浅析邻避效应与邻避治理.doc

安徽工业大学学年论文2 浅析邻避效应与邻避治理浅析邻避效应与邻避治理以浙江余杭事件为例摘要：在城市服务设施的建设中，部分公共设施因为具有极强的负外部效应，属于公众嫌恶厌弃型的公共设施，使公众产生了“不要建在我家后院”的抵制情结。通过分析2014年浙江余杭地址垃圾焚烧发电厂事件，发现公众的心理因素、经济因素、政府信任危机、公平性问题以及决策程序问题是导致邻避冲突产生的原因。因此，政府需要厘清自身角色以协调多方利益，扩大公民参与以降低邻避意识，科学选址以弱化位置的邻避效应，提供风险保障以缓解居民的担忧以及合理补偿以提高满意度，借此来缓解和疏导公众的邻避情结。关键词：邻避效应，余杭事件，垃圾焚烧发电厂，补偿机制，公民参与，科学选址，风险保障一、引言2014年4月，杭州市公示了2014年重点规划工程项目，其中包括，即将在城市西部的余杭区中泰乡建造一座垃圾焚烧发电厂项目，以解决日益严峻的垃圾处理难题。但由于担心这些设施对身体健康、环境质量、资产价值等带来的多重负面影响，包括城西部分居民在内的群众多次集会进行抗议。10日，大量群众涌上02省道和杭徽高速余杭段，导致交通长时间中断和部分人员受伤。杭州市委、市政府有关负责人则表示，理解公众的心情，但这种“欢迎建垃圾焚烧场，但不要建在我家门口”的“邻避思维”让政府左右为难。杭州在城市的东南西北四个方向都建有垃圾焚烧厂，但每天的处理能力已经严重跟不上垃圾的产生速度。除现有的焚烧能力之外，杭州市每天尚有超过5000吨的垃圾无法处理，只能实施直接填埋。此举不仅对环境影响更为巨大，而且现有填埋场的承载能力不足6年。建设垃圾焚烧厂的确是目前实现垃圾减量、缓解目前杭州“垃圾围城”现象的最有效方式。建设垃圾焚烧发电厂原本是一件加强城市基础设施建设的利民之举，为什么会遭到民众的强烈反对？这就是本文所要探讨的“邻避效应”。二、邻避效益概述邻避效应 ( Not - In - My - Back - Yard ) 指居民或在地单位因担心建设项目对身体健康、环境质量和资产价值等带来不利后果, 而采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。对邻避效应的认识、引导和克服,是各国现代化过程中公共政策决策面临的一般性挑战。在我国高速的城市化发展过程中, 一方面居民对具有公益性的城市公用事业和市政基础设施的需求激增; 另一方面公民的权利意识强化, 信息传播渠道增加, 对邻避设施的集体抵制行为越发容易形成。在垃圾处理设施、机场、电网、化工设施、公共卫生中心等的建设上, 已经频发因不满政府的补偿方案而出现的集体性维权行为。从公共政策的角度, 邻避效应通过产生利益受损人而促使其以反对者的姿态进入到公共决策及执行的过程中。在利益相关人的信息不足、信任缺失和权利缺乏保护等主观因素作用下, 这种利益损失往往导致对抗性行为, 易于使得政策过程走入到不合作博弈的死胡同。从本质上看,克服邻避效应的关键是对利益受损人进行合理的补偿; 而从策略上看, 如何进行参与式的公共政策设计, 使得邻避设施的利益相关人能够成为决策与执行过程的内部人,从而在较大程度上实现负外部效应的内部化, 是达成行之有效的补偿方案的重要基础。三、导致邻避效益的因素（一）心理因素心理因素指居民由于邻避设施的风险不确定性而产生的心理上担忧和恐惧。居民对环境风险和健康风险的担忧导致选址地附近居民对垃圾焚烧厂产生“有害的”或“恐惧的”认知，构成了邻避冲突的心理基础。余杭事件中，选址地周边居民对于反对垃圾焚烧发电厂的兴建表现出非常强烈的凝聚力和集体行动意识。1.对环境污染的担忧随着人们环保意识的增强，以及有关环境污染方面大量负面的报道，使人们拉紧了抵抗环境污染的这根弦。再加上政府对信息的单方向操控以及新闻媒介对于日本等国家早期建造的垃圾焚烧厂进行灾难性或选择性报导，导致选址地附近居民对于垃圾焚烧造成的二次污染“谈虎色变”，引起了公众对邻避设施的恐慌。2.对健康风险的担忧对环境风险不确定性的担忧，导致的最直接后果是居民担心垃圾焚烧发电厂会给当地居民造成健康方面的影响。公众反对邻避设施会关注三件事，即房产价值、个人安全感以及小区舒适度，这其中有两项关系到健康问题。如果城市公共设施的设置可能会降低住宅的舒适度，令附近居民焦虑不安或使其健康受到威胁，居民会采取行动反对邻避设施的兴建。在余杭建设垃圾焚烧发电厂，首先，会对附近居民的心理健康造成极大的伤害，无论有关部门如何强调焚烧技术的成熟性、设备的先进性，都无法从根本上消除居民对垃圾焚烧发电厂的担忧。其次，居民担心垃圾焚烧厂会对身体健康造成威胁。（2） 认知因素1.知识与信息欠缺。当利益相关人缺乏对公益性邻避设施的近期与远期后果的充分了解时，容易接受一些不准确或错误的概念，在主观上缩小邻避设施的正面效应，夸大其负面后果。2.对问题、风险和成本的狭隘和局部的观点。“只要不建在我的后院就行”，“凭什么由我们来承担应该整个社会承担的后果”，这些都是在缺乏社会责任感时可能出现的狭隘观点。在基层社会政治中，这些观点易于获得群众支持，并可能被一些基层政治人物所操纵。3.对邻避设施的情绪化评价一方面邻避设施的选址和补偿决策等，往往会被社区认为是强加的，导致情绪化反应；另一方面对抗性情绪和行为会加剧社区对设施的可能威胁的主观预期，形成恶性循环。（3） 经济因素邻避设施的的兴建是为了经济社会发展的需要，可是，整体的经济增长并不代表有益于个别群体或地区的经济发展。居民如果想主动避免邻避设施所带来的负面影响，唯有迁离此地才能达成，出于对自身直接经济利益的考虑，居民一般会反对邻避设施的兴建。邻避效应本质上是受项目影响居民对自身利益最大化的追求。当公共工程项目的建立直接或间接危害到周边居民主观上的经济利益时，抗争行为就会出现。从一般实践来看，由于种种限制（如政府财力不足、规章制度缺乏、经济损失衡量困难等等），常常使政府补偿力度与居民期望之间存在较大差距。为此，在我国经济因素通常被认为是导致此类事件最直接的因素 ；（4） 信任因素1.对政府的不信任邻避设施兴建通常涉及到环保议题，但政府过去长期漠视与轻忽环保工作，使民众丧失信心，因此在环境保护的问题上民众对政府持普遍不信任的态度，增大了邻避冲突产生的机率。当地民众的反对，多少有些“邻避效应”的考量，即不希望将存在潜在危害的项目建在自家附近。尽管政府部门一再强调垃圾焚烧项目的选址，综合考虑了地理环境、城市规划等因素，以及对周边交通、市民生活的影响，并承诺采用国际最先进的设施设备。但是很多百姓对这个项目的安全程度有怀疑、没信心。政府无法提供具有公信力的证据用以证明垃圾焚烧厂的安全性，加上已有的受害经验作为前车之鉴，居民对政府管理邻避设施的能力表示极度不信任，坚定了抵抗的决心。2.对专家的不信任2014年5月8日，杭州市针对该项目召开了垃圾处置专家媒体沟通会，当地媒体的报道中，引述了国家住建部环境卫生标准委员会主任、上海环境院院长张益、国际欧亚科学院院士、中国工程院院士陈勇和中国联合工程公司新能源工程总设计师赵光杰的言论，专家们的答案是：“如果垃圾焚烧厂的建设标准足够先进，政府能够严格监管，企业能够自律经营，那就可以接受。邻避设施的设置是一项高度专业的需要科技知识的评估，需要科技专家的介入，因此政府常运用专家来辅助决策以求得决策结果的合法性，但居民对政府邀请的专家持不信任态度。专家更多的被民众看成为政府背书的工具。3.对运营管理的不信任居民对邻避设施运营管理者的信任程度是邻避设施能否设置成功的关键因素之一，当居民被告知邻避设施的运营者可能从中获取暴利时，其不满情绪可能被调动起来，因而不相信运营者在巨大的利益诱惑下会遵守法规。余杭生活垃圾焚烧发电厂采用“企业投资建设，政府购买服务”的 BOT 建设模式。垃圾焚烧被指是一项高利润行业，如此高的利润让居民无法相信运营商，垃圾焚烧厂的整个运营过程并未对民众开放，只有政府才享有监督管理权，居民无从得知运营商是会为了追逐利益而置居民的安全于不顾，更无从得知政府部门是否会被利益链条所“捆绑”而疏于监管。（五）公平性问题公平性问题即有“为何偏偏是我”的疑问，此问题一直是邻避冲突中抗争居民要求的焦点。对于邻避设施所具有的社会效益，大部分居民都能理解，但问题在于他们会质疑为什么这项设施偏要设置在他们家“后院”而不是设置他处。余杭垃圾焚烧发电厂是一项关系社会大众福祉的公共设施，其设置能够为地方上的大多数人谋福利，但是当地居民只享受少部分利益，却要承担大部分的成本，而且越是靠近邻避设施的人承担的成本可能越多，甚至在某些时候，他们所要承受的成本还会超过他们从此邻避设施所获得的收益。当选址地附近居民提出“要我们接受这样的风险的理由在哪里”、“为什么其它地区不用面对这样的问题，尽管他们也是这些问题的制造者”等问题时，心理上的不公平感和相对剥夺感就会涌现，容易对垃圾焚烧厂产生抵触情绪，导致邻避冲突的产生。（六）决策程序问题邻避冲突产生的一个重要原因是政府在邻避设施的决策过程中不公开、不透明，而导致地方居民对于选址决策的公正性保持强烈质疑。选址决策程序除考虑公众的参与外，更重要的是选址程序是否为居民所接受。我国邻避冲突的出现，很大程度 上是由于决策程序有问题。在垃圾处理设施选址决策过程中，往往只有政府参与或政府聘用的机构和专家参与而缺少公众的声音，这种缺乏居民参与的垃圾处理设施必然遭到居民的抗议。余杭时间中当地居民反映政府打着修复矿坑的幌子秘密修建垃圾焚烧发电厂是整个事件的导火线。说明政府在项目开工前未走正确的程序，进行公告听证等，导致信息的不对称，也难怪当地群众会群情激愤一个垃圾处理项目，还没开工就先收获满地的“情绪垃圾”，这不一定是项目本身不环保，而是决策程序不“环保”。试想，如果将这次决策的程序倒过来，让决策部门的声音在最后出现，决策者在拍板前先听群众的声音，让群众先听到专家的声音，再听到政府承诺的声音，是不是会避免或减少群众的怨声和骂声？4、 规避邻避效应的政策措施因邻避设施有“利益由广大民众享受，而由附近居民承担负面效果”的特性，致使“邻避情结”产生，造成民众不满等情绪反应，如政府未及时做好沟通协调，极易酿成紧张局面，产生冲突及抗争行为。政府应做好管理工作，以减少邻避设施的设置阻力，化解邻避冲突。中国社会正处在转型的关键时期，民主政治与权利、环保意识的提升使得多风险因素、全过程、动态性是邻避型群体事件治理所要面临的新趋势。因此，一方面，邻避问题的研究应该上升为思考以政府主导的公共工程范畴下的各种抵制和抗议性邻避行为的常态化治理；另一方面，此类事件的解决也不能再采用单一的、片面的方式，应该采行综合的治理措施，应从事后应急管理转向事前的源头治理。（1） 加强对周边受损居民的补偿环境损害补偿机制是从经济层面的因素加以考虑的对策，通过对已经发生或可能发生的风险和损失进行评估，给予相应的补偿，减轻设施周边居民的损失，以弱化居民的抗争。虽然许多研究显示民众比较关心邻避设施所产生的负面影响，但经济诱因在邻避设施的建设过程中仍扮演举足轻重的角色。环境损害补偿是平衡邻避设施所在地居民所承受的不公平的方法之一，但补偿时由于涉及受害者及其受损失程度的界定问题，容易导致地区内个人与个人之间的不公平，引发争议。因此，应因地制宜地以受害程度或距离邻避设施的远近为分配补偿的标准，最大化地促使环境补偿合理。下面以上海市四个垃圾处理项目为例，探究对邻避效应补偿的制度设计：虽然在进行补偿的实践操作中仍然存在一定的漏洞，比如补偿的平衡性很难达成，缺乏对邻 避设施所在区所承受的福利损失的可靠测量; 现有的技术标准和上位法律法规给补偿操作方案设置了障碍等，但仍具有很强的借鉴意义。（2） 完善政府决策程序，扩大公民参与用正确的程序办正确的事，是避免政府决策遭遇不必要冲突的重要路径，也是中国现阶段许多重大建设项目屡遭民众反对的最大教训。很多地方政府决策的项目，官方认为很科学、很安全，但民众心里没底；官员承诺不会在民众不理解、不支持的情况下开工，但民众得到的是动工消息。在重大建设项目上，几乎所有冲突的本质，都是决策程序与越来越强烈的民众参与诉求之间的矛盾显现。公民的心理接受度对邻避设施的顺利落址及后期运营具有至关重要的影响，而公民参与是了解居民态度、实现有效协调及沟通的直接方式，扩大公民参与可以有效缓解邻避冲突。政府决策信息公开透明是公众参与决策的前提 , 是防止政府随意决策和腐败的良药。为增强公民对邻避设施的接受度，政府应及时、全面的公开邻避设施相关信息，借此说明公民认知决策的合理性及合法性，提高公众对政府的信任度，也让决策者更早听到各方声音，更全面地考虑问题。为有效疏解邻避冲突中民众的不满情绪，政府不能完全掌握决策的话语权，而应将决策责任交付给承担负面影响与成本的公民，提供足够多的协商渠道，让政府、项目投资者及民众之间展开民主对话，使各方的意见通过常规渠道予以表达，尽量避免问题被挤压成必须通过非常规手段才能解决的恶性冲突。比如通过进行民意调查、召开听证会等方式努力做到制度化、规范化、程序化、法治化。（3） 健全政府信息主动公开和说明理由制度所谓政府信息主动公开，是指政府有关审批机关必须主动地向拟建设项目周边居民发送相关建设和环评信息。相关信息不能只在某份报纸或者网站刊登，而必须送到周边受影响居民的手中。所谓积极说明理由，是指政府不仅要发送信息，而且还要对拟建设环境公害设施的技术情况、环保情况等进行充分说明，而且这种说明也必须发送到周边受影响居民手中。政府只有采取主动的姿态、积极公开信息说明理由，才能减少误解，防止非理性化情绪蔓延。（四）厘清政府角色以协调多方利益在邻避设施的建设中，政府因自身所处位置的不同，承担着不同的角色，因此政府必须对自身的角色有一个清晰的定位。如果邻避冲突发生在邻避设施的开发者与当地居民之间，政府应将自身定位于裁判者的角色。政府作为管理者，应保持客观中立的态度，吸纳各方意见，综合考虑所有利益相关者的利益，以利于化解纠纷与冲突，合理仲裁。若政府偏离此角色，转为积极支持冲突中的任一方，其公信力必遭质疑，冲突管理协调的职能也无法有效履行。在大多数邻避设施的建设中，政府无法保持中立的裁判者角色，因为政府本身就是邻避设施的推动者。当政府不可避免地涉入冲突时，其急需解决的问题是如果在具体的邻避冲突中寻找双方皆信赖的第三方，使其在化解冲突中能发挥一定的作用。（五）科学选址以弱化位置的邻避效应邻避设施选址地是邻避冲突的一个引爆点，科学选址有助于抑制邻避冲突的产生。一般而言，邻避设施的选址主要涉及选址标准的科学性及选址程序的合理性。目前，我国在邻避设施的选址过程中，决策者从技术性、科学性的视角出发，以理性取向来指导决策，将决策过程封闭在行政系统内部，屏蔽了与决策事项有密切利益关联的公众的利益表达。然而邻避设施的公共性是客观存在的 , 它不仅是技术层面的考量 , 也包含浓厚的价值判断。因此，政府应转变现有的决策理念，考虑邻避设施的政治性，加强选址过程中的政治参与及对话，为邻避设施有关的各方提供了解、沟通的平台，通过科学合理的选址程序，提高邻避设施的居民接受度。（六）提供风险保障以缓解居民的担忧邻避设施的兴建，最大的阻力来自于居民对风险不确定性的担忧，拟定风险保障方案，有助于缓解居民对潜在风险的恐惧，降低产生邻避冲突的可能性。邻避设施的选址及运营应严格遵照科学的环保标准，在设置时便能减少民众的疑虑与抗争。以垃圾焚烧发电厂为例，如果能够采用严格的排放标准确保环境质量，居民的抗争压力将可能大大减少。同时，为确保邻避设施的兴建及运营过程达到环保标准及履行安全保证，随时对环境进行监督检测尤为重要。再者，政府可以和民众签订具时效性的环保协议，明确邻避设施建成后须提供的安全保证与环保标准及损害赔偿、违规处罚等规定。通过严格执行风险减轻方案，提供全面的风险保障，从而增强选址地居民的接受意愿。5、 结语邻避设施是政府解决经济社会发展衍生问题的必要项目，在工业化和城市化进程中遭遇邻避冲突是政府无法摆脱的困境。在现代社会，随着公民意识的觉醒和公民力量的壮大，公众