民国初期的经济法制建设(一).doc

民国初期的经济法制建设(一)近代中国的资本主义经济法制建设，起始于清末新政时期，展开于民国初年，完成于国民党政府时期。其中民国初年的经济法制建设基本奠定了近代中国的资本主义经济法制体系，有承上启下的重要地位，且对建立和维持当时的资本主义经济社会秩序，促进资本主义经济的发展，均具有重要的意义，这也反映了辛亥革命对中国资本主义发展的推动作用。一概况和特点民国初年的经济法规建设起始于孙中山领导下的南京临时政府时期，但系统的制订工作则是从袁世凯为首的北洋政府成立后才开始的。1912年5月14日，袁世凯命令工商部：“从速调查中国开矿办法及商事习惯，参考各国矿章、商法，草拟民国矿律、商律，并挈比古今中外度量权衡制度，筹订划一办法”1.此后，在资产阶级代表人物刘揆一和张謇任工（农）商总长期内（1912年8月2日-1913年7月18日；1913年9月11日-1915年9月18日），开始系统地制订经济法规。到了1921年，已颁布经济法规四十多项（不含各法规施行细则），包括工商、矿冶、金融、权度、农林、经济社团，引进外资和侨资等方面2.资本主义经济法制体系的初步完成与清末新政时期颁布的经济法规相比，民初的经济法制建设向前跨进了一大步。首先，所颁法规种类比较齐全，内容较为详尽，初步形成了资本主义经济法制体系。清末所颁的经济法规约计十余项3，其范围虽已涉及新式工业、商业、矿业、铁路、银行和商人社团，但其内容比较简略单薄，主要限于新式企业和社团的创办手续和组织方式。民初所颁的经济法规不仅在种类上已明显增加，而且在内容上也比较周详全面。如商人通例由清末的9条增至73条，公司条例由清末的67条增至251条，矿业条例增至111条，商会由清末的26条增至46条，等等。这些法规不仅规定了企业和社团的创办手续和组织方式，而且对其停闭、转让、纳税、财务、分配、奖惩等方面也都有比较明确的规定。总的来看，民初所颁的经济法规已包括了社会经济的各主要部门，且不同程度地涉及生产、交换、分配、消费和政府经济管理等领域。中西结合，广采众议其次，近代中国作为一个后发的资本主义化国家，在制定经济法规时当然可以参考先发资本主义化国家已有的经济法规，但只有与中国的实际经济状况相结合，才能制订出比较切实可行的经济法规，才具有较高的科学性和可行性。清末经济法规的制订，由于行之仓卒，订者无知，既没有很好地领会西方经济法规的精神，也未及详细调查中国的经济习惯，因此所颁经济法规的功能极其有限。正如民国初年的一篇反映资产阶级意见的文章所言：清政府虽“摹仿他人，颁布一种商律，但是定法律的人没有法律思想，也不明商业习惯，徒有规定，不能实施”4.民初经济法规的制定则在参考西方有关法规的基础上，较多地注意到了本国的经济状况。其中最为重要的商人通例和公司条例，系根据清末各商会所商讨拟订的商律总则和公司律草案而制订的。1907-1909年，上海商务总会、商学会和预备立宪公会受清政府委托，开展商业习惯调查和商法修订工作。他们“延聘通晓法律之士，调查各国法理，证以中国之商习惯，历二年之久”，召开两次全国商会商法讨论会，最后与农工商部一起修订了以上二律，并由农工商部呈请资政院审议颁发，后因辛亥革命爆发而未及颁行。民国成立，张謇出任农商总长后，“即邀原起草员来京，复加审视，修正十余条”，呈请袁世凯交付国会议决公布5.因此，该二律的制订具有广泛的社会基础，颁布后颇受工商界的欢迎。其它经济法规的制订也比较广泛地征求了工商界的意见，在1912年11月召开的全国工商会议上，工商界代表对公司注册章程、商标法、特许法、矿业章程、权度法、商会法、保息法都提出了许多建议和要求，后来工（农）商部在制订经济法规时均有多少不同的采纳6.法规修订更照顾资产阶级利益第三，较多地体现了资产阶级的利益。如果说经济法规的制订以商业习惯为出发点已经体现了资产阶级的利益的话，那么根据工商界的要求对已颁法规作修改则更进一步体现了资产阶级的利益。在这一方面，最典型的事例是商会法的修订。1914年9月12日，民国政府颁布商会法。各商会对新颁商会法不尽满意，提出了不少修改意见，尤其是对取消总商会、全国商会联合会和行文程序把各商会视为同级政府机关下属组织，表示强烈反对，坚决要求修正。从商会法颁布后到1915年4月的半年多时间里，全国商会联合会和各地商会函电交加，接连不断地向农商部提出修改要求7.1915年3月25-29日，全国商会联合会上海总事务所还召集二十一个省区商会的七十五名代表，举行了全国商会临时代表大会，专门讨论商会法修改问题，议决通过了修正草案和意见书，并提请政事堂转呈大总统核准公布。其意见书提出了五点修改建议：（1）各省会及通商大埠应设立总商会；（2）应允许组织全国商会联合会，并得设立总事务所；（3）一县之中不以一会为限，及商务繁盛之区均可设立商会；（4）商会行文程序不能以行政官厅之阶级相绳；（5）商会图章不拟由各商会按内务部统一规定之式样各自营造，而应由农商部颁给关防8.在全国各商会的力争之下，袁世凯政府为缓和与资产阶级的矛盾，不得不考虑修改商会法。1915年11月9日，参政院通过了经由张謇提交的全国商会联合会修正商会法案，并谘请袁世凯“查照施行”9.12月14日和次年2月1日，袁世凯先后签发公布了修正商会法和商会法施行细则，完全接受了全国商会的修改意见10.除了商会法之外，其它法规也有经工商界建议而作修改者。如对于公司条例，农商部根据商情，于1916年1月经袁世凯批准后，将条例中第124条原定的公司股分每股金额，分期收缴者，“至少以五十元为限，但一次全缴者，不妨以二十元为一股”，改作“分期缴者至少以二十元为一股，一次缴者得以五元为一股”，以利招徕股分。又将第186条原定的，公司在开业前可付给股东年息六厘的官利，开业后只准付余利，不准再付官利，改作开业后“准其酌给官利，仍由余利中分派，不得动用本金”，既顾及了股东的利益，又防止了公司的“以本充利”11.对矿业条例，第十六条规定：“煤矿以二百七十亩以上，十方里以下，其它各矿以五十亩以上，五方里以下为限”；并由农商部附加通令，凡矿区面积不及条例所定最低限额的旧有小矿，必须在一年之内自行扩充或合并，否则“当即查明封禁”12.这自然要遭到众多的小矿业主的反对和抵制，“直隶、河南等省咸纷纷以矿区限制过严为言”。农商业部在“默察各省小矿情形”之后，感到“若不量予变通，实有窒碍难行之处”，于是经袁世凯批准后，于1915年7月又制订颁行了小矿暂行条例，“与矿业条例相辅而行”，允许矿区面积不足矿业条例规定之最低限额者，继续照办13.至于对其他已颁经济法规，应工商界的要求和经济形势的变动而作出一些枝节性的修改或临时变通，则难以一一类举。由上可见，在民初经济法制建设过程中，袁世凯领导支持于上，由资产阶级代表人物执掌权力的工（农）商部主持于中，广大的资产阶级参与于下，形成了一种上中下三方面互相配合的局面，这才使民初经济法规的制订工作得以全面而迅速的展开。尤其是资产阶级的广泛参与更使之走向健全化和科学化。这一切无疑是辛亥革命造就了一个比较资产阶级化的政府和比较民主化的政治体制的一种表现。二意义和作用法律的主要功能是建立和维持某种特定的社会秩序，经济法规的主要功能自然是建立和维持某种特定的经济社会秩序。民初所颁的经济法规，就其所涉及的范围和本身内容的特有法律功能而言，它们使清末新政时期开始产生的资本主义经济秩序得到了进一步的调整和完善。政府经济管理的法制化和经济化政府把自己的发展经济规划变成社会实践和管理社会经济的方式有多种多样，但是只有在采取法律和经济的方式之后，才能取得比较普遍的社会效果，才符合资本主义经济管理的基本原则。民初所颁经济法规，已程度不同地涉及社会经济和政府经济管理的各个方面，这表明政府对社会经济的管理开始走上法制化的道路。在鼓励和引导社会经济活动方面，民国政府不仅采用了舆论号召和荣誉奖励的方法，而且采用了经济手段。其一是实行保息和补助政策。公司保息条例规定，拨存公债券二千万元作为基金，对棉织业、毛织业、制铁业、制丝业、制茶业、制糖业六类新办企业给予三年保息。植棉制糖牧羊奖励条例规定，凡扩充植棉者，每亩奖银二角；凡改良植棉者，每亩奖银三角；凡种植制糖原料者，蔗田每亩补助苗银三角，肥料银六角，甜菜田每亩补助菜种银1角、肥料银三角；凡牧场改良羊种者，每百头奖银三十元。其二是实行减免税厘政策。1914年初，对“与国际贸易处竞争之地位者”和“为制造品之原料者”的商品减免税厘14.3月，颁布矿业条例，所定之矿税较清末大为减轻，矿区税（每亩每年），贵重矿由0.42元减至0.30元，一般矿由0.28元减至0.15元；矿产税（按值抽税），贵重矿由10%降至1.5%，一般矿由5-3%降至1%；取消清末旧章每年提取公司余利十分之五归政府和业主均分的规定。其三是实行专利政策。暂行工艺品奖励章程规定：“凡关于工艺上之物品及方法首先发明及改良者”，可以享受三年或五年的生产经营专利。其四是减少新办企业注册费。1913年5月颁布的公司注册暂行章程，对所有公司一律按资本数额确定注册费之多少，且“从轻规定”注册费标准。1914年7月19日正式公布的公司注册规则和商业注册条例，其所定的各等公司注册费又较暂行章程所定标准降低了33-80%不等15.与清末以官爵奖励企业的主要投资者相比，民初经济法规中的上述经济奖助措施，不仅具有更大的实际效应，而且使创办者和全体投资者共同受益，具有普遍的鼓励意义，这无疑是经济管理手段经济化的重要表现。企业和企业家的法人化所谓企业和企业家的法人化，就是确定企业和企业家的法律地位，包括规定他们的存在资格，确认他们的财产所有权和经营自主权，赋予他们特定的经济权利和义务。关于存在资格，公司条例对公司的概念作了明确的界定，只有“以商（泛指工商各业作者）行为为业而设立之团体”才可称为公司；并对无限公司、两合公司、股份有限公司、股份两合公司等不同类型公司的组成方式和停闭、解散，都作了明确的规定。商人通例把商人的范围界定为：“商业之主体之人”，包括买卖、赁贷、制造、加工、水电煤气、出版印刷、金融、信托、劳务承揽、旅店、堆栈、保险、运输、托运、牙行、居间、代理等业之厂店行号的业主，此外“凡有商业之规模布置者，自经呈报该管官厅注册后，一律作为商人”。也就是说，凡经注册设立之所有企业的主要开办者均属商人。关于财产所有权和经营自主权，公司条例规定：“凡公司均认为法人”，有照章招集和运用资本之权，其财产受政府保护，非因依法解散、退股，任何人不得随便侵占、处置；股东有依法投入、撤退、出售、转让、清偿自己股份的权利。在经营上，各公司均有按照其注册之营业范围自主经营的权利。公司条例规定：“执行业务者为股东之全体或其中数人”，“代表公司之股东，凡关于公司营业事务均有处理之权限”。商人通例规定：商人“有独立订结契约负担义务之能力”；“得以其姓名或其它字样为商号”；“如有他人冒用或以类似之商号不正之竞争者，该号商人得呈请禁止其使用，并得请求损害赔偿”。矿业条例规定：凡中国国民或法人均有“依本条例取得矿业权”的资格。矿业权一经取得，即被“视为物权，准用关于不动产诸法律之规定”，地面业主或任何他人不得抗拒或侵犯。对于企业及其经营者和股东的其它责任、权利和义务，公司条例、商人通例、矿业条例及各种注册条例均有明确而详细的规定。这一切不仅使企业的自主权有所保证，而且促使企业的经营管理走上规范化的轨道。竞争的自由化和正规化竞争的自由化和正规化，也就是企业和企业家拥有进行合法自由竞争的权利。民初所颁的经济法规使企业和企业家开始获得这一权利。如公司条例允许企业家在任何地区开办企业或设立分支企业。矿业条例则规定：金、银、铜、铁、煤等一类矿质，不论申请者是否拥有地面所有权，“应以呈请矿业权在先者有优先取得矿业权之权”；水晶、石棉、云母、大理石等二类矿质，地面业主有优先取得权，如地面业主弃权或不能按时开工，“得另准他人取得其矿业权”。此外，封建垄断性专利权的取消，也为竞争的自由化和正规化创造了有利的社会条件。暂行工艺品奖励章程规定：只有确属发明创造者，才能享受三至五年的专利权，废除了清末实行的那种几十年内不许别家同类企业在同一地区乃至全国境内开办的垄断性专利权。与此同时，也禁止不正当的竞争，冒名冒牌行为为法律所不许。这样既保护了发明创造，又打破了特权垄断，为合法的自由竞争创造了有利的条件。融资渠道的社会化和国际化畅通而宽广的融资渠道是资本主义企业产生发展的首要条件，民初所颁经济法规中，关于银行营业、证券交易、外资利用、侨资引进的规定，促使这一首要条件有较大改善。南京临时政府期间，先后颁布了中央、商业、海外汇业、兴农、农业、殖边、惠工、储蓄、庶民银行则例16，鼓励银行事业，整顿金融秩序，活跃金融市场，以扶助农工商实业，使金融制度初具规模。袁世凯政府成立后，又先后颁布了劝业、农工、农商银行条例和章程。拟设立全国性的大型劝业银行，“以放款于农林、牧垦、水利、矿产、工厂等事业为目的”；号召每县均设农工银行，“以通融资财，振兴农工业为宗旨”。与此同时，还颁布了证券交易所法，准许每一地区设一证券交易所，以便“国债票、股分票、公司债票及其它有价证券”之流通。这些条例、法规的颁行，促进了银行、证券交易所等金融业的发展和金融制度的完善，金融市场益趋活跃，使企业的融资渠道日益社会化。关于利用外资，矿业条例规定：“凡与中华民国有约之外国人民得与中华民国人民合股取得矿业权，但必须遵守本条例及其它关系诸法律，外国人民所占股分不得逾全股份十分之五。”这虽然会给外资侵华造成可乘之机，但也为中国企业开辟了国际融资渠道。在鼓励华侨回国投资方面，1913年11月由袁世凯签发的保护华侨投资实业之通令声称：“嗣后各处侨民投资回国兴办实业者，应由各省行政长官通饬所属从优待遇，协力维持。”1915年5月，福建省制订了保护华侨回国投资办法五条，对回国