（工商管理专业论文）我国事业单位财务管理的问题与对策分析.pdf

摘要 目前，我国正处于各项改革和发展的关键时期，事业单位改革非常迫切。面临 新的形势，事业单位的财务管理也应与新的外部环境和新的市场体系相适应。我国 事业单位的财务管理工作存在的问题突出表现在财务基础工作、预算管理工作、收 支计量与会计核算、资产运行管理、政府采购管理、财务风险管理等方面。 通过对事业单位所存在问题的研究，分析得出其产生的主要原因是财务管理制 度陈旧、部门预算约束机制较弱、缺乏财务风险意识及财务控制体系、过于追逐私 人利益、财务人员素质不高、监督机制不健全等。 为此，进而提出了强化部门预算管理，加强国有资产管理、促进资产管理和预 算编制的有机结合，规范政府采购行为、提高政府采购资金的使用效益，强化风险 意识、建立科学的财务风险管理体系，加强财务队伍建设、建立绩效管理系统，加 强单位内部审计，推进财务管理机制创新等对策，以推动事业单位财务管理改革的 进程，促进事业单位的发展，保障事业单位体制改革的顺利进行。 关键词：事业单位；财务管理；对策 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t a tp r e s e n to u rc o 岫n yi si n l ek e yp 嘶o do ft h er e f o ma n dd e v e l o p m e 咄m e i n s t i t u t i o nr e f 0 珊o fp u b l i cs e r v i c eu n i ti sv e 巧u 玛e n t w i t l lt l l en e ws i t u a t i o n 廿l e f m 锄c i a lm 柚a g e m e l l to fm ei n s t i t i l t i o ns h o u l da d a p tt 0t l l en e we x t e m a le i l v 拍i l l l l e n t 粕dm a r k e ts y s t i e l l l c 腑c o u n 仃yi i l s t i 缸l t i o nf m 锄c i a lm a i l a g e m e n tp r o b l e m sa r e h i 曲l i 曲t e di nm ef i n 锄c i a lf o u n d a t i o nw ( ) i kb u d g e tm a n a g e m e n t ，b u d g e tm e a s w l 潮e n t 锄da c c o u n t i n g ，弱s e t sm a n a g e m e 她g o v e n 姗e n tp r o c u r e m e n tm a n a g e m e 咄f i n 柏c i a l r i s km 卸a g e m e n t 锄ds oo n a f t e r 绷a l y z i n gm ee x i s t e dp r o b l e m so fi n s t i t u t i o nt i l ef o l l o w i n ga s p e c t s a r ef o u n da s m em a i nr e 嬲o n s 协e x i s t e dp r o b l e m s t h er e a s o n sa r e ：o l df i n 锄c i a lm a n a g e m e n t m e c h a n i s m ，w e a kd e p a m n e n tb u 起e tc o n s 的i n tm e c h a n i s m ，c h a s i n gp f i v a t ei n t e r e s t s ， 1 0 wf i n a l l c i a lp e r s o r u l e lq u a l i 吼i i l c o m p l e t e 佃0 n i t 嘶n gs y s t 锄 t h e r e f o r es o m em e m o d sa r cp r o p o s e ds u c h 弱：a g 卿l d i z ed 印a r t m e n tb u d g e t m 粕a g e m e i l t s 仃n g t h e n t i l e m 锄a g e m e n to fs t a t e o w n e da s s e t s ，p r o m o t e 舔s e t m 卸a g e m e n t 趾db u d g e t i n g ，s p e c i 分t h ea c t so fg o v e n m e i l tp r o c u r e m e n t ，i m p r o v en l e e 币c i e n c y i i lt l l eu s eo f 如n d sf o r g o v e m m e n tp r o e n t ，s t r e n g t h e nm er i s k c o n s c i o u s n e s s ，e s t a b l i s hs c i e n t i f i cf i n 锄c i a lr i s km 觚a g e m 锄ts y s t e m ，s t f e n g m e nf m 锄c i a l t e a mc o n s 仃u c t i o n ，e s k l b l i s hp e r f 0 m a l l c em a n a g e m ts y s t e m 锄ds 咖g t h e n l ei i l t e m a l a u d i t ，p r o l n o t ef i i l 锄c i a lm a n a g e m e n tm e c h a n i s mi 彻o v a t i o n n l o s em e t h o d sa r eh e l p 如l t op r o m o t em ef i i l 锄c i a lm a n a g e m e n ti np u b l i cs e i c e 蚰i tr e f o 咖p r o c e s s ，p r o m o t et h e d e v e l o p m e n to fi i l s t i t u t i o n s ，a n di n s u r ei n s t i t u t i o n ss y s t e mr e f o m k e yw o i i d s ：p u b l i cs e v i c eu n i t ；f i n 柚c em a n a g e m e n t ；c o u n t e 唧e 嬲u r c n 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 第一章导论 第一节选题背景 当前，我国正处于各项改革与发展的关键时期，而事业单位的改革酝酿了十年， 大幕终于开启。近日，关于分类推进事业单位改革的指导意见全文发布，引来 广泛关注。此项改革涉及超过1 2 6 万个事业单位、3 0 0 0 余万正式职工，其中教育、 卫生和农技服务从业人员三项相加，占总人数的3 4 ；教育系统人员占一半左右； 另有9 0 0 万离退休人员，总数超过4 0 0 0 万人，影响深远。在我国，事业单位是指 国家为了社会公益目的，国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从 事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。其具有服务性、公益性、 知识密集性等特点。作为重要的社会职能部门和机构，承担着推动社会政治、经济、 文化和教育发展，满足人民不断增长的物质文化需求的重任。事业单位本应承担公 益事业发展的社会责任，一方面为纳税人提供优质的服务产品，另一方面带动每个 公民为公共社会利益发展发力。但是，由于多年发展中积累的各种问题，以至于这 些责任非但没有尽到，事业单位反而在很多方面成为公益事业发展的阻滞力量，引 起诟病。一直以来，事业单位没有在社会发展中起到其应有的作用。面临新的形 势，事业单位的改革非常迫切，与此同时，事业单位的财务管理也应与新的外部环 境和新的市场体系都适应。 此次事业单位改革明确提出完善支持公益事业发展的财政政策，具体指加大财 政对公益事业发展支持力度，改革和完善财政支持方式，推进预算管理、政府采购 和国有资产管理改革。 在此背景下，事业单位要转变财务管理观念，增强理财意 识，以财务管理理论研究作为事业单位财务管理实务工作的理论基础，探索并提出 切实可行的对策及措施来强化事业单位财务管理改革，促进事业单位财务管理工作 进一步完善，提高事业单位的经营绩效，保障事业单位体制改革的顺利进行。 目前国内学者对事业单位财务管理的研究较多的是列举财务管理出现的问题， 分析其产生的原因，对事业单位财务管理提出对策及改进办法。张盼( 2 0 0 5 ) 指出 我国事业单位存在体制方面的问题，制度不健全，执行不力，并提出相应对策。戴 春国( 2 0 0 7 ) 对事业单位的预算及资产管理存在问题并提出解决办法。白宗青( 2 0 0 9 ) 提出要积极培养财务意识及财务管理改革应涉及到的内容，提出相应建议。目前， o 事业单位登记管理暂行条例国务院第2 5 2 、4 l l 号令 。中国人事科学研究院院长吴江在接受中国新闻周刊采访时所说中国新闻网2 0 1 2 4 2 3 w s h u c o m o 中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见中央人民政府网 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 对事业单位财务管理理论和整体框架的构建很少涉及。本文在结合国内学者研究的 基础上，提出我国事业单位财务管理的思路及存在问题的对策分析，拟构建适合我 国国情的事业单位财务管理整体框架。从目前研究存在的问题来看，财务管理工作 受到国家财政体制、行政管理模式等很多外部环境的影响，事业单位外部环境的变 化会影响一些对策及措施的可行性。 第二节研究的范围及意义 一、研究的范围 事业单位的财务管理作为组织管理重要的组成部分，主要工作内容是：努力做 好单位部门的财务预算、收支计划和控制，同时依法合理筹措资金，科学有效地利 用各项资产，努力提高单位的绩效。本文研究的范围包含了事业单位财务管理的几 项重要内容。一是预算管理方面，主要从预算编制、预算执行、预算监督等方面进 行了分析研究；二是收支计量方面，主要从收支计量与确认、会计核算两方面进行 了分析；三是资产运行管理；四是政府采购管理；五是财务风险管理；六是财务人 员队伍建设。从以上几个方面对我国事业单位的财务管理进行研究。 二、研究的意义 财务管理是组织管理的核心组成部分，也是一种非常重要的价值形式的管理。 事业单位财务管理的最终目标并不是盈利，充分发挥并利用现有的资源并提供更优 质的服务才应是其追求的目标。本文通过对我国事业单位财务管理存在的问题与对 策分析的研究，试图为完善科学的财务管理理论做出有益探索，力求为推动财务管 理工作的进一步发展打下坚实的基础，为财务管理创新工作提供更加科学有效的方 法。 第三节研究的思路与方法 一、研究思路 本文学习借鉴企业财务管理的先进经验，以财务管理理论知识为基础，采用科 学的方法，对我国现阶段事业单位财务管理的现状进行调查、研究、分析，总结归 纳其存在的不足和较突出的问题，深刻分析其产生的深层次原因，并提出相应的对 策及措施。具体见图卜1 所示： 二、研究方法 本文沿着探索事业单位财务管理的对策及改进措施这一主线，采用了查阅文献 2 资料、实际调查等研究方法，同时借鉴了国内外学者在相关研究方向的研究成果， 立足现状，深入研究了事业单位财务管理存在的问题成因，并进行了一系列相应的 对策分析。 图1 1 本文思路框架图 事业单位的财务管理工作既是事业单位管理的一个独立的方面，也是一项综合 性的管理工作，财务管理会触及事业单位每一个角落，贯穿于事业活动的各个方面。 事业单位充分认识和研究新形势下财务管理存在的问题是当前深化改革的一项重 要课题。 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 第二章事业单位财务管理存在的主要问题 ， 第一节基础工作方面 现阶段，我国一些事业单位财务基础工作虽然已经有了长足的进步，但依然比 较薄弱，主要表现在以下几个方面： 一、经费开支标准和范围不规范 有些事业单位在报销日常费用时，因为缺乏明确的开支标准和范围，使得在费 用支出时无章可循。对于有明确标准限定和开支范围规定的，有的单位却巧立名目 开支或者超标准开支。国家审计署对中国保监会2 0 0 6 年度预算执行和财政收支进 行了审计，抽审了1 8 个所属单位，审计发现截至2 0 0 6 年底，保监会本级及部分所 属单位在公用经费中扩大开支范围和提高开支标准支出共计3 3 5 4 1 万元，主要是 在公用经费科目中列支交通补助、通讯补助等人员经费以及项目支出挤占公用支出 等问题。 二、票据管理不规范 事业单位的票据主要用于各类政府核准规费的收取和经营管理活动中经济往 来时的收款。其发票，主要是由各级财政部门统一印制后按实际需求及业务范围发 放，但在实际操作过程当中，也存在部门事业单位自行印制或购买发票等现象。由 于部分事业单位没有建立健全票据管理办法，票据发放后没有全程跟踪监督检查， 导致票据使用不合理，应使用正规票据的却以收据代替。比如：审计发现某单位内 部某科室以自购收据和白条方式收取办证费、年检费、管理费等，除小部分交上级 主管部门和本单位财务外，绝大部分留在本科室被挥霍一空。经审计认定这笔数额 达1 5 万多元，同时，该科室还采用“大头小尾”手法开出收据，又隐留一部分收 入达5 万多元。非法使用票据，全部被审计查处。 三、原始单据及记账凭证的填制不合规范 部分事业单位存在原始单据不合规范的现象，主要是单位的招待、零星的修缮、 部分物品购置等开支，一些原始凭证报销手续不全，用不合规定的临时票据充当原 始凭证。在填制记账凭证时，没有对原始凭证分门别类，而是因为主观或者客观的 国保监会公用经费中扩大开支范围和提高开支标准支出共计3 3 5 4 1 万元来源：审计署网站 张程：对机关事业单位私设“小金库”违纪案例剖析w 帆v 3 6 0 d o c c o m 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 原因进行汇总填制，导致看不清经济业务的实际轨迹，不合乎规范。 四、财务报表及其分析方面 实际工作中，财务会计向信息使用者提供有用的信息，是通过编制财务报表来 完成的。我国的一些事业单位在编制财务报表后，往往没有与其相对应的会计报 表附注及相关的财务状况说明书等，也没有组织相关人员对各单位出具的财务报表 进行专业的分析。财务会计数据仅仅限于对过去工作的简单描述，会计信息相对滞 后，不具备预见性。在事业单位改革进程中，单位的财务报表及其分析在财务管理 工作中的作用更显重要，财务报表使用者需要提供更高质量的财务报表分析。缺乏 全面深入分析、不完整的财务报表，让单位管理者难以及时、全面掌握事业单位自 身在经营管理活动中的实际财务状况，更难以为其进行科学的战略决策提供财务依 据。 第二节预算管理方面 预算管理是事业单位正常运转、提高资金使用效益的前提。规范的预算管理应 该包括预算编制的规范、预算执行的规范、预算监督的规范以及良好的考核和激励 机制。目前我国事业单位单位在预算管理方面主要存在以下几方面的问题。 一、预算管理意识差，编制方法不科学 预算编制是预算管理的基础工作，但多数事业单位并没有建立预算管理的专门 机构，没有将单位的发展战略与预算编制紧密地结合起来，缺乏整体的规划。预算 的编制流于形式，在实际执行中只能按照执行年度前一年的预算来执行。 目前，大部分事业单位预算编制采取的是传统的基数增长法，在实际操作中， 通常只是简单地在上一年预算的基础上适当地增减，调整的数额很小。采用此方法， 虽然操作简单，但没有科学的测算依据，并不符合事业单位发展的实际需求。虽然 预算体制改革推广采用零基预算法，逐步实行预算内资金和预算外资金的统筹综合 编制，但因零基预算需要做大量的核实确认工作，因此，仍有大部分事业单位依然 沿用基数增长法的预算编制方法。这从中也反映出事业单位并没有充分认识到预算 管理的重要性，预算管理的意识还较弱。 预算编制方法不科学，预算数额不准确，过于粗放，也会造成对国家财政资金 的浪费。例如2 0 1 2 年两会期间，有多位代表反映科研机构年底突击花钱的现象， o 陆正飞，黄慧馨，李琦：会计学，北京大学出版社，2 0 0 7 ，p 7 9 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 既不合理，又造成很大的浪费。根据财政部门规定，科研经费如果年底没有花完， 就要被收回。因此，科研人员到了年底就要想方设法将钱花光。而另一种情况，原 本没有申请到项目课题的人员，到了1 1 月份，教育部门突然发现按照预算，钱用 不完了，于是又把他的项目列了进来，同时要求他2 个月内花掉原计划第一年全年 要花掉的钱。年底突击花钱的现象也凸显了我国事业单位预算编制方面的缺陷。 二、预算执行缺乏力度 我国一些事业单位其预算编制本身就缺乏科学性和准确性，如某些事业单位往 往将预算金额做大，象消耗性支出的数字核实等工作做得并不细致，象这样预算编 制缺乏准确性，预算无法真正符合实际支出的需要，在执行过程中实际数会和预算 数存有较大差异，预算的执行就缺乏力度。还有些单位费用支出无计划或是有计划 流于形式，随意扩大支出范围，改变资金用途，如高标准接待，超标购买小汽车等。 还比如，预算的基本支出和项目支出没有清晰的界定，将一些本应列入基本支出的 会议费、差旅费、劳务费、水电费等列入项目支出，出现基本支出挤占项目经费的 现象，使项目资金的使用效益也受到影响。 三、预算监督职能弱化 预算的科学编制依赖于良好的监督和执行。在我国，相当一部分事业单位由于 预算控制管理不到位、相关内部控制制度的不完善，造成在实际执行预算时对相关 预算执行情况的监督有所忽视，而将工作的重点放在自身任务的完成上。各单位总 是期望采取追加预算的方法来争取更多的财政资金，而不是对现有可利用资源进行 科学配置，合理预算。 四、缺乏考核评价和激励机制 预算事后分析和评价在预算管理中也起着重要作用。实际工作中，管理者通常 注重预算经费有没有增加，而不太重视预算结果的分析，也没有完善相应的预算考 核和激励机制。大部分的事业单位在考核时，对于预算超支的部门和责任人并没有 相应的惩罚措施，对有效执行预算的部门也没有奖励。 第三节收支计量与会计核算方面 一、收支计量与确认存在的问题 目前我国对事业单位的收支管理实行的是“收支两条线 。尽管国家对收支管 。代表热议科研经费：年度突击花钱不合理且浪费南方日报，们v w y a i l c o m 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 理有严格的制度和管理规定，收入要及时足额上缴财政并纳入预算管理，不得挪用、 坐支。但仍有一些单位违反“收支两条线 的管理，收支挂钩。收支确认一般有权 责发生制和收支实付制这两种方式。当前我国事业单位会计制度采用的是以收付实 现制做为主要核算基础，在实行了政府采购和国库集中支付制度后，采购环节与付 款环节分开，实施采购项目和支付货款存在着跨年度、时间差。如果货物的采购与 支付货款不在同一会计年度，这样经常会出现一个会计年度内收支不配比的情况。 会计核算便很难真实反映这笔经济业务的真实内涵。从这一点来看，收付实现制这 一会计核算方法对收支计量与确认产生了一定的影响。 二、会计核算的问题 事业单位的会计核算主要存在以下几个方面的问题： 1 、对固定资产核算的问题。目前事业单位对固定资产的核算仅仅使用“固定 资产 、“固定基金 、“修购基金”等会计科目进行账务处理。固定资产和固定基金 分别在会计分录的借方和贷方以相同的金额入账。但是如果事业单位发生融资租入 固定资产的业务，固定基金科目的账面数额随着己付款的增加而增加，但固定资产 科目的账面数额仍然反映的还是其原值，这就使得固定资产的账面数额与固定基金 的账面数额不相等，这种会计处理不能使固定基金科目真实地反映出固定资产实际 拥有的数额。此外，事业单位的固定资产折旧和其账面净值无法从账面上得到充分 的反映，也不利于政府职能部门对国有资产的准确掌握和有效管理。 2 、原始凭证内容失实、不完整。比如一般出差开会或培训，由于差旅费的报 销有标准的限定，因此经手人开具的大都是会务费的内容，这其中实际包含了超标 准的差旅费、住宿费、考察资料费等，会计核算上难以将其正确分类列支。还有的 报销人在报销粘贴单据上填写不规范，不注明经费项目，也缺乏必要的证明材料， 会计人员很难区分经济业务的资金用途和金额。 3 、变相隐瞒截留收入，滥用“往来款项”科目进行账务处理。有些事业单位 将应缴财政专户的预算外收入放在“应收及暂付款 、“应付及暂存款”科目里核算， 想方设想截留收入。这种账务处理是不合理的，会致导往来款项目混乱，提供的会 计信息也失真。据某市调查资料显示，4 9 户事业单位中有1 4 户存在变相隐瞒截留 收入的问题，比例高达近3 0 。 o 东瑞玲事业单位财务管理存在的问题及对策研究经济研究参考2 0 0 7 ，7 0 p 6 9 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 第四节资产运行管理方面 各级财政部门、相应的主管部门以及各个事业单位自身均可成为配置主体，进 行资产的配置并实行运行管理。当前，事业单位资产运行管理有以下三个方面的问 题表现得比较突出。 一、资产管理意识淡薄 目前事业单位发展较快，单位的资产规模增长也很快，但由于长期以来在资产 使用过程中对资产不考核成本，也缺乏相应的资产管理制度和考核办法，对资产管 理意识淡薄。一些单位现有的资产没有相应的职能部门对其进行相应的资产调剂， 并对其进行合理有效的资源配置，其产生的后果是有的事业单位对相关的资产长期 闲置或者利用率不高。 二、资产配置预算编制存在的问题 事业单位的快速发展，财政资金的大量投入使国有资产快速累加，资产的管理 形态相应产生了较大变化，但目前相当一部分事业单位资产管理机制和管理水平相 对滞后，出现资产不实、家底不清的情况，甚至还有些单位的低值易耗品、部分固 定资产都没有统一纳入账内核算和管理。在编制预算中，无法准确估算存量资产和 增量之间的关系，因此不可避免地出现资产重复购置的情况，资产配置预算的执行 也无法对资产管理的使用效益产生有效的制约。 三、事业单位固定资产管理方面存在的问题 目前，有些事业单位的资产管理仍然采用传统的手工或者半手工的操作方式， 不仅工作量大，而且容易出错。有些单位的资产管理部门附设在财务部门，资产管 理员由财务人员兼任，资产管理部门和实物管理部门没有形成统一的管理系统。 一些事业单位没有健全的财产清查制度或者没有严格执行，多年不进行资产清 查、盘点，容易造成大量实物资产丢失、损坏。出现这种不正常的资产损失也没有 人追究相关责任，财产报废也不办理相关手续，责任人不落实，久而久之，造成帐 有物亡。当单位人员岗位变动时，部门之间也没有办理资产移交手续，没有严格的 管理约束机制，有的公物最终变成个人的财产。还有的事业单位将一些办公用具、 通讯设备等配备给个人使用，部分人调离了工作岗位这些物品、设备也不归还，最 终也导致国有资产的流失。 还有某些单价较高的固定资产长时间闲置，使用效率低下。部分事业单位只注 重采购，不重视对资产保养、检修和维护，致使许多设备快速老化，资产的使用寿 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 命受大了很大的影响。 第五节政府采购管理方面 我国从1 9 9 6 年实行政府采购改革制度试点至今已有1 5 个年头了，经过1 5 年 的改革发展历程，政府采购法律制度框架基本形成，政府采购工作取得了很大的进 展。尽管如此，与科学高效的政府采购管理制度相比，所面临的任务仍然很艰巨。 目前我国政府采购的问题主要表现在以下几方面： 一、政府采购制度建设方面 目前，政府采购法规制度建设上仍然存在制度不健全、规定不明晰、可操作性 不强等问题。国家财政体制改革提出部门预算是基础，国库集中支付和政府采购是 手段。政府采购预算制度与部门预算、国库集中支付尚未形成完全的配套和衔接。 至今还没有完全形成“以制度管人，依制度采购 的良好局面。政府采购管理机 构既承担着管理者的角色又承担着采购者的角色，政府采购管理机构关系没有理 顺。另一方面，有的采购执行机构在采购活动中没有发挥其自身应有的职能，直接 将采购项目委托给有一定资质的社会中介机构进行相关的采购活动。在这种制度环 境下，政府采购机构的相关调控和监督管理职能没有充分地体现出来。 二、政府采购操作执行的偏差 尽管我国目前事业单位的政府采购项目涵盖了货物、劳务和工程等方面，但是 这些项目在政府采购中的数量极其有限，我国相关的法律尚未将其他项目纳入到我 国事业单位的政府采购中去。其次，政府采购的操作执行还存在不规范之处。各事 业单位对于政府采购方式和相应的采购标准没有严格按照规定执行，随意性较大， 并且各事业单位总是想尽各种办法逃避公开招标采购。第三，在实行政府采购过程 中，不少地方实行地方保护主义，排斥其他地区供应商参与竞标，这种行为对于在 全国建立政府采购市场的目标形成了很大的阻力。 三、政府采购工作人员的专业采购知识的缺乏 经过多年的改革和发展，我国政府采购工作人员已经逐步在提高采购业务水平 和专业技能，但由于他们的整体素质仍然较低并且对采购方面的专业知识和有关技 能掌握还不够，因此，有些采购业务委托采购中介机构办理。政府采购管理机构中 有关采购人员专业知识和技能的匮乏，直接导致了我国的政府采购没有组织上相应 国王瑛当前我国政府采购面临的形势及发展思路政府采购理论与实践2 0 1 2 ，1 p 1 7 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 的保障，难以提高采购工作水平。 第六节财务风险管理及内部控制方面 事业单位的财务风险处处存在，其贯穿于业务活动的全过程以及财务工作的所 有程序，其中任何一个环节都有存在财务风险的可能性，并在多种财务关系中均有 体现。财务风险的存在会对事业单位的经营与管理产生较大的影响。 一、事业单位的财务决策存在的风险 很多事业单位的高层在对事业单位财务决策时只是凭工作经验做决定，往往做 出的决策缺乏专业性、科学性，同时，决策也不习惯受到监督。在重大财务决策问 题上特别是大额资金的使用只是由事业单位管理者一个人决定。如果管理者玩忽职 守，势必会对事业单位偿还债务的能力造成影响，甚至造成严重的后果。 二、事业单位管理层对财务风险的认识问题 目前，我国很多事业单位的经营管理者并没有足够的风险意识，简单的认为只 要事业单位能完成既定工作目标，能取得较好的业绩，就不会有财务风险。殊不知， 重大风险来自管理者对风险认识及防范不足。另一个方面，事业单位的管理者认为 事业单位的财务风险仅仅只是体现在资金支付的风险上，并没有认识到事业单位的 经营风险与财务风险紧密相关。在事业单位的经营过程中，并没有实施必要的风险 控制，这将会给单位带来潜在的财务风险。 三、缺乏有效的内部财务控制体系 内部财务控制虽然来源于企业管理，但它作为组织经营活动的自我约束和自我 调节的内在机制，从保证管理决策的贯彻、维护资金安全、提供可靠的财务、管理 信息来看，它对于事业单位同样具有举足轻重的作用。内部财务控制体系包含了机 构、制度、人员、监督等。当今，一些事业单位为了顺应改革的需要进行了机构和 人员的精简，财务部门、审计部门人员紧缩，应该设立内审机构的单位却将其精简。 还有的单位将审计部门附设在财务部门下，审计工作由财务人员兼任，忽略了不相 容职务分离的重要原则，再加之内部审计的缺失，使得一些单位的内部财务控制体 系有名无实。 1 0 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 第三章问题成因分析 第一节财务管理制度陈1 日 不可否认，目前我国事业单位所实行的财经法规、财务管理制度，对保障事业 单位财务管理工作的正常运行起到一定作用，但由于自身的管理体制不健全、思想 认识不足以及相应的规章制度不完善等原因，仍然跟不上时代的发展和深化改革的 需要。事业单位的预算管理制度、资产管理制度、内部控制制度等还需继续加强， 进步完善，以适应新形势下的经济变革。而在政府采购方面，由于事业单位的政 府采购和预算编制部门没有形成良好的协作关系，政府采购机构无权审批事业单位 的预算项目，预算编制部门又对政府采购的运行机制不够了解，因此不可避免地出 现重复采购的现象。 随着经济及文化体制改革的不断深入，许多事业单位的社会定位也发生相应的 变化。如原有的一部分公益性社会福利机构、文化事业单位逐步实行企业化管理， 政府由过去的全额拨款或差额拨款，变为通过绩效考核，发放财政补贴，并通过减 免税收等宏观调节手段，予以间接扶持。因此，我国事业单位财务管理制度的建设 也应与新的内外部环境的变化相适应，适时做出调整、补充和完善，有必要的要出 台新的制度规定。 第二节部门预算约束机制较弱 近年来，预算管理制度本身在公共财政体制建设进程中的改革，虽然取得了一 些突破性进展，但是，宏观考察政府预算约束机制的社会环境，不难发现，当前政 府预算的约束机制在总体上不仅处于相对薄弱状态，而且还有进一步加剧的迹象。 目前，某些事业单位无视自身财务状况所面临的困境，无法抵御社会环境所带 来的种种利益诱惑，为了本单位的快速发展，盲目地扩大经营项目，追求所谓的规 模效益，因此不得不在非营利的事业单位经营管理过程中导入负债经营的企业经营 理念，进而导致本单位产生赤字预算。还有些事业单位的管理者对预算管理意识比 较淡薄，在做财务决策的过程中随意性较大，决策失误加之预算约束机制较弱而造 成财务风险，必须严加防范。 第三节缺乏财务风险意识及财务控制体系 只要存在财务活动，财务风险这个问题就无法回避。事业单位的经济活动，一 般以非营利为主，其财务风险具有不规则、客观、可变以及可预测等特点，内部财 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 务控制环境也就复杂化、多样化。立足现状，我国现有的预算法对事业单位财 务收支管理进行了基本的规定，但其它相应的规章制度还没有有效的建立和完善， 在实际财务支出时便缺乏有效的规范和约束。所以，构建内部财务控制体系就显得 尤为重要。 从国家整体环境来看，虽然事业单位的改革不断深化，但一方面各单位的负责 人在思想意识上跟不上时代的发展，对本单位的内部控制制度建设的重要性缺乏足 够的认识；另一方面，有些不具备财务专业知识的管理人员风险意识也不够强，片 面地认为财务风险就是资金风险，只要管好单位的现金，不出错，就不会出现大的 问题。自上而下对风险控制的认识不足，导致单位未能建立健全完备的内部财务控 制体系，从而不可避免地在经营管理过程中遭遇诸多风险。 第四节过于追逐私人利益 对于许多事业单位的管理者而言，逐利，也就是追逐功名和利益，其实质，无 非是谋求政治利益以及经济利益。 所谓谋求政治利益，就是从“官本位 思想出发，力图创造政绩，为职务晋升 积累政治资本。当前，考核事业单位管理者的经营管理水平即其能力、衡量其政绩， 主要依据和重要标准，是该单位的经营业绩，而经营业绩，又直接关系到其管理者 的仕途发展。这就导致许多事业单位的管理者，以谋求政治利益为出发点，注重短 期效应而忽视长远发展，为短、平、快地创造业绩，不惜追加预算来扩大经营规模， 构筑虚假繁荣表象，奠定个人攫取政治利益的基础，而对关系到单位长期健康发展 的重要因素即内部管理团队和优秀管理人员的培养，有意或无意地盲目观之。 经济人的任何行为，某一程度上都来自于自身经济利益的驱动。现状上，当 代中国的事业单位追逐经济利益，可以一分为二来看：其一是不切本单位实际，盲 目扩大经营规模、希冀提高本单位自身社会影响力以及提高本单位的经济收入；其 二是私心作祟，谋求提高本单位负责人乃至管理层的经济收入。因此，往往“好大 喜功 ，不进行科学的前期调研和周密论证，就盲目进行大规模的投资，结果却又 效益低下，导致财政资金的占用和浪费；如果出现经费预算不足又会想方设法追加 预算。另一方面，事业单位实行政府统一采购之后，本单位不能随心所欲地根据自 身需求进行采购工作乃至不断地为本单位的小金库创造收入，使得各事业单位的既 得利益受到极大影响，由此某一程度上也导致了事业单位对政府采购制不同程度的 抵触情绪，乃至导致某些事业单位的管理者私欲熏心，为一己私利而违规采购。 第五节财务人员素质不高 1 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 目前，我国事业单位财务人员队伍整体素质不高，究其原因主要是：一是理财 观念落后保守，简单地认为财务工作仅仅局限于做好日常会计核算、预算编制的层 面，缺乏面向市场的观念、依法理财的观念和财务风险意识，管理能力和处理财务 风险的能力也较弱。其次，专业技能水平有待提高。有些财务人员知识结构趋于老 化，与外界学习、交流的机会也不多，工作缺乏创新意识。第三，长期以来的供给 财政，造成部分事业单位的财务管理人员耽予进取，忽视了知识的更新和补充，放 松了后续教育，不能主动及时学习、透彻掌握国家财务新规，因而在工作上难免会 出现政策性失误。 第六节监督机制不健全 如果事业单位具备健全的财务监督机制，那么对财务管理可以起到重要的保障 作用。但实际情况是，我国相当一部分事业单位，并没有建立有效的监督机制。一 些事业单位要么是根本就没有设置独立的审计机构，审计岗位工作人员，往往由会 计、出纳等财务人员兼任，财务监督无从谈起；要么，虽然设置了独立审计机构， 却又不健全，或者担任此项工作的人员并不具备相关的审计专业知识和从业经验， 也导致所谓的独立审计机构形同虚设，财务管理工作应有的“事前、事中、事后 监督、审核成为一句空话，应有的监督机制缺位。 1 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 第四章对策分析 第一节强化事业单位预算管理 一、增强预算管理的法制观念，提高编制的科学性 事业单位的财务工作人员，尤其是负责人，在预算管理方面，要改变过去偏 重分配、轻视管理的思想观念。充分认识到预算管理对单位发展的重要性，摒弃过 去预算编制采用的基数增长法，科学采用“零基预算法 ，并真正地贯彻使用于本 单位的预算编制中去。科学合理的预算能改善资金使用效益和效率、优化财政资源 配置。预算管理也是一项系统工程，需要各部门及各责任人共同参与完成。预算管 理体现在预算的编制、执行、监督和考核的全过程，增强预算管理的法制观念，从 预算编制方法上做到科学化。 二、强化预算编制、执行与监督 ( 一) 加强预算编制管理 预算编制是预算管理的基础工作，第一个环节。预算编制应将以质取胜作为 工作要求，尽量精细化，准确化，而且要规范预算编制程序。首先，要对以前年度 单位预算执行情况，进行财务基础数据的统计和分析，结合本单位的年度工作计划 和单位业务活动的安排对人员经费、公用经费及项目经费等制定科学合理的预算。 严格区分预算的基本性支出和项目支出。其次，对预算内或预算外的各项收入要统 筹兼顾，确保收支预算的完整性和准确性。根据各相关业务部门的工作实际，通过 调查研究、目标预测、论证分析等程序，把相关的预算支出尽量细化，同时也要考 虑要突出重点，合理分配。其三，编制当年度预算时，应统筹考虑上年度项目预算 执行进度、执行质量等情况，上年度的预算执行情况要与本年度的预算编制进行有 效衔接，为本年度预算的编制提供数据参考。 ( 二) 加强预算执行管理 预算执行也是预算管理工作的重要环节。加强预算执行力，提高预算执行效率， 是预算执行工作的重点工作之一。为达到此目标，需从以下几方面入手。 1 、需要实行预算执行岗位责任制并完善内部约束和激励机制，把预算执行工 作的责任落实到具体责任人，明确考核指标，并与个人的绩效考核挂钩，形成与责 任人利益相关的全面的预算执行责任体系。 2 、在预算编制阶段，做好前期相关的准备工作，保证各个项目的执行按计划、 1 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 有步骤、有次序地执行。将预算执行的重点和难点项目落实，保证预算执行的顺利 执行。 3 、强化预算执行的刚性约束，以有效控制预算执行的质量。既要提高预算执 行的效率，又要注重预算资金使用的规范有效和安全；对预算执行情况要及时分析， 特别是预算执行进度偏慢的项目。要将事后控制提前为事中或事前控制，尽量降低 预算和财务风险。 4 、要加强预算执行效果的分析。预算分析主要是对收入预算是否实现，预算 支出进度和实际业务是否统一，有没有预算追加，有否有预算资金结余，预算支出 项目和执行标准的差异进行分析，寻找原因，使下一个年度预算的编制更加精准。 5 、要适时公开各部门预算执行信息，对预算执行情况定期通报。预算执行情 况公开透明，以期形成各部门之间互相监督的局面。 6 、要加强财务管理部门与相关业务部门之间的沟通与协调。比如内部预算执 行、政府采购管理、业务流程优化等方面。 ( 三) 完善预算监督 完善预算监督包括监督主体的全面性，监督程序的合法性，监督方式的科学性， 以及监督的反馈与督导机制的完整性等。对预算执行的监督管理，应贯穿预算执行 的全过程。预算执行的过程，也就是监督管理的过程。预算执行的每一阶段，都应 及时进行阶段性的综合评价与全面审核，以保障预算资金安全运行，保证预算执行 工作的进一步顺利完成，并为今后预算的编制和执行提供参考依据。 要实现此目标，首先需要在财务部门内部设立专门的预算管理机构或工作小 组，负责预算工作的每一个具体环节，及时处理预算编制中出现的问题并对预算执 行过程中出现的偏差进行深入分析。其次要利用不相容职务分离、风险控制等方法， 对预算执行过程进行约束和监督，对资金使用的各个环节进行监控，强化对预算执 行的监督。三是通过定期的审计对预算支出和持续的执行情况进行监督。建立以审 计部门的监督为常态，以新闻媒体的监督为主导，实行全方位、多层次的预算监督 机制，从而完善预算监督。 三、在制度上，预算管理应有章可循有法可依 为使预算管理工作有法可依、有章可循，应不断完善适合本单位的预算管理制 度。具体包括：成立预算管理委员会，各职能部门可以推选一名工作人员参与预算 编制的联络工作：要明确由哪些部门，哪些人员，来完成预算的编制工作，责任人 是谁，明确责任和义务，将预算管理工作具体落实到每一名工作人员身上；完善预 算资金使用制度，严格执行支出审批、报销等制度，提高各项预算资金的使用效率； 1 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 建立完善其他与预算管理有关的规章制度等。 第二节加强国有资产管理，促进资产管理和预算编制的有机结合 一、加强国有资产管理，提高资产管理效率 1 、目前，仍有许多事业单位需要提高资产的信息系统化管理程度，通过现代 的信息化管理，各事业单位能及时掌握资产的状况。资产的变动情况通过资产管理 的信息系统同步更改，进一步提高资产管理效率。 2 、完善、落实资产管理责任制。每一项固定资产，要按部门按人设置实物资 产使用卡片，每个部门推选一名资产管理员，将资产的管理落实到具体的使用人或 责任人，并明确其要承担的责任，明确划分单位领导、资产管理员、资产使用者之 间的职责范围，并严格执行资产管理责任和考核制度。 3 、定期实行资产盘点制度。需要定期盘点的实物资产包括登记在册的固定资 产、没有达到固定资产标准的一般性资产。资产管理部门与财务部门经常对账，做 到财务的资产账与实物资产账相符，实物资产账与实物相符。 4 、购置金额较大的固定资产一定要先进行充分的可行性论证和效益评估。要 达到配置条件或者是现有的资产已经不能满足履行工作职能的需求，或者是很难与 其他单位、部门共用使用相关的资产。 二、紧密结合预算管理，加强资产的有效控制 1 、要进一步明确资产管理部门与预算管理部门的职责分工。资产管理部门负 责对各项资产使用情况进行管理和分析，并对相关资产的购置及使用效率进行审 核。预算管理部门则从财务管理的角度对增量资产的配置进行评价。 2 、在实际工作中，在编制本单位预算年度的资产购置计划时，资产管理部门 应该与预算管理部门加强沟通协作，分析存量资产的数量及其使用状况，并对未来 一定时期内需要购置的资产进行科学预测，从而为编制部门预算提供决策依据。 3 、事业单位主管部门和财政部门应当不断完善资产绩效评价制度。在实际操 作过程中，要保证资产绩效评价的科学性、合理性、可操作性。提高国有资产的使 用效率，实现资金效益最大化。 第三节规范政府采购行为。提高政府采购资金的使用效益 我国政府采购制度改革要坚持三项原则：其一，规范操作，提高效率，在优化 采购流程的同时，规范政府采购行为；其二，政府采购制度改革与财政管理制度改 革有机结合，同时加快信息化建设步伐，全面提高政府采购水平，实现政府采购的 1 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 管理、监督和效率的有机统一；其三，既要追求经济效益，也要注重发挥社会效益。 我国政府采购应实现的价值目标主要分为三个层次。首先，要规范政府行为， 这是核心价值目标。其次，要提高政府采购资金的使用效益。第三要节能减排，支 持自主创新等，优先考虑老字号产品等，这是重要的价值目标。要达到此目标， 需从以下几方面入手。 一、完善政府采购法律体系 当前我国现行的政府采购法律制度，由政府采购法与招标投标法组成， 由于这两者之间在政府采购项目的法律适用上存在着不衔接、不协调等问题，因此， 当前重点是在政府采购法实施条例出台后，加强政府采购法与国内相关法律的 衔接，逐步建立体系完备、结构合理、配套齐全的政府采购法律体系，完善政府采 购相关配套制度，明晰相关法律关系，进一步完善政府采购法律体系。 二、规范部门预算，保证政府采购价值目标的实现 首先，规范的部门预算，可以集中采购任务，把一定范围内相互关联的采购项 目进行“打包采购，从而形成采购规模。一定规模的政府采购能吸引更多的供应 商参与竞价投标，产生的影响更大。其次，规范的部门预算是考核政府采购效果的 必要条件，通过规范的部门预算，可以准确了解政府采购的节约资金情况，考核采 购人和政府采购代理机构的业绩；第三，规范的部门预算是监督执行政府采购法规 的重要前提。政府采购当事人