（行政管理专业论文）美国政府绩效评估的实践及其对我国的启示.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 优秀的绩效是树立良好政府形象的基石，绩效评估在衡量政府的管理水平、提高政 府的运作效率、改善政府的服务质量等方面发挥着重要的作用政府绩效评估也成为政 府改革领域一个非常热门的话题 绩效评估作为一项推动政府改革和提高政府工作效率的管理工具在国外公共行政中 受到了广泛的关注政府绩效评估活动在以英美为代表的西方国家中获得了很大的进 展，积累了丰富的经验从2 0 世纪8 0 年代以来。我国各地以转变政府机关工作作风和 提高工作效率为突破口，在绩效评估方面进行了有益的探索但中国政府绩效评估还处 于摸索阶段，因此借鉴西方发达国家成功的评估经验和做法，加强政府绩效评估的理论 研究和构建富有中国特色的政府绩效评估体系，促进政府绩效评估的规范化和科学化， 具有重要的现实意义本文在指出当前我国政府绩效评估存在的问题的基础上，结合美 国的实践提出了对策思考，致力于探索出一条适合我国国情的政府绩效评估发展路径。 基于此，本文主要分为以下几部分：第一部分：介绍了政府绩效评估的含义以及绩 效评估体系的构建第二部分：以不同的行政范式作为划分标准介绍了美国政府绩效评 估的发展，并对其特点进行简要评述第三部分：简要概述我国政府绩效评估的实践现 状和理论研究现状，分析政府绩效评估过程中存在的问题第四部分：结合美国的实 践，立足我国的国情有针对性地提出我国政府绩效评估的建议，以期对我国的政府绩效 评估有所帮助这也是本文的最终目的所在 关键词：政府绩效评估 指标体系启示 1 山东大学硕士学位论文 a b s l r a c t o u d i n g 肿m 1 锄i sac o 撇n eo fg o o dg o v e r n m e n tm l a g ea n dp l a y s a n i m p o r t a n tr o l ei nm s i l r i n gg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n ti nt h em a n a g e m e n tl e v e l i n c r e a s i n gg o v e r n m e n te f f i c i e n c y , i m p r o v e s t h e q u a l i t yo fs e r v i c e s p e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n th a sa l s ob e c o m eav e r yp o p u l a rt o p i ca r e a p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ta sam a n a g e m e n tt o o lo f t h eg o v e r n m e n tt op r o m o t eg o v e r n m e n t r e f o r ma n di m p r o v et h ee f f i c i e n c yo ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o na b r o a dw a sw i d 韶p 佗a d o o n c c m u s ah a sm a d eg r e a tp r o g r e s si np 确瑚衄麟m e a s u r e m e n ta c t i v i t i e sa n d a c c u m u l a t e dr i c he x p e i i e n c c f r o mt h e1 9 8 0 s , t h ev a r i o u sp a r t so fo u rc o u n t r yt oc h a n g et h e g o v e r n m e n to ft h e i ro w nw o r ks t y l e a n de f f i c i e n c ya 3ab r e a “h r o u g hi np e r f o r m a n c e m e n t , h a sm a d eu s e f u le x p l o r a t i o n h o w e v e r , c h i n e s eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n ti ss t i l li nad i s c o v e r ys t a g e , a n di th a si m p o r t a n tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n t h a t l e a r n i n gt h es u c c e s so fe x p c l i e n c c sa n dp r a c t i c e sf r o mw e s t c l nd e v e l o p e dc o u n t r i e s 。a n d 蛐嘲1 9 ：i b i n gt h e o r e t i c a ls t u d ya n db u i l d i n gt h eg o v e r n m e n tp e r f o n m n c em e a s u r e m e n t s y s t e mw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s t h ew r i t e r f i n dt h ea 出；t i n gp r o b l e m so fc u r r e n t p e r f o r m 蚯c em c a s u a e m e n ta n da n a l y s i st h ec 艘so ft h e s ep r o b l e m s , i nc o n j u n c t i o nw i t ht h e u sa p p r o a c ho nt h ep m c t i ，t of i n das u i t a b l et r a i l sf o rt h ed e v e l o p m e n to fc h i n e s e g o v e r n m e n tp c r f o r m a 嘁m e a s u r e m e n t b e c a u s eo f t l 趣t h i sa r t i c l ei sd i v i d e x ii n t on l ef o l l o w i n gn m j o rs e c t i o n s ：p a ni ：t h em e a n i n g o fg o v e r n m e n tp c r f o 揪m e a s u r e m e n ta n dh o wt ob u i l dap 曲皿船m e a s u r e m e n t s y s t e m p a r t q ：t h ei n t r o d u c t i o no fu sg o v e r n m e n tp e r f m e a s u r e m e n tb a s e do na d i f f e r e n t p a r a d i g m o f p u b l i c “h i i f 凼血a 垃v e a n d a s u m m a r y o f i t s f e a t u r e s c o m m e n t s p a r t 口：a b r i e f o v e r v i e wo f t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a o c eo f o u rt l a x a 硝c a l 嘶l d i 髂a n dt h es t a t u so f t h e p r a c t i c e ；a n a l y s i st h ea 【i s t i n gp r o b l e m s p a r ti v ：o u rg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t r e c o m m e n d a t i o n sb a s e d0 1 1c h i n e s en a t i o n a lc o n d i t i o n st o 础o u rg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n t t h i si st h eu l t i m a t eo b j e c t i v e 妇己 k e yw o r d s ：g o v c m m e n tl m - f o n n a n c em e a s l l x 删i n d i c a t o rs y s t e m i 璐i g h t 2 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果除文中已经注明引用的内容外 本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：世 日 论文作者签名：( 塑塾翌 日期：型立兰 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同惹学校保 留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅 和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本 学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：选导师签名：妞日期： 山东大学硕士学位论文 引言 在西方。由于财政压力、信任危机及公共部门管理理念的变化，各目行政改革浪潮 一风起云涌，绩效评估也逐渐被重视起来，西方国家己将绩效评估广泛运用于各公共管理 部门其中走在最前列的是英、美两国。 中国由于长期以来实行计划经济体制，一切由国家统一决策，因此一直以来的绩效 评估就是单纯的公务员考核，下级部门的行政行为也是为了应付这些检查和评比的短期 行为，这样的检查和评比丝毫不能让绩效评估发挥出应有的功能，即归纳总结以往的工 作从中发现问题，进而加以改进，不断提高自己公共管理能力所幸的是，我国目前 已有一大批行政学界的学者认识到绩效评估的作用，并正在展开这方面的研究他们对 政府绩效评估的方法、流程、指标体系的建设以及绩效评估的价值取向等都作了大量的 研究。同时，从计划经济体制到市场经济体制的转轨对政府部门的公共管理能力提出了 新的挑战，政府部门从上至下也对这一问题逐渐重视起来温家宝总理2 0 0 4 年3 月5 日 在十届全国人大第二次会议上强调：要树立科学发展观和正确的政绩观但是我们目前 对政府绩效评估从基本概念、作用机理，到操作原则、方法、实施步骤等都还没有形成 共识因此，近几年来，作为评价和改进政府绩效实用工具的政府绩效评估在理论上开 始成为学晃研究的热点，在实践上，各地开展的政府绩效评估也迈出了可喜的一步然 而，现实中的地方政府绩效评估活动的发展远不能令人满意，评估活动的形式主义，指 标的片面性和武断性，以及评估过程存在的封闭性和不透明、评估结果信度低，运用差 等，所有这一切，都要求我们对现有的政府绩效评估体系进行根本性的反思，需要进一 步加强研究，并以切实有效的措施改进和完善我国的地方政府绩效评估体系而美国在 其行政改革过程中已经积累了绩效评估方面丰富的经验，因此借鉴美国等西方国家的绩 效评估经验无疑将对我国的行政改革和公共管理实践有十分重大的理论和现实意义 本文以我国政治环境为背景，以美国政府绩效评估的实践作为研究对象，拟通过文 献综述，经验总结、理论推演、间接借鉴四条研究路线达到本研究的日标 一 山东大学硕士学位论文 一、政府绩效评估概述 ( 一) 政府绩效评估的涵义 绩效即成绩、成效。评估也称为测评、考核绩效评估这个概念的复杂性主要在于 对绩效的理解，特别是对绩效与效率关系的理解严格意义上的效率就是指投入与产出 之间的比例，力求以最少的投入获得最大的产出绩效是一个与效率有联系又有区别的 概念，是一个包括效率但又比效率更为广泛的概念；效率关注政府内部机制而绩效更关 注政府与社会公民的关系；效率具有明显的速度、经济等数量特征，绩效更注重质量品 位；效率本源是经济学概念，注重节约成本，追求低投入高产出而绩效不单单是一个经 济范畴，它还具有伦理政治意义效率主要依靠制度规范等刚性机制而绩效还要涉及管 理作风、管理态度等柔性机制。o 由于政府行政的特殊性复杂性、效率原则作为政府绩 效评估的综合性最终尺度具有很大局限性据此，国外行政管理方面的著名学者西蒙指 出：。对公共管理而言，我们必须寻找另一种衡量价值的方法” 一般地说，绩效概念中包含了组织绩效和个人绩效两个层次，是指作为行为主体的 组织或个人在其工作和活动中所取得的成就或产生的积极效果绩效最早用于投资项目 管理方面，后来在人力资源管理方面又有广泛应用直到近三十年，绩效开始进入公共 行政领域，从而确立了“政府绩效”这个范畴 政府绩效是政府在进行公共管理和提供公共服务的过程中所取得的业绩，成就和影 响等，杨红明认为政府绩效不单纯是一个政绩层面的概念，还包括政府成本、政府效 率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义具体而言，政府绩效包括：经济统效、社 会绩效、政治绩效三者之中，经济绩效是政府绩效的核心，在整个体系中发挥着基础 性的作用维持经济持续发展，社会财富稳定增长，是政府绩效的首要指标社会绩效 是政府绩效体系中的价值目标实现经济绩效的目的，就是为了实现社会绩效，保持国 家安全、社会稳定，居民安居乐业政治绩效是整个政府绩效的中枢实现经济绩效和 社会绩效需要政治绩效作为法律和制度的保证和保障- 我国学者从不同的角度对政府绩效评估的内涵进行了界定，其中比较具有代表性的 有：。政府绩效评估是指以一定的时段为界限，对政府绩效进行测量和评价以期改善政 。卓越公共部门缜效评估初探 力中田行政管理2 0 0 4 。2 t7 l 7 2 。杨红明政府绩效评估的现状及在我国的发晨i n 政治学研究同 2 山东大学硕士学位论文 府行为绩效和增强控制的话动”m 在关于政府机关工作效率标准的研究报告一文 中。中国行政管理学会联合课题组将绩效评估定义为：。政府绩效评估，它是政府机关 运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的 评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高”。蔡立辉在政府绩效评估的理念与 。方法分析 一文中指出。政府绩效评估就是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责 任和社会公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中的投入，产出、中期 成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级” 综合上述定义笔者认为所谓政府绩效评估就是运用科学的标准和程序，遵照一定的 原则，利用定量定性分析方法对政府机关的业绩做出全面的衡量和评价，以期对政府绩 效进行改善和提高的活动 ( 二) 政府绩效评估体系的构架 政府绩效评估并不是一个单一的检查项目与运作过程，而是由许多环节与步骤所组 成的系统工程，由诸多的工作流程组成设置一个合理的绩效评估体系是具有一定挑战 性的工作，美国1 9 9 3 年颁布的政府绩效与结果法案) 则代表了这样的努力，即将业绩 评估制度在联邦政府级别上制度化，该项法案要求联邦机构：。建立最高级别机构的 目的和目标，包括年度项耳目的表明他们打算如何达到这此目的展示为实现这 些目的他们如何衡量机构和项目业绩”o 据此，笔者认为政府绩效评估体系大体上由 以下几个方面构成： 1 、确立绩效评估的目标由于政府目标价值不是单一的而是多元的，因此，政府 绩效目标的确定必须在对政府公共管理进行分类的基础上进行，即首先对政府管理活动 进行细分，划分评估项目，确定绩效目标，也就是在政府总的价值目标之下，细分并确 定子系统绩效目标并将总目标以及各子目标进行关联确定绩效评估指标时必须明 确：。该机构的任务到底是什么，为完成此任务需要建立并实现的宗旨和目标是什么以 及什么可以作为任务完成的绩效测定指标所选择的评估指标应该至少涵盖政府部门工 作程序中的关键步骤以及对工作最具影响性的不确定因素。只有清楚地表明一个项 目的目的，我们才能够评价一个项目的业绩 2 、建立绩效评估指标体系根据绩效目标，设计和划分绩效评估项目，使之成为 t 嘲如軎关于建立我嗣政府绩效评估体系的思考 力行政论坛- t9 11 7 。中田行政譬理谭置组关于政府机关工作效率标准的研究报告 刀中置行政警理，。3 s8 。蔡立霹政府绩效评估的理念与方法分析 j 】中蕾人民大学学报t2 2 5 i ( 美】马克霍暂h 比黏1 z 盯译者：张梦中公共部门业绩评估与改善 j 】中宣行政管理，猢o ，3 l3 7 。黄萍论政府绩效评估指标体系的构成与硅取c j 】河北省破法管理于舔学豌学报，2 0 0 4 ，5 l7 2 3 山东大学硕士学位论文 衡量绩效目标的尺度，进而建立评估指标体系，这是开展绩效评估的基础公共部门绩 效评估的过程就是划定和选定评估项目，构建合理的指标体系，并按照指标体系将反映 公共部门绩效的各类信息进行分类与整理、划分绩效等级、做出评价，公布和使用绩效 评估结果的综合过程 3 、展开评估根据政府绩效评估的目标和评估标准，运用各种评估方法来对政府 绩效进行评估，并通过管理效率、管理能力、公共责任、公众的满意程度等价值判断来 体现 4 、将结果和绩效目标进行对照在公共部门绩效评估进程中难免会存在一些偏差 比如评估信息不完整、评估方法不妥当、评估指标不合理等，这些都会造成很大的资源 浪费，而且更加严重的是会造成很大的误导，这就需要对评估的结果和目标进行对照以 期发现偏差，找出评估对象的优势和存在的差距，这种对评估活动自身的评估就是对绩 效评估过程的再评估在比较过程中，还必须考虑外部环境的变化对政府绩效产生的各 种有利影响和不利影响，从而对政府绩效做出较为客观公正的有效的判断，对政府绩效 预期提出科学设想。为下一轮绩效目标的制定以及绩效评估的开展奠定基础 5 、绩效评估结果的使用政府绩效评估不是为了评估而评估，其目的是改进和提 高评估对象的工作业绩，所以必须重视评估结果的反馈和运用首先要撰写绩效评估报 告，撰写过程中注意绩效评估分析的客观性，不批评评估对象，以激励为主，尽量反映 那些取得成功的地方及未达到绩效预期的地方，提出实际的改进建议其次，反思绩效 评估指标的信度和效度等，为下次绩效评估做好准备 、 山东大学硕士学位论文 二、美国政府绩效评估的实践 公共部门的绩效机制的设计是将行政行为所产生的行政产品分门别类，在归纳总结的 一基础上，概括出一整套切实可行并有实际可操作性的指标体系在这一过程中，抽象分 析以及指标的建立都是在一个价值体系的指导下进行的，公共行政所遵从的价值是整个 缋效设计的基石在不同的时期，公共行政所遵从的价值是不同的，因此公共部门的绩 效设计也大不相同换言之，以价值共识为基础的公共行政典范从根本上决定着公共部 门绩效机制的设计在不同的典范指导下，绩效机制的设计是不同的o 笔者从公共行 政的范式着手，将美国政府绩效评估历史演变作了大体的归类，并从中探讨范式转变背 后的价值动因 ( 一) 公共行政范式的理论演变 - 范式”( p a r a d i g m 也译为。典范”) 是美国著名学者托马斯库恩的代表作科 学革命的结构 一书中的核心概念近年来。一国内外学者从库恩理论出发，对西方公共 行政理论的范式变迁进行研究，得出了形形色色的结论主要有以下几种观点： l 、三种范式并存论陈振明教授在其主编的公共管理学绪论中指出，西方行政 学在百余年的发展、演变历程中。作为政府管理研究领域的行政学经历了三次范式的转 换，即从传统的公共行政学( p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ) 到新公共行政学( n e wp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ) 再到( 新) 公共管理学( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) 的三次重大突 破。 。 2 、尼古拉斯亨利的公共行政五个范式时期理论美国著名公共行政学家尼古拉 斯亨利在其著作公共行政与公共事务 一书中认为，公共行政先后的发展经历了五 个范式：范式一，。政治与行政二分法( 1 9 0 0 - - 9 2 6 ) ；范式二、。公共行政原则 ( 1 9 2 7 - - 1 9 3 7 ) 。；范式三，。作为政治学的公共行政( 1 9 5 0 1 9 7 0 ) ”；范式四、 。作为管理学的公共行政( 1 9 5 6 1 9 7 0 ) 。；范式五、。作为公共行政的公共行政 ( 1 9 7 0 - ? ) ” 3 、张梦中在论公共行政的起源与范式转变 一文中认为近现代意义的公共行政学 经历了六次范式转变：( 1 ) 科学管理即传统的公共行政( 2 ) 管理科学( 3 ) 公共事物 ( 4 ) 政策分析( 5 ) 新公共行政( 6 ) 新公共管理、公共管理 。毕争鄢传公共部门绩效评估西方的发展趋势厦其对我置的启示c j 战略与管理，2 0 0 3 增刊 5 山东大学硕士学位论文 4 、公共管理的三次核心范式转变论辽宁大学卢明在公共管理学管理范式的演 进一文中认为，在公共行政学百余年的发展历程中，经历了三次核心管理范式的转 变，即从初期以“效率”为核心的公共管理到中期以“公平”为核心的公共管理，再到 近期以。与市场相协调”为核心的新公共管理卢明视野中公共管理的三种范式与陈振 明教授总结的公共行政的三种范式是一一对应的，所不同的是陈教授强调三种范式的共 生共存，卢明强调二者的依次转换 5 ，弗雷得里克森在其著作新公共行政学 中认为公共行政在其百余年的演变过程 中，该领域发生了三次重大的范式转换，即从传统的以。效率”为核心的官僚制行政范 式( b u r e a u c r a c ya d m i n i s t r a t i o np a r a d i g m ) 到以。公平”为核心的民主制行政范式 ( d e m o c r a c ya d m i n i s t r a t i o np a r a d i g m ) 再到近期以“市场调协”为核心的新公共管理 学( n e vp u b l i cm a n a g e m e n t ) 笔者以此作为划分美国政府缋效评估不同时代的标 准，对美国政府的绩效评估活动进行论述 ( 二) 不同行政范式下的美国政府绩效评估 l 、早期官僚制行政范式下的美国政府绩效评估 在西方公共行政学发展史上，以“效率”为核心的早期公共行政范式形成于1 9 世纪 末和2 0 世纪初叶它以韦伯的理性官僚体制和威尔逊的政治与行政相分离的二分法理论 为其理论基础。其基本思想可以表述为；行政部门处于政治领导的正式控制下，并建立 在官僚制的严格的等级制模式的基础上，由常任的、中立的和无个性的官员任职，只受 到公共利益的激励，不偏不倚地为任何执政党服务，不是修饰政策，而仅仅是执行被政 治官员决定的政策在这一模式看来，行政效率主要来自于官僚制自身的运行，官僚制 度本身的许多特点可以保证公共行政能够自动地实现效率o 效率是这一时期政府绩效评估的核心价值取向，出现了一些专门研究政府绩效的组 织和学术团体，并把绩效评估引入政府的评估实践中在2 0 世纪早期，受益于科学管理 方法的美国工商界试图通过各种影响，游说政府引入包括科学管理方法的一般管理技术 和方法以改进行政方法、提高行政效率而这时在亚历山大汉密尔顿行政强权思想的 影响下，美国政府规模急剧扩大行政权力迅速扩张形成了所谓的。行政国”，正是 在科学管理运动和控制。行政国”的社会背景之下。一些行政学者开始关注政府的。效 率”问题，政府绩效评估诞生了 o 裴峰西方公共行政理论范式变迁研究综述 j 】柬素，撇5 “ 划旭涛瑷府绩效警理翻度，战略与方法 m 】北京t 机舡业出版社。t 撕 山东大学硕士学位论文 1 9 0 6 年，在纽约市成立了市政研究院，其目的是探索提高自治市政府效率的途径， 首开公共部门绩效评估的先河，在政府绩效评估的历史上具有里程碑式的意义1 9 1 2 年 联邦政府成立了经济和效率委员会1 9 2 8 年成立的全国市政标准委员会则是在政府服务 效率测量方法发展上的另一项重大贡献。瑞德利与赫伯特a 西蒙的经典著作市政 活动的测量) 的出版，给政府绩效测量运动注入了巨大的活力，成为学术上对绩效评估 开始研究的标志政府绩效评估引起联邦政府重视是始于2 0 世纪3 0 年代富兰克林罗 斯福的新政，总统管理委员会在1 9 3 7 年公布了份给人印象很深刻的报告，效率被视为 开启政府所有困境的万能钥匙 在这一时期，纽约市政研究院建立了3 种类型的绩效评估：其一，评估政府活动的 成本投入：其二，评估政府活动的产出；其三，评估社会条件，有时对社会需求进行 评估，有时对政府活动的结果进行评估o 早期官僚制行政范式下的美国政府绩效评估 体现了以下特点：( 1 ) 关注的焦点是投入要素，预算与工作结果没有很好地联系起 来；以组织活动的数量和规模为判断工作成绩的标准，忽视这些活动所产生的实际效 果( 2 ) 过程取向的控制机制，即上级对下级的控制着眼于过程而不是结果，导致按 命令行事的心态( 3 ) 规则为本的服从意识，即评价工作人员的主要标准不是看他们 的业绩和对组织目标的贡献，而是看他们能否严格遵守规则传统行政管理模式由于对 效果的忽视，使其很少取得效果 另外，这一时期主要是对政府部门内部的绩效( 包括成本核算、预算、雇员的工作 效率) 进行评估，而很少对政府提供公共服务的绩效进行评估随着对行政运作过程的 深入研究，美国政府也开始注意到了运用指标对政府提供公共服务进行评估的重要性， 1 9 3 7 年总统管理委员会在其第一份报告中指出：。行政效率不只是意味着文件资料，工 作时间和单位成本这些是行政效率的要素，但只占很小的比重真正的效率远远超出 这些真正的效率必须内化为政府组织结构的组成要素并体现为优质、高效的公共服 务” 通过以上论述可以看出，在政府绩效评估的萌芽时期，政府效率问题己经引起了人 们的普遍关注，政府绩效评估的理念和技术开始出现从现在的观点看，那时的政府绩 效评估的重点是行政投入、行政过程，行政产出和部门效率问题，而不是结果和绩效目 标的实现等问题；并认为效率越高，结果的实现程度和公民的满意度也就越高，行为结 w 硼i 柚i d w m _ 棚r m g g 蚪嘲删h m e f a r l y t w c z 黼c 咖y 【j 】p u b k a d m i l 妇m i e a r d 话- 嬲岛6 4 , 。- 6 5 9 7 山东大学硕士学位论文 果成了效率的附属品绩效的评估者也只局限于组织内部的领导或者同事虽然也有学 者注意到了政府活动的结果和有效性问题，但由于受科学管理运动的影响，并没有成为 政府绩效评估的核心价值和目标 2 、民主制行政范式下的美国政府绩效评估 、 从2 0 世纪5 0 年代末到7 0 年代末，公共行政理论强调的是以民主为信条、以公平为 核心的民主制行政模式从2 0 世纪4 0 年代末开始，随着公共行政学学科本身的发展与 时代的进步，民主、公平的管理理念开始走红1 9 4 7 年达尔( r a d a b l ) 在他的公 共管理科学 ( t h es c i e n c eo f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ) 一书中对行政管理的中立 原则提出了怀疑，并对公共管理中的民主价值予以了高度的重视1 9 4 8 年瓦尔多 ( d w a l d o ) 在他的行政国家 ( t h ea d m i n i s t r a t i o ns t a t e ) 一书中大力倡导民主 的行政管理o 值得注意的是，随着2 0 世纪7 0 年代末新公共行政的兴起，。公平”因素 日益成为人们关注的焦点。公共行政是政府的艺术与科学管理艺术的联姻。效率和经 济主要属于管理理论的范畴，而社会公平属于政府理论的范畴由此得出的观点是 政府能够而且必须既讲效率又追求公平”o 在此价值导向指导下，政府绩效评估和绩 效管理不仅关注投入产出等效率因素，而且更加关注效益、结果、回应性和公民满意度 等因素，。公平”和“效率”一起成为政府绩效评估的价值基础 在这一阶段，人们出于对腐败问题的认识，绩效预算在公共部门兴起，传统的排列 预算模式被绩效预算所代替传统的排列预算只告诉人们每一个项目的支出是多少缺 乏合理的结果控制，而绩效预算对公共管理者的实质意义是：。使活动和组织单位倾向 一致；绩效可以某种形式测量和评估；预算要求和拨款与绩效水准相结合”o1 9 5 0 年，国会通过了预算与会计程序法( b u d g e t i n ga n da c c o u n t i n gp r o c e d u r e ，s a c t ) ，使联邦政府的所有部门都建立了绩效预算 第二次世界大战结束后，美国为了减轻财政负担和民众的不满情绪，总统和国会采 取了多种重组政府的行动其中，最有效和最负盛名的改革行动是胡佛总统的胡佛委员 会( t h ef i r s th o o v e rc o m m i s s i o n ) 第一届胡佛委员会提出了绩效预算和标准的改革 方案，改革的重心从注重投入转向产出、过程及其根应的成本。其目的是促进政府部门 的效率、效益和公共服务的改善1 9 6 5 年，约翰逊总统为加强对各部门的行政活动和预 。朱立育，张强羹田政府绩效译估的历史演变【j 】湘潭大学学报。2 0 晒。1 3 占绍文，林淮公共行政范式的双重转型一从警理理念到价值取向 力华中辩技大学学报2 0 0 4 4 l3 3 c 呻f t i d e r i e k s m s p 掀o f p 曲 h i n i 斑 i 】 1 9 9 6 s1 9 8 置维h 罗舞布罗姆罗怕特s 克拉夫丘克公共行政掌l r 理，政治和法律的造径i x 中置人民大学出版 牡，吧l3 1 5 i 山东大学硕士学位论文 算的控制，实行计划一项目一预算制度( p p b s ) ，把政府的计划、项目和预算融合为一 体，这样有助于长期绩效目标的实现 2 0 世纪7 0 年代是美国进行测量、评价以及提高生产力的重要l o 年，公共部门绩效 评估重新得到了重视尼克松执政时期的目标管理就是其中的重要一项目标管理 一( 髓o ) 的目的是集中制定目标的决策权力，总统通过管理和预算办公室影响并控制联 邦政府各部门的目标和计划的制定，使其与联邦政府的整体目标相吻合；同时对部门负 责人授权，让其可以灵活地选择实现目标的途径和方法1 9 7 3 年，尼克松政府颁布了 “联邦政府生产力测定方案”( t h ef e d e r a lg o v e r n m e n tp r o d u c t i v i t ym e a s u r e m e n t p r o g r a s ) 制定出的绩效指标达3 0 0 0 多个，力图促使公共组织绩效评估系统化、规范 化、经常化1 9 7 4 年，福特总统要求成立个专门机构，对所有公共机构的主要工作进 行成本效益分析1 9 7 9 年，卡特总统要求所有的联邦政府部门实行零基预算制度， 在这种制度中，上层管理者向下层管理者下达政策目标和计划，下层管理者可以采用灵 活的方式来实现，这种上下层的双向互动过程使得下层管理者拥有更大的权力 通过美国政府这一阶段的审计活动可以看出其绩效评估的公平及民主取向，在1 9 7 7 年通过的利马宣言审计规则指导原则 中指出：。除了重要性和意义都不容置疑 的财务审计之外，还有另一类型的审计，即对政府工作的绩效、结果、经济性和效率进 行的审计。o 美国政府早在2 0 世纪4 0 年代就着手构建政府绩效评估体系，2 0 世纪6 0 年代，美国会计总署率先把对政府工作的审计重心从经济性审计转向了经济性、效率性 和效果性并重的审计( 即。三e 审计”) ，后又扩展到“五e 审计”即在。三e ”审 计的基础上又加上了公平性( e q u i t y ) 和环境性( e n v i r o n m e n t ) 审计在1 9 7 2 年，美 国政府审计师用于绩效审计的工作量占到了其总工作量的8 娟，足见绩效审计在美国政 府审计中的地位 3 、新公共管理范式下的美国政府绩效评估 2 0 世纪7 0 年代以来，西方国家为了应付财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，均 开始了大规模的政府改革政府管理的运作发生了变化，掀起了大规模的行政改革浪 潮，这场声势浩大的改革运动一般被冠以。新公共管理”的名称其主要指导思想是： 以经济学和私营部门管理为理论基础，摒弃公共服务供给传统中的官僚制独占模式，引 入各种市场竞争机制；借鉴私营部门的管理技术与激励手段：强调公共服务中的顾客导 。张燕君羹田公共部门绩效评估的实殪及启示 力行政论坛2 0 0 4 ，3 ，8 7 o 籀伯乃政府绩效评估理论与实务 i 】北京1 人民出版社2 5 t2 9 8 9 山东大学硕士学位论文 向：注重结果甚于规则等等。在西方行政管理实践中，“效率”被。质量”所取代， 所以这一时期的评估侧重点是公共服务的质量和效益这时绩效评估在西方各国被普遍 接受，其过程也更加现代化、系统化在指标的确立和分析方法的选择上，逐步呈现由 定性转向定性与定量相结合，采取科学与数学分析方法等趋势从美国政府的实践来 看，这一时期的政府绩效评估主要有以下内容： ， ( 1 ) 相关法律的制定 法律的作用在于增强权威性和保持稳定性，这一时期美国国会通过了一系列的法 案其中最有代表性的是1 9 9 3 年通过的政府绩效与结果法案 ( g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ea n dr e s u l t sa c t g p r a ，1 9 9 3 ) 其目的是通过建立设定项目绩效目标和 评价项目结果的一套体系，来改善联邦项目的效率和有效性这部法案主要陈述了以下 几个方面的内容：第一，阐述绩效改革立法的目的和意图；第二，制定战略规划( 五 年) ：第三，制定年度绩效计划和绩效报告；第四，强调管理的责任和灵活性；第五， 实行新的绩效预算( 不同于2 0 世纪7 0 年代之前的、强调经济效率的绩效预算) ；第 六，重视国会的审查和立法等几个方面的内容。它是美国历史上首部关于政府绩效改革 的立法，是克林顿政府绩效改革的基石，是美国政府绩效管理发展史上的里程碑可以 说是政府绩效评估达到高潮的标志，它要求将绩效评估制度在联邦政府层级制度化；要 求联邦机构制定其如何为美国人民提供高质量产品和服务的战略规划和绩效评估制度； 要求所有的联邦机构发展和使用绩效评估技术并向民众报告自己的绩效状况g p r a 使美 国政府的绩效改革得到了前所未有的推动，明显改善了各联邦机构的战略规划和绩效评 估，最后，以绩效协议为纽带建立了政府间的伙伴关系g p r a 要求通过绩效协议将工作 目标层层分解，这使得联邦政府与州政府、地方政府之间，各联邦机构之间，甚至各机 构内部的关系变得更具平等的契约色彩，使其权责关系发生了重大变化，动摇了传统官 僚模式下垂直式的权力结构而这种新的政府组织结构正是美国政府所推行的分权化、 顾客中心、结果导向等改革所必需的，g p r a 使得传统的政府组织关系向这种新模式的演 进大大前进了一步o 除了g p r a 以外，在2 0 世纪9 0 年代，美国国会通过了七部法律，以建立一个相互关 联的立法网络，大刀阔斧地改变联邦政府的管理文化，这些立法和政府绩效存在诸多联 系，主要强调联邦政府行政的三个领域：财务管理，信息技术与财政控制其中，财务 咧旭涛政府绩效管理制度、战略与方法c 町北京t 机械工业出版挂，2 0 0 3 。伯 林鸿潮茭田政府绩效与结果法述评【j 】行政法学研究2 0 0 , 5 2 il 惦 i o 山东大学硕士学位论文 管理的改革立法主要有：1 9 9 0 年的财务主管法案 ( t h ec h i e ff i n a n c i a lo f f i c e r s o f1 9 9 0 ) ；1 9 9 4 年的政府管理改革法案) ( t h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tr e f o r ma c t o f1 9 9 4 ) 以及1 9 9 6 年的联邦财务管理改进法案 ( f e d e r a lf i n a n c i a lm a n a g e m e n t i m p r o v e m e n ta c to f1 9 9 6 ) ，这些法案一起提供了确认与纠正财务管理漏洞的基础同 时，在1 9 9 8 年出现了一个显著的结果：联邦政府有史以来第一份所有政府范围的审计财 务报告信息技术的改革立法主要有：1 9 8 5 年的文秘工作削减方案；1 9 9 6 年信息技术管 理改革法案：以及计算机安全法案的修正案这次立法把信息管理上升到联邦机构的层 次，控制信息技术的支出，把信息系统，绩效测量和使命结果联系起来，以确保个人档 案更严格的保密性财务控制的改革立法主要包括：1 9 9 0 年的联邦信贷改革法案 ( t h ef e d e r a lc r e d i tr e f o r ma c to f1 9 9 0 ) ；1 9 9 6 年的债务征收促进法案 ( t h e d e b tc o l l e c t i o na c to f1 9 9 6 ) 以及联邦管理者财务操守法案 ( t h e f e d e r a l m a n a g e r s f i n a n c i a li n t e g r i t ya c to f1 9 8 2 ) 这几部法律加强了机构财务控制能力， 更能精确的测量联邦信贷项目的成本，促进债务征收，以及全面监督机构财务绩效等 o = ( 2 ) 国家绩效评审委员会与戈尔报告 1 9 9 3 年克林顿出任美国总统后，开始了大规模的政府改革运动，宣布成立了国家绩 效评审委员会，并任命副总统戈尔主持该委员会的工作。该委员会贯彻了政府绩效与 结果法案 ，使政府再造运动得到具体的落实，1 9 9 3 年9 月提交了第一份报告从繁文 缛节到结果导向：创造一个花钱少、工作好的政府 该报告指出美国从2 0 世纪3 0 年 代到6 0 年代建立了从上而下、集中化的官僚体制来处理公共事务，由于等级的科层制形 式以及严格的规章，雇员受到束缚，同时造成机构臃肿和反应缓慢在这份报告中。国 家绩效评审委员会联合其他行政机构共同提出了3 8 4 项改革建议，并提出了政府改革的 四项主要原则：简化规则( c u t t i n gr e dt a p e ) ；顾客优先的原则( p u t t i n gc u s t o m e r f i r s t ) # 授权以及结果导向的原则( e m p o w e r i n ge m p l o y e et og e tr e s u l t s ) ；节俭效 益的原则( c u t t i n gb a c kt ob a s i c s ) 除了国家绩效评审委员会以外，实际负责推动联邦政府再造的联邦政府机关还有： 管理与预算局、人事管理局、总务局、财政部内的财务管理局、政府伦理局、总统管理 评议会以及总统廉洁与效率委员会等这些机构共同推动着联邦政府绩效目标的实现， 绩效评估在美国各级政府得到认可 。卓越公共嚣仃绩效评估【i 】北京中国人民大学出版社2 0 “i2 1 0 - - 2 1 1 l l 山东大学硕士学位论文 ( 3 ) 美国政府绩效评估相关指标的制定 这一时期，政府绩效指标研究取得了很大的进展民间以及官方都尝试着建立了许 多指标体系，其中主要的指标体系有以下几种： 美国坎贝尔研究所的绩效评估指标 曾担任美国联邦人事署署长的坎贝尔创立了坎贝尔研究所并对美国政府进行绩效评 估活动，其评估指标主要包括： 财政管理：主要包括政府的举债能力管理是否符合法律规定的比例；退休金管理是 否得当，将其投资部份有没有如期如数收回的保障；现金管理是否得当以及项目管理是 否合法等 人事管理：主要包括行政人员的等级工资制度和公务员的甄选及退休制度等 信息管理：对于此项的考评主要看计算机在政府工作中的应用率及其起到的作用 领导目标管理：主要评价领导者战略计划制定得是否科学和可行、完成得如何、有 什么样的推进措施、正负面的效应如何 基础设施管理：主要包括市政、环保、治安，教育、科技等方面政策法规的制定和 实施是否及时而有效 国家绩效评估委员会的评估指标 在 的指导下，国家绩效评估委员会建立了一套较为完整的 绩效评估体系，其主要指标有：投入指标( 衡量某一项目或服务消耗的资源) 、能量指 标( 衡量一个机构提供服务的能力) 、产出指标( 衡量为服务人口提供的产品数量或服 务单位) 、结果指标( 衡量项目和服务的结果) 、效率和成本效益指标( 衡量项目是如 何实现的) ，生产力指标( 融效率和效益于一体) 另外，美国各个州比如俄勒冈州和弗吉尼亚州也在推行政府绩效评估的过程中建立 了各自的绩效评估体系和评估指标。 ( 三) 特点 1 、从效率到公平和民主，然后到顾客导向和结果为本，政府绩效评估的价值取向 决定了评估绩效的标准通过美国政府绩效评估的实践我们可以看出，只有寻求政府绩 效评估合理的价值取向，才能建立科学的绩效评估标准当代政府