（高等教育学专业论文）高等教育绩效拨款研究.pdf

摘要 高等教育规模扩大与政府财政支付能力下降的矛盾日益突出，公众问责日益 兴起，出于公平与效率价值两难下的考量，世界各国出现了高等教育绩效拨款的 发展趋势。我国进入高等教育大众化阶段后，高等教育财政总量不足和公共教育 经费投入的低水平，使得高等教育的财政困境日趋严重。我国高等教育发展转变 为质量、效益、结构内在统一的战略方向，高等教育财政效率提高趋向迫切，高 等教育绩效拨款成为新的关注点。研究高等教育绩效拨款在目前具有非常重要的 理论和现实意义，不仅能够丰富公共财政管理理论、充实高等教育财政拨款理论， 也能够为政府制定政策提供理论依据。 本文的基本思路是：在阐明绩效拨款相关概念基础上，进行高等教育绩效拨 款的政府治理、公共财政和高等教育拨款的理论分析；在世界范围内分析绩效拨 款的背景与动力，然后考察国外不同国家高等教育绩效拨款多样化的探索，进而 在理论上分析、归纳高等教育绩效拨款的类型、特点、问题与经验等；然后将视 野转向国内，在阐述中国高等教育财政拨款沿革的基础上，探讨我国绩效拨款的 背景、必然性以及绩效拨款的初步探索，明确绩效拨款成为必然的发展趋势后， 进一步探讨在我国高等教育中实行绩效拨款的基础、障碍，进行可行性分析；最 后，以上述研究为基础，综合考虑各种因素设计我国高等教育绩效拨款总体思路， 并提出相应的基础建议。 本人认为尽管我国高等教育绩效拨款还处于萌芽阶段，但这种拨款方式能很 好的弥补我国现存拨款方式的缺点。在我国实行绩效拨款，就必须从各方面对高 等教育拨款体制进行根本上的创新。我国实施高等教育绩效拨款要从几个关键方 面入手，即( 一) 体现公共财政价值理念新追求；( 二) 创新高等教育管理制度； ( 三) 重构高等教育财政预算体制：( 四) 合理设计高等教育绩效拨款的目标和 功能框架；( 五) 进行高等教育绩效拨款组织设计；( 六) 积极探索高等教育绩效 拨款的有效路径。 关键词： 绩效拨款高等教育财政高等教育绩效拨款 中图分类号：6 6 4 0 - 0 5 4 a b s t r a c t t h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h ee n l a r g e m e n to fh i g h e re d u c a t i o ns c a l ea n dt h ed e c l i n eo f g o v e r n m e n t a lf i n a n c i a ls u p p o nh a sb e e nl o o m i n gl a r g e i nr e c e n ty e a r s m e a n t i m e ，t h ep u b l i c b e g i n st op a ym u c hc o n c e r nt ot h ea c c o u n t a b i l i t yo fh i g h e re d u c a t i o ni n s t i t u t i o n sa n dr e l a t e d a d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n 他o u to fc o n s i d e r i n go fe f f i c i e n c ya n de q u i t y , t h et e n d e n c yo fa d o p t i n g p e r f o r m a n c ea p p r o p r i a t i o ni nh i g h e re d u c a t i o nh a st u r n e du pi nm a n yc o u n t r i e sa r o u n dt h ew o r l d a f t e re n t e r i n gh i g h e re d u c a t i o nm a s s i f i c a t i o n ，c h i n a sh i g h e re d u c a t i o ni sa l s oc o n f r o n t e dw i t h t h ep r e d i c a m e n to fd e f i c i e n tf i n a n c i n g n o w a d a y s ，t h ed e v e l o p m e n t a lo r i e n t a t i o no fc h i n a s h i g h e re d u c a t i o nh a ss t r a t e g i c a l l yt u r n e dt oa c h i e v e m e n to ft h ei n n e ri n t e g r a t i o no fq u a l i t yw i t h e f f e c t i v e n e s sa n ds t r u c t u r eo fh i g h e re d u c a t i o n i ti su r g e n tt h a tt h ee f f i c i e n c yo fc h i n a sh i g h e r e d u c a t i o nf i n a n c i n gs h o u l db ei m p r o v e d ar e s e a r c hs h o w st h a th i g h e re d u c a t i o np e r f o r m a n c e a p p r o p r i a t i o ni sv e r ys i g n i f i c a n tb o t hi nt h e o r ya n di np r a c t i c e ，w h i c hc a nn o to n l ye n r i c ht h e t h e o r yo fp u b l i cf i n a n c em a n a g e m e n ta n dh i g h e re d u c a t i o np e r f o r m a n c ea p p r o p r i a t i o n ，b u ta l s o p r o v i d eb a s i sf o rp o l i c y m a k i n go f g o v e r n m e n t s t h es t r u c t u r eo ft h ed i s s e r t a t i o ni sa r r a n g e da sf o l l o w s ：o nt h eb a s i so fe l a b o r a t i n gc o n c e p t s r e l e v a n tt op e r f o r m a n c ea p p r o p r i a t i o n ，t h ea u t h o ra n a l y z e st h et h e o r yo fg o v e r n m e n tg o v e r n a n c e ， t h ep u b l i cf i n a n c ea n dh i g h e re d u c a t i o na p p r o p r i a t i o n t h e n ，t h ep a p e re x p o u n d st h eb a c k g r o u n d a n di m p e t u so fp e r f o r m a n c ea p p r o p r i a t i o na sw e l la sv a r i o u sp r a c t i c ei nd i f f e r e n tc o u n t r i e si nt h e w o r l d t h e n ，t h et y p e s ，p e c u l i a r i t i e s ，p r o b l e m sa n dr e v e l a t i o no fh i g h e re d u c a t i o np e r f o r m a n c e a p p r o p r i a t i o na r ef u r t h e rs u m m a r i z e d a f t e rt h a t ，t h ep a p e re x p l o r e st h eh i s t o r yo f c h i n a sh i g h e r e d u c a t i o na p p r o p r i a t i o na n di t ss p e c i f i cb a c k g r o u n d ，n e c e s s i t ya sw e l la st h eh i n d r a n c e o nt h e b a s i so fa b o v er e s e a r c h ，t h ea u t h o rp u t sf o r w a r ds o m eu s e f u la n dw o r k a b l ep r o p o s a l so n a p p l i c a t i o no f t h ep e r f o r m a n c ea p p r o p r i a t i o no f h i g h e re d u c a t i o na p p l y i n g t oc h i n a a l li na l l ，t h eh i g h e re d u c a t i o np e r f o r m a n c ea p p r o p r i a t i o ni nc h i n ai sj u s ti nt h ee m b r y o n i c p h a s e ，t h ea u t h o rb e l i e v e st h a tt h i sa p p r o p r i a t i o nm o d ec a nm a k eu pf o rt h ed e f e c t so fc h i n a s e x i s t e n ta p p r o p r i a t i o nm o d e i fa p p l y i n gh i g h e re d u c a t i o np e r f o r m a n c ea p p r o p r i a t i o n ，s y s t e m i n n o v a t i o n so fh i g h e re d u c a t i o na p p r o p r i a t i o nm u s tb em a d e ，w h i c hc a nb eu n d e r t a k e nf r o mt h e f o l l o w i n ga s p e c t s ：( 1 ) t oe m b o d yt h ep u r s u a n c eo f t h ep u b l i cf i n a n c ev a l u et h i n k i n g ( 2 ) t oi n n o v a t e h i g h e re d u c a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e m ( 3 ) 1 0r e - e s t a b l i s han e wh i g h e re d u c a t i o nb u d g e ts y s t e m ( 4 ) t od e v i s e a p p o s i t e l y t h eo b j e c t i v e s a n d p r o j e e t o f h i g h e r e d u c a t i o n p e r f o r m a n c e a p p r o p r i a t i o n ( 5 ) 1 0e s t a b l i s hi n t e r m e d i a r yb o d i e s i nc h a r g eo fh i g h e re d u c a t i o np e r f o r m a n c e a p p r o p r i a t i o n ( 6 ) t oe x p l o r ee f f e c t i v ew a y so fh i g h e re d u c a t i o np e r f o r m a n c ea p p r o p r i a t i o n k e yw o r d s ：p e r f o r m a n c ea p p r o p r i a t i o n ，h i g h e re d u c a t i o nf i n a n c e ，h i g h e re d u c a t i o np e r f o r m a n c e a p p r o p r i a t i o n 王秀军硕士学位论文：高等教育绩效拨款研究 第一章绪论 第一节问题的提出 在世界范围内，从二十世纪七八十年代以来，高等教育入学率迅速增长， 生均教育成本不断上扬，而各国高等教育公共拨款支出却增长缓慢，公共教育 拨款占g p d 的比例在许多国家都有不同程度的下降，高等教育财政相对萎缩。 受“新公共管理主义”的影响，各个国家对如何更有效使用有限的高等教育资 源、实现政府对高校的公共治理，给予了极大关注，引发了世界各国高等教育 财政管理体制的一系列新变革，其中一个突出的共同趋势是：实施绩效拨款， 采用择优拨款原则，促进高等教育的竞争。美国、英国、澳大利亚、印度等不 少国家在实践中做了积极探索并积累了丰富的经验。 2 0 世纪8 0 年代以来，我国高等教育直存在需求扩张和投入相对不足的矛 盾，也同时在积极探索财政拨款体制的改革。总体上，教育财政体制改革是逐 步从事业性管理模式向适应市场经济的以成本和效率为基础的新体制转变、从 经费的非透明拨款模式向注重投入效率、鼓励办学质量和效率的拨款方式转变， 即从投入型拨款模式向注重产出绩效拨款的模式转变。 随着我国高等教育大众化的发展，高等教育规模不断扩大，进一步加剧了 教育需求的增长与财政供给相对萎缩的矛盾，提高财政供给效率，显得尤为重 要。九十年代后期我国政府确立了公共财政的观念，人们开始关注高等教育公 共财政支出效益。其中，探索新的财政拨款方式以缓解现实矛盾、响应社会关 注，成为个焦点问题。正因为上述原因，面对有限的高等教育资源，对社会 公众负责，开展公共教育经费绩效评价，实施绩效拨款探索，在我国显得更为 迫切。本课题将对高等教育绩效拨款的相关问题进行深入探讨。 尽管高等教育绩效拨款已经成为引人注目的发展趋势，但在我国尚属一个 较新的课题。由于中国长期处在计划经济体制下，公共财政思想很少被关注， 当前公共财政改革刚刚起步，公共财政改革研究方兴未艾，高等教育领域的公 共财政支出研究显得尤为薄弱。因此，研究高等教育绩效拨款模式在目前具有 非常重要的理论和现实意义，不仅能够丰富公共财政管理理论，也能够为政府 制定政策提供理论依据。 王秀军硕士学位论文：高等教育绩效拨款研究 第二节研究状况 无论在实践还是理论上，绩效及绩效管理都最早出现在企业组织管理中， 因其成效显著而被引入政府管理中，后扩展到公共财政支出和管理领域。本文 尝试探索如何将这一具有发展前景的新思路、新机制、新模式应用于高等教育 财政和管理领域。 对绩效和绩效管理的研究多倾向于企业、政府以及公共财政领域，涉及高 等教育的绩效管理的研究很少。以笔者目力所及，从1 9 9 4 年至2 0 0 5 年，专门 研究和涉及企业和政府绩效管理的主要文章有2 1 篇，专著5 部；专门研究公共 财政领域绩效支出的文献有5 篇，涉及到绩效拨款研究的文章有7 篇，专著2 部；专门研究高等教育绩效拨款和管理的文章有3 篇，涉及到高等教育绩效管 理和拨款的文章有5 篇，专著2 部。 对绩效管理的研究，国内研究者从四个领域展开，主要体现在企业、政府 管理、公共财政支出、高等教育绩效拨款四方面。 以付亚和、许玉林等学者为代表的研究，从企业人力资源管理角度研究绩 效。主要以人力资源管理发展和实践为基础，研究如何对企业员工进行管理， 以提升绩效。从三个方面分析、探讨了人力资源绩效管理的体系，包括人力资 源绩效考核与管理的基本理论、系统的绩效管理体系以及绩效考核技术等，并 试图就企业组织员工绩效管理的具体实行做出描述。这属于微观具体操作的基 础性研究。 以刘旭涛、应松年、蔡立辉等学者为代表的从政府管理研究绩效。多数研 究分别考察了政府绩效管理的起源、概念以及绩效管理的管理方式、管理指标、 实现条件等，还有的研究整体上探讨了绩效管理的多种要素，包括概念、基础、 方法以及不同国家绩效管理的实施背景、内容、实施情况等。 杨周复、施建军、申书海、张清等学者在公共财政支出视角下，主要开展 的是财政绩效研究。该类研究主要集中在两个方面。一是绩效预算实践研究， 以介绍美国、加拿大等发达国家的做法为主；另一方面是专门研究绩效预算工 具，多研究了地方财政支出效益的评价原则、方法、指标体系等。 以范文曜、孙志军、安心等学者为代表的高等教育领域的绩效管理和绩效 拨款研究。这类研究主要细分为三类，一类是仅仅呼吁在我国高等教育领域实 行绩效管理和绩效拨款，没有展开对绩效管理进行细致的研究。二类是对国外 部分国家高等教育绩效拨款情况作了简单的介绍，并进行了分类。主要是分析 2 王秀军硕士学位论文：高等教育绩放拨款研究 了丹麦、荷兰等国家的具体做法并试图进行分类。这是较早介绍高等教育绩效 拨款的研究，具有启迪意义，但其分析仅仅集中在指标方面；其分类主要依据 是产出学生数即毕业生数，因而存在缺陷( 若按此分类，应该在乘以一个质量 系数) ；此研究将绩效拨款等同为按毕业生学生数拨款，忽略了绩效拨款的其他 决定因素。还有一类研究在考察了美国、同本等发达国家的质量评估和财政拨 款的关系，研究了国外评估与财政拨款相联系的趋势，呼吁我国根据绩效进行 财政拨款，并就拨款范围提出了建议。此类研究分析了不同国家的质量评估和 财政拨款，提出的建议也较有价值，但仅从质量评估的角度看对财政拨款的影 响，忽视了绩效拨款的其他价值；也没有从公共财政和预算政策的角度分析， 并且对我国实施高等教育绩效拨款的必然趋势分析不够详实，其政策建议也不 充分。 总体上，上述研究简单介绍国外具体做法的较多，研究如何在中国进行制 度创新和模式设计的很少：局部分析的较多，在整体上系统探讨的很少；从管 理学角度研究绩效管理的相对较多，在公共管理学、公共财政学和高等教育学 背景下的综合研究极少，存在很多空白点。 因此今后的研究首先要加强理论性研究，包括政府治理和公共治理理论、 公共财政理论、高等教育拨款理论与模式等。其次，要从经济、政治、财政等 角度全方位认识和看待高等教育绩效拨款问题，并对与之相关的问题进行全面、 系统的研究，而不是仅仅停留在改善拨款的某一项措施上。对归纳出的几个绩 效拨款方式，要从国家文化、理念、制度、政策等层面探讨其背后的深层原因。 再次，要考虑到高等教育的个性，因高等教育本身与其他领域的差别决定了高 等教育财政的特殊性，这种特殊性与其他因素一起决定着高等教育绩效拨款的 特点、范围和程度以及其他方面。最后，要加强对策研究，通过对现实改革的 环境和条件的实际分析，提出可行性政策建议。 第三节研究思路与写作框架安排 对于研究者而言，要对高等教育绩效拨款的思想、实践做出全面、系统的 分析与探讨，需要从事一系列概念、理念、实践等基础性研究，需要对绩效拨 款做基本的归纳与总结，尤其是国外高等教育绩效拨款的理念、探索与特点等， 更要进一步探讨促使高等教育绩效拨款产生的深层背景以及在我国实施的必然 性、可行性及其路径。 3 王秀军硕士学位论文：高等教育绩效拨款研究 基于以上思考，本研究将在吸取前人研究成果的基础上，在广泛的国际视 野卜尝试进一步深入探讨高等教育绩效拨款。本文的主要思路是：在阐明绩效 拨款相关概念基础上，进行高等教育绩效拨款的政府治理、公共财政和高等教 育拨款的理论分析；在世界范围内分析绩效拨款背景与动力，考察国外不同国 家高等教育绩效拨款多样化的实践探索；接着从理论上分析、归纳国外高等教 育绩效拨款类型、特点、问题与经验等；然后将视野转向国内，在阐述中国高 等教育财政拨款沿革的基础上，探讨我国绩效拨款的背景、必然性和绩效拨款 的初步探索，明确绩效拨款成为必然的发展趋势后，进一步探讨在我国高等教 育中实行绩效拨款的基础、障碍，进行可行性分析；最后，以上述研究为基础， 综合考虑各种因素设计我国高等教育绩效拨款的思路，并提出相应的对策建议。 本研究共分八章，按照上述写作逻辑逐步展开。 第一章“绪论”，提出了高等教育绩效拨款的缘起问题。简要展现2 0 世纪 7 0 年代以来，世界各国因规模扩大而对高等教育财政使用效率的关注以及绩效 拨款发展趋势，进而在认识我国财政拨款现实改革、发展与需要基础上，提出 绩效拨款在我国更加引人关注，并指出研究高等教育绩效拨款的理论意义和实 践价值。在本章中，笔者还归纳、总结了多年来不同专家、学者对高等教育绩 效拨款问题研究的取向、层次，简要概括了对该研究的重要成就和问题。 第二章“高等教育绩效拨款释义”，界定高等教育绩效拨款的含义、特征以 及主要问题。作为一个新的研究领域，本章主要在厘清绩效、绩效管理等概念 基础上，对高等教育绩效拨款的内涵与外延进行界定以规范研究范围。为了便 于理解高等教育绩效拨款，本章先从绩效管理在政府部门的兴起入手，并在分 析绩效等概念基础上，概括高等教育绩效拨款的理念、核心思想。 第三章“高等教育绩效拨款理论分析”，分析高等教育绩效拨款的相关理论。 在阐述政府公共治理理念的基础上，试图演绎出绩效管理是政府管理高等教育 的重要手段；在介绍公共财政的基本思想后，试图说明高等教育绩效拨款是公 共财政的有机组成部分；在分析高等教育拨款形式，包括拨款形式类型、基本 要求等基础上，从高等教育财政拨款的方式阐明了绩效拨款是高等教育拨款的 新的关注点。 第四章“国外高等教育绩效拨款：多样化探索”，展示世界范围内高等教育 绩效拨款的背景与动力，考察了各国高等教育绩效拨款丰富的实践。在深刻分 析世界性高等教育规模扩张和财政危机以及财政问责兴起和绩效向高等教育渗 透的基础上，分别、详细介绍英国、美国、澳大利亚、印度等国的绩效拨款探 索。 4 王秀军硕士学位论文：高等教育绩效拨款研究 第五章“国外高等教育绩效拨款：实践模式分析”，对国外高等教育绩效拨 款实践进行全面分析与总结，得到一些共性的经验和启示。将世界各国的高等 教育绩效拨款进行归类，探讨不同形式绩效拨款类型与特点，展示绩效拨款形 式；总结不同绩效拨款的共性，为借鉴国外做法提供经验与启示；最后分析绩 效拨款面临的共同问题与挑战，明确实施高等教育绩效拨款时应引起注意的关 键问题。 第六章“我国高等教育财政拨款：发展与变革”，对我国高等教育绩效拨款 的必然趋势进行分析。在介绍我国高等教育财政拨款沿革，指出当前高等教育 拨款的制度缺陷，为弥补这种缺陷，并为解决我国高等教育更加突出的压力和 矛盾以及适应公共财政和市场化思想对高等教育渗入的趋势，在提出了我国实 施高等教育教育绩效拨款直接诉求等几个方面后，明确了我国绩效拨款是一种 必然趋势。在这个趋势下，我国已经有了绩效拨款萌芽性质的初步探索，尽管 不成熟，但表明绩效拨款已经发轫。 第七章“我国高等教育绩效拨款：现实因素”，探讨我国高等教育绩效拨款 的可行性。先分析、展现我国实施绩效拨款的有利基础和条件，然后指出我国 实施高等教育绩效拨款的障碍因素，结合国外的经验，我们可以通过创新克服 这些因素。在此基础上提出把国外的先进经验与我国国情结合起来，以促使我 国绩效拨款的萌芽尽快发展壮大。 第八章“实施高等教育绩效拨款：总体思路与基本建议”，探讨在我国如何 实施高等教育绩效拨款。在充分吸收国外绩效拨款经验与教训、深刻理解我国 现实状况基础上，设计我国高等教育绩效拨款变革的总体思路，并据此提出我 国实施高等教育绩效拨款可操作的基础性建议。 5 王秀军硕士学位论文：高等教育绩效拨款研究 第二章高等教育绩效拨款释义 第一节绩效与绩效管理 一、绩效管理的兴起 从2 0 世纪3 0 年代起产生的绩效管理，首先被运用于企业的人力资源管理， 2 0 世纪7 0 年代后形成体系，管理对象扩展为组织、团队和员工三个层次。绩效 管理在许多企业中的成功运作使得政府在改革中看到了借鉴的必要，于是，2 0 世纪8 0 年代后作为新公共管理被引入政府管理中。 在新公共管理引入政府管理之前，传统的公共行政模式是适应大工业时代 的政府管制模式，该模式过分强调等级原则、计划和直接控制，不断把政府推 向财政危机和官僚主义致使政府规模庞大，滋生许多经济和政治问题，引发 了公众对政府的信任危机。同时，新技术革命尤其是信息革命带来了后工业社 会，推动着政府的改革，为建立灵活、高效、透明的政府提供了可能性。这种 状态下，各国为提高政府竞争力把眼光转向在私营组织中颇有成效的绩效管理， 于是，新的政府公共治理模式以不同称谓在世界各国出现了。新的政府治理有 公共管理主义、后官僚体制模式、新公共管理等不同称谓，是相对于传统的公 共行政管理模式而提出的。 私营组织绩效管理更多集中在对员工个体、团队、组织方面，以经济效率、 效益为最终目标。这是由企业组织的趋利本质所决定的。尽管政府公共组织追 求目标更多样化、范围更广泛、价值更多元，但绩效管理方式本身所带来的成 效引起了政府组织的关注，随后在公共管理实践中有意识的引入这种企业管理 方式，以改变政府公共管理中存在的种种问题。绩效管理理念和实践由私营组 织向政府公共组织渗透。 自2 0 世纪8 0 年代后，在西方国家，绩效管理迅速扩展。9 0 年代以来，绩 效管理更是不断发展，更加注重市场价值和竞争意识的重新回归、注重政府组 织的“企业化”改造、注重绩效管理工具的创新；通过变革组织目标、责任机 6 壬秀军硕士学位论文：高等教育绩效拨款研究 制、权力结构、组织文化等来大幅提高公共组织的效率、效益、适应性以及创 新能力等；通过放松管制，代之以实施明确的绩效目标控制和加强对公共部门 的绩效评估，对公共服务部门的服务改进提出指导性建议，使政府对公众的需 求更为负责。 上述绩效管理的扩展，伴随着社会公众财政问责的兴起，不仅引入到政府 对公务员系统的管理以及组织管理等领域，还被广泛应用在公共财政活动中。 政府纷纷将绩效评价与对公共部门、组织以及项目的财政支持和拨款联系起来， 以对纳税人的关切做出响应。 绩效管理以政府新的治理形式出现主要为了解决政府存在的困扰，以绩效 概念代替狭义的效率概念，以真实反映全面评价公共组织的表现和状况。当前， 越来越多的国家把政府部门绩效管理作为改革的方向，绩效管理思想或理念作 为公共管理思想的最新发展，越来越成为政府部门改革的指导思想。 总之，无论公共管理思想或范式在发展过程中形式如何变化，一个基本目 标却是共同的，就是提高公共管理的绩效。“公共管理就更是举起绩效这个大旗， 致使绩效称为管理价值量表中的第一定律。”【“。 二、“绩效”概念界定 虽然实践中绩效管理不断引入，但理论上对绩效及绩效管理等概念的认识 却争议不断。不同的争议均由对绩效的不同理解而引起。 1 、绩效、效率和效益 绩效的含义到底是什么? 在大量研究中理解往往不一致。多数研究将绩效 视为完成的工作任务、工作结果、产出，或行为、结果与过程统一体，或将之 实际收益、预期收益联系起束，认为绩效作为一个多维范畴，认识的视角不同， 结果自然不一。 绩效的英文是“p e r f o r m a n c e ”，牛滓现代高级英汉词典对“p e r f o r m a n c e ” 的解释是“执行、履行、表现、成绩”。从对绩效本源的解释来看，绩效本身就 具备多元内涵，既有行为、过程的因素，又有结果、成就的表达，这也正是对 之理解争论的根源所在。 虽然对绩效的理解存在争论，但也存在一些共识：绩效所表达的是一个系 统的、全新的、多层次的内涵，是一种既内含了效率、效益等，又比之更宽泛、 1 】张成福公共管理学【z 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 2 7 0 7 王秀军硕士学位论文：高等教育绩效拨款研究 灵活的概念。笔者认为，作为公共组织行为的政府管理绩效，其涉及的内涵主 要是如下几方面： ( 1 ) 绩效首先是一种管理思想或理念，体现了人们对公共管理活动复杂性 的认识和对管理行为目的多元化的追求： ( 2 ) 绩效体现了管理活动的成就( 做了什么) ，又体现了管理活动的行为 或过程( 如何做) ，是“结果”与“过程”的统一体； ( 3 ) 绩效在意义上是多元的，其内含的节约、效率、效益、公平、公j 下等 方面在管理和政策目标追求上同等重要。运行绩效主要指资源利用效率；产出 绩效主要指效益、节约。( 数量、结构、产出弹性、竞争力、公众满意度) 在运用绩效概念时，用绩效管理代替效率、效益，人们往往将绩效与泛化 的效率、效益相并提，又难以辨清其相互关系。为了深入理解绩效与效率、效 益的关系，这里有必要对效率、效益作进一步探讨。 无论经济学、财政学还是管理学，效率都是其核心概念之一。在经济学上， 效率( e f f ic ie n c y ) “是指最有效的使用社会资源以满足人类的愿望和需要。更 确切的说，在不会使其他人的境况变坏的前提条件下，一项经济活动如果不再 有可能增进任何人的经济福利，那么，该经济活动就是有效率的。”1 。从这个 含义再细分为两类：一类是配置效率，配置效率是指在资源一定的情况下，在 不同用途的配置中，使社会福利函数最大化的状态，常由帕累托三个边际条件 所表示；第二类效率是指生产效率( x - 效率) ，指在生产要素投入量和资源配置 没有任何改变的情况下，实际产出与最大可能产出之间的比率。据此，笔者认 为，效率既有数量问题，也有质量问题，还有结构问题。简言之，最优的数量、 合理的结构就是效率的基本内涵。 与效率密切相关，也最容易混淆的另一个概念是效益。效益( e f f e c t i v e n e s s ) 是指社会经济活动的劳动消耗与获得的符合社会需要的劳动成果的对比关系， 也就是表明了投入后实现预定目标的程度。效益至少包含三层含义： ( 1 ) 投入与产出( 目标) 的对比关系。投入的越少，产出的越多，与目标 越接近，说明该活动越有效益，这体现了效益概念的相对性内涵； ( 2 ) 劳动主体之间的竞争关系。这由第一层含义引申而来，是效益概念在 市场经济中的价值内涵，投入多，产出少的劳动主体必然在市场竞争中失败： ( 3 ) 产出必须符合社会需要。产出的质量和数量只有和社会需要相适应， 才说明活动是有效益的，因此效益涉及社会公众满意度问题。 就绩效与效率、效益的关系而言，若将绩效作为一个整体概念，效率或效益 【2 2 ( 芰) 萨塔尔森经济学【叼北京：华夏出版社，1 9 9 8 2 8 王秀军硕士学位论文：高等教育绩效拨款研究 则属于局部概念；绩效表达着效率和效益的含义，但在内涵上又比之更宽泛、更 丰富，效率、效益是绩效的关键标准之一，但又不是唯一的和所有标准；效率 和效益的提高，促进了整体绩效的提高，整体绩效的提高除效率、效益之外还 依赖于其他标准的提高，如公平、公正和社会公众的反映等。单纯追求效率和 效益并非绩效内涵的全部，绩效的其他价值追求同样重要。 2 、绩效管理、绩效评估 从管理的角度认识绩效，主要是对绩效管理和绩效评估的理解。 在正确理解绩效的基础上可以对绩效管理和绩效评估做出暴定。绩效管理 是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排， 以告知管理者维持或改变目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。”【l 】通 俗的讲，绩效管理也就是面向结果的管理过程，是设定和实现目标并评估结果 的管理。简言之，就是在管理活动中体现绩效多种价值判断的管理模式。运用 绩效管理，组织可以建立标准或目标、测量结果、奖励绩优者( 财政上、心理 上、或兼有) 、惩罚绩差者。 绩效评估不同于绩效管理，它是指根据一定的绩效考评目标、指标和方法 考核管理活动的过程和结果，以反映出对目标实现的程度和对某些价值的体现 程度。绩效管理包含着绩效评估的内容，绩效评估构成绩效管理的一个环节和 方面。 3 、绩效预算、绩效拨款 绩效管理运用于公共财政领域主要涉及绩效预算、绩效拨款等若干概念。 政府财政“预算”是由收入和支出组合成的政府的整个财务结构，也就是用财 务数据来表明预期的结果。在内容上，预算要表明实现计划目标的各种收入与 支出的多少，并在平衡收支的基础上，说明为什么、何时实现该种收入和支出； 在时间上，预算是对未来一段时期的收支情况的预测。 最早把预算和绩效联系起来，并提出绩效预算( p e r f o r m a n c eb u d g e t i n g ) 概念，是在1 9 4 9 年的美国。美国政府提出绩效预算，将之作为政府编制和管理 预算的一种新的理念、新的方法。其总的指导思想是在预算编制中体现绩效的 多种价值判断和评价标准，重视财政支出的使用效益和成果，节约公共财政支 出。具体来讲，绩效预算“是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到目标， 为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱以及用哪些量化的指标来衡量其 【1 】张成福公托管理学 m i ，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 2 7 1 9 王秀军硕士学位论文：高等教育绩效拨款研究 在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。” 2 1 2 0 世纪9 0 年代以 来，新绩效预算出现了，与原来的预算相比，新绩效预算更加重视长期计划的 制定和政府整体效率的提升，成为提高政府公共财政支出绩效的主要途径。 绩效预算对于克服官僚主义，提高政府财政管理绩效，建立一个务实、高 效、廉洁的政府，是一种有效的手段。相对于绩效管理，绩效预算关注目标设 定，在组织系统中明确政策制定者所希望的结果；绩效管理为绩效创设后果， 使组织体系极力提供这些后果。 拨款则是一种现实的政府行为，政府拨款就是各级政府根据不同部门的合 理的预算支出安排，将部分公共收入分为若干类，通过一定的程序，按照一定 的方法，分别划拨到各种部门和组织中去，从而实现预算的计划目标。绩效拨 款是落实绩效预算的规划目标，在拨款程序、拨款方法、拨款评价等政府财政 拨款的各个环节均体现出绩效理念，实现拨款的效率、效益和公平、公正。绩 效预算和绩效拨款体现了财政政策决策和执行时的价值要求。 第二节高等教育绩效拨款释义 一、高等教育绩效拨款理念的产生 政府引入绩效管理目的是提高政府效率、服务质量、满度公众需要、响应 公众问责等，而经费的分配和拨付是公共部门生存的基础，将经费的拨付与政 府努力的目的结合起来，无疑将直接改善公共部门的服务，极大的推进政府再 造目的的实现。因此，把绩效管理用于公共财政的活动也是政府新公共治理的 一个重要方面，财政支持与公共活动绩效结合起来成为一个重要的发展趋势。 正因为高等教育财政拨款作为公共财政支出的重要内容之一，绩效管理可 以在高等教育领域发挥有效作用，以促进高等教育质量和服务的不断改进。另 一方面，在世界范围内产生了高等教育财政危机，提高效率和满足公众对政府 财政问责等成为各国高等教育财政改革的新视角，在这种视野下，选择一种较 好实现上述要求的高等教育财政拨款模式成为改革的直接诉求。而绩效拨款不 仅能实现这些要求，还能为高等教育发展带来更好的效果。因此，高等教育财 政拨款对绩效拨款的“引进”成为顺理成章的发展要求。 高等教育绩效拨款是在保持正常教育活动的拨款之外，在高等教育领域为 2 - 马n 贤效率公共财政建设的核心问题i j 】财贸经济，2 0 0 0 ，( 1 0 ) 王秀军硕士学位论文：高等教育绩效拨款研究 鼓励高绩效、高水平而进行的公共财政配置。高等教育绩效拨款根本上把对高 等教育的财政支持看作是一种投资，而投资要讲回报，社会贡献和产出是标志： 投资要讲效益，提高效率，才有效益。 在运用绩效评估工具时，高等教育财政拨款既注意过程，也关注结果。不 仅包括运行绩效，比如师生比、成本节约等：还包括服务质量，如教职工、学 生、家长、社会公众满意度等；以及产出绩效( 效益、社会贡献) 、责任使命( 响 应公众问责) 、目标实现程度( 纵向比较) 等等。 总之，实施高等教育绩效拨款，可以更好的实现高等教育目标，更有力的 满足社会需求，提高教育资源利用率，促进高等教育健康发展，最终实现高等 教育对社会经济发展的最大贡献：实施高等教育绩效拨款，在保持高等教育基 本水平基础上追求更高的卓越标准，在财政资源分配中，把运行效率、社会效 益、成本节约以及透明、公平、公正、公众满意等追求较好融合起来，努力突 出、体现出绩效思想。 二、高等教育绩效拨款理念涉及的主要问题 1 、高等教育绩效拨款的性质问题 高等教育绩效拨款在性质上是双重的。首先，它是一种管理工具。作为政 府对高等教育宏观调控的手段体现了管理性。其次，它也是一种财政运作过程， 表明政府公共财政的流向以及配置过程。 作为政府财政支出的活动过程和模式，高等教育绩效拨款必须符合公共财 政支出的基本要求，如公平、效率、透明等，追求( 社会) 公共绩效最大化。 从这个角度讲，它非常注意公共财政支出的公共性，努力响应公众财政问责， 并接受社会监督。 2 、高等教育绩效拨款的价值取向问题 因在财政配置中体现绩效思想，如绩效概念一样，高等教育绩效拨款具有 多重价值取向。 因为财政的公共性质，绩效拨款要追求公共绩效最大化。公共绩效最大化 体现了对高等教育的经济、效率、效益( e c o n o m y 、e f f i c i e n c y 、e f f e c t i v e n e s s ) 以及公平、公众、社会参与等方面的价值要求。 高等教育财政的经济，表示高等教育投入成本的最小化程度，即维持既定 千秀军硕士学位论文：高等教育绩效拨款研究 水平的高等教育资源投入时，尽可能降低成本。效率，是在既定的高等教育资 源投入水平下使产出水平最大化。可以分为高等教育配置效率与生产效率，配 置效率是指在既定高等教育资源拨款情况下，使高等教育多种产出绩效最大化 的状态，有限的教育资源分配给人才培养、科学研究和社会服务，三项活动均 有不同产出，合理配置可以使得总体产出最大化；高等教育生产效率一般通过 高等教育资源投入与产出之间的比例关系来衡量。高等教育生产有直接产出和 间接产出之分，因此，生产效率也可以相应分为内部效率和外部效率。效益， 是指高等教育资源投入后预定高等教育目标的实现程度，表示高等教育产出最 终对实现高等教育目标的影响程度，包括高等教育产出的质量、公众满意度等。 公平，也是绩效拨款一种价值取向，指投入和产出分布的均等状态。可以分为 横向公平和纵向公平，横向平等是指对相同或相似的高等教育绩效，在拨款上 要平等相待；纵向公平指对不同的高等教育绩效，在拨款上要给予不同对待。 3 、高等教育绩效拨款的适用和范围问题 无论是在整个高等教育拨款中含有绩效理念，还是在拨款的一部分、一种 项目中或一种拨款公式中体现绩效思想或内含绩效指标等等都属于高等教育绩 效拨款。我们可以高等教育财政拨款分为两类，一类是保证正常教育活动、完 成高等教育基本标准的拨款，一类是提高水平、追求卓越和高水平的拨款。第 一类可以根据生均成本的投入拨款方式进行：绩效拨款主要是针对第二类，以 高等教育的高绩效为基础进行拨款。由此也可以明确，在总的高等教育拨款额 中，绩效拨款只是其中的一部分，而非全部。 需要指出，一种拨款方式是按照毕业生学生数进行拨款，有的研究将之归 为绩效拨款，这是不确切的。因为它还是以学生人数的成本投入为基础，只不 过由入学人数变为毕业人数，如果从毕业生角度采用绩效拨款，那么绩效标准 应加上毕业生的质量参数，包括就业率、对社会需要的满足程度、雇主与公众 满意度以及毕业生以外的其他绩效标准，如科研成果等等。 4 ，高等教育绩效拨款可能出现的负面效应问题 在实践中，任何一种拨款方式都可能出现或大或小的负面效应影响，高等 教育绩效拨款也不例外。实施高等教育绩效拨款也产生一些争议问题，主要集 中公平、功利等方面。 高等教育绩效拨款实行竞争性择优拨款，由于高校之间的基础和水平有较 大差距，水平高的高校在绩效拨款中一般能得到更多的拨款，从而造成强的更 王秀军硕士学位论文：高等教育绩效拨款研究 强，弱的更弱，产生公平问题。其实问题也是是双重的，根据绩效水平强弱拨 款也体现了一种公平价值。针对这个问题，可以通过绩效评价指标设定做一些 缓冲。一方面鼓励高校特色办学，突出自己的优势；另一方面，评价绩效时， 关注高校绩效的进步程度，对高校自身进行纵向比较。 绩效拨款带来的负面影响也可能造成大学对功利的过分关注，忽视高等教 育学术发展。这个问题主要来自于对高水平、研究型大学的冲击，可以通过制 定不同类型大学绩效标准进行缓解，提高学术发展的绩效指标在评估中的权重。 1 3 王秀军硕士学位论文：高等教育绩效拨款研究 第三章高等教育绩效拨款的理论分析 在分析、界定高等教育绩效拨款概念的基础上，应进一步进行理论分析， 为考察绩效拨款实践奠定基础。本章在三个层面展开对高等教育绩效拨款的理 论分析，即政府公共治理层面、公共财政层面和高等教育财政拨款层面。 第一节政府公共治理与高等教育管理 一、政府公共治理基本理念 2 0 世纪8 0 年代后，新的公共治理理念开始出现。以把企业绩效管理引入政 府管理领域为重要标志，管理理念和方法上发生的重大变革为政府治理带来完 全不同的、全新的管理工具。目前，在各个国家，公共部门绩效管理正被日益 广泛的应用于公共组织的管理，以取代传统的行政管理。 新治理理念注重政府的政策职能和管理职能的分离，减少开支，提高效率； 用分权式的管理环境取代高度集中的科层制，摒弃公共服务供给中传统的官僚 制独占模式，关注公共部门直接供给的效率，引入各种市场竞争机制；注重将 私营部门的管理技术和激励手段引入公共部门：强调公共服务中的顾客导向； 从效率、效益和服务质量等方面更加密切关注结果等。 新治理主要通过缩小政府管理人员规模、降低行政管理成本、改革行政管 理系统( 预算系统、公务员系统、政府采购制度) 、改革政府机构文化、提高服 务质量、提高政府机构实际工作效率等途径体现企业绩效管理中所一贯追求的 效率、质量、顾客至上、力