（行政管理专业论文）农业税费改革对四川农民收入的影响.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第f 页 摘要 农业、农村和农民问题是关系我国改革开放和社会主义现代化建设全局 的重大问题，而“三农”问题的核心是农民的增收，中央到地方各级政府都 十分重视。按照中央和国务院的统一部署，自2 0 0 1 年以来全国各地陆续进行 了农村税费改革，到取消农业税为止，此项改革已取得了重要阶段性成果。 农村税费改革是我国政府为加强农业基础，保护农民利益，维护农村稳定作 出的重大决策。农村税费改革不仅有利于规范农村税费制度，理顺国家、集 体、农民三者之间的分配关系，而且政策制定者更希望通过税费制度改革这 项公共政策的调控，从根本上减轻农民负担，增加农民的收入，保护农村生 产力。笔者提出“农业税费对四川农民收入的影响 的论题，是想通过回顾 这项改革的历程，研究农民收入的现状，看看到底农民在这项改革中有多大 程度的受益。本文主要以四川省绵阳市盐亭县两河镇的农民收入情况为例， 采取实证分析法，讨论了取消农业税费对农民收入直接影响和间接影响的正 面效益，同时也关注到税费改革之后引起农村社会的新问题，特别是基层的 乡镇政府财政愈发不足，使农民原本就享受得很少的公共福利不断下降，以 致影响农民收入，凸现出后续政策不配套而带来的负面影响。怎样才能巩固 税费改革的成果，使广大农民能持续增收，笔者通过比较研究、探索解决问 题的政策途径，提出国家公共政策要不断配套完善并持续性的向农民倾斜才 是使农民真正富起来的根本出路。 关键词：税费改革；农民收入；实证分析：政策构想 西南交通大学硕士研究生学位论文第| i 页 a bs t r a c t a g r i c u l t u r e ，c o u n t r ya n df a r m e r sa r et h ei m p o r t a n tp r o b l e m sr e l a t e dt oc h i n a s r e f o r ma n dm o d e r n i z a t i o nc o n s t r u c t i o no fs o c i a l i s m ，t h ec o r eo ff a r m e r s ，r u r a l a r e a s ，a g r i c u l t u r ep r o d u c t i o ni si n c r e a s ep e a s a n t si n c o m e ，f r o mt h ec e n t r a lt o l o c a lg o v e r n m e n t sa l lh a v ea t t a c h e dg r e a ti m p o r t a n c e a c c o r d i n gt ot h ec e n t r a l a n ds t a t ec o u n c i l su n i f i e dp l a n ，s i n c e2 0 01 ，e a c hd i s t r i c th a v ec a r d e do u tt h e c o u n t r yi nt h er u r a lt a x - f e er e f o r m ，t h er e f o r mh a sm a d ei m p o r t a n ts u b s t a n t i v e r e s u l t sb yf a r c h i n a sr u r a lt a xr e f o r mi sag r e a td e c i s i o nt h a tm a d eb yo u r g o v e r n m e n tt os t r e n g t h e na g r i c u l t u r et h ef o u n d a t i o n ，p r o t e c tt h ei n t e r e s t so f f a r m e r sa n dm a i n t a i n i n gs t a b i l i t yi nt h er u r a la l e a s r u r a lt a xr e f o r mi sn o to n l y p r o p i t i o u st or u r a lt a xa n df e es y s t e m ，s t r a i g h t e no u tt h ed i s t r i b u t i v er e l a t i o n a m o n gs t a t e ，c o l l e c t i v ea n dt h ef a r m e r s ，b u ta l s ot h ep o l i c y - m a k e r sh o p et h a t t h r o u g hr e g u l a t e i o no ft h er e f 0 1 1 1 1o ft h et a xs y s t e mt or e d u c et h eb u r d e no n f a r m e r s ，i n c r e a s et h e i ri n c o m ea n dp r o t e c tt h er u r a lp r o d u c t i v ef o r c e s f u n d a m e n t a l l y t h ea u t h o rb r i n gf o r w a r dt h et h e s i s ”i n f l u e n c eo nt h et a xo f a g r i c u l t u r a lt oi n c o m eo ff a r m e r si ns i c h u a n ”i sa i mt ot h r o u g hl o o kb a c kt h e c o u r s eo ft h isr e f o r ma n dr e s e a r c ha c t u a l i t yo ft h ei n c o m eo ff a r m e r s ，t h e ns e e h o wm a n yb e n f i t st h a tf a r m e r so b t a i ni nt h er e f o r mt ot h ee n d c i t y , s i c h u a n p r o v i n c ea sa ne x a m p l e ，t a k ee m p i r i c a la n a l y s i s ，t h e nd i s c u s sr i g h tb e n e f i ta b o u t d i r e c ti n f l u e n c ea n di n d i r e c ti n f l u e n c et ot h ef a r m e r si n c o m ea f t e ra b o l i s ht h e r u r a lt a x e sa n df e e s ，a tt h es a m et i m ea l s ot a k en o t i c eo ft h en e wp r o b l e m si nt h e r u r a l s o c i e t yb yt h er u r a lt a x e sa n df e e sr e f o r m ，p a r t i c u l a r l yt h eb o t t o m g o v e r n m e n tf i n a n c e so fv i l l a g e sa n dt o w n si sm o r ea n dm o r el a c k ，t h a tl e a dt ot h e f a r m e r s p u b l i cw e l f a r eg od o w nc o n s t a n t l ya n da f f e c t i n gt h ei n c o m eo ft h e f a r m e r s ，h i g h l i g h t st h ef o l l o w u pp o l i c yi sn o ts u p p o r t i n gt h a tb r i n gn e g a t i v e i m p a c t h o wc a nw ec o n s o l i d a t et h er e s u l t so ft a xr e f o r ms ot h a tt h em a j o r i t yo f f a r m e r sc a l lc o n t i n u et oi n c r e a s ei n c o m e s ，t h ea u t h o rt h r o u g hac o m p a r a t i v es t u d y , a n de x p l o r ew a y st os o l v et h ep r o b l e mo fp o l i c y , b r i n gf o r w a r dt h en a t i o n a l p u b l i cp o l i c yh a v e t oc o n t i n u a l l yi m p r o v ea n di n c l i n e dt of a r m e r ss o s t e n u t oi st h e f u n d a m e n t a lw a yt h a tm a k e 也ef a r m e r sb e c o m er i c h 西南交通大学硕士研究生学位论文第l ii 页 k e yw o r d s ：a g r i c u l t u r a lt a xe x p e n s e t h ef a r m e rr e c e i v e s e m p i r i c a la n a l y s i s p o l i c yc o n c e p t i o n 西南交通大学曲阐父通大罕 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1 保密b 在年解密后适用本授权书； 2 不保密d ，使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“4 ) 学位论文作鬻宿芬 日期： 一， 钆卯r 2 硒 指导老师签名孓一事 醐：唧i 。，町 c 蜘7j ，p ，弋l 。 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作 所得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均已在文中作了明确的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 本学位论文的主要创新点如下： 1 本文以实地调查的典型乡镇为例，分析了农业税费改革对四川农民收 入的影响，指出了农业税费改革虽农民收入的显著影响和影响途径，提出了 取消农业税后需要巩固改革成果，解决遗留问题，发展现代农业，使农民收 入可持续性增加的思路。 2 本文结合本专业行政管理的相关知识，提出了巩固改革成果使农民持 续增收的配套政策。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第1 章绪论 1 1 问题提出与研究意义 2 0 0 5 年1 2 月2 9 日，十届全国人大常委会第十九次会议高票通过决定， 自2 0 0 6 年1 月1 日起废止农业税条例，取消除烟叶以外的农业特产税、 全部免征牧业税。这标志着我国农村税费改革进入了一个新的阶段。从2 0 0 1 年开始进行税费改革，到2 0 0 6 年取消农业税，我国的农村税费改革取得了阶 段性成果，为农民带来了利益。但针对农业税费改革对农民收入的影响，有 诸多不同看法：有的学者认为税费改革对农民增收很有利，有的学者认为税 费改革增加农民收入的效果有限还引发了很多农村社会新问题，有的学者甚 至认为根本不应该取消农业税。那么，税费改革这项公共政策究竟对农民收 入有怎样的影响，税费改革后农村的新问题有哪些，如何解决这些问题，巩 固税费改革的成果，还中国农民这个最大的贫困群体一个公平发展的政策环 境，使中国农民能够分享到中国经济高速发展的胜利成果，是本文旨在寻找 的答案。 1 2国内外研究现状述评 1 2 1 国外研究现状综述 1 国外农业税收制度的基本框架 西方国家的涉农税制虽然各有特点，也存在差异，但基本上都没有单独 设立农业税这一独立税种。在统一的税制下，农民的税收负担与其他社会成 员一样，按其经济活动的属性分别在相应的税种下缴纳税赋。如收入超过规 定的起征点后就缴纳个人所得税，以企业形式经营的农业企业缴纳企业所得 税，生产活动缴纳增值税，拥有土地所有权的农民缴纳地产权，农家子弟继 承遗产缴纳遗产税等等。这样农民作为纳税人，就与其他社会成员享有了相 同的税种制度。 具体而言，国外农业税收分为三大类。 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 在流转税方面，主要有关税和增值税。关税包括进口关税和出口关税。 征收增值税的国家，特别是发达国家如英国、德国、丹麦、瑞士、新西兰等， 一般都覆盖农产品，即农业部门也在增值税的征收范围之内。 在收益税方面，主要有个人所得税和公司所得税，西方发达国家一般对 农业生产经营所得征收统一的个人所得税或公司所得税；发展中国家有的征 收统的所得税，有的单独征农业所得税。 在财产税方面，主要有土地税、遗产税和赠予税。土地税大体有土地财 产税、土地收益税、土地所得税三类。土地财产税是把土地本身视为财产而 课税，具体分为从量课征和从价课征两种；土地收益税即以土地收益额为计 税标准征收的土地税，具体有总收益法、纯收益法、租赁价格法和估定收益 法四种：土地所得税是对土地所有者、使用者因土地而产生所得征收的税收， 它是对人征税，不同于前两种是对物征税。此外，目前还有意大利、韩国、 中国及中国台湾等少数国家和地区开征土地增值税( 课税基础为纳税人拥有 的土地自然增值额) 。遗产税和赠予税有的国家和地区对农场主征，有的不征： 有的原来征，现在不征( 如台湾入世前几年就免除了土地所有者的遗产税和赠 予税) 。 2 国外有关税制对农业的优惠政策 概括来说，外国农业税收优惠政策具有以下共同特点：第一，体现经济 政策上对农业和从事农业生产的农场主和农业工人的税收照顾：第二，对从 事农牧生产的农牧场主和工人一般只征收所得税，不征收间接税：第三，农 业较之工商业来说可以获得更多的税收优惠和扶持。 在关税方面，绝大多数国家为了促进和支持本国农业发展，对农产品实 行关税保护政策。进口农产品，特别是国内自己能生产的比较敏感的农产品， 关税会尽可能定得高一些。 在增值税方面，虽然不少国家对农业都征收增值税，但一般又对农产品 实行了不同程度的照顾：法国、荷兰、和比利时等国实施高扣税率低征税， 一般来说实现不了税金；德国、挪威、卢森堡等国对农业采取特别税率；西 班牙对农民销售产品给予补贴；爱尔兰和英国，对食品行业实行零税率；还 有的国家尽可能让农业生产者不必进行增值税纳税申报，这些都不同程度地 使农业生产者承受了较少的税收负担。 在所得税方面，欧盟致力于农产品自给有余的税收政策。按照欧盟税法， 有独立法人资格的农场取得净收益一般都要依法缴纳所得税。现实中，由于 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 “重农主义”色彩的影响，公司所得税常常被用来向农业生产者提供间接的 补贴。在丹麦，农场主对于农场收入中用于私人消费的部分缴纳个人所得税， 而用于农场经营的收入可以享受较低的法入税率。而德国税收管理部门对农 场净收益课税采取保守的估算办法，使得实际的净收益比估算值高出4 0 。 同时，征收所得税时，对于收入在一定范围内的农场主，享受着完全免征收 或者相应扣除的优惠政策。美国税制对农场主征收所得税的优惠，主要体现 在对农业收入或农业所得的税收作各种必要的扣除上。比如：对农业收入采 取“现金记账法、一次性扣除资本开支、对长期资本收益减征所得税、扩大 所得免税范围。 在土地税方面，日本农业税中，土地税只向土地所有者征收，租地的农 民只交地租。巴西对农村土地征收土地税，规定对生产效率高和土地使用率 高的纳税人可给予降低税额9 0 以内的优惠。 。 3 国外农民收入理论 发达国家的共同特点是由工业化起步阶段进入了工业化的起飞阶段，建 立起了发达的市场经济，所有的经济活动，包括农民收入这一经济行为，都 通过市场完成。农业生产具有自然再生产和经济再生产交织在一起的特点， 客观上有一个不可逾越的自然周期，使得农业难以向其他产业那样迅速适应 变化情况及时进行调整。如何提高农业收入成为各国，各时期的需要解决的 普遍性的问题。发达国家普遍认为农业产品具有公共品的特点，对农业采取 公共政策，将保证农业生产者的生活质量作为农业政策的基本目标。 ( 1 ) 价格保护理论 包括价格支持，即通过政府对市场的干预作用，对农产品实施价格支持。 缩减生产，即通过闲置土地投入以减少农产品供应。扩大需求，即通过向低 收入家庭提供食品券来提高消费者的购买力，满足低收入者需求，增加这些 产业的生产以推动经济的作用；通过农产品外销、发放出口补贴等方式大力 推销剩余农产品扩大国外农产品需求。 ( 2 ) 直接收入支持，即将收入补贴依据收益状况直接转移给农业生产者， 实现农业结构的调整，达到农业内部各类产品生产的合理比例。 ( 3 ) 诱导的制度创新和技术创新理论。该理论认为，成功获得农业生产率 增长的共同基础是每个国家或地区在发展中产生生态上相适应的、经济上可 行的农业技术能力。公共支持的农业教育与研究体系的发展，避免了技术创 新方式和资源利用的严重扭曲，使生产率增长和要素禀赋相一致。 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 4 国外农民收入研究成果 国外对农民收入问题的研究重点主要集中在提高农民收入的途径上。关 于如何增加农民收入主要有以下观点：( 1 ) 主张政府对农民进行补贴；( 2 ) 鼓励 并引导农民兼业；比如杜能、泰尔和布林克曼( 1 9 8 4 ) 和艾瑞保为主要代表 的德国农业经营学派，继承了斯密的劳动财富观，提出了在市场竞争条件下 发扬个人首创精神的创新观，构建了以自主经营为核心的农业经营学说。美 国经济学家西奥多w 舒尔茨( 2 0 0 3 ) 在改造传统农业中分析了穷人贫 困的根源，阐述了农业不能成为经济增长源泉的原因，并提出了具体解决措 施。他认为，要建立促进经济增长，就必须有新的收入增长源泉。要改造传 统农业，寻找一些新要素作为农业廉价增长源泉。( 3 ) 主张通过现代生产要素 尤其农业技术等在农业上的推广与应用，提高农业现代化水平，提高农业产 业的赢利能力和赢利水平，以提高农民收入；( 4 ) 主张通过发展农民合作经济 组织，提高农民的组织化水平和讨价还价能力，提高农产品的价格，以利增 加农民收入。 1 2 2 国内研究现状综述 1 国内关于农业税费改革的相关研究 林毅夫( 2 0 0 3 ) 认为，我国的工业经济还没有达到反哺农业的阶段，因此， 通过增加财政支出补贴农业的方式来提高农民收入是国家财政无法承担的。 而各种农业税费( 2 0 0 1 年) 只占中央财政收入的5 6 ，如果中央政府减免这些 税费并补贴地方政府因而减少的税收，中央政府由此增加的财政支出也只相 当于中央财政收入的6 6 ；如果只免除耕地占用税、农业特产税和契税，中 央政府要增加的转移支付也只相当于中央财政收入的2 7 。所以，中央政府 在财政上是可以承受得起的。此外，减免农业税费还可以大幅度减少征税人员， 进一步减轻农民负担。因此，减免农业税费是现时期提高农民收入的一条可行 的有效途径。 蔡继明( 2 0 0 3 ) 认为，虽然这几年来通过农村税费改革，农民的境况有了一 定好转，但实际情况是农民负担依然较重；乡镇机构庞大、人浮于事是农民负 担沉重的重要原因，农民减负的关键在于乡镇机构“消肿。 秦晖( 2 0 0 3 ) 认为，以“并税除费的征收方式解决农民负担问题，在没有 其他改革配合的情况下，很容易陷入“黄宗羲定律的陷阱，形成“税轻费重 一并税除费一杂派滋生一税轻费重一并税除费一杂派又起”的恶性循环。 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 在2 0 0 4 年1 0 月2 0 日召开的全国农业税收工作会议给出了一组数据( 王 素平，2 0 0 4 ) ：2 0 0 4 年，全国减轻农民农业税收负担2 8 0 亿元；吉林、黑龙江、 北京、天津、上海5 个省( 市) 全面免征了农业税，全国1 6 个省( 市) 、3 1 0 个 县免征了农业税，比年初预计免征农业税的6 个省( 市) 、1 3 4 个县增加了一倍 多；涉农税收优惠政策共计4 7 项，农民因此受益4 亿多元。这一组数据反映 出我国农村税费改革取得了巨大成绩，有效提高了农民收入。 彭代彦( 2 0 0 4 ) 还通过计量研究指出，农村税费改革前，在农民负担重到使 其不能维持简单再生产之前，农村社会的稳定性受到的威胁随农民负担的增 加反而在降低：农村税费改革的显著效果是降低了农民直接交纳的费用，因此 改变了农村利益分配格局，促进了村支书的分化，导致农村社会矛盾转型，从 而使农村社会的不稳定性进一步上升。因此，改革的取向是直接进行乡镇机构 的改革和村级组织的重建，而直接进行农村税费改革是得不偿失的。 范小建( 2 0 0 5 ) 认为：三农问题一直是中国想达到经济稳定、健康、和谐发 展道路上急待解决的瓶颈问题。从税制角度审视，免征农业税存在双重利好。 李惊雷( 2 0 0 6 ) 认为，通过农业税费改革农民的生产和生活条件发生了 一定的改变，农村经济得到了一定程度的良性发展，农民收入多年低速徘徊 的局面得以改变。但是农民收入仍处于较低的水平，城乡差距仍有扩大的趋 势。 赵婧( 2 0 0 6 ) 提出要深化农业税费改革，一是要统一城乡税制，二是改 革财政支出强化乡财政管理，三是构建合理的农村收费制度，四是完善乡镇 机构改革。 李沛君( 2 0 0 6 ) 认为全面取消农业税对于减轻农民负担，解放和发展农业 生产力，推动农村经济发展，具有十分重要的意义；但也引发了一些新情况新 问题。如何化解不利因素，保证农村基层政权正常运行，进一步巩固农业税改 革成果，因势利导地推进新农村建设，是当前进一步做好“三农 工作的关键。 2 国内农民收入的相关研究 近几年，有关提高农民收入的研究成果很多，但主要集中在从总体上探 讨农民收入增长减缓的原因、对策上。在对农民增收的影响因素分析上，一 些学者把其归结为农业结构说、资源察赋说、城乡二元结构说、农民组织说 在占 号手0 农业结构说张晓山提出：“目前农业结构调整主要体现在各种农作物 种植面积的增减上，而不是在提高农产品质量、科技含量以及) j 口- r 增值上下 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 工夫，尚未进入战略性结构调整的轨道。 资源察赋说王雅鹏等认为：“在同样的社会经济环境条件下，生产收 入的高低主要取决于生产者所占有的资源及生产要素的多少。作为农民来说 能给其带来收入的资源和要素无非是土地和劳动力。”而“资源( 主要是耕地 及其它土地资源) 察赋的先天不足，显然是农民收人增长的首要约束因素。 韦鸿等认为：“从我国农户拥有的资源来看，大致可分为以下四类：土地、生 产性固定资产、人力资本、储蓄和手持现金。这四大类资源是农户获得收入 的主要渠道。 在市场经济中，资源的多寡决定收入的高低。 城乡二元结构说陆学艺认为，“城乡分治，一国两策的后果是“压 抑打击了农民的积极性，使农业生产长期徘徊，八亿农民搞饭吃，饭还不够 吃，使短缺经济更加短缺，越短缺就越加强城乡分治，一国两策的体制， 形成恶性循环。 。 农民组织说盛洪认为，在权利上不平等，在经济上就无效率。一个 社会中最大多数的人群被压缩了权利，经济政策就会出现系统性的偏差。仅 从几十年的农业政策史及其经济后果来看，缺少一个反映农民利益的、平衡 的政治结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策能够轻易出台 的重要原因。 农村剩余劳动力说郭书田认为，农村人口和农村剩余劳动力过多， 人均占有资源，首先是土地资源的数量过少，因而土地报酬递减的趋势十分 明显，生产率提高缓慢而成本却迅速增高。这种基本态势不改变，其他措施 都很难收到提高农业生产效率和增加农民收入的显著成效。 在分析了以上农民收入增长缓慢的制约因素以后，许多学者在不同角度 提出了促进农民收入增长的对策：比如樊纲认为，那种想在与农业有关的单 位内解决问题的想法是没有出路的。中国农业问题以及农村问题的根本出路 在于工业化，即农村人口就业的非农产业化，或称“农民的非农产业化，也 就是多数以至绝大多数农民最终能在非农产业中获得稳定的就业。温铁军认 为“产业化 解决农业的出路是靠外部规模解决小农经济的政策思路。林毅 夫指出，加快农村基础设施建设实际上是农村现代化所必不可少的前提条件。 “以积极的财政政策来加快农村基础设施建设是启动国内需求、消除过剩生 产能力最有效的措施，也是当前实现农村劳动力就业和农村产业结构调整， 增加农民收入，解决三农问题的首要政策。”轩宗新提出要加快农村土地 产权制度创新；大力推广农业科技，实现农业产业化；加快推进农村经济结 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 构调整。黄继忠提出逐步建立和完善农业保护和支持制度，增加对农业和农 村的直接投入，改变扭曲的国民收入格局。 1 2 3 国内外相关研究现状简评 从以上论述，不难看到，由于体制及国情的差异，国外经济学家的理论 比较适合那些法制相对完备、市场经济高度发达，并且具有自由理念的国家。 我国市场经济程度相对落后、法制欠缺、正处于传统农业向现代农业转型阶 段，借鉴国外的农业理论要采取扬弃态度，因地制宜地制定我国农民增收的 政策。 国内学者对于农业税费改革后的农民收入问题的研究多集中于农村金 融、农业结构、资源等方面，用定性分析的方法思维，仅有吴学品、李均立 等( 2 0 0 1 ) 采用多元统计中的主成分分析和典型相关分析相结合的方法对海南 省各市县农村住户结构特性、经济活动特性与经济活动后果进行分析。曹和 平( 2 0 0 2 ) 利用p a n e ld a t a 模型对农民收入与家庭规模及土地规模进行了相关 分析。段庆林( 2 0 0 3 ) 从计量经济学角度对中国农民收入增长的影响因素进行 了研究。李锐、项海容( 2 0 0 4 ) 将农村居民收入分为持久性收入和暂时性收入， 并运用计量经济学模型分析指出农村居民的消费支出主要取决于持久性收入 水平，但暂时性收入对消费支出也有一定的影响。方齐云、陆华新、鄢军 ( 2 0 0 5 ) 利用调查数据，就国家减免农业税费可能的效果给出了一个实证分 析：得出农民的农业收入已经接近极限，农民总收入与非农纯收入显著相关： 短期内，在农业分配制度的调整相当有效的前提下，农民的收入只能够获得有 限的增加的结论。陈诗军、罗敏( 2 0 0 6 ) 从微观角度运用西方经济学中的消费 者理论、生产者理论对免征农业税给农民个体所带来的有益影响进行了简单 分析，得出了免征农业税政策利国利民的结论。同时指出免税政策也带来一 些问题，并就其提出相关的建议。 1 3 研究目标、研究前提假设、内容方法及框架 1 3 1 研究目标 本文的研究目标是通过分析税费改革对农民收入的影响，提出与税费改 革相配套的公共政策的建议。 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 1 3 2 研究前提假设 假设l ：本文研究的农业税费改革范围是自2 0 0 1 年，国务院通过了关 于农村税费改革试点工作若干问题的意见，政府主导下的农村税费改革正式 启动至今，内容主要包括费改税和取消农业税。对农业税费在我国延续的几 千年内经历的其他多次大的调整和变化，本文不做讨论。 假设2 ：本文讨论的农民收入是指一般的西部农村的农民收入问题。那 些发达地区农村或城郊农村已不再是严格意义上的农村了，也构不成当前中 国问题核心的“中国农村问题 研究；构成中国问题核心的农村是那些一般 的中西部地区的农村，正是这部分农村的制度安排，对于解决中国现代化过 程中可能出现的问题，具有决定性的意义。在发达地区或城郊型农村，因为 经济发达，以前从事农业生产的相当部分农民都已转入第二、第三产业就业， 农业收入只占全部收入的很少的一部分，农业本身的重要性大大下降了，税 费改革对其影响微弱，这部分农村问题不在本文讨论的范畴。 1 3 3 研究内容方法和框架 本文运用理论与实证相结合的研究方法，大量查阅文献收集整理资料， 分析农村税费改革对农民收入的影响。首先阐述了农业税费改革的概况，接 着说明税费改革对农民收入的效应，并以实地调研为例进行实证分析，以个 案研究为主，考虑到两河镇是四川省一个典型的以农业为主的贫困乡镇，受 税费改革影响程度相对较大，所以作为本文案例来分析是具有一定代表性的。 通过对两河镇免征农业税改革情况的分析和研究，总结农业税费改革中取得 的显著成效，深入探讨在税费改革过程中出现的主要问题，详细分析了产生 问题的主要原因，并对今后如何克服出现的问题，巩固改革成果、使农民收 入持续增加提出对策建议。 本文共分为六章： 第1 章为绪论，指出了本文的研究背景和意义，并对国内外的研究现状 进行了综述，同时提出本文的研究目标和结构框架。 第2 章重点叙述了我国农业税费改革的概况和对农民收入产生的各种效 应。 第3 章通过对四川某地的实证分析，讨论农业税费对农民收入的影响。 第4 章提出农业税费改革引出的新问题和成因。 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 第5 章提出巩固税费改革成果，能使农民收入持续增加的政策构想。 第6 章结论。 由于本人理论水平有限，实践经验欠缺，研究的深度和广度还很不够， 如农村社会保障问题、土地流动问题等，都在一定程度上影响农业税费制度 和农民增收的效果和途径，因篇幅有限，文章中没有详述，即使文章中所谈 到的内容也显粗浅，有待老师和同仁们不吝指教，以利我继续潜心研究，不 断完善提高。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 第2 章农业税费改革的相关理论概述和政策分析 2 1 税费改革相关理论概述 公共财政理论 心公共财政 ，是指为弥补市场机制并提供公共服务的政府分配行为，它是 与市场经济相适应的财政模式或类型1 。 公共财政的基本特征表现在：满足社会公共需要，具有非营利性，收支 行为规范化。即是说公共财政是着眼于那些不能通过市场来满足或通过市场 解决地不能令人满意的社会公共需要的。公共财政的职能是提供公共物品或 服务、调节收入分配和促进经济稳定增长。公共财政行为的动机是追求公共 利益，为了这一目的，公共财政行为必须保持非营利性和规范性。 公共财政的来源是税收，其支出只能用来建立和提供必要的社会保障活 动。 2 1 2 公共产品理论 公共产品是政府向居民提供的各种服务的总称。公共产品的特征主要表 现在：效用不可分性、消费的非竞争性和受益的非排他性。 农村公共产品则指在农村范围内提供的，为农民共同消费，为农民服务 的产品和劳务。如水利灌溉设施、农村电网、农村教育等。农村公共产品除 了具有一般公共产品的特征外，基于农业和农村的自身特点，它还具有以下 特征：成本集聚性、多样性、分散性和层次性。这是因为农村公共产品投入大， 且除部分成本可以通过较长时期回收外，相当一部分成本只能集聚沉淀，导 致低回报或无直接回报。为了满足农村广大的地域范围、不同的经济社会情 况和多样的需求，农村公共产品必须满足多样性、分散性、层次性。 公共产品供给制度实际上是权利和利益的转移和再分配，它由下列几个 基本要素构成：一是决策制度，决定了公共产品的供给者、责任者和决策方 式；二是资金筹措制度，决定公共产品成本的承担者和承担方式；三是生产 西南交通大学硕士研究生学位论文第11 页 和管理制度，决定生产主体、监督管理主体和管理过程。 2 。1 3 税费基本理论 1 税和费的定义 对税的定义，从不同的角度学者们作了诸多界定，法律上税的概念是“作 为法律上的权利与义务主体的纳税者( 公民) ，以自己的履行纳税作为其享有 宪法规定的各项权利为前提，并在此范围内，依照遵从宪法制定的税法为依 据，承担的物质性给付义务 。收费的定义是：收费是公共部门在提供自己所 生产的产品和服务时，为达到商品或劳务的效率使用，有选择的向受益人收 取与成本相对应的费用2 。 2 税与费的关系 西方国家在选择收费还是税收时遵循效率第一原则、市场与政府行政手 段相机抉择的原则和消费拥挤的原则。即是说不受消费人数制约的消费品选 择税收适合，带有私人性的物品最好选择收费形式；市场失灵的领域适合选 择税收形式，政府失灵的领域适合选择收费形式；采取何种方式关键是看怎 样才能提高公共物品提供的效率，怎样才能使公共物品提供的效率达到最大。 从税费理论中我们可以看出，规范的税费关系应该包括三方面内容：第 一，税收和政府收费都是政府取得财政收入的形式，其中税收是主要形式， 收费是必要的补充，二者统一于政府预算。第二，税收是由税务部门依据国 家法律进行的强制征收，具有法律约束力；收费则是政府部门以政府法规为 依据进行的行政性征收，具有较大的随意性。第三，税收取之于民，用之于 民，纳税人的受益与纳税不具有直接的对等关系，其收入由国家统筹安排， 用于一般性财政支出来满足公共需要；而收费则具有较强的针对性，一般情 况下付费人的付费与其受益具有直接的对等关系，其收入一般用于特定支出 以满足特定需要3 。 ；。 税是公共商品的成本。公共商品的成本的筹措方式如何可以由税转化为 费? 这是对公共商品消费进行技术处理的结果。这种技术处理，称为公共商 品的技术装置。这个技术装置要使本来没有排他性的公共商品具有排他性， 从而使公共商品的消费者必须付费才能消费。例如公路费，只要在公路的入 1 杨萍、靳万军，财政法新论，法律出版社2 0 0 0 年版，第1 4 页 2 刘玲玲，公共财政学，中国发展出版社，2 0 0 3 ，5 ：3 0 3 史成，对我国农村税费改革的法律思考，华中师范大学硕士学位论文，2 0 0 3 ：1 3 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 1 ：3 处设立收费站，交了费的车辆才能通过对公共商品消费的收费，通常有三 部分组成：进入费、运行费和拥挤费。进入费是公共商品固定投入的费用： 运行费是对公共设施或公共劳务的经常性收费；拥挤费是对公共商品消费时 发生拥挤所加收的费用。费又怎么改为税呢? 这又要求对私人商品的消费或 占有与公共商品的消费之间发生联系。如果是这样，那么对私人商品的消费 或占有征税就相当于对公共商品的消费征税。这就是说，税转化为费是对公 共商品消费进行技术处理的结果；费转化为税则是对某种私人商品的消费或 占有征税就相当于公共商品消费的收费。私人商品通常有多种用途，因此要 认定私人商品的消费或占有只与某种公共商品的消费发生联系，通常也需要 技术装置。例如，公路费是可以转化为汽油税和轮胎税的。因为对汽油和轮 胎的消费量不仅与汽油和轮胎有关，而且和道路及汽车的质量有关。显然， 在汽油和轮胎消费相同的情况下，高质量的道路及汽车所使用的道路大于低 质量的。另外，在一些生产单位也要使用汽油和轮胎，但并不表明它们使用 了道路，那么，在费转化为税的过程中，就要排除对它们的征税。 3 农业税费 农业税费是相当宽泛的概念。税费改革之前，农民向国家和集体缴纳的 税费主要有：按国家税法缴纳的农业税、附加税、特产税、屠宰税，按照土 地承包合同缴纳的“规费”，以及土地承包合同以外负担的各种摊派、集资。 农业税是国家依法向从事农业生产并取得农业收入的单位和个人征收的一种 税。它是国家参与农业收入分配的主要形式。农业税有广义和狭义之分。广 义上的农业税包括农业税、农业特产税和牧业税；狭义上的农业税仅国家对 从事土地耕种的粮食作物、薯类作物以及经济作物的农户和单位所征收的一 种收益税。农村“规费 指的是我国大部分地区实行的乡统筹村提留款筹集 制度，也就是人们所说的“三提五统 。所谓“三提 指的是村提留的公积金、 公益金、管理费；“五统指的是乡统筹的教育费附加、计划生育管理费、优 抚费、民兵训练费和乡村道路建设费。 “ 2 2 农业税费改革的必要性 2 2 1 公平原则 税收公平原则，又称为公平税负原则，其含义是指政府征税要使纳税人 西南交通大学硕士研究生学位论文第13 页 所随的负担与其经济状相适应，并且在纳税人之间保持均衡。税收公平原则 有两大内容：一是税收负担的横向公平与纵向公平。横向公平，也称“水平 公平 是指经济能力或纳税能力相同的人应当缴纳数额相同的税收；纵向公 平亦称“垂直公平 ，是指经济能力或纳税能力不同的人应当缴纳数额不同的 税收。二是衡量税收公平原则的标准。其衡量标准，可以归纳为受益原则和 负担能力原则。 税收负担的横向公平原则要求，对相同的人应给予同等的对待，就农业 税费而言，要求在相同的情况下，农民与非农民税收负担应相等。将农民与 非农民的税费负担相比较，可以分析我国农村税费的横向公平性。张元红 ( 1 9 9 7 ) 将它与城市个体工商业的所得税比较，发现它的边际税率是高于后者 的。农业和农民与非农行业及其从业人员相比，在相同的情况下，税费负担 是不同的，。其边际税率远远高过了后者。农村税费成为农民在社会中不平等 的负担。 税收负担的纵向公平原则要求，对不同的人应给予不同的对待，就农业 税费而言，要求在不同收入的农民之间，税费负担应有所不同。而我国农业 税费在实际征收中，大多按田亩或人头为计税基础定额征收，平均分摊。这 种定额方式忽略了不同田和个人之间的差异。高产的田和低产的田、高能力 农民和低能力农民，承担了同样数额的税费。农业税费的负担金额与农民个 人收入高低完全无关，收入越低的人，农业承担的税费占收入的比重反而越 高。这违背了纵向公平和负担能力原则，加大了农民间、地区间的收入差距。 税费负担的受益原则主张纳税人的税费支付应与其享受的公共服务相对 应，而我国农民并没有得到与税费支出相对应的公共服务。造成这种现象的 原因之一是由于政府享有资源配置的权利，却没有将收取的税费用于公共服 务。借鉴西方课税依据“公共物品需要说：国家职能在于满足公共需要，增 加公共福利，为此国家才要求人民纳税。政府占有税收而不投入公共服务，违 背了征税的目的。原因之二是有的公共产品具有较大的外部性，它们由地方财 政承担但其收益并不能完全被当地居民所受用。例如，我国基础教育的事权以 县为主，但培养的人才却并不是完全为地方所用，这些公共产品的受益范围 超越了地方，完全由地方承担成本，损害了税费支付与受益对等的税收公平 的受益原则。基于上述两个原因，我国农民的税费负担与其公共服务的受益 存在严重的不对等，农民缴纳大量的税费却没有得到相应的公共服务，农树 税费没有体现税收公平的受益原则，是不公平的支付。 西南交通大学硕士研究生学位论文第14 页 2 2 2 效率原则 效率原则是指国家征税要有利于资源的有效配置和经济机制的运行，提 高税务行政管理效率。该原则是“帕累托效率 原则在税收问题上的具体应 用，内容包括经济效率和行政效率两方面。经济效率是从税收与经济关系角 度上，将税收置于经济运行过程之中，考察税收对社会资源和经济运行机制 的影响状况。现实生活中，征税常常会带来纳税主体经济行为的扭曲，干扰资 源配置的效率。当税收负担数额增大，影响到纳税人的经济活动时，纳税人 会改变其经济行为，或者采取不正当手段以减轻或逃避其税收负担。这种状 况被称为税收的“超额负担”或称为“额外负担”。税收的行政效率，是通过 一定时期税收成本与税收收入的对比加以衡量。 我国农业税费的征收，与税收效率原则有不相吻合的地方。首先是“额 外负担的问题，我国对农业的征税高于非农业，由于存在流动性差异，流 动性较差的要素会成为税费超额部分的最终承担者。我国农村税费高于其他 部门的部分最终由流动受限制的农业劳动力承担，直接表现为农业劳动的低 工资。这也刺激了农业劳动力的外流及农业资本投资的不足。其次是我国对 农业税费征收缺乏一套完善、先进和科学的征收管理体系，突出的问题是征 收项目混乱，收费成为了干部的主要工作，征收成本高、效率低，并且没有 监督机制。 2 3 农业税费改革政策分析 农业税费改革，是按照社会主义市场经济体制下政府职能转变和建立公 共财政的要求，结合国家税收制度改革的深化和完善，对现有收费进行全面 清理整顿，取消不合法、不合理的政府性收费，将部分属于市场行为的收费 转为经营服务性收费，对一些体现政府职能，具有税收性质的收费、基金， 用相应的税收取代，将保留的规费纳入规范化管理，进一步理顺分配关系， 规范政府行为，促进社会稳定和经济健康发展的一项综合性改革。农村税费 改革是一次农村经济利益的大调整，目的在于通过对现行农业和农村领域税 费制度的改革和完善，规范农村分配制度，理顺国家、集体和农民之间的分 配关系。 西南交通大学硕士研究生学位论文第15 页 2 3 1 费改税阶段 2 0 0 1 年，国务院通过了关于农村税费改革试点工作若干问题的意见， 确立了建立一个规范的税费制度的思想，还指出乡镇政府机构改革必须与农 村税费改革同时进行，自此，政府主导下的农村税费改革正式启动。 2 0 0 3 年3 月2 7 日，国务院办公厅发出了关于全面推进农村税费改 革试点工作的意见，决定2 0 0 3 年在进一步总结经验、完善政策的基础上， 全面推进农村税费改革试点工作。 早期的改革主要从规范农村税费办法入手减轻农民负担，主要是费改税， 即使清理各种名目的搭车收费，核算出农业税收标准，将杂费合并到农业税 中统一征收。农村税费改革的内容可以概括为“三个取消，一个逐步取消， 两个调整和一项改革 。“三个取消 ，即取消现行按农民上年人均纯收入一定 比例征收的乡统筹费，取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政性收费 和政府性基金、集资，取消屠宰税。上述三项取消后，原来由乡统筹费开支 的乡村两级九年义务教育、计划生育、优抚和民兵训练支出，由各级政府通 过财政预算安排。修建乡村道路所需资金由村民大会民主协商解决，乡级道 路资金