的职能。我国政府职能方面，必须立足于通过提供公共商品与服务，纠正市场失灵，以满足社会公共需要，同时考虑我国目前的特殊国情。要逐步改变政府“越位”现象，政府应逐步从私人商品的生产与提供领域退出来，让位于市场，同时弥补“缺位”，即政府该管的、属于社会公共需要领域而没有管好的事项。其次须合理划分各级政府的事权与财权。现行分税制财政管理体制对事权并没有清晰的界定。在具体事务上，中央与地方政府之间、地方各级政府之间还存在着事权不清、交叉重叠的现象，经常会因财权与事权的不统一，造成部分财政支出责任不清和上下级政府之间的矛盾。因此，应根据公共财政理论合理划分各级政府的事权与财权。在市场经济条件下，公共财政理论要求按照公共物品的层次性与受益的范围来规范各级政府的事权范围。全国性的公共物品应由中央政府提供，地方性公共物品应由地方政府提供，并根据省、市、县、乡（镇）的分级框架，实行层次化管理；对跨地区的具有“外部效应”的公共项目与工程，上级政府应在一定程度上介入和参与，并以法律形式确定各级政府的事权范围。为此，在省与市县之间应重新调整事权的搭配结构，将事权适当上移。县乡两级政府承担的事权太多，已成为现在的突出矛盾。而其中有些公共物品的外溢性极强，受益范围并非仅局限于本区域，比如义务教育、优抚、计划生育、民兵训练等，这些基层事权应适当上移，不能完全由哪一级财政单独支付，而是由多级财政共同承担。对一些地方性税种，允许地方政府有一定的开征权和某些地方税税目、税率的调整权；同时，加快财政转移支付制度的立法工作，加快“费改税”改革步伐，将一些地方政府批准的收费项目改为地方税税种，纳入地方财政收入的范围。构建和完善转移支付制度，必须加快地方税收体系的建设，逐步完善地方收入体系。首先要科学划分地方税种，突出地方主体税种。四、确立完善财政转移支付的基本原则第一，遵循科学合理、规范统一的原则。财政转移支付制度的科学性与合理性，是决定该制度能否生存的前提条件。财政转移支付制度，无论在规模目标的制定、总体框架的构筑、相关因素的选择、计算公式的设置或操作程序的设计上，都必须适应社会主义市场经济的客观要求，并根据我国政治、经济的实际情况和财政运行规律，力求做到科学合理。而规范统一是财政转移支付制度的内在要求，规范统一的财政转移支付制度，不仅要求政府间事权划分清晰、职能定位准确、政策目标明确，而且在财政转移支付的规模和额度上应有严格的立法保障，并运用客观因素，统一通过数学模型来规范运算过程。以规范统一的财政转移支付制度取代目前的税收基数返还、专项补助等分散支付方式，从而有效地排除人为因素和基数法弊端对制度的影响，保证财政转移支付制度的实施。第二，遵循效率优先、兼顾公平的原则。财政转移支付制度，作为政府间集权与分权的制衡机制，其作用不仅在于弥补财政缺口，同时还是实现纵向均衡和横向均衡的重要手段，它的目标是为人们的活动提供一个激励机制。均衡并非平均主义，地区财力差距过大，不仅会使地区经济和社会发展差距拉大，同时会使公共服务水平差距拉大，资源低效配置，贫富矛盾加剧，从而导致财政失去稳固、平衡的内在机制；地区财力差距过小（即财力完全平衡分配），则会缺乏必要的激励机制，不利于调动地方政府增加收入和培植财源的积极性。因此，只有坚持效率优先、兼顾公平，以公共服务水平相对均等化为目标，使地区间财力差距保持在合理的区间时，才会促进资源的合理配置，保持地方政府行政能力和公共服务能力的大体均衡。第三，遵循公正透明、注重绩效的原则。在测定与分配财政转移支付资金额度时，要从制度和计量方式上保证对不同地区一视同仁。并根据各地区的实际情况，统一考虑客观因素，在有利于公平税负和市场配置资源的前提下，运用客观变量对每个地区的财政收入能力和支出需求进行系统的测算，并以标准化的公式计算出拨款额度。坚决改变原来拨款、分配过程中人为因素过多的行为，确保财政转移支付的公正性。财政转移支付制度必须改变决策主观、操作模糊的做法，从规模安排、因素采集、标准核定等各个环节上做到公开、透明。在额度计算上，涉及财政转移支付的各种数据和信息要真实、准确、完整、透明，使各级政府都能明确自己的收支责任，使每个地区都能对自己的转移支付情况作出比较准确的测算。同时，要注重财政转移支付的绩效考核。所谓绩效，主要是指财政转移支付的财力再分配后资金使用效率和为整个社会带来的经济效益与社会效益。为此，在资金使用上要做到三条：一是弥补财政缺口而并非弥补财政赤字；二是保证最基本的公共服务水准而非平均主义；三是减轻对经济发展的影响同时不影响市场配置资源的基础作用。并通过财政转移支付引导社会资金投向，调控宏观经济，从而实现经济稳定发展的目标。五、完善财政转移支付的实施策略首先，逐年降低直到最终取消税收返还，是建立规范的一般性转移支付制度的重要前提条件。一方面可减少税收增量返还，另一方面，还可减少对体制上解地区的税收增量返还，增加对体制补助地区的税收增量返还，在某种程度上达到调节地区间财力分布。然后，把税收返还的一定百分比作为一般性转移支付的主要资金来源，这个比率，开始几年可以设计得低一些，此后逐年递增，这样经过若干年以后，税收返还就可以被归并到一般转移支付中去。其次，逐步将其他补助和决算补助中具有一般财力补助性质的资金合并到一般性转移支付中进行分配。其他补助是我国目前转移支付制度不规范的典型形式，也是目前提出的强化预算、严格预算执行和淡化决算所针对的主要对象之一。处理的办法是，将具有一般目的转移支付性质的资金纳入一般性转移支付，以确保资金的公平合理分配。对具有专项转移支付性质的资金，应纳入专项拨款的范围，根据成本补偿或其他原则，针对特殊政策目标进行分配。同样，决算补助也要根据情况，对其中具有财力补助性质的资金纳入一般性转移支付中。其次，建立规范的、服务特定政策目标的专项转移支付体系。从规范现有专项补助入手，建立规范的专项拨款制度。第一，着力优化结构。首先按事权与财权相对应的原则，对分散于各预算支出科目中的专项补助进行清理整顿；对属于中央政府事权以及中央委托地方承担的专项拨款，今后继续安排；对属于中央和地方共同事权的、按照各自负担比例承担的专项拨款，今后继续安排；对属于地方事权范围内的、应由地方安排支出的项目，中央财政不再安排专项拨款；对按政策与制度规定已补到位或已到原定补助期限的专项拨款，坚决取消不再安排；对一次性的带有照顾性质的、不利于中央与地方事权划分的专项拨款，不再安排。第二，确保重点。如救灾扶贫、国土整治、环境保护、跨地区基础设施建设等，同时应加大下岗职工基本生活费补助、支援西部经济不发达地区、天然林保护工程等方面的资金投入。第三，规范管理，提高资金使用效益。如建立严格的项目准入机制，减少专项拨款项目审批的随意性与盲目性；使用规范的公式法分配资金，并将其与均等化转移