（人文地理学专业论文）土地征用制度改革的理论分析与实证研究.pdf

中文摘要 土地征用是当今世界各国比较普遍采用的一种土地制度。我国现行土地征用制度 形成于计划经济时期，对当时国民经济发展起到了积极的作用。但随着社会主义市场 经济的逐步建立，其存在的一些内外缺陷正在日益显现出来，各地因征地引起的社会 矛盾越来越突出，特别是因征地造成的农民生活水平下降、就业无着落等问题日益严 重，已成为影响社会长治久安的重要因素之一，也成为建设和谐社会的障碍。因此， 迫切需要进行征地制度改革已成社会共识，研究、探索和构建新型土地征用制度的任 务迫在眉睫。 南京市是国土资源部确定的全国9 个首批征地制度改革的试点城市之一。笔者自 始至终参加了南京市征地制度改革的研究，较系统地查阅了国内外与征地制度有关的 文献；并结合南京市的工作实践，对征地制度改革的思路进行了较深入的思考与探索， 在此基础上实现了本论文的撰写。 论文首先论述了土地征用与土地征用制度的概念与内涵，提出了论文研究的目的 和意义，并介绍了国内外土地征用制度的理论研究和实践进展。同时，为了奠定研究 的理论基础，论文扼要地论述了与土地征用制度改革研究相关的基础理论，包括：土 地制度理论、土地产权理论、土地经济属性理论、地租地价理论、区位理论、中心地 理论及可持续发展理论；另外，因土地征用中涉及土地本身的价值、价格等因素，因 此还简要说明了土地价格评估的方法与原理。 在总结回顾建国以来我国土地征用制度演变过程的基础上，论文进一步论述了现 行土地征用制度的政策框架、基本特征，着重分析了我国现行土地征用制度的主要缺 陷，并分析、探讨了出现这些缺陷的政策性原因。 在上述研究的基础上，以南京市为例，根据笔者作为主要成员参加的南京市征地 制度改革实践，对南京市土地征用的现状尤其是存在问题及其原因，以及完善土地征 用制度改革的思路和相关措施进行了深入探讨。 最后，论文从更广阔的视角，就我国土地征用制度改革的思路和对策做了更全面、 系统的论述，并提出了笔者本人的见解，包括：规范国家土地征用权的行使、实行最 严格的基本农田保护制度、建立基于g i s 的征地项目选址方法、完善农村集体土地产 权制度、探索土地补偿费的科学生成机制、比较和选择农业人员安置方式、建立公开 公正公平征地程序、对农民房屋拆迁进行立法、征地中实行留用地政策及建立新型土 地征用体制等：同时，对未来的研究进行了展望。 关键词：土地征用制度改革南京市对策 a b s t r a c t l a n de x p r o p r i a t i o ni sak i n do fl a n dp o l i c yw i d e l ya d o p t e db ym a n yc o u n t r i e si nt h e w o r l d t h ec u r r e n tl a n de x p r o p r i a t i o np o l i c yi nc h i n aw a sf o r m e di np l a n n e de c o n o m y , w h i c h ，a tt h a tt i m e ，e x c e e dp o s i t i v ee f f e c t so nt h en a t i o n a le c o n o m y h o w e v e r ，w i t ht h e d e v e l o p m e n to fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , i t si n t e r n a la n de x t e r n a ld r a w b a c k sg r a d u a l l y c a m eo u ti nt h ew a s h s o c i a lc o n t r a d i c t i o n sr e s u l t i n gf r o ml a n de x p r o p r i a t i o nh a v eo c c u r r e d ， e s p e c i a l l yt h o s es e r i o u sp r o b l e m si nt e r m so fd e c r e a s i n gl i v i n gs t a n d a r d sa n du n e m p l o y m e n t o ft h ef a r m e r s ，w h i c ha f f e c t e dt h el o n g t e r ms t a b i l i t yo ft h es o c i e t ya n de v e n t u a l l yh i n d e r e d t h ee s t a b l i s h m e n to fah a r m o n i o u ss o c i e t y t h e r e f o r e ，i ti sc o m m o n l ya c k n o w l e d g e dt h a t r e f o r m i n gt h ec u r r e n tl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e mi so fd e s p e r a t en e c e s s i t y , i n v o l v i n gt h o s e i m m i n e n tt a s k sl i k es t u d y i n g ，e x p l o r i n ga n de s t a b l i s h i n gan e wl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e m n a n j i n gc i t yi so n eo ft h e9p i l o tc i t i e s f i r s ta p p r o v e db yn a t i o n a ll a n dr e s o u r c e m i n i s t r yt ol a u n c hr e f o r n l so nl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e m 。b a s e do nt h ew r i t e r si n v o l v e m e n t i nt h e w h o l ep r o c e s so ft h er e s e a r c ho nr e f o r m i n gl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e mi nn 孤j i n g c i t y ，s y s t e m a t i c a li n v e s t i g a t i o ni n t ot h ed o m e s t i ca n df o r e i g nl i t e r a t u r ec o n c e r n i n gl a n d e x p r o p r i a t i o ns y s t e m ，i t so w nw o r k i n ge x p e r i m e n t i nt h ec i t y , a n dr e f l e c t i o n sa n d e x p l o r a t i o n so nt h er e f o r mo ft h es y s t e m ，t h ef o l l o w i n gp a p e rc o m e so u t t h i sp a p e rf i r s t l yp r e s e n t e dt h ec o n c e p ta n ds i g n i f i c a n c eo fl a n de x p r o p r i a t i o na n dl a n d e x p r o p r i a t i o ns y s t e m ，s u g g e s t e dt h ep u r p o s ea n ds i g n i f i c a n c eo ft h ec u r r e n ts t u d ya n d i n t r o d u c e dt h et h e o r ys t u d ya n dp r a c t i c ep r o g r e s sc o n c e r n i n gl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e ma t h o m ea n da b r o a d m e a n w h i l e ，t ol a yat h e o r e t i cf o u n d a t i o nf o rt h es t u d y , t h ep a p e rg a v ea b r i e fi n t r o d u c t i o nt ot h ef u n d a m e n t a lt h e o r yr e l a t e dt ot h es y s t e m t h i si n c l u d e ds u c h t h e o r i e sa sl a n ds y s t e m ，l a n dp r o p e r t yr i g h t ，l a n de c o n o m i ca t t r i b u t e ，l a n dl e a s i n ga n d p r i c i n g ，l a n dl o c a t i o n ，c e n t e rz o n ea n dc o n t i n u i n gd e v e l o p m e n to ft h el a n d b e s i d e s ，t h e m e t h o d sa n dp r i n c i p l e sb yw h i c ht h el a n di se v a l u a t e dw e r ea l s op r e s e n t e ds i n c el a n d e x p r o p r i a t i o ni n v o l v e sf a c t o r sl i k et h ev a l u ea n dp r i c eo ft h el a n di t s e l f f o l l o w i n gt h er e v i e wa n dr e f l e c t i o n so nt h ed e v e l o p m e n to f c h i n e s el a n de x p r o p r i a t i o n s y s t e ma f t e rt h ef o u n d a t i o no ft h er e p u b l i co fc h i n a ，t h i sp a p e rf u r t h e rd i s c u s s e dt h ep o l i c y f r a m e w o r ka n dc h a r a c t e r i s t i co ft h ec u r r e n ts y s t e m ，l a y i n ge m p h a s i so ni t sm a i nd r a w b a c k s a n de x p l o r i n gt h ep o l i c yc a u s e sf o rt h e s ed r a w b a c k s d r a w i n go nt h es t u d ym e n t i o n e da b o v e ，t a k i n gn a n j i n gc i t ya sa ne x a m p l e ，af n r t h e r i n v e s t i g a t i o na n dd i s c u s s i o no nt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e m ，e s p e c i a l l y t h e e x i s t i n gp r o b l e m sa sw e t la sc a u s e s f o rt h e s ep r o b l e m s ，a n dc o n c e p t sa n dr e l a t e d m e a s u r e sa sr e g a r dt ot h ep e r f e c t i o no ft h es y s t e mh a v eb e e nf u r t h e rp r e s e n t e d f i n a l l y ，f r o mab r o a dv i e w , t h ep a p e rd e t a i l e das y s t e m a t i ca n dc o m p l e t ed i s c u s s i o no n t h ec o n c e p t sa n dc o u n t e r m e a s u r e so nt h el a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e ma n da d v a n c e di t so w n s u g g e s t i o n s ，w h i c hc o v e r e dt h ef o l l o w i n gi t e m s ：r e g u l a t i n gt h ee x e c u t i o no ft h er i g h to fl a n d e x p r o p r i a t i o n ，l a u n c h i n gt h e s t r i c tp r o t e c t i o ns y s t e mf o rt h e f a r m l a n d ，c o n d u c t i n gl a n d s e l e c t i o nw h i l er e f e r r i n gt og i si nl a n de x p r o p r i a t i o np r o j e c t ，p e r f e c t i n gt h ep r o p e r t ys y s t e m f o rt h ec o l l e c t i v el a n di nr u r a la r e a s e x p l o r i n gt h es c i e n t i f i cg e n e r a t i n gm e c h a n i s mo fl a n d c o m p e n s a t i o nf e e ，c o m p a r i n ga n ds e l e c t i n gt h es e t t l e m e n tm e t h o df o r a g r i c u l t u r a l p o p u l a t i o n ，e s t a b l i s h i n gl a n de x p r o p r i a t i o np r o c e d u r e sb a s e do nf a i r n e s s ，o p e n n e s s ，a n d j u s t i c e ，l e g i s l a t i n gf o rf a r m e r s d i s m e n t l e dh o u s e s ，a d o p t i n gp o l i c yo fl a n dr e s e l w ea n d c o n s t r u c t i n gn e wh m de x p r o p r i a t i o ns y s t e mi nt h el a n de x p r o p r i a t i o n f i n a l l y , af u r t h e r r e s e a r c hi nt h i sa r e ai sa d v o c a t e d k e yw o r d ：l a n de x p r o p r i a t i o n s y s t e m r e f o r m n a n j i n gc i t y c o u n t e r m e a s u r e 图目录 图1 - 1 某省1 1 个县某年2 0 0 个用地项目类型图一4 图1 2 南京市征地制度改革的实践过程略图 图1 - 3 论文结构框架图 图2 - 1 商业，住宅、工业用地竞租模式图 图3 - i 中国土地征用制度的演变过程略图 图3 - 2 土地征用程序流程图 图4 - 1 南京市示意图一 图4 - 2 南京市2 0 0 3 年度各区县农用地转用申报情况图一一4 2 圈4 - 3 南京市2 0 0 3 年度各区县批准新增建设用地情况图 图4 - 4 南京市2 0 0 3 年度批准用地结构图 图4 - 5 土地补偿费流向图 图4 - 6 南京市向被征地农民提供经济适用房片区示意图 图4 7 被征地农民基本生活利益机制示意图 图5 - 12 0 0 4 年全国建设占用耕地比例图 图5 2g i s 支撑下的建设征用土地项目选址技术思路框架图 图5 - 3 被征地农民基本生活保障资金筹措图 图5 4 被征地农民基本生活保障运作程序图 4 3 4 3 4 5 5 0 甜 ” 弛 弘 如 掰 强 砼 岛 表目录 表3 - 12 0 0 4 年全国开发区清理前后情况对照表 表4 - 1 南京市( 各区县) 2 0 0 4 年度士地分类面积一览表 表4 - 2 南京市2 0 0 4 年度土地分类面积及比例一览表一 表4 - 3 南京市2 0 0 4 年度耕地增减情况一览表 表4 - 41 9 9 9 2 0 0 4 年南京市征地情况统计表 表4 - 51 9 9 9 2 0 0 4 年南京市集体土地房屋拆迁情况统计表 表4 - 6 南京市征地补偿安置与周边城市比较表 表4 - 7 南京市平均征地成本与平均出让收益抽样比较表 表4 - 8 南京市失地农民就业及生活情况抽样调查表一 表4 粤南京市非市政、市政项目及省以上重点工程征遗补偿安置标准比较表 表4 1 0 南京市2 0 0 3 年集体土地房屋拆迁补偿标准与各类房屋价格比较表 表4 - 1 1 南京市区被征地农民基本生活保障缴费选择标准和保障待遇表 表4 - 1 2 南京市区被征地农民生活补助费标准表一4 9 表5 - 11 9 9 6 与2 0 0 4 年全国耕地总面积和人均面积对比表 5 6 如 ” 站 钉 铊 舛 舭 舛 笛 学位论文独创性声明 v8 f ) 1 0 8 i 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名：巨i 堂 日 期：名堕：生：堡 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名： 日 期： 址 2 竺：竺：堡 南京师范大学博士毕业论文土地征用制度改革的理论分折与实证研究 第章绪论 1 1 土地征用与土地征用制度 10 1 1 土地征用 土地征用是当今世界各国比较普遍采用的一种土地制度。然而，因各国国情和社 会制度等方面的差异，土地征用在概念、内容、特征上也有所区别。在美国，称土地 征用为“最高土地权的行使”( e m i n e n td o m a i n ) ：在英国称“强制取得”( c o m p u l s o r y a c q u i s i t i o n ) ；在德、法、日等国则称“土地征收”( l a n d e x p r o p r i a t i o n ) ( 段文技，2 0 0 1 ) 。 在我国的台湾地区，士地征用习称“区段征收”，是指对私有土地所有权实行强制取得， 征收完毕后，原土地所有权即行消失，归请求征收的主体所有；在香港地区称“收 回官地”，是指政府在为公共用途时可提前收回已批租给私人的土地( 商春荣，1 9 9 8 ) 。 我国大陆称“土地征用”，是指国家为公共利益的需要而依照法定程序将集体土地转为 国有土地并付给合理补偿的政府行为。 现阶段我国实行的是土地社会主义公有制，包括全民所有制和农民集体所有制两 种形式。作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应存在国家土地所有权和 集体土地所有权两种类型。士地征用是发生在国家与农民集体之间的所有权转移，是 指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序，并给农民集体和 个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是保证国家公共设施和 公益事业建设所需土地的一项重要措施。从土地征用的概念，我们可以发现土地征用 具有四个主要特征：一是公共目的性，土地征用权的合理性在于其结果应符合社会整 体利益；二是强制性，土地征用权是以国家公权力为依据进行的，是具有强制性的行 政行为；三是权属转移性，因公共利益需要，国家限制被征用者对其土地自由处分， 责令其将相应产权向国家转移：四是补偿性，基于公平、正义原则，当国家牺牲特定 人的合法权益以满足其它社会成员的利益需求时，必须对受损害的特定成员给予公平 合理的补偿。 1 1 2 土地征用制度 土地征用制度，是指在征地过程中不同主体间的社会关系在法律上的总称。土地 征用制度作为我国一项重要的土地法律制度，自新中国成立以来一直倍受社会各界关 注。随着社会主义经济建设的发展，国家政治经济制度的改革，我国的土地征用制度 也由产生到不断发展、健全。1 9 9 9 年1 月1 日起正式施行的新的土地管理法在征 地制度上做出了重大调整，从根本上改变了旧有的征地审批模式，建立了套强调可 持续发展、强调占补平衡、强调用途管制的以“保护耕地”为核心的全新土地征用制 度。 根据1 9 9 8 年修订后的中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国土地管理 法实施条例等有关规定，我国现行土地征用制度的构成要素主要包括以下四个方面： 1 南京师范大学博士毕业论文土地征用制度改革的理论分析与实证研究 土地征用的前提是为了公共利益的需要。国家为了公共利益的需要，可以征用集体 土地。土地征用的审批权限。征用土地的审批权限根据被征地的类型、面积的不同， 分别由国务院或省、自治区、直辖市人民政府审批。土地征用的审批、实施程序。 基本程序如下：由市、县人民政府拟定征用土地方案，逐级上报有批准权的人民政府， 由有批准权的人民政府批准，批准后的征地方案由市、县人民政府负责实施；市、人 民政府应当将征地方案在被征地乡( 镇) 、村范围内予以公告；被征用土地的土地权利 人在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门申 请办理征地补偿登记；市、县人民政府土地行政主管部门拟定征地补偿安置方案，经 市、县人民政府批准后公告实施。征地补偿安置费用。征用土地的按照被征用土地 的原用途给予补偿。征用土地的各项费用自征地补偿安置方案批准之日起3 个月内全 额支付；被征地的农村集体经济组织应当将征用土地补偿费用的收支情况向本集体经 济组织的成员公布，接受监督。 1 1 3 土地征用制度改革 我国的征地制度是在计划经济时期开始制定的，几十年来虽经多次修改，但仍未 摆脱计划经济的痕迹，已不能适应社会主义市场经济的新条件。在市场经济不断发展 的今天，我国的征地制度越来越暴露出其不足和对市场经济的不适应，主要表现在： 征地范围过宽；征地管理方式欠妥：征地补偿标准低；被征地农民安置办法不完善： 征地引起的社会问题多；征地程序不透明等等( 李光渌，2 0 0 3 ) 。这些问题已对现时的 征地制度带来不小负面影响。而市场经济的发展要求我们有一个程序公开、合理补偿、 利益各方平等参与、快速高效的征地制度，在保护耕地和农民利益的基础上保证国家 公共事业建设用地的需要，控制以赢利为目的的建设项目盲目圈地和占地行为。因此， 改革征地制度以适应不断发展的市场经济已成为大势之所趋。 上述问题的存在，困扰甚至阻碍着地方各级政府职能部门征地管理工作的顺利开 展，表明我国现行的征地制度必须根据新的经济和社会发展形势作出相应的变革。1 9 9 9 年国 ：资源部成立了“征地制度改革研究”课题组，对各地征地情况进行调研，对 征地制度改革问题开展专题研究。2 0 0 0 年，“征地制度改革研究”的课题被正式列入 国土资源部软科学研究计划。2 0 0 1 年下半年，国土资源部专门召开了“征地制度改革 试点座谈会”，拟定了征地制度改革试点总体方案，并陆续在上海、南京、温州、 福州、佛山等九个城市进行征地制度改革的试点。2 0 0 2 年1 0 月，北京市通州区等1 0 个城市( 区) ，被确定为全国第二批征地制度改革试点城市。鉴于首批试点城市全部集 中在沿海地区，因此第二批主要选择了中西部地区的城市，这有利于结合不同地域的 经济发展进程和征地工作实践，对征地制度改革作多角度、全方位的探索。 改革现有的征地制度，探索建立适应社会主义市场经济发展的新的征地制度，是 合民心、顺民意的政府改革行为，也是一项浩大、复杂的改革工程，需要反复思考， 反复实践，不断总结和提炼实践中创造的经验，将其规范化，并上升为法律、制度。 2 南京师范大学博士毕业论文土地征用制度改革的理论分析与实证研究 征地制度的改革，还需要历经一个相当长的过程。但试点工作的全面展开，毕竟意味 着经过两年多的理论研讨和准备，我国征地制度改革已进入一个新的里程。 1 2 选题的目的与意义 1 2 1 研究背景及选题由来 1 2 1 1 现行征地制度的缺陷已成为征地制度改革研究的内在要求 随着我国市场经济的发展，城市化的推进，大量集体土地被征用。然而，在城市 获得发展的同时，很多失去土地的农民集体和广大农民的利益却受到了侵害，导致农 民上访，政群、干群关系恶化，影响了社会的稳定，也妨碍了城市化进程的进一步推 进。从我国目前的土地征用实践来看，土地征用过程中矛盾重重，腐败频发，违规操 作，侵害被征用者的权利的现象愈渐频繁，在某些地方已演变成了严重的社会问题， 据有关部门统计：2 0 0 2 年全国1 3 以上的群众上访归因于土地问题，而其中6 0 左右 直接由征地问题引起。探索和研究如何改革土地征用制度，以推进经济社会的协调发 展，已成为一个非常急迫的问题。 当前土地征用中出现的种种问题，无不与我国土征用法律、法规不完善，土地征 用制度存在缺陷有关( 钟穗珍，1 9 9 7 ) 。目前，土地征用中存在的主要问题概括如下： 1 、土地征用权滥用 土地管理法第四十三条规定：“任何单位或个人进行建设，需要使用土地的， 必须依法申请使用国有土地。”第二条第四款规定：“国家为公共利益的需要可以依法 对集体所有的土地实行征用。”这种自相矛盾的规定实际上将“公共利益”从公共设施、 公益事业等狭义的概念扩大到所有经济建设。法律实际赋与了国家以“公共利益”为 名征用任何土地来用于任何建设的权力。按照亚当斯密的观点，任何经济活动都有 一定的公益性，市场这只“看不见的手”将许多人的自利行为合成为促进繁荣的公益 行为。国家机关正是以此作为自己不当征地的最好理由，把公共利益扩展到所有经济 建设，把市场主体商业投资亦视为公共利益的需要，从而频繁地使用土地征用手段。 显然，仅仅为了某种市场主体的经济利益而强制征收土地的行为，实际上是通过国家 公权力来强制剥夺一部分入的利益来满足另一部分入利益的行为，这是国家权力对私 人权利最严重的侵害。 我国法律对“公共利益”的外延界定不明以及法律本身的矛盾，给予了国家机关 权力寻租的借口，导致了部分土地征用权的极度滥用。2 0 0 4 年国务院五部委对全国土地 市场进行了治理整顿，检查验收表明，截至2 0 0 4 年6 月1 7 日，除内蒙古自治区以外，全 国3 0 个省( 自治区、直辖市) 共清理出各类开发区6 7 4 1 个，规划用地面积3 7 5 万平方公 里，超过了全国现有城镇建设用地3 1 5 万平方公里的总面积( 宋建军、石培华、肖金成， 2 0 0 5 ) 。开发区中的土地绝大多数通过征用的形式获得，而开发区中的许多企业用地很难 与严格的公共利益用地挂上钩。例如，据曲福田等调查，某省1 1 个县某年的2 0 0 个最 大的用地项目中，属于公益事业的如公路、学校等4 2 项，占2 1 ；属于机关的l o 项， 南京师范大学博士毕业论文土地征用制度改革的理论分析与实证研究 占5 ；而以盈利为目的公司、企业1 4 8 项，占7 4 ，其中房地产项目3 5 项，占1 8 如图1 1 所示。这种征用目的扩大化的现象，在各地非常普遍。 圈1 1 某省1 1 个县某年2 0 0 个用地项目类型图 2 、土地征用程序存在的问题 我国土地管理法规定，国家若建公共事业需征地的，由建设单位向县以上地 方人民政府土地管理部门提出申请，由县以上人民政府审查核批。国务院、省( 直辖市、 自治区) 等政府部门有不同的审批权限。需要征用农用地的，首先进行农用地转用审批， 然后再办理征地审批( 国务院批准农用地转用的除外) 。在完成这两项批准后，由县级以 上地方人民政府予以公告并组织实施，被征用士地所有权入、使用权入在公告期限内 到土地管理部门办理征地补偿登记，并在补偿标准确定后获得补偿。上述规定，在某种 程度上似乎比较严格，但规定过于原则，操作性不强，导致了以下问题的产生： 土地审批程序不严格，违法用地现象泛滥。我国土地征用过程中最大的问题是 不按审批程序擅自占用土地，通过买卖、出租等非法转让土地，以及越权审批、先征 后批、少征多占、以合法征地掩盖非法占地等。特别是在兴办开发区热潮中，很大部 分开发区未经国务院和省政府批准而建立。 土地征用缺乏监督机构。许多国家和地区，除设立土地决策、咨询、执行机构 外，还专门设立仲裁机构裁决征用者与土地所有者之间的争议，以保证土地征用的合 理性与公平性。我国土地管理部门中没有这样一个部门来裁决征用中的争议及规范征 用双方行为。县、乡、镇政府部门是土地所有者主体的代表，同时又是征用土地的使 用者和管理者，而土地管理部门在重大决策上需听从于政府，政府部门集多种职能于 一身而无有效监督，致使政府部门产生大量违法征占土地的不法行为。目前，违法征 用、占用土地的主体有相当大部分是各级政府部门。 土地征而不用，闲置浪费现象严重。由于土地征用费低，许多地方借建设用地 4 南京师范大学博士毕业论文土地征甩制度改革的理论分析与实证研究 为名占用土地，行非法倒卖土地之实。大量土地征用后被闲置，造成土地资源的巨大 浪费。据原国家土地管理局1 9 9 7 年统计，全国被征用后闲置的土地高达“6 5 万公倾， 占征地总面积5 8 ，其中耕地6 2 8 万公倾，占闲置土地总面积的5 4 ，且有3 4 5 万公 顷闲置耕地已无法耕种( 曹义，2 0 0 2 ) 。 3 、征地补偿中存在的问题 1 9 9 9 年1 月1 日起施行的新土地管理法规定：“征用耕地的土地补偿费为该耕 地被征用前三年平均年产值的6 至1 0 倍”：“征用耕地的安置补助费按照需要安置的农 业人口计算每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年 平均产值的4 至6 倍，最高不得超过1 5 倍”；“土地补偿费和安置补偿费的总和不得超 过土地被征用前三年平均产值的3 0 倍”。 很显然，上述标准是一种政策性的刚性规定，是政府标价，而未考虑土地的区位 差异、土地被征用前的潜在收益等市场调节因素。而且，征地对集体和农民的补偿费 用以被征用土地年产值为计算依据，土地补偿费和安置补助费的多少主要取决于土地 种植结构和农业产值。按这样的标准征地，就会出现让人不可思议的事情。有些地区 习惯水田种水稻，旱地种经济作物，按产值计算，不可避免地会出现好田即水田的补 偿费比劣地即早地的补偿费低的现象，并出现建设项目选址在基本农田上而不愿在山 坡地等劣地上的奇怪现象。另外，在一定地区范围内，耕地在农业生产能力和产值上 并无多大区别，如南京市的高淳、溧水等远郊地区耕地的产值并不一定比江宁、雨花 等城郊结合部低。简单地按产值倍数进行补偿未免有失公正。 按照不科学的补偿标准计算出来的征地补偿费用必然不符合实际情况。事实上， 我国的征地补偿费用一直很低，在很多地方无法从根本上保证被征地农民的生活水平 不因征地而下降从而也带来了许多问题。例如，基层政府滥用征地权，导致城镇周 边与交通沿线的高产稳产农田锐减；征用后的土地低价出让，土地收益流失；滋生土 地隐形市场，征地补偿标准与农地市价相去甚远，在比较利益的驱动下，集体经济组 织和农民擅自以各种隐蔽形式处置农地，如土地转让、土地入股、土地联营等。 4 、征地中农民利益受损的问题 我国集体地的产权主体很不明确，宪法、民商通则、土地管理法以及农 业法等重要法律都规定农村土地为农民集体所有。但是，“集体”具体指哪一级哪个 组织，相关法律没有明确。土地管理法规定：农民集体所有的土地依法属于村农民 集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上 农村集体经济组织的农民集体所有的。由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、 管理；已经属于乡( 镇) 农民集体所有的，由乡( 镇) 农村集经济组织经营、管理。这些表 述肯定了我国农村土地产权的“三级所有，队为基础”的现状，而这种现状是我国土 地改革和人民公社运动的历史留下的。但目前存在的问题是：一是集体所有的土地属 于集体经济组织，但乡( 镇) 政府是国家机关，而不是集体经济组织，谁代表乡( 镇) 行使 南京师范大学博士毕业论文土地征用制度改革的理论分析与实证研究 集体所有权? 二是村民小组虽是基础，但村民小组没有独立法律地位和独立财产，土 地所有权由谁来行使? 三是村民小组土地所有权与村集体土地所有权权属长期不明， 平时集体所有权的代表为村，一旦涉及土地利益时，双方互相争执，矛盾重重。 因为集体土地所有权权属不明，导致土地补偿费归属不明确。这就为相关人员从 中牟利提供了条件。我国土地低价征用，高价出让，土地增值分配主要为各县、乡、 镇所得。地方政府与村集体和农民的权益差距极大。 1 2 1 2 构建新型的征地制度是发展市场经济和建设和谐社会的要求 我国现行土地征用制度形成于计划经济时期，对当时国民经济发展起到了积极促 进作用。但随着社会主义市场经济的逐步建立，其存在的一些内外缺陷正在日益显现 出来，各地因征地引起的社会矛盾越来越突出，特别是因征地造成的农民生活水平下 降、就业无着落等间题日益严重，已成为影响社会长治久安的重要因素之一，也成为 建设和谐社会的障碍。因此，迫切需要进行改革已成社会共识，研究、探索和构建新 型土地征用制度的任务追在眉睫。 1 2 1 3 南京市征地制度改革的实践是本文研究的支撑点 南京市是国土资源部于2 0 0 1 年下半年确定的全国9 个首批征地制度改革的试点城 市之一。几年来，按照国土资源部和江苏省国土资源厅的部署，在南京市政府的直接 领导下，始终把征地制度改革试点工作作为全市改革、发展和稳定的一件大事来抓： 一是自上而下建立了征地制度改革工作指导网络，加强对征地制度改革工作的领导： 二是专门成立了征地制度改革研究课题组，在深入调查研究的同时，多次召开高层次、 多层面征地制度改革理论研讨会，加强理论研究；三是认真部署并落实分区试点工作， 将征地制度改革的研究分成若干子课题，在全市所属区县各有侧重地进行实践，并及 时研究新问题，总结经验。试点工作以保护农民利益为根本，以构建新的政策框架为 目标，以改革和创新为动力。坚持一手抓理论调研，一手抓制度的建立。通过历时两 年半的充分酝酿、反复调研和广泛征求意见，于2 0 0 4 年4 月正式出台了新的南京市 征地拆迁补偿安置办法和南京市征地拆迁补偿安置标准，并下发了一系列的配套 性文件，从而形成了南京市新的征地拆迁政策框架。 南京市征地制度改革的实践过程如图1 2 所示。 笔者自始至终参加了南京市征地制度改革的研究，较系统地查阅了国内外与征地 制度有关的文献；结合南京市的工作实践，对征地制度改革的思路进行了较深入的思 考与探索，在此基础上实现了本论文的撰写。 1 2 2 研究工作的理论意义和实践价值 征地制度改革有利于社会经济的发展，有利于提高土地的利用率，有利于保证社 会公共利益的实现，有利于政府在征地问题上的行政管理，有利于行政权、事务权和 监督权的分离。因而它也有利于我国经济的可持续发展，有利于社会的稳定和进步。 法学家们甚至评价说，这场改革为完善中国物权立法莫定了基础，是中国地政领域法 6 南京师范大学博士毕业论文土地征用制度改革的埋论分析与实证研究 图1 2 南京市征地制度改革的实践过程略图 制化的一个基本措施( 朱林兴，2 0 0 4 ) 。它不仅仅是土地管理领域的一场新变革对推 动我国法制建设也将具有重大意义。 土地是农民的生存之本，是农业生产最重要的生产资料，也是农民最基本的生活 保障。依法保护农民的土地权益，实际上就是保护农民的物质利益，尊重农民的生存 权利和民主权利。加快经济发展固然要增加对土地的需求，但不能违反党的农村土地 政策和国家法律，更不能把未来经济发展建立在牺牲农业和农民利益的基础上。建立 有利于保障农民权益、有利于控制占地规模的征地制度，对于保持农村社会稳定、促 进城乡经济社会全面协调可持续发展具有重要意义。 要改革和完善现行征地制度，必须要进行理论上的深入探讨，依据相关的理论基 础，对现行土地征用制度存在的问题和弊端进行深入剖析，这样才能理清改革的思路， 提出科学、合理和可行的对策。本文正是遵循以上思路来研究，为深化我国征地制度 改革研究及推动我国征地制度改革的进程做出贡献。 1 3 国内外土地征用制度的研究及实践综述 1 3 1 国外研究及实践 1 3 1 ，1 征地制度研究 法规属于上层建筑、生产关系范畴。任何法规都是应生产力稻经济基础发展需要 而形成和发展的，征地制度是土地管理制度的重要内容，构成为国家重要法规之一。 它最初诞生于1 9 世纪的西方资本主义国家。在私有制为主要特征的资本主义国家，相 当一部分土地属于私人财产，土地所有制对土地具有绝对的排它性和占有关系，这种 绝对的排它性和占有关系受到国家法律的保护。由于土地是社会经济发展的重要载体 7 南京师范大学博士毕业论文土地征用制度改革的理论分析与实证研究 和基本条件，这样，随着社会经济发展，土地利益中的社会需要或者说公共利益的社 会性与土地私有的绝对排它性发生了尖锐矛盾，迫切需要从土地制度的构筑上来解决 这对矛盾，于是征地制度便应运而生。由于这- - n 度一方面承认个人财产的不可剥夺 性，给被征用主体以必要的、恰当的补偿；另一方面，又坚持社会整体利益优先原则， 当个人利益与社会利益发生矛盾时，前者应服从后者。两者恰当地结合确保了土地产 权的私人决定性向社会性的顺利转变，保证了社会以“公共利益”为目的用地之需要 ( 段文技，2 0 0 1 ) 。 何谓土地征用? 即政府为了公共利益而依法强制取得他人土地并给予补偿的行 为。这里所指的法，是指国家宪法和征地法。考察当今世界各国和地区，由于 政治制度、生产力发展水平等方面存在的差异，由此对征地目的性和适用范畴的表述 也不一，大致有三种情况：其一是笼统、原则性地规定了征地的目的，但没有列举具 体适用范围，如我国以及其它一些发展中国家：其二，缺乏对征地目的原则性的表述， 但适用范围明确，如日本和香港地区：其三，对征地目的有原则表述，又详细地规定 了适用范围如欧美、韩国和台湾地区。概况来讲，一些现代法制国家和地区的征地 制度都比较科学和完善，具有以下几个特点： 1 、公共目的性。土地征用权的合理性在于符合社会整体利益，其主要衡量标准是 土地征用后较征用前更具社会效益。这些国家和地区的征地法对公共目的性有严格的 限定。由于“公共利益”具有概念上的高度抽象性、发展上的动态性，这就决定了把 握上具有一定的难度。为了防止土地征用权的滥用，这些国家一方面严格遵循土地管 理制度，另方面十分重视社会民众的参与权、选择权。对于社会普遍承认的绝对公 共利益的用地项目，如国民健康、市政基础设施等，国家严格按征地法行事；而 对那些由社会发展不同阶段所引发的、符合社会、国家急需的相对公共利益项目，则 需要由政府和全体民众讨论、认同，未经全体民众讨论、认同的，政府不得滥用征用 权力。 2 、强制性。土地征用权是以国家公益权力为依据而实施的行为，具有行政强制性。 3 、透明性。现代法制国家对被征用主体以及有关各方实旅信息对称的透明化操作， 及时、准备、全面公示征地项目的各项信息，包括征用土地适用方向、遣价、补偿标 准及其计算方法，以及政府批准文件等，从而有效地遏制了暗箱操作而产生的徇私舞 弊、钻法律孔子、侵犯被征用主体权益等现象。 4 、公平补偿性。基本公平、正义的原则，尤其随着社会发展、个人财产不可侵犯 的意识的日趋强化，国家极为注重对牺牲土地私有的绝对排它性以满足社会公共利益 需要的被征用主体以公平合理的补偿，而且尽可能地在保障个人财产权利的前提下实 施征用权。 上述可见，现代法制国家或地区对土地的征用权是受到严格限制的，它的两个基 本前提是：对土地财产权利的尊重和维护、社会的监督和制约。这对于改革我国现行 8 南京师范大学博士毕业论文土地征用制度改革的理论分析与实证研究 征地制度无疑具有重要的借鉴意义