（行政管理专业论文）当前中国社会内部风险及其治理研究——以善治理论（good+governance）为指导.pdf

学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及取得的研 究成果据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已 经发表或撰写过的研究成果对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中作了明确说明并表示谢意 作者签名：塑亟日期：业 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学校有权保 留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版。有权 将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆被查阅。有 权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索。有权将学位论文的标题和摘要 汇编出版。保密的学位论文在解密后适用本规定。 裂遴：赫i e t l p l ；邈番 学位论文作者签名：勃弧删敝导师签名： 石匿2 日期：埋正鱼；趔2 ：鱼? j 。 中文摘要 本文旨在以我国政府公共治理模式的转交为背景来研究如何将普治理论应 用于化解市场经济条件下社会内部风险。治理较统治更适合于复杂性、多样性与 动态性的快速转型期社会。治理的理想境界是“善治”，即通过有效治理实现公 共利益最大化的公共管理过程。善治具体有六大特征：合法性、透明性、责任性、 法治、回应性、有效性。要实现善治，就必须改革和完善现有的公共治理结构。 我国公共治理结构改革的主要目标包括：治理主体由过去单一的政府变为由政 府、企业和社会组织各方有序参与的合作集体；治理规范由过去单纯的国家法 令变为法令、道德和社会及公民的自主契约等并存；治理程序从仅仅考虑效率 变为公平、民主和效率等并重；治理的手段由过去单纯强调法治变为重视法治、 德治和社会公民自觉自愿的合作相互补充：治理的方向由过去单一的自上而下 变为上下左右互动。这些目标与善治理论的特点具有一致性。在当今变化多端的 国际国内社会里，任何完善的公共治理结构都必须建立常设的社会风险应急管理 机制，从而把社会内部风险对公共利益的损害程度降到最低。我国在建立和完善 社会主义市场经济体制的过程中，由于新旧体制的转型和各种利益关系的调整， 各种社会风险日益增多，其实质是潜在的各种社会问题积聚激化后的表现形式， 或者说是冲突的人群试图通过非常规或极端的方式，促使问题得以解决。要正确 处理这些社会内部风险，为改革开放和经济建设提供一个稳定、和谐的社会环境， 政府必须设置相关的社会风险预防、应急和调解机构，综合动员和协调社会各方 资源，提高政府的社会风险预警和快速反应能力。 关键词：治理模式转变、善治、社会内部风险 t h i sa r t i d ei si no r d e rt oe x p l a i nh o wt oa p p l yt h et h e o r yo fg o o dg o v e m a n c et om e l t s t h es o d a ii n t e d o rd s ku n d e rt h eb a c k g r o u n do ft h et r a n s f o r m a t i o no fo u rg o v e r n m e n t s p u b l i cg o v e m i n gp a t t e m t h eg o v e r n a n c ei ss u i t a b l eo fc o m p l e x m u l t i p l ea n dt h e d y n a m i cf a s tr e f o r m i n gs o c i e t y t h ei d e a lb e u n d a r yo ft h eg o v e m a n c oi s - g c o d g o v e r n a n c e 。w h a ti st h ep u b l i cm a n a g e m e n tp r o c e s so fm a x i m i z e dr e a l i z a t i o no fp u b l i c i n t e r e s tt h r o u g ht h ee f f e c t i v eg o v e m a n c e 。g o o dg o v e r n a n c e 。c o n t a i n ss i xc h a r a c t e r i s t i c s ： v a l i d i t y ，t r a n e p a r e n c y ，r e s p o n s i b i l 对g o v e m m a n tb yt a w r e s p o n s i v e n e s s ，e f f e 酣v e t y i n o r d e rt or e a l i z e - 口c o dg o v e r n a n c e 。，t h eg o v e r n m e n tm u s tr e f o r ma n dc o n s u m m a t et h e e x i s t i n gp u b l i cg o v e m m e n ts t r u c t u r e 1 1 1 ee s s e n t i a lt a r g e t o fo u rc o u n t r y s p u b l i c g o v e m m e n ts t r u c t u r er e f o r mi n d u d e s ：( 1 ) t h em a i ng o v e m m e n tb o d yw i b e c o m et h e c o l l e c t i v ec o o p e r a t i o no ft h eg o v e r n m e n t ，t h ee n t e r p r i s ea n d 价es o d a lo r g a n i z a t i o n n s t e a do ft h es o l eg o v e r n m e n tj nt h ep a s t ；( 2 ) t h eg o v e r n m e n ts t a n d a r dw i l ib e c o m et h e i a w m o r a la n ds o c i a la n dc i t i z e n si n d e p e n d e n tc o n t r a c t ；n s t e a do ft h ep u r ec o u n t r yi a w a n dc o e x i s t si nt h ep a s t ；( 3 t h eg o v e r n m e n tp r o c e d u r ew i l lb e c o m ep a y i n ga t t e n t i o nt o t h et 萄r t h ed e m o c r a c ya n dt h ee f f i c e n c yi n s t e a do fm e r e i yc o n s i d e r i n gt h ee f f i c i e n c y ；鳓 t h eg o v e r n m e n tm e t h o dw i l lb e c o m et h ev o l u n t a r i l yc o o p e r a t i o ng o v e r n m e n tb yl a w , t r u t h g o v e r n m e n ta n ds o d a lc i t i z a n l si n s t e a do ft h ep u r ee m p h a s i sg o v e m m e n tb vl a w j nt h e p a s t ；( 5 lt h eg o v e m m e n td i r e c t i o nw i hb e c o m em u t u a l l yc o m m u n i c a t i o nf r o ma j l d i r e c t i o n si n s t e a do fs o l ef r o mt h et o pd o w n w a r di nt h ep a s t t h e s eg o a i sa r es a m ea s 。g o o dg o v e r n a n c e i nt h i sc h a n g e a b l ei n t e m a t i o n a ld o m e s t i cs o c i e t y ，a l i r f e c tp u b l i c g o v e r n m e n ts t r u c t u r em u s te s t a b l i s ht h es o d a lr i s ke m e r g e n c ym a n a g e m e n tm e c h a n i s m t h u sm a k e st h eh a r md e g r e eo ft h es o d a li n t e d o rr i s kt ob ei o w a s t d u r i n gt h ep r o c e s so f o u rc o u n t r y se s t a b l i s h m e n ta n dc o n s u m m a t i o no fs o c i a l j s tm a r k e te c o n o m ys y s t e m t h e r e a r et h er e f o r m i n go ft h en e wa n dt h eo l ds y s t e m ，a n dt h ea d j u s t m e n to fd i f f e r e n tk i n d so f b e n e f i tr e l a f t o n s ，a n dd i f f e r e n tk i n d so fs o c i a lc o n t r a d i c t o r yd i s p u t e si n c r e a s ed a yb yd a y t h ee s s e n c ei st h em a n i f e s t a t i o no fd i f f e r e n ts o c i a lr i s k s 1 no r d e rt op r o c e s st h e s es o d a l i n t e r i o rr i s k s a n dt op r o v i d eas t a b l e 。h a r m o n i o u ss o c i a le n v i r o n m e n tf o rt h er e f o r mo ft h e c o u m r ya n dt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，t h eg o v e r n m e n tm u s te s t a b l i s ht h er e l a t e ds o c i a l r i s kp r e v e n t i o n ，e m e r g e n c ya n dt h em e d i a t i o no r g a n i z a t i o n 。a n dm u s tm o b i l i z ea n d c 0 0 r d i n a t et h es o c i a lr e s o u r c e s ，a n dm u s te n h a n c et h ec a p a b i l i t yo ft h es o c i a ld e ke a r l y w a r n i n ga n d t h eq u i c kr e a c t i o n k e yw o r d s ：t h et r a n s f o r m a t i o no fo u rg o v e r n m e n t sp u b l i cg o v e m i n gp a t t e m ， g o o dg o v e r n a n c e 。t h es o c i a li n t e r n a lr i s k 6 绪论 ( 一) 选题背景 从2 0 世纪9 0 年代开始，政府治理理论得到了国际社会广泛重视治理指政 府组织或非政府组织及私人组织或个人对于社会公共事务或公共事物进行互动、 协调和管理，以实现预定利益目标的过程。用治理代替统治，源于社会资源的配 置中既有市场失灵，又有政府失灵。治理强调通过改善政府管理和倡导社会参与， 促使国家与社会的良性互动，推动经济发展和社会进步。治理“与统治不同，治 理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无 须依靠国家的强制力量来实现。其目的是通过改善政府管理和倡导社会参与， 推动经济发展和社会进步。因此，政府不是全能的丽是有限的，治理更强调通过 民主参与促使国家与社会的良性互动，更好地推动国家经济社会发展。 治理的理想境界是“善治”，即通过有效治理实现公共利益最大化的公共管 理过程，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，体现了政治国 家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。一般认为，善治的基本要素 是：合法性( 1 e g i t i m a c y ) ；透明性( t r a n s p a r e n c y ) ：责任性( a c c o u n t a b i l i t y ) ； 法治( r u l eo fl a w ) ；回应性( r e s p o n s i v e n e s s ) ；效益( e f f e c t i v e n e s s ) 2 政府治理是政府行使政治、经济和行政的权力，对社会的公共事务进行管理的过 程，其目的在于有效缝解决公共河题，达成公共的目的。政府治理始终面临两个 基本的问题：一是政府的职能范围和政府在社会经济发展中的角色定位；二是政 府采取什么样的治理工具或者政策工具来达成政府目标。政府“治理” ( g o v e r n a n c e ) 代表着当代政府管理理念的根本性交化。政府治理模式包含以下 的基本理念： 社会公共管理的责任由政府组织与非政府组织、公民自组织等共同承担， 重构政府与公民社会或民间社会的关系。传统的政府统治观始终强调，政府组织 是行使国家事务管理与社会事务管理的唯一权力中心。这意味着，政府组织必然 依靠其强制力和权威，集中掌握与控制国家、社会事务管理的各种资源，并以国 家的名义组织各种公共物品与公共服务的提供和生产。由此产生的行动逻辑必然 是：政府将不断地扩大其在经济、政治、文化和社会领域的管理职能；行政管理 权集中，政府各级组织，尤其是上级组织承担了越来越多的决策、管理与服务的 责任；而政府组织自身的规模势必不断地扩张，常任职业公务员数量迅速增加， 财政支出规模日益庞大在当代治理主义的精神下，政府组织在整个社会中依然 1 俞可平；全球治理引论h t t p ：脚w m b 芷枷，s d 叫a 聊k p 铆l 童印幻掣。2 l 触h 劬l 2 俞可平。全球化时代的政治管理模式，方法) 1 9 9 9 年第一期。 8 充当着非常重要的角色，特别是在合法地使用暴力、决定重大的公共资源分配方 向和维护公民基本权力，实现公平价值等方面，政府仍将发挥着其它组织不可替 代的作用。但是，它不再是实旅社会管理功能的权力核心。这意味着，非政府组 织、非盈利组织、社区组织、公民自组织等第三部门和私营机构将与政府一起共 同承担起管理公共事务，提供公共服务的责任，这些组织的权力也将得到社会和 公民的认可。正如奥斯本和盖布勒在改革政府；企业精神如何改革着公营部门 一书中分析的那样，政府实现公共服务的方式将是掌舵，而不是直接划桨，其控 制的权力将从集中走向分散。这一变革内在的行动逻辑是，市民社会和民间的自 组织将成为一种主要的发展潮流，公民的个人责任以及个人对自己决定承担的后 果将上升为社会选择过程中的主要法则，多元竞争被不断引入公共物品和服务 的提供与生产过程中。丽在政府体系中，政府管理职能和权限也不断向地方政府 转移，地方治理形成了权力下放，地方自主管理的格局，社会事务的管理则更多 她由社区组织承担起来 重新认识市场在资源配置中的基础性地位与作用，重理政府组织与市场组 织的关系。传统的政府统治观念表现了极为明显的“亲政府”价值 ( p r o - g o v e r n m e n tv a l u e s 9 。这些价值认为，市场组织形式存在着重大的弊端， 如公共物品供给缺乏、外部性、垄断、经济波动和收入分配的不平等性及其贫富 差距扩大与贫困等，而“市场失败”造成的这些缺陷只能依靠政府组织运用行政 和规制的方式才能得到弥补或修正。“亲政府”价值略含着一个基本的思想，即 市场的组织形式是不可靠的，它固有的自发性和市场中个人“趋利避害”的自利 倾向，都会让人联想到霍布斯在利维坦中描述的那种前国家的无序状态。美 国1 9 2 9 年一1 9 3 3 年的经济大衰退无疑是论证市场缺陷的最有力的注脚。由“市 场失败”得到的推论是，为了避免市场缺陷，市场必须将一部分权能让渡给凌驾 在它之上的组织，由这个组织体系对市场实施控制、规划和规制，而能够承担起 这一职能的组织只能是国家及权力的执行机构。当代治理主义观念则体现了 “反政府”的价值( a n t i - g o v e r n m e n tv a l u e s ) 。它们认为，市场组织存在着失 败，但政府组织同样存在着失败，而且“政府失败”带来的危害比“市场失败” 的问题可能更大。但是，尽管“反政府”价值并不是倡导无政府主义，不是否认 政府组织存在的意义，而是强调政府及其活动的有限性，强调在解决资源配置过 程中市场作用的优先性。因此，治理主义主张政府要找到管理市场和社会的合理 界限，通过多元化的制度和组织结构安排，在市场能够发挥作用和优势的，并能 保证外部效应内在化的地方，应首先由市场组织来完成相关的责任。这一思想在 当代政府治理变革运动中得到了十分明显地体现。 从政府的完全理性假设到有限理性假设，解释政府管理模式改革必然性的 9 行为主义依据。传统的政府统治观念建立在政府的绝对理性的假设基础上。在传 统的政府统治观念中，政府被认为是具有全知全能、完全理性的实体。也就是说， 既使面对着高度不确定的外部环境和变化多样的需求偏好状况，政府组织也依然 能够控制完全的信息，即掌握各种问题的性质，知晓问题发生的原因，明了公民 的各种偏好选择，能够做出决策的各种备选方案，预测到所有备选方案实施后可 能产生的所有后果，并从中抉择出最优的决策方案。这就等于假定了政府在任何 情况下都具有无往而不胜的能力。这种假定指明的是，政府组织完全能够代表公 民的意志和利益来行使社会管理权，权威地分配各种社会资源，由此确立了政府 在国家和社会事务管理中作为唯一权力中心的地位。而治理理论的假设依据是政 府组织的有限理性以及政府官员的“经济人”假定。在当今政府的治理变革过程 中，人们对政府( 组织及其人员) 行为的分析和判断设定在有限理性和“经济入” 的假设前提基础上这意味着，政府作为一个由人组成的群体，同样面对者人类 都必须面对的“理性无知”和“信息悖论”等问题。换句话说，在不确定的环境 中，政府也只能了解和获得某些特定的知识与信息，而对另外一些信息处于无知 的状态。如果要想获取所有全部的信息，那么，必须支付极其高昂的成本。斯蒂 格勒认为，很难有人付得起从一无所知到无所不知这一过程的信息成本所以， 政府全知的条件并不存在。另一方面，在公共选择等学派的眼里，无论是政府组 织本身，还是在政府机关里工作的政府官员都是理性的经济人，他们行为的基本 出发点是要追求自身效用的最大化。为了获取效用最大化，政府机关往往追求预 算的最大化，并不断扩张组织规模和过度供给公共物品。所以，政府能否不折不 扣地代表公共利益是一个疑问，而将所有期望系于唯一的权力中心则是危险的。 正是基于这样的行为假设，当代治理理论才倡导发展多元化的、以公民社会为中 心的、分权与参与的管理模式1 。 在现代社会，政府治理总体上呈现充分发挥市场作用，强调公民社会作用， 强调公私伙伴关系，强化沟通和协调、激励机制以及弱化行政权力作用的趋势。 政府治理的变革涉及政府与公民社会、政府与市场、政府组织内部层级间的种种 关系的根本性的、全方位的调整，改变政府作为社会权力中心的格局，通过授权 和分权，建立起政府与市场、政府与社会、政府与社会组织的伙伴关系，共同承 担起社会公共事务管理的责任，达到善治。政府则更有效地履行那些它应该履行 的职责，以更经济的和正确的方式实现其“掌舵”、“引导”的管理职能。 1 当代政府治理变革中的制度设计与选择， 资料来源：h i 联脚w 砒y 妇c o 删g 醴，l 1 9 瑚l 置_ 3 7 - 1 9 - 3 8 3 挪6 a s p 1 0 ( 二) 研究现状 现代社会的风险性特征和中国社会加速转型期的高风险性，迫切需要加强对 社会风险的研究。在邓小平同志的理论中许多关于风险意识的论述，在今天看来 仍然具有非常重要的现实意义。 改革开放伊始，直到南方谈话，邓小平同志反复提醒我们注意前进道路上的 风险问题。在邓小平同志看来，在改革开放和社会主义现代化建设的过程中，始 终存在着这样或那样的风险，但改革开放最后一定能成功。在经历了一些风险之 后，特别是在党的十三大确定迸一步实行改革开放政策之后，邓小平同志一方面 相信“按照这些方针政策搞下去，会获得成功”；同时也看到，“也还有风险， 不会是一帆风顺的”。既看到改革开放“是有风险的事”，又坚信改革开放的目 标“可以实现，可以完成”，这是邓小平同志对改革开放的一个基本判断。为了 使改革开放取得成功，他认为，在预见到和已经看到改革开放的风险时，要有不 怕风险、沉着应对风险的良好状态。邓小平同志把不怕风险和沉着应对风险的原 则概括为：“胆子要大，步子要稳”，“关键是要善于总结经验”。他认为，我 国的改革开放政策是“坚定不移”和“不会动摇”的，“一直要干下去”；同时， 要“走一步，看一步”，“重要的是走一段就要总结经验”，“哪一步走得不妥 当，就赶快改”。注重在改革开放中不断总结经验教训，并不是为了防止一切错 误，而是通过总结经验教训而少走弯路、少犯大错误，从而有利于应对风险，把 风险控制在可以调节的范围之内。 而中国共产党的第三代领导集体在锾导中国改革开放向纵深发展的过程中， 一直持有较强的风险意识。上世纪9 0 年代以来，风险二字在党的领导人讲话中 和党的重要文献中时常出现，如“市场风险”、“自然风险”、“金融风险”、 “风险责任”等等，这表明我们已经把风险意识具体化。江泽民同志多次在重要 讲话中明确指出：无论遇到什么风险，我们坚持党的基本路线、推进中国特色社 会主义宏伟事业的决心都不动摇；我们党的建设和干部队伍建设，都要以是否经 得起各种风险的考验为一个基本要求；我们在前进的路上还会遇到这样那样的困 难、风险和风波，因此一定要居安思危，奋发图强。进入新世纪全面建设小康社 会新阶段以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央继续强调全党同志要有忧患意 识，居安思危，同时通过认真总结改革开放二十多年的经验教训，提出了以人为 本的科学发展观，就是为了使我们在今后的改革开放和社会主义现代化建设道路 上有效地规避风险，少犯错误，胜利地实现党和国家的宏伟目标。 从2 0 世纪后半期开始，社会风险也逐渐被社会学界所关注，西方许多著名 的社会学家如贝克、吉登斯、卢曼、拉什等都对风险进行了比较深入的研究，形 成了有关风险的社会学理论。 1 1 德国著名社会学家乌尔里希贝克首次系统提出“风险社会”是理解现代 性社会的核心概念1 。他认为，风险社会的突出特征有两个：一是具有不断扩散 的人为不确定性逻辑；二是导致了现有社会结构、制度以及关系向更加复杂、 偶然和分裂状态转变。所以，现在的风险与古代的风险不同，是现代化、现代 性本身的结果。风险社会的风险包括经济的、政治的、生态的和技术的，如核 技术的、化学的、生物的风险。这些风险是现代化的产物，是人为的风险，这 种风险与以前的自然风险明显不同：1 、它们是人类知觉系统感觉不到的，风险 的严重程度走出了预警检测和事后处理的能力；2 、它们能够全球传播，甚至传 给下一代，并且不分贫富差距；3 、它们阻止风险原因的传播和受害者的赔偿， 风险计算无法操作，导致保险失灵；4 、灾难性事件产生的结果多样，使得风险 计算使用的计算程序、常规标准等无法把握，它们超出了现代社会的控制能力， 风险的排除不再是可能的；5 、它们是理性决策信赖的，今天的风险就是昨天的 理性决策。从根源上讲，风险是内生的，伴随着人类的决策与行为，是各种社 会制度，尤其是工业制度、法律制度、技术和应用科学等正常运行的共同结果； 6 、它们是广泛存在的，成为现代社会的基本特征，成为后工业社会的内在品性。 在此基础上，在我国也有一些学者从2 0 世纪8 0 年代开始研究社会风险。认 识到我国目前存在的社会风险，许多学者也提出了控制和治理风险的方法。 安徽行政学院陈宁副教授主张从法律政策的角度来分析对社会风险的控制。 他认为：在我国当前特殊的社会环境，垄断行业造成我国贫富差别过大的社会矛 盾，它违反了市场经济规则，继续抑制资源配置并制造新的社会不公。特定的社 会经济条件使我国产生的社会纠纷和社会矛盾表现出特殊的形式。这些现象是社 会上最直接，最现实，国民反应最强烈，社会最关注的显型冲突，其后果危及经 济协调持续发展涣散了社会凝聚力，增加了社会风险。面临财富分配不公的社会 冲突和危机，应该分析各种失衡心态，兼顾各阶层利益化解社会矛盾，法律法规 和社会政策就成了解决冲突和危机的最主要措施。 中国人民大学教授、社会学博士李路路在社会变迁：风险与社会控制一 文中指出：当“风险社会”成为一个日益流行的概念，并通过例如“9 1 1 ”恐 怖袭击事件和s a r s 流行为社会大众所切实感受到后，说当代中国社会因巨大的 社会变迁已经进入一个“风险社会”，甚至是“高风险社会”，绝对不是危言耸 昕。解决社会变迁所带来的风险的手段来自各个方面，“社会控制”是其中最为 重要的方面，对于变迁中的中国社会来说更是如此。从社会学的视角看，社会控 制意味着社会通过各种机制或手段对个入和集团的行为进行约束，从而达到维持 社会秩序、保持社会和谐稳定、避免社会解体危险的目的。最初美国社会学家罗 1 风险社会与和谐社会h t t p ：w w w s t u d y f i m e s c o m c n t x t 2 0 0 5 - o s 2 3 c o n t e n t 5 9 4 8 6 6 6 h t m 1 2 斯( e d w a r da r o s s ) 提出社会控制的概念，就是面对美国社会1 9 世纪末2 0 世纪初出现的大规模工业化、城市化和移民浪潮所引发的社会解体和社会混乱的 危险。社会控制的实质是维持社会秩序。社会控制的主要工具和手段是共享的价 值观、有效的制度和组织、统一的行为规范( 包括法律、规则、习惯、传统等) ， 通过外在的强制和内在的认同两个主要机制，达到约束行为、维持相互依赖、保 持沟通、推进不同社会群体和社会成员相互合作的目的，从而实现社会秩序的维 持和有序的变迁一般来说，社会控制的过程实质上就是一个对社会各个部分和 社会成员进行协调和规范的过程。现代社会是一个高风险的社会。由于现代化和 体制转型的双重过程，中国社会所面临的风险是叠加的。现代社会的“时空延 伸”特征，以及中国体制转型所带来的多元化、市场化、非集中化、流动性特征， 使得重建共享价值观体系、弹性社会结构、国家与社会的组织化体系、法治及社 会信息沟通体系，成为当代中国社会控制体系所面临的巨大挑战。李教授是从社 会学的角度提出对社会风险和变迁进行控制和约束。 中共中央党校社会学教研室教授吴忠民是从社会公正角度进行分析的，他认 为：伴随着现代化进程以及市场经济进程，中国在社会公正方面取得了诸多进展。 但是，社会公正的具体状况就总体而言不容乐观。如果不对社会公正方面所存在 的问题进行强力度的调整并使之有所改善，那么，在未来的一段时间里，中国在 社会公正方面存在的问题将会呈现出一种不断加重、持续恶化的情形，并会严重 妨碍中国社会的安全运行和健康发展。因此，解决社会不公问题已经成为现阶段 中国社会当中刻不容缓的事情，涉及到社会的方方面面。需要做的事情大致说可 以分为两类。一类是属于“治本”方面的事情。“治本”的事情至关重要，因为 它不但可以减少、缓解现有的社会不公现象，而且还可以有效地“防息于未然”， 从源头上减少减弱社会不公现象出现的数量以及强度。所谓“治本”包括两个大 旦标：一个大目标是从宏观的角度着眼，培育一个庞大的中等收入人群，形成一 个橄榄型的社会结构；另一个大目标是从微观的角度来看，积极有效地维护社会 成员的基本权利。维护社会成员的基本权利是实现社会公正的起码前提只有切 实维护好社会成员的基本权利，才谈得上使社会成员“各尽所能，各得其所” 另一类则是属于“治标”方面的事情，即对已经出现或者是即将出现的有碍于社 会安全运行和健康发展的社会不公现象进行干预和防范。 此外，还有许多学者发表了相关的著作和论文： 论建立社会风险和社会危机预警管理机制的必要性一文认为：当前中国 的社会矛盾和社会风险集中反欧在中国快速发展过程中诱发的资源紧张、分配扭 曲、环境破坏等方面。在不能牺牲发展的前提下，化解和防范这些社会矛盾和社 会风险需要政府的管理智慧和能力。客观地分析社会矛盾和社会风险产生的社会 因素，未雨绸缪，有针对性地建立社会矛盾化解机制、社会风险预警和防范机制， 是提高政府执政能力、构建和谐社会的有效途径。 我国目前面临的社会风险及其控制一文认为：社会风险是指由于宗教信 仰、社会治安混乱、社会风气腐败、文化素质低下、突发事件等不确定因素造成 的危及社会和个人安全的可能后果。我国今后1 0 到2 0 年的重要战略时期，正是 桂会风险的“高发期”，主要表现为。失业、腐败、贫富不均、社会治安恶化等 要防范和化解社会风险，必须建立完善、高效的社会风险管理体系，包括社会风 险预警系统、社会风险分析系统、社会风险控制系统、社会风险补偿系统。 风险治理与和谐社会的构建一文的观点是：社会的快速发展与变化是转 型期的一个重要特征，而这一社会特征又引发另外一个问题：社会风险。社会风 险是现代社会尤其是由传统走向现代社会过程中的必然产物。风险的大小与社会 和谐的程度是成反比的转型期的社会风险有两种；内生型风险和导入型风险。 在中国目前表现为四种形式：经营性风险、制度性风险、结构性风险和生态性风 险。要构建和谐社会，必须对社会风险进行治理，包括社会风险控制、社会风险 分摊、社会风险吸纳。 以上是学者们从不同角度对社会风险的控制和治理进行的分析。但对于社 会风险一词的具体涵义还没有一个很确切的定义，同时大部分学者还是从社会学 角度对社会风险的控制进行分析。笔者接下来试图运用善治理论对社会内部风险 进行剖析。 ( - - - ) 相关概念与理论 随着人们日益将关注点从统治转向治理，人们也开始将对“善政”向往转为 对“善治”的向往。自从有了国家及其政府以后，普政便成为人们所期望的理想 政治管理模式，这一点古今中外概莫例外。我国所称的“善政”，大体相当于英 语里所说的“g o o dg o v e r n m e n t ”( 可直译为“良好的政府”或“良好的统治”) 。 在中国传统政治文化中，善政的最主要意义，就是能给官员带来清明和威严的公 道和廉洁，各级官吏像父母一样热爱和对待自己的子民，没有私心，没有偏爱。 不过，更抽象地说，善政的内容，无论在中国还是在外国，在古代还在现代，都 基本类似，一般都包括以下几个要素：严明的法度、清廉的官员、很高的行政效 率、良好的行政服务。毫无疑问，只要政府存在一天，这样的善政将始终是公民 对于政府的期望和理想。 善政在政治理想中的这种长期独占鳌头的地位，从9 0 年代以后却在世界各 国日益遭到了严重的挑战。与善政构成挑战的是“善治”，其英文名为g o o d g o v e r n a n c e ( 可直译为“良好的治理”等) 。9 0 年代以来，在英语和汉语的政治 1 4 学文献中，菩治概念的使用率直线上升，成为出现频率最高的术语之一。菩治究 竟意味着什么? 它的本质特征是什么? 它有哪些基本要素? 对这些问题政治学 家们尚在争论之中。不过，从已发表的文献中，我们已经能够发现一些共同的东 西。要深入了解善治的涵义，首先要详细解释一下善治理念的基础治理的涵 义。 1 、治理的涵义 在上文中已经提到过，“治理”是由英文g o v e r n a n c e 一词翻译而来。治理原 有的涵义即统治、控制和管理。这是一个历史悠久的概念。在英语国家里，它长 期和政府的统治、管理活动联系在一起。长期以来它与“统治”( g o v e r n m e n t ) 一 词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但 是，自从9 0 年代以来，西方政治学和经济学家赋予“治理”以新的含义，不仅 其涵盏的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与“统治”相去甚远。 它不再只局限于政治学领域，而被广泛作用于社会经济领域，不再在英语世界使 用，并且开始在欧洲各主要语言中流行。需要指出的是，在汉语中，“治理”一 词原本就包含了两种意义。新华词典对“治理”的解释是：统治，管理， 使安定有序。例如：治理国家：班主任老师把这个班级治理得井井有条。整修， 使不危害并起作用。例如：治理黄河1 。这一解释显示了“治理”主体和对象的 多元性。根据辛西娅( c h d ea l c a n t a r a ) 的研究，“治理”一词已经出现了数 百年，指的是在特定范围内行使权威以增进公众的利益2 。这就是说，g o v e r n a n c e 的原有的基本涵义是国家和政府在公共事务领域中行使和运用权威。在传统国 家、绝对国家和现当代民族国家的民主制度还不够完善的情况下，政府是行使公 共权威的惟一或者最重要的主体因此，g o v e r n a n c e 和g o v e r n m e n t 是可以通用 的。2 0 世纪7 0 年代，西方公共部门管理的危机引发了普遍的行政改革浪潮。“公 共管理”被作为继传统公共行政和公共政策分析之后的第三种公共部门管理模式 提出，与之相应的是“治理”的概念。它意味着公共事务不再仅是政府统治的范 畴，人们意识到包括非政府组织甚至私人部门在内的一系列公共行为主体必须以 多元的模式承担起其对共同事务管理的责任。之后，1 9 8 9 年世界银行在其报告 中首次使用了“治理危机”后，“治理”一词便广泛地被用于政治发展研究中。 例如，世界银行1 9 9 2 年年度报告的标题就是“治理与发展”，经济合作与发展组 织( 0 e c d ) 在1 9 9 6 年发布一份名为“促进参与式发展和善治的项目评估”；联合 国开发署( u n d p ) 1 9 9 6 年的一份年度报告的题目是“人类可持续发展的治理、 管理的发展和治理的分工”；联合国教科文组织( u n e s c o ) 在t 9 9 7 年也提出了一 份名为“治理与联合国教科文组织”的文件：国际社会科学杂志1 9 9 8 年第3 1 新华词典。商务印书馆1 9 8 8 年修订，第1 1 5 2 页。 2 唐娟著：t 政府治理论) ，中国社会科学出版社，2 0 0 6 年3 月第一版第2 9 - 3 0 页。 1 5 期出了一个名为“治理”的专号。联合国有关机构还成立了一个“全球治理委员 会”，并出版了一份名为全球治理的杂志1 。 治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众 的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范 公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政 治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源 的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作 用和对行政权力的运用。作为一种政治管理方式，治理有以下四个特征：治理不 是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而 是协调；治理既涉及公共部门，也包括稻人部门；治理不是一种正式的制度，而 是持续的互动。 研究治理理论的另一位权威格里斯托克( g e r r ys t o k e r ) 认为到目前为止 各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点。这五种观点分别 是： l 、治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。 它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。 各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在 各个层面上的权力中心。 2 、治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和 责任方面的模糊性。它表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转 移给公民社会。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任 便日益交得模糊不清。 3 、治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依 赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组 织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而 且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。 4 、治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个 特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政 府的行政管理责任。 5 、治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号 施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府 有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导2 。 1 俞可平治理与普治h ”p 嘶钾w 砒乜i n g l i u 钆吼刮d o c s 咄h 耵山n e 舳蛔训| i d b 脚d 咖删呐i n 咖l a z z d m 叩i n 曲咖 2 格里斯托克，作为理论的治理：五个论点，载俞可平主编治理与譬治 ，北京：社会科 学文献出版社。2 0 0 0 ，第3 5 5 页。 1 6 从中我们可以看出治理理论与传统的政府理论不同之处在于，它是在国家一 市场经济一公民社会或公共部门一私人经济部门一第三部门的三维结构框架下 来探讨政府作用与能力等问题。治理理论的一个基本前提是，国家的作用和能力 都是有限的，因此它强调多中心治理和管理方式和手段的多样化，要求管理对象 的参与，以形成上下互动的管理过程，提倡平等协商与合作，反对单纯依靠行政 命令或市场机制来进行协调，主张国家、市场和公民社会组织之间在职能上是一 种相互补充和彼此合作的关系。 2 、治理与统治的区别 “治理”( g o v e r n a n c e ) 与“统治”( g o v e r n m e n t ) 从词面上看似乎差别并不大， 但其实际含义却有很大的不同。在不少学者眼中，区分治理与统治两个概念甚至 是正确理解治理的前提条件。治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需 要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，这是两者的共同之处。 但两者至少有两个基本的区别。 首先，治理与统治的最基本的，甚至可以说是本质性的区别就是，治理虽然 需要权威，但这个权威并非一定是政府机关：而统治的权威则必定是政府。统治 的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人 机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、 政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。所以， 治理是一个比政府更宽泛的概念，从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要 高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有公共机构的治理。 其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自 上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社 会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程， 它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事 务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所 拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多 元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。 3 、善治的涵义 随着政府治理改革的发展，许多国家和国际组织在有效整合公私部门资源 时，逐渐形成了各自的一套实践经验，我们可以看到，尽管各国政府的治理实践 经验千差外别，政府治理模式的设计与选择也各有千秋，但是，各国政府变革的 核心与实质内容却表现出惊人的相似，可以简单概括为“善治”( g o o d 1 7 g o v e r n a n c e ) 所谓“善治”，就是促使公共利益最大化的社会管理过程，正如俞可平先生 指出的，“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政 治国家与公民社会的一种新颖关系。联合国前秘书长安南在1 9 9 7 年联合国工 作年度会议报告中指出：“人民越来越多地认识到，为了实现可持续发展，繁荣 与和平等目标，善治是一块不可缺少的基石。”“在这方面，没有任何两个国家的 情况是完全相同的。不过一般来说，并且考虑到文化上的差异，善治的含义包括 法治、有效的国家机构、公共事务管理的透明性和负责制、尊重人权，以及全体 公民切实参与本国政治过程和参与做出影响他们生活的决定。”所以，善治的含 义更强调通过民主参与促使国家与社会的良性互动。 对于善治的标准，一些国际组织定义的被接收程度较为广泛。如世晃银行认 为“善治”应包括：健全的法治与守法的观念、拥有能正确公平地执行公共支出 的良好行政体系、政府高度负责、政策公开透明。国际经济研究协会( n a t i o n a l e c o n o m i cr e s e a r c ha s s o c i a t e s ) 提出了善治的几大特点：管理者角色与职能明 确、对公共事务的管理具有自