（自然地理学专业论文）城镇建设用地整理的运作机制与潜力和效益评价研究.pdf

中文摘要 随着人口的不断增长，工业化、城市化的推进，我国人口与土 地的矛盾日益尖锐，城镇建设用地也就更为紧张。通过整理粗放、 低效的城镇建设用地，提高城镇土地利用率，已势在必行。 城镇建设用地整理是一项复杂的系统工程，是城镇土地管理的 核心任务之一。目前，我国在这方面的研究尚处于起步阶段，不管 在理论上，还是在实践上，都很薄弱，与德国、荷兰、俄罗斯等欧 美发达国家相比，差距较大。所以，探索、研究适合我国国情的城 镇建设用地整理的理论、方法、技术和实践模式，用以指导和规范 我国城镇建设用地整理实践，具有重大意义。 本论文在分析研究我国城镇建设用地利用状况和当前普遍开展 的土地整理( 农用地整理) 实践活动，参考和借鉴大量相关城镇规 划、土地管理、土地整理等方面的文献资料的基础上，对我国城镇 建设用地整理的理论基础、相关概念进行了阐述；对城镇建设用地 整理潜力的内涵、动力和潜力来源进行了分析；较深入地探究了城 镇建设用地整理的潜力及效益评价方法；并对城镇建设用地整理的 管理程序、选址决策方法、规划方案运作程序、运作模式以及市场 运作进行了较深入地理论探究。 关键词：城镇建设用地整理潜力评价运作机制效益评价 a b s t r a c t i n p a c e w i m 也eu n i n t e r n l p t e d g r o w t h o fp o p u l a t i o na n dt h e a d v a n c eo fi n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o n ，m ec o n 缸a d i c t i o n sb e t w e e n p o p u l a t i o na n d l a i l db e c o m em o r ea c u t ei n c r e a s i n g l yi nc h i n a t h e r e b y ， u r b a nc o n s 们j c t i o nu s i n gl a n d sa r es h o r t e ri n s u p p l y i t i s i m p e r a t i v e u n d e rt h ec i r c u m s t a n c e st l l a t p e o p l er e a d j u s t t h e e ) ( t e n s i v e l y a n d i n e 伍c i e n t l yu s e dl a n di nm a l l c o n s 缸1 l c t i o nt op r o m o t eu r b a nl a l l du s e e m c i e n c y t h eu r b a nc o n s t m c t i o nu s i n gl a n d sr e a d j u s t m e n ti sac o m p l i c a t e d s y s t e m a t i c a le n g i n e e r i n g i ti s a l s oo n eo ft h ec o r et a l s k so fu r b a nl a l l d a d 芏n i n i s t r a t i o n a tp r e s e n t ，t l l er e s e a r c ho ni ti ss t i l li nap r e l i m i n a r y s t a g e i n c h i n a ，a n dv e r y l a c kn o t o n l ym e o r e t i c a l l yb u t a l s o p r a c t i c a l l y c o n l p a r e dt ot h ed e v e l o p e dw e s t e m c o u n t r i e ss u c ha sg e i m a l l ，h o l l a n d a n dr u s s i a ，m e r ei saq u i t ew i d eg 印i nt h i sf i e l d t h e r e f o r e ，t h e r ei so f m o m e n t o u sc u r r e n t s i g i l i f i c a n c e i n e 坤l o r i n g a 1 1 d r e s e a r c h i n g 也e m e o r i e s ，m e t h o d s ，t e c l u l o l o g i e sa i l dp r a c t i c a l m o d e l sa b o u tt h e 证b a l l c o n s t n l c t i o nu s i n gl a n dr e a d j u s t m e n tf i t t i n gw i t l lt | l es i t u a t i o no fc h i n a ， w h i c hw i l lb eu s e dt o g u i d e a 1 1 d 虬m d a r d i z et h e p r a c t i c e o ft h e r e a d j u s t m e n ti nu r b a nc o n s n - u c t i o nu s i n g l a n d b a s e do na i l a l y z i n ga i l dr e s e a r c h i n go nt h es i t u a t i o no ft h eu r b a i l c o n s t m c t i o nl a l l du s ea n dt h ep m c t i c eo f1 a 1 1 dr e a 由u s t i 工l e mg o i n go n u n i v e r s a l l yi nc h i n a ，a i l du s i l l g t 1 1 el i t e r a t u r ea i l dd a t at l l a tr e f e r r e di na n d d r a w no nm ee 冲e r i e n c e so ft 1 1 ec o r r e l a t i v eu r b a i l p l a n s a n dl a n d r e a d j u s m l e n t sh o m ea n da b r o a d ，f i r s t ，也i sm e s i se ) 中o u n d e d 也eb a s i c m e o r i e sa n dm ec o r r e l a t i v ec o n c e p t i o n sa b o u tt 1 1 er e a d j u s 缸i l e n to fu r b a n c o n s t m c t i o n u s i n g l a n di nc h i n a s e c o n d l y ，i t 仃i e dt 0r e s e a r c h d e e p l y m e 印p r a i s a l m e t t l o d so fi t s p o t e 埘a l 毋a n db e n e f i t t h i r d l y ，m a d e a t h o r o u g hi n q u i r ) ra b o u ti t sa d m i n i s t r a t i o np r o c e d u r e s ，t h ep o l i c yd e c i s i o n m e m o d so fi t s s e l e c t i n gz o n e ，也eo p e r a t i o np r o c e d u r e s o fi t s p l a i l s c h e m e ，i t so p e r a t i o nm o d e s a n dm a r k e t o p e r a t i o nm e c h a l l i s m 1 1 k e y w o r d s ：c i t i e sa n d t o w n s ，c 0 n s 佻c t i o nu s i n gl a n dr e a d j u s t m e m ， p o t e n t i a l i t ya p p r a i s a l ，o p e r a t i o nm e c h a n i s m ，b e n e f i t a p p r a i s a l _ i 玎 1绪论 1 1 选题的背景和意义 “人口众多，人均耕地少，耕地后备资源不足”是我国的基本 国情。目前，我国人口正以每年净增1 6 0 0 万的速度增长，现已近1 3 亿，以人均每年4 0 0 千克粮食的消费水平，需要粮食5 2 0 0 亿千克， 比1 9 9 0 年净增1 1 0 0 亿千克，平均年增长率为2 0 6 。而耕地的粮 食增产速度一直在变慢。与此同时，由于经济的发展及人口的不断 增长，建设用地的需求量在不断地增长，导致作为粮食生产基础的 耕地面积在急剧减少。当前，我国土地利用面临的突出问题是：一方 面人口不断增加，为确保粮食安全，解决十几亿人“吃饭”问题， 现有耕地数量不能再减少，根据“十五”规划，2 0 0 5 年末，全国耕 地保有量要达到1 2 8 亿公顷；另一方面，我国正处于工业化中期， 随着经济建设的发展及工业化、城镇化的推进，还要占用部分土地， 而宜耕后备土地资源的开发又受到数量少、质量差、开垦难度大和 生态环境问题等因素的限制，潜力非常有限。据测算，“十五期间”， 因建设占用、生态退耕、农业结构调整以及灾毁等因素，全国平均 每年将减少耕地5 3 3 万公顷以上。按农业结构调整不破坏耕作层仍 具有粮食生产能力，超规划退耕不作为耕地减少考核来计算，全国 平均每年补充耕地要在4 0 万公顷以上。在我国这样一个耕地后备资 源不足的国家，如何解决当前凸现的人地矛盾是我们必须回答的重 大问题。显然，补充耕地、解决建设用地需求的重任务必须依靠土 地开发整理。 “土地利用粗放”是我国的又一具体国情。乡村土地利用中， 普遍存在耕地细碎、村镇零散、农用基础设施用地日益荒芜、耕地 资源浪费严重等现象。城镇土地利用中，许多城镇普遍存在布局松 散、人均用地量大、容积率低、生产和生活用地缺少功能分区等弊 病。还有旧城普遍存在布局混乱、房屋破旧、居住拥挤、交通阻塞、 环境污染、市政和公共设施短缺等问题。针对这种土地利用粗放、 低效的现状，开展土地整理，实现土地利用由粗放型向集约型转变， 减缓当前突现的人地矛盾，已迫在眉睫。 2 0 0 3 年9 月1 7 日，国土资源部发出了关于加强城市建设用地 审查报批工作有关问题的通知，要求各地要严把规划修改审查关， 防止通过修改或调整规划变相扩大城市建设用地规模。通知指出， 要加强规划和计划管理，控制城市建设用地规模。可见，我国城镇 建设用地要想仍走“向周围农用地进军”的老路己不通了，该是转 向内涵挖潜的时候了。这就是实施城镇建设用地整理。 土地整理作为协调人地关系，实现土地资源优化配置的重要手 段，在解决土地利用问题、有效缓解人地矛盾方面将发挥越来越大 的作用。自2 0 世纪9 0 年代末以来，我国农用地整理发展迅速，已 逐步系统展开，成果显著。不过，在农用地整理大规模有序地进行 的同时，我国建设用地整理才起步。 建设用地整理作为优化土地利用结构、提高土地利用效率的重 要手段，是解决我国建设用地浪费和盲目扩张问题并存的主要措施， 同时也是实现耕地保护目标的重要途径。我国的一些地区在建设用 地整理方面( 主要是农村居民点整理) 进行了有益的探索，国土资 源部曾设立了四个建设用地整理示范区。2 0 0 3 年，国土资源部土地 整理中心组建了建设用地整理处。但与农用地整理相比，我国建设 用地整理尚未系统开展，农村宅基地整理、小城镇建设、城镇闲置 土地和城市“空心村”治理等建设用地整理的具体运行模式、机制 和体制等很不完备，亟需在理论和实践上进行积极探索和深入研究。 城镇建设用地整理作为建设用地整理的重要组成部分在提高土 地利用率，优化土地利用结构，控制城镇建设用地规模，实现耕地 保护目标等方面大有可为，而且已到了该出手的时候了。 本研究在上述背景下展开，从理论上对我国城镇建设用地整理 的内涵、潜力、驱动力、运作程序和效益评价等方面进行初步的探 究，意在为我国城镇建设用地整理顺利开展提供理论上的参考。 1 2 国内外研究动态 “土地整理”一词在国外最早问世于德国，随后法国、俄国、 加拿大等国也沿用这个名词。土地整理的概念首次出现在1 8 8 6 年巴 伐利亚王国的法律中，根据这项法律设立了土地整理专门机构。俄 国的土地整理于1 7 世纪开始并在1 7 7 9 年建立了土地管理学校，有 关的土地整理研究一直延续至今。荷兰于1 9 8 5 年颁布了土地发展 法，以法律的形式规定了土地开发整理的程序、运作方式等。 “城市土地整理”( u 薹薹a nl a n dr e a d j u s t m e n t ) 起源于瑞士。 早在1 8 9 3 年，瑞士的苏立克州颁布的建筑法中，就有了关于城市 土地整理的规定。百余年来，在土地所有权私有制的国家和地区里， 城市土地整理己从简单的土地用途调整，逐步演进为一种多目标综 合性的土地改良事业，在政府的监督、配合、协调下，政府与私人共 同负责各种建设并提供公共资金的开发方式w 。 我国台湾地区将城市土地整理称为“市地重划”。在台湾地区， 所谓市地重划就是根据都市发展趋势，而将都市计划区域内或都市 边缘区域，杂乱不规则的地形、地界，畸零细碎、不合理、不经济 的土地，在一定范围内，依靠法令加以重新整理、交换分合，并配 合公共基础实施的兴建，改善道路、公园、广场、河川等，使各宗 地成为大小适宜、形状规整的都市用地，并具有清楚的地界。然后 按照一定比例分配于原土地的所有权人，由此促使都市土地更经济、 合理地利用，进而形成井然有序的都市宗地，其经费由土地所有权 人负担的一种市地改良利用方式。其实质是在城镇区域内，按照土地 利用目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利 用现状进行调整改造、综合整治，提高土地利用率和产出率，改善生 产、生活条件和生态环境的过程。台湾地区于1 9 7 9 年和1 9 8 0 年分 别颁布了市地重划实施方法和农地重划条例，标志着土地整 理的运作步入规范化阶段。 在德国，城镇建设用地整理不管是理论上还是法规上或是实践 上，均有成熟的做法。德国有明确法律依据的城镇建设用地整理是 从本世纪初开始的。1 9 0 2 年7 月2 8 日，由法兰克福市长签署的“法 兰克福地产整理法”是第一部关于城镇建设用地整理的专门法规。 1 9 ；妻年3 月2 8 日，“普鲁士住宅法”规定，“法兰克福地产整理法” 适用于所有普鲁士城镇。目前，德国城镇建设用地整理 中的有关规定。城镇建设用地整理有四项基本原 李志超席地重划模式与借鉴 j 中国土地2 0 0 0 ，7 ，2 3 杨继瑞台湾市地重划与都市更新 j ) 国土经济1 9 9 7 ，6 ，3 5 3 利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量， 增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”这是我国历史 上第一次把土地整理纳入法律之中，并作为保护耕地的主要措施之 一0 虽然我国大陆地区的土地整理可以追溯到公元前1 0 6 6 年西周时 期的井田制，但土地整理的系统研究却明显滞后于国外。土地整理 在2 0 世纪9 0 年代后期才被正式提出和运作。 1 9 9 8 年，国家土地管理局规划司、中国土地勘测规划院情报所 共同编写、出版了国内外土地整理借鉴一书，从实际工作需要 出发，总结并介绍了我国一些地方土地整理的典型做法和经验以及 世界上一些国家或地区土地整理的做法和法规制度情况。在土地整 理的具体操作上，如规划管理、技术规范、资金投入、组织领导等 方面提供了许多的典型经验。严金明、钟金发等编著了土地整理 一书，从土地整理的运作、土地整理( 农地整理) 的设计作了初步 探讨，对土地整理的实践和模式作了剖析和概括，比较详细地介绍 了俄国、德国和我国台湾地区的土地整理。1 9 9 9 年，贾生化翻译并 出版了联邦德国乡村土地整理一书，介绍了联邦德国乡村土地 整理的法律依据、管理机构、整理模式、实施过程等。 张正峰等在土地整理潜力内涵与评价方法研究初探一文中 在归纳分析国外及我国台湾地区土地整理潜力内涵与评价方法的基 础上，将我国大陆地区土地整理潜力的内涵从增加可利用土地面积、 提高土地生产能力和改善生态环境三方面进行了界定，并着重对大 陆地区目前开展较为广泛的耕地整理与农村建设用地整理的潜力评 价方法进行了介绍，对土地整理潜力的评价单元、评价因素、评价 方法与评价技术手段进行了评析。王军等在土地整理研究综述 一文中阐述了土地整理的历史与发展以及土地整理的概念和内涵， 重点综述了土地整理的程序、规划与设计、评价、产权分析以及资 金等5 个方面的研究现状。上述文献主要介绍或论述的虽然是农用 地整理方面的理论和方法、法律法规、运作程序等，但对城镇建设 用地整理仍有很大的借鉴意义。 近几年来，随着城镇建设用地整理的呼声趋高，逐渐有了一些 相差较远，尚未系统展开，城镇建设用地整理的内涵、运作程序、 运行模式、法律依据、组织机构等机制和体制很不完备，亟需在实 践和理论上进行积极探索和深入研究。 “市地重划”、“市地整理”、“城镇建设用地整理”都是对城市 土地整理的不同提法，本质上一致。鉴于城市土地除城市建设用地 外，还包含有部分农、林、水等农用地，而这部分土地整理与农村 农用地整理大致相同，城市建设用地整理才是城市土地整理的新领 域，故参照我国土地开发整理标准( t d t 1 0 1 l 1 0 1 3 2 0 0 0 ) ， 本文使用“城镇建设用地整理”一词。 2 研究的理论基础 2 1 相关概念 2 1 1 土地整理 土地整理是多学科的，在社会制度不同、发达或发展中国家， 由于政治、经济、文化和地理的多样性，使得土地整理的概念有所 不同。在德国，土地整理指对土地进行重新规划和调整。在前苏联， 指为了实施有关土地法令和政府组织土地利用及保护土地的决议， 创造良好的生态环境和改善自然景观的一系列措施体系，其土地整 理历来把调整土地关系和界定土地占有与使用作为主要目的。在韩 国，称为土地调整，是指根据利用基础设施建设能带来相邻地段地 价增值的原理，对土地利用方式与土地收益进行调整的一种措施。 我国台湾地区称之为土地重划，包括农地重划和市地重划，指改进 土地利用环境与增大土地利用效能的一项综合措施。 在我国大陆，国土资源部在借鉴海内外土地整理概念的基础上， 将土地整理定义为在一定区域内，按照土地利用规划或城镇规划所 确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土 地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率，改善生 产、生活条件和生态环境的过程。土地整理包括农用地整理和建设 用地整理。广义的土地整理包括土地的整理、开发和复垦。我国目 前的土地整理主要是指农地整理，建设用地整理还没有广泛开展起 来。 2 1 2 建设用地和建设用地整理 建设用地指一切建筑工程物体所占用及使用范围内的土地，是 一种以营造建筑( 构筑) 物为目的的用地方式。它包括：占用和正 在占用的土地；建筑工程实体需要配套备用的土地；建筑工程实体 隶属单位使用的土地。具体地说，建设用地是指城镇、村庄、工矿、 交通、军事、水利、市政基础设施等各项用地的总称。建设用地的 结果是土地的非生态附着物存在于土地上，以取得非生物产品。直 接为农业生产服务的建设用地，如水利渠道、田间道路、禾场等， 称为农业建设用地。其余为非农业建设用地，如工矿、交通、城镇、 农村居民点等。通常说的建设用地是指非农业建设用地。 建设用地整理是指以建设用地为对象，以社会公共利益为前提， 以优化土地利用结构和提高土地利用效率为目的，以创造和利用土 地级差收益为手段，依据土地利用总体规划对低效建设用地重新进 行结构调整和功能改造的土地整理活动。建设用地整理包括全部建 设用地，即村镇用地整理、城镇用地整理、独立工矿用地整理、交 通和水利实施用地整理以及其他建设用地( 宗教用地、军事用地、 文化古迹用地等) 整理。 2 1 3 城镇建设用地、城镇建设用地整理与旧城改造 城镇是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。城镇建设用 地是指城镇规划区内的各项建设所需要使用的土地。这里所说的城 镇建设是指城镇非农业建设，主要包括城镇规划区内城镇基础设施 建设( 水、电、气、道路、桥涵等) 、城镇公益事业建设( 学校、医 院等) 、城镇企业( 包括国有企业、城镇集体所有制企业、城镇私营 企业和其他企业) 建设、城镇居民住宅建设、事业单位和社会团体 建设及其他城镇建设项目。 城镇建设用地整理是指根据国家建设用地的标准( g b j l 3 7 ) ，遵 循城镇规划和城镇土地利用总体规划的具体要求，按城镇发展规律 和新时期城镇发展的要求，在城镇规划区内，对城镇( 包括旧区) 建设用地中的粗放、低效用地的挖潜改造和结构调整。其根本任务： 一是消除城镇建设用地中对城镇社会经济发展起限制作用的因素， 改善用地条件，形成合理、高效、集约的土地利用结构，提高土地利 旧城改造的主要目的是从根本上解决旧城区存在的各种问题， 促进城镇社会经济的持续发展。旧城区存在的城镇问题可以归纳为 城镇土地利用问题、城镇环境问题和城镇设施老化、城镇功能衰弱 问题三大类。因此，可以说旧城改造是以促进城镇土地的合理利用， 改善城镇环境质量，强化城镇整体功能为主要目的的，在城镇老化 地区有计划实施的，集再开发、修复、保护为一体的综合性城镇改 造建设。 不能简单将城镇建设用地整理等同于旧城改造，二者之间的主 要区别是：二者发生的区域重点不同。城镇建设用地整理的区域 重点是：新建城区的全部或一部分待开发的区域，现有城镇的新开 发区，旧城区中为改善公共安全、公共卫生、公共交通以及促进土 地合理利用而需要进行土地整理的某些区位。而旧城改造则主要是 对城镇现有功能与潜在功能的再开发，大都发生在已历经相当年份 的都市旧城区。可见，前者主要发生在新城区和城乡接合部，后者 则主要发生在旧城区内。二者的切入点不同。城镇建设用地整理 的切入点是城镇土地本身的整理和地籍变动。而旧城改造的切入点 则是建筑物、构筑物的重新建设或再开发。也就是说前者更着重城 镇土地的再开发与有效利用；后者则更强调城镇功能的再造与扩张。 二者拆迁安置难度不同。土地整理中涉及的土地利用价值较差， 大部分属于废弃不用的地，整理后对于土地所有权人和土地使用 权人有明显的益处，可能涉及的上下水道、煤气、管道、铁轨、电 缆及各种管线的移设量少，涉及量大的是整地、填土、护土等，其 拆迁的建筑物并不是很多，其居住人口的安置量也较少，因而拆迁 安置难度相对要小。而旧城改造主要发生在都市旧区，建筑物密集， 居住人口密集，所涉及的移设对象颇多，拆迁安置量大，所需的人、 财、物力要大得多，对政府财力提出了更严峻的要求。二者的土 地权属变动不同。城镇建设用地整理区的人口、单位相对少，地权 分割相对简单，权属变动一般要小，而旧城改造区通常人口、单位 密集，地权复杂，权属变动一般要复杂。运作主体不完全相同。 城镇建设用地整理一般由政府指定某个机构来执行，旧城改造则因 为牵涉到城镇功能的深度规划与土地的重新开发，所以需要城镇规 划部门、建设部门、土地管理部门甚至是户籍管理部门的协同配合 执行。 当然，两者又存在着必然的联系，旧城改造范围的大小与城镇 扩张过程中是否及时地对边缘土地进行整理密切相关，新开发区和 城镇边缘地区土地整理的进度又关系到旧城改造的速度。对于一些 已经具备若干年开发历史的开发区而言，它又带有某些改造的色彩。 在具体的实践中，土地整理和旧城改造往往交织在一起，互为条件 和手段。在城镇的旧城区范围内，二者完全可以有机耦合，取长补 短，相得益彰：土地整理为旧城改造提供土地条件，为旧城改造减 少阻力、减轻困难；旧城改造则是土地整理的延伸和整理目的实现 途径。事实上，再开发都市土地与再开发都市房屋、再开发都市产 业、再开发都市功能必须通盘运筹，统一实施。 2 1 4 土地储备 土地储备是指由城镇政府委托特定机构，依照法律程序，运用市 场机制，按照土地利用总体规划和城镇规划的要求，对通过收回、收 购、置换和征用等方式取得的土地进行前期开发、整理，并予以储存， 以供应和调控城镇各类建设用地需求，确保城镇政府切实垄断土地 供应的一种管理制度。城镇建设用地整理能为土地储备提供优质土 地来源，地储备能为城镇建设用地整理提供部分资金。 2 2 城镇建设用地整理的基础理论 2 2 1 地租理论 地租原系古代私有制产物，后成为近现代商品经济条件下普遍 的重要社会经济现象和经济范畴。地租理论是土地经济学的一项重 要基础理论，它对于土地的分等、定级、评价、合理规划利用土地， 具有重要的指导意义。马克思认为，地租存在的前提条件是土地的 有限性及土地所有权的存在。土地所有权与经营权的分离是地租产 生的前提。土地私有权垄断是地租产生的原因。一切形态的地租是 土地所有权在经济上的实现形式。任何地租都是剩余劳动的产物， 或剩余价值，超额收入，而不是自然物。明确地指出，在资本主义 社会中，地租有级差地租和绝对地租两种“正常形式”，此外还有一 种垄断地租形式。级差地租与土地的等级直接相联系，又分为级差 接度、边缘、异质性、尺度、空间格局、多样性等概念在土地整理 中具有很大的实践价值，特别可作为用来评价土地整理效果的具体 指标。景观生态学理论要求依据不同地域景观生态结构和功能特征， 对所划定的整理区应采取相应的措施，遵循自然规律，促进一定地 域范围内的景观生态结构更稳定，功能更优化。 3 城镇建设用地整理的原则 ( 1 ) 服从城镇总体规划和土地利用总体规划原则 城镇建设用地整理一个城镇范围内部分区域进行的，应制定详 细的土地整理规划，依据详细规划调整土地利用方式、产权关系、 土地利用空间结构，改善用地质量和条件。土地整理规划应在城镇 总体规划和土地利用总体规划的指导下进行，要与城镇总体规划和 土地利用总体规划以及其他有关专项规划相衔接，不能突破或超越 总体规划。这是处理局部与整体土地利用关系，促进城镇社会经济 发展的重要保障。 ( 2 ) 尊重自然规律，保护生态平衡原则 城镇建设用地整理主要是为了提高城镇土地利用率和土地利用 系统协调度，解决城镇建设用地紧张和低效的矛盾。但整理中要遵 循自然规律，注重保持区域的生态平衡，既注重当前城镇的土地利 用，又要兼顾更大区域的土地利用和生态平衡。要统筹规划，合理 安排用地，保持良好的生态环境条件，防止片面追求土地利用率， 片面追求经济效益的现象，做到土地资源的可持续利用。 ( 3 ) 因地制宜，合理布局原则 城镇建设用地整理要符合建设用地的规律，依据所在城镇和整 理地段的现状地形、地质、水文、植被等自然条件与人口、财政、 基础设施、区位、土地利用等社会经济状况，做到布局合理，有利 于生产，方便生活，美化环境。 ( 4 ) 量力而行，分步实施原则 城镇建设用地整理是一项涉及面广、综合性强、工作量大、投 资大、耗时长的系统工程。一个城镇需要整理的区域或地段可能会 很多，一个整理区可能很大，整理的等级要求可能很高，但任何城 镇在任何时候投资的资金是有限的，组织管理者的工作精力是有限 的。所以必须量力而行，分步实施，不能违背实际，求多、求大、 求高。 ( 5 ) 多部门参与原则 城镇建设用整理涉及的领域广泛，部门较多，如土地、农业、 水利、建设规划、环保、民政等部门，只有在多部门参与指导下， 土地整理工作才能做到综合考虑社会各方需求，符合国家、地方政 府在各方面的有关规定，使整理工作更具可行性，更具实用性，能 顺利开展，收到实效。 ( 6 ) 公众参与原则 。 城镇建设用地整理直接牵涉到广大群众的利益，需要通过公众 参与、举行听证会和建立举报制度等途径听取群众对土地整理的意 见和呼声，使政府决策与群众意见相互融通，让群众来监督土地整 理实施行为，增强土地整理的科学性、规范性，形成政府宏观调控、 土地部门运作、公众参与，相互协调、互相作用更优化的土地整理 管理模式。 ( 7 ) 保护群众利益原则 实施城镇建设用地整理的目的就是发挥土地资源的资产效应， 提高土地生产力和劳动生产率，最终实现广大群众的群体利益，而 不是为了个别部门、单位、个人的利益。所以进行城镇建设用地整 理应该使广大群众的根本利益得到保障。如果在整理中过分增加老 百姓负担，伤害群众的利益，就可能影响他们的生产积极性，从而 对生产力进一步发展产生不良影响，还可能导致社会的不安。 4 城镇建设用地整理的潜力分析与评价 4 1 城镇建设用地整理潜力的内涵 4 1 1 土地整理潜力内涵分析 目前，国外及我国台湾地区土地整理研究的热点主要集中在土 地整理技术创新、土地整理效果评定、土地整理效益评定等方面的 研究，而对土地整理潜力内涵的研究则较少涉及到，相关内容只能从 土地整理的目标内容、土地整理项目选择依据、土地整理项目可行 善、利用不集约、不合理等低效使用的建设用地，借助于行政、经 济、法律法规和工程技术等方面的各种措施，进行整理，土地资源在 增加可利用土地面积、改善生态环境和提高生存条件以及提高利用 率与产出率等方面可释放的潜在能力。包括通过旧城区、村和城镇 规划区内边缘地带改造与整理，盘整闲置土地，盘活土地存量，加 强集约利用可以挖潜的土地潜力；通过分散的城镇、乡镇企业向工 业区集中而进行撤并改造新增用地的潜力；通过土地整理而产生的 社会、经济、生态效益的潜力。 4 2 城镇建设用地整理的动力分析 土地利用是人与土地相互作用构成的动态系统，人类对土地的 需求是对土地功能的需求。从本质上看，人地关系矛盾是土地整理 的动力源泉。土地整理的发生、发展基本上源于在社会发展的不同 时期，人们对土地产出( 或服务) 的种类或数量或质量的需求发生 改变而导致的土地利用变化，自然或人为原因导致土地的属性发生 变化，或者社会群体目标发生变化，迫使人们不得不改变土地的利 用方式以及由于技术进步导致土地利用方式的改变，最终目的是获 得人们所希望得到的一定的质与量的土地，改善自己的生存条件。 城镇建设用地整理的驱动力就是城镇发展与土地供应之间的矛盾。 分析我国城镇建设用地整理的驱动力，得出下面几个主要动力因素： ( 1 ) 工业化、城镇化与“耕地总量动态平衡” 工业化和城镇化是现代社会经济发展的相伴过程，它们不仅通 过人口、产业集中、地域扩散占用土地，使土地利用出现非农化， 而且通过生活方式和价值观念的扩散，改变原有的土地利用结构。 在工业化和城镇化过程中，农耕地转向非农业用途尤为突出。随着 城镇化水平的提高和国民经济的发展，各项建设事业对土地质与量 的需求与日俱增。， “耕地总量动态平衡”是中共中央国务院于1 9 9 7 年4 月( 中央 l l 号文件) 向全国提出的耕地管理和保护的重要的战略部署。耕地总 量动态平衡就是确保现有耕地不再减少，并努力做到随着经济发展 和人口增长，耕地总量也有所增长，它包含两个方面的含义：一是每 年耕地减少与增加( 新开发土地、复垦耕地) 在总量上平衡，保持现有 耕地面积稳定：二是通过控制各类建设用地和开发复垦土地，使耕地 随着人口的增加而增加，并且耕地质量不下降。耕地是土地的精华， 实现耕地动态平衡就是保护我们的生命线。“耕地总量动态平衡”是 中国土地管理的战略目标。要实现这一战略目标，不外乎三个途径： 开源、节流和挖潜。就开源而言，中国宜耕地后备资源大部分分部 在社会经济条件较差的边远山区，开发成本高，投资大，效益低， 难度大。因而，实现“耕地总量动态平衡”的战略目标重任将落在 节流和挖潜上。一方面，要求尽量减少对耕地的侵占速度，另一方 面要求对现有用地实施内部挖潜。 这样，问题的关键在于能否在推进工业化和城镇化的同时实现 “耕地总量动态平衡”的战略目标，这就要求实施工业化与城镇化 必须放在农用土地资源这架天平上重新思考和审视问题，寻求解决 问题的办法。根据我国国情，通过挖潜来促成节流，意义重大，前 景看好。在挖潜方面，农用地整理已显现出巨大潜力；同样地，城 镇建设用地在内部挖潜方面，也存在巨大潜力。因此，城镇建设用 地整理作为二者的桥梁被提上议事日程，是当务之急，亦是长久之 策。 ( 2 ) 人口众多与土地有限 在人地复合系统中，人口不仅是系统的组织者、参与者，同时 还是该系统的消费者。作为参与者，人通过生产技术、活动方式来 调节、组织土地利用，并占有一定面积的土地作为自己生存、活动 的场所；同时，作为消费者消耗土地利用过程中生产的产品。所以， 人口增长必然导致居住用地的扩张和土地利用系统输出产品( 最主 要的是粮食) 需求量的增加，从而增加对土地生态系统生产力的压 力。“人口基数大，增长快，人多地少，人均耕地占有量低”是中国 的基本国情。现阶段，我国正处于经济发展时期，社会经济的迅速 增长，伴随着对土地资源需求的快速增加，面对“耕地安全，粮食 安全”，要用占世界面积l 7 的国土，满足世界总人口近1 4 的人口 的高水平生活需求，无疑是中国经济建设中土地资源面临的巨大压 力。要减轻这种压力，满足社会经济发展对土地资源需求快速增加 的要求，根据我国土地利用状况，通过土地整理，挖潜、节流，增 加土地有效利用面积，提高土地质量，无疑是重要的途径之一。实 施城镇建设用地整理，通过内部挖潜，可以增加有效用地，有利于 减缓城镇经济建设和社会生活中的用地压力，有利于贯彻“控制城 镇用地规模”、“保护耕地”的政策、方针。 ( 3 ) 粗放低效的土地利用现状与集约高效的城镇建设用地整理 效益 在土地资源压力目益增长的严峻情势下，我国城镇和乡村的土 地利用却处在粗放低效的利用状态之中。城市用地规模扩张过快，大 城市呈“摊大饼”式发展，中小城市用地浪费严重，这些扩张的用地 并未得到充分利用。据有关部门统计，城镇土地3 5 处于闲置 状态，另有4 0 的土地属于低效利用，按低效利用相当于1 4 的闲 置空地换算，全国城镇空闲用地约占1 5 。我国城镇土地的粗放式 利用，给城镇建设及社会经济的发展带来了严重的影响，使得本已短 缺的土地资源遭到极大的破坏与浪费。针对这种粗放的土地利用现 状，开展城镇建设用地整理，实现土地利用由粗放低效向集约高效 转变，已迫在眉睫。 从国内外城镇建设用地整理的成功典范可以看出，合理、科学 的土地整理不仅产生巨大的持续的经济效益，而且还带来持续的倍 增的社会、生态效益。例如，湖南省常德市原城区防洪大堤线路不 规范，占地面积大，防洪能力低，外滩面积大，土地难以利用。从 1 9 9 0 年底开始，常德市集中人力、物力、财力，历经数年，重新建 设了一条挡5 0 年一遇洪水，抗7 级地震，长2 7 6 公里的混凝土防 洪大堤。新的城防堤不仅大大提高了城镇防洪保安能力，而且，将 堤内一线的土地开发整理后，建成了总面积达7 3 4h m 2 的商住区， 该商住区地价每平方米由过去的1 5 0 元提高1 2 2 5 元，土地增值总额 达5 0 0 0 多万元。此外，还新增城镇用地1 0h m 2 ，大大地提高了这部 分土地利用率和商品率。在1 0 年中，常德市共投入建设资金6 3 亿 元，先后开展了以堤、路、水、电等为主要内容的1 7 顼重大工程建 设项目，大大地改善了旧城基础设施条件，使得城区土地很快升值， 仅直接受益土地面积就达6 0h m 2 。经国土部门评估测算，受益土地 平均每平方米升值近5 0 0 元，升值总额达4 0 多亿元。 国城镇建设用地整理应该更有作为。 ( 1 ) 我国城镇中低效用地、闲置土地问题普遍，整理潜力大。 一是建筑容积率低，二是空心村，三是畸零地块，四是圈地不用， 闲置土地，五是空置房，六是违规开发区。对这些低效用地进行整 理，不仅可新增大量建设用地，还可改善环境，大大提高用地质量 和土地利用率。据国土资源部统计，我国城镇和农村居民点( 不包 括独立工矿用地) 人均用地达1 5 3 平方米，如通过旧城改造，盘活 存量土地，治理空心村等整理措施将人均用地逐步降到1 0 0 平方米， 就可以提供建设用地3 7 3 3 万公顷，相当于1 9 量，可以满足一定时期的城镇建设用地需要。 ( 2 ) 国企改革后，在城镇中重组、破产或濒临破产企业普遍留 下大量的低效用地，整理潜力大。在国有企业改制重组过程中，一大 批企业或“退二进三”，或被兼并、破产，“国企三年脱困”既定目 标能否顺利完成，事关社会稳定的大局。为此，中共中央十五届四中 全会指出：“非上市企业经批准，可将国家划拨给企业的土地使用权 有偿转让及企业资产变现，其所得用于增资减债或结构调整。”显然， 国企改革为我国城镇建设用地整理提供了“燃烧物质”和助燃剂。 ( 3 ) 调整土地利用结构，提高土地利用率。根据城镇职能和现 状，调整工业用地、第三产业用地、住宅用地、交通用地等的比例 和空间布局，提高土地利用率的潜力很大。 ( 4 ) 整理城镇边缘区，提高土地质量，改善生活、生产条件， 地价提升，土地资产增值潜力大。 ( 5 ) 加强基础设施建设，提高用地质量，提升地价，促进土地 利用率的提高。 ( 6 ) 强化城镇土地利用功能分区，调整土地利用空间格局，提 高城镇土地利用系统的协调度，提高土地利用效益。 ( 7 ) 通过土地整理，改善城镇生态景观，提高城镇地利用系 统协调度，提高土地质量，地价提升，土地资产增值潜力大。 4 4 城镇建设用地整理潜力评价 目前国外及我国台湾地区在土地整理过程中没有专门针对土地 整理潜力进行评价，我国大陆地区在土地整理潜力评价方面不少学 者在对之进行过探索和研究，但到目前为此，还没有一套公认的系 统评价方法，而且主要是在农用地整理潜力评价方面，至于城镇建 设用地整理潜力评价方面的研究就很少了。 城镇建设用地整理是我国土地整理的重要组成部分，对解决城 镇建设用地，落实“控制城镇用地规模”政策，确保“耕地总量动 态平衡”，具有战略意义。城镇建设用地整理潜力评价是实施城镇建 设用地整理的基础技术，对城镇建设用地整理的开展及城镇规划等 具有重要意义。 4 4 1 评价的目的 ( 1 ) 为落实“控制城镇用地规模”政策，实施内涵挖潜，改变 城镇建设用地利用粗放状态，提高土地利用率提供科学依据。 ( 2 ) 为城镇总体规划和城镇土地利用总体规划修编提 供科学依据。 ( 3 ) 为政府和土地管理部门制定有关土地法规，加强对城镇土 地集约利用和土地市场宏观调控提供科学依据。 ( 4 ) 为城镇建设用地整理的实施及整理区的选址、规划和验收 提供学依据。 4 4 2 评价的思路和方法 实施城镇建设用地整理的最终目的是提高城镇土地利用的 集约度和城镇土地利用系统的协调度，城镇建设用地整理的潜 力应体现出这两方面的潜在能力。对城镇建设用地整理的潜力 的评价应是综合评价，不能拘泥于某一方面。为此，根据整理 区及所在城镇的实际情况，依照城镇规划和土地利用总体规划 的要求；从反映城镇土地集约利用的约束条件、潜力、效率、 效益等方面进行综合分析，选择适合于评价城镇建设用地整理潜 力的指标，建立指标体系。确定评价标准，对评价指标进行定 性和定量分析、比较，采用层次分析法( 或d e l p h i 法) 确定评 价指标的权重；采用d e l p h i 法确定评价指标的理论极值，然后 将评价指标现实值无量纲化，最终得到城镇建设用地整理潜力 评价值。潜力评价技术路线见图4 一l 。 目标层准则层指标层 图4 2城镇建设用地整理潜力评价指标体系 目标层准则层指标层 图4 2城镇建设用地整理潜力评价指标体系 越高，反映土地整理潜力越大的指标称为正指标；把那些指标值越高 反映土地整理潜力越小的指标称为负指标。各单项指标上限值( 最 大值) a ，、下限值( 最小值) b 。由对整理区及其所在城镇熟悉的有关 学科专家根据本市、国内外同类城镇的土地利用和发展状况确定。 对于正指标，处理如下： u 舢) = x ，一白 d 一d j 0 6 ， x ， 岛， ( 4 - 1 ) x ，6 ， 对于负指标，处理如下 u 以) = z 口 1 1 口，一x ， a ，一6 ， o 6 x 。 口。( 4 2 ) x 6 其中，i = 1 ，2 ，n ，u 。( i ) 表示第i 项指标的得分值，a 。表 示第i 项指标的上限值( 最大值) ，b i 表示第i 项指标下限值( 最小 值) ，x ；表示第i 项指标的现实值。 于是，由( 4 1 ) 、( 4 2 ) 式可计算出评价指标c 。标准化值u ；( i ) 。 4 4 5 3 城镇建设用地整理潜力综合评价分值计算 在对评价单项指标原始数据处理的基础上，根据确定的各权重 指标，将各标准值进行加权求和得到城镇建设用地整理潜力评价总 分值，可成为城镇建设用地整理潜力综合指数计算公式为： h f = 甜( ，) ( 4 3 ) ，l 其中f 为城镇建设用地整理潜力综合指数，u ，( i ) 为城镇建设用 地整理潜力的第i 项指标的标准化值，w 。为第i 项指标c ；的总权重 4 4 6 城镇建设用地整理潜力综合评价 最终，可根据4 3 5 3 得到的城镇建设用地整理潜力综合指数 结合对城镇和整理区实际的定性分析确定整理区整理潜力大小。 般地，先由专家们根据整理城镇和国内外同类城镇的土地利用状况 以及得到的城镇建设用地整理潜力综合指数，本着发展的眼光，确 定指数大小对应的优劣区段。如：综合指数o 7 5 为潜力很大，介 于o 7 5 o 6 5 为潜力大，介于o 6 5 o 5 5 为潜力较大，介于o 5 5 o 4 5 为潜力一般，o 4 5 为潜力小等。具体级别区段多少可根据城 镇大小实际情况而定。 5 城镇建设用地整理的运作机制 城镇建设用地整理是一项涉及面广、时间长、复杂的系统工程， 是城镇土地利用总体规划的