（行政管理专业论文）我国传统行政文化对服务型政府建设的影响分析.pdf

摘要 为了适应全面建设小康社会和完善社会主义市场经济体制的宏观战略部署， 加快政府职能转变，改革政府管理体制，创新政府管理方式，积极推进服务型政 府建设已成为我国政府管理体制创新和政府发展的根本目标。 传统行政文化作为一种传承千年的文化精神权威，有其得以传承的社会心理 基础，它蕴藏了民族文化的精华部分，其中某些要素符合公共行政的内在规定性， 能够为服务型政府的理念塑造提供公共行政精神文化资源。 传统行政文化虽然有它积极的一面，但它作为特定历史阶段的社会关系与经 济关系的产物，其本质内容己不可能表达当代社会主义的社会关系和经济关系的 基本要求，从根本上己不适应现代行政发展的要求。 本文阐述了服务型政府建设中的行政文化的应然状态，分析了传统行政文化 对构建服务型政府的影响，揭示出不同型态的行政文化对于建设服务型政府的不 同性质的作用，然后有针对性地提出行政文化创新的具体策略。 全文共分为五个部分：第一部分为引言；第二部分介绍了行政文化和传统行 政文化的内涵、特征和功能；第三部分在分析服务型政府的本质、行政文化对政 府管理创新的影响的基础上，探讨服务型政府建设的行政文化的应然状态；第四 部分分析了传统行政文化对建设服务型政府的影响并分析这些影响的形成原因； 第五部分从行政制度的创新，行政主体和行政客体观念的变革等方面提出了服务 型政府建设的行政文化障碍消解的具体对策和实施路径。 关键词：传统行政文化；服务型政府；政府改革；行政改革 a b s t r a c t i i lo r d e rt oa d 印tt h em a c r os 仃a t e g i cd e p l o y m e n to fb u i l d i n gaw e l l o f fs o c i e t yi n a 1 1a j l r o u i l dw a ya n dp e r f e c t i n gt 1 1 es y s t e mo fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y ，s p e e d i n gu p t 1 1 et r a n s f o n n a t i o n o fg o v e m m e n t 劬c t i o 玛r e f o m l i n gt h es y s t e mo fg o v e m m e m m a n a g e m e n t ，i 1 1 i l o v a t i n gt h em o d eo fg o v e m m e n tm a l l a g e m e n ta n da d v a l l c i n ga c t i v e l y t h ec o n s t m c t i o no fas e r v i n gg o v e m m e n th a v eb e c o m eo u rg o v e m m e n t su l t i m a t ea i m o fi t sd e v e l o p m e n ta j l d 也e 劬o v a t i o no fi t sm a n a g e m e n ts y s t e m a sac u l t u m ls p i r i ta u t h o r i 锣w m c hh a sp a s s e dd o w nf o rh u n d r e d so fy e a r s ， 仃a d i t i o n a la d m i l l i s t r a t i v ec u l t u r eh a si t ss o c i a la i l dp s y c h o l o g i c a lb a s e i tc o n t a j n st h e e s s e n c eo fn a t i o n a lc u l t u r ea j l ds o m ee l e m e n t sa c c o r d w i t ht h ei n n e rp r e s c r i p t i o no f p u b l i ca d m “s 仃a t i o n s oi t c a l l p r o v i d es p i r i m a l a n dc u l t l l r a lr e s o u r c ef o rp u b l i c a d m i n i s t r a t i o no nt h o u 曲ts h 印i n go fs e r v i n gg o v e n 瑚e n t a l t h o u g ht r a d i t i o n a la d m i m s t r a t i v ec u l t u r eh a sp o s i t i v ea l s p e c t s ，“i st h ep r o d u c t o fs o c i a la n de c o n o m i cr e l a r t i o n i nap 硼i c u l a r1 1 i s t o r i c a lp e r i o d a sar e s u l t ，i t s e s s e n t i a lc o n t e n tc a n n o tm e e tt h eb a s i cd e m a n do fs o c i a la n de c o n o m i cr e l a t i o ni n c o n t e m p o r a r ys o c i a l i s ts o c i e 够 s oi tc a nn e i t h e rm e e tt h ed e m a l l do fm o d e m a d m i n i s t r a ：t i v ed e v e l o p m e n t t m st h e s i se x p o u l l d st h es u p p o s e ds t a t eo fa d m i i l i s t r a t i v ec u j n l r ei nc o n s t r u c t i n g s e r v i n gg o v e m m e n t ，a 1 1 a l y s e st h ee 僚c to ft r a d i t i o n a l a 血1 i n i s t r a t i v ec u l t u i 。eo n c o n s t m c t i n gs e r v i n gg o v e m m e n ta n du n c o v e r st l l ed i 行i e r e n t 向n c t i o no fd i f f e r e n t a d m i 血g t r a t i v ec u l t u r eo nc o n s t m c t i n gs e n ，i n gg o v e m m e n t t h e nt h em e s i sp e r t i n e n t l y p u t sf o 刑a r dc o n c r e t es t r a t e g yo fa d m i n i s 仃a t i v ec u l n 鹏i i m o v a t i o n t m st h e s i sc o n t a i n sf i v ep a n s t h ef i r s tp a ni si n t r o d u c t i o n 怕c hb r i e f l y i m r o d u c e st h et o p i c sb a c k g r o 吼da n ds i g l l i f i c a l l c e t 1 1 es e c o n dp a ni n t r o d u c e st h e c o n n o t a t i o n c h a r a c t e r i s t i ca n d 矗l n c t i o no fa d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ea n dt r a d i t i o n a l a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e t h et h i r dp a r tf i r s ta n a l y s e st h ee s s e n c eo fs e n ，i n gg o v e m m e n t ， a d m i i l i s t r a t i v ec u l t u r e se f f e c to ng o v e m m e n tm a n a g e m e n tm o v a t i o n ，t l l e ni td i s c u s s e s t h es u p p o s e ds t a t eo fa d m i l l i s t r a t i v ec u l n l r ei i lm ec o n s t n l c t i o no fs e i n gg o v e m m e n t t h ef o u n hp a na 1 1 a l y s e st h ee f f e c to ft r a d i t i o n a la m i l l i s 仃a t i v ec u l t u r eo nc o n s t 九j c t i n g s e i n gg o v e m i l l e n ta 1 1 dt h ef o 衄i n gr e a s o no f 锄se 虢c t n l ef i f u hp a np u t sf b 刑a r d c o n c r e t es t r a t e g ya i l di m p l e m e n t e r sm e t l l o do fc l e a r i n gu po b s t a c l e so fa d m i n i s t r a t i v e c u l t l l r emc o n s t m c t i n gs e r v i n gg o v e m m e n t t m si sd o n el j r o mt 1 1 e a s p e c to f a d m i l l i s 住a t i v es y s t e mi 1 1 i l o v a t i o n ，c u l t u r e 衄l s f o m a t i o no fa d m i m s t r a t i v em a i nb o d y a i l do b j e c t ，e t c s ot 1 1 e g r e a tp r o j e c to fc o n s t m c t i n gs e r v m gg o v e m m e n tc a nb e a d v a n c e db yw a yo fa d m “s 廿a t i v ec u l n i r ei 皿o v a t i o n k e yw o r d s ： 仃a d i t i o n a ja d m “s 仃a t i o nc u l t u r e ； s e r v i n gg o v e m m e n t ； g o v e m m e n t i r m o v a t i o n ；a d m i l l i s 仃a t i v em o v a t i o n i i i 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位申请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位申请人( 学位论文作者) 签名： 2 。黔月，声 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授子硕士学位。作为学住论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、查阅。本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的，可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文( 甄质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书) 学位获得者( 学位论文作者) 签名： 2 0 学位论文指导教师签名：磕彪垒 2 譬绷夕日 导论亓- 匕 ( 一) 研究背景和意义 2 0 0 4 年2 月2 1 日，国务院总理温家宝在省部级主要领导干部“树立和落实科 学发展观 专题研究班结业式上的讲话提高认识统一思想牢固树立和认真落 实科学发展观中指出，公共服务“就是提供公共产品和服务，为社会公众 生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政 府 。建设服务型政府已经成为我国行政管体制改革和政府管理创新的基本目标。 2 0 世纪9 0 年代中期我国开始了建设服务型政府的改革实践，在中国加入世界 贸易组织之后建设服务型政府的实践广泛兴起，在2 0 0 3 年中央提出“五个统筹 的新发展观后全面铺开。我国服务型政府建设大体可以划分为三个阶段： 第一阶段是从2 0 世纪9 0 年代中期开始，与经济体制改革相配套的行政改革 试验时期，在这个时期主要是各地方政府对服务型政府建设的一些零星探索。 第二阶段是中国2 0 0 1 年1 2 月1 1 日加入w t o 之后，各级政府为迎接“入世 挑战开始的自觉建设服务型政府的阶段。在这一时期，一些省、市政府正式和全 面的提出了建设服务型政府的目标、任务与具体措施的阶段。这一阶段服务型政 府建设的主要内容是适应w t o 规则，深化行政审批制度改革，严格实行国民待遇， 完善投资软环境等等。 第三个阶段是2 0 0 3 年1 0 月1 4 日中国共产党第十六届三中全会提出“五个统 筹”的科学发展观之后，各级政府尤其是各省政府纷纷提出了建设服务型政府的 施政目标。这标志着服务型政府的建设已成为我国政府改革的时代潮流。这一阶 段服务型政府建设的主要内容是建设公共服务型政府，实现经济与社会协调发展， 完善政府公共服务职能以及建设公共服务型政府等。 传统的封闭的、以管制为主要手段的人治型行政文化，对构建服务型政府产 温家宝：提高认识统一思想牢固树立和认真落实科学发展观，人民日报，2 0 0 4 年5 月1 日第2 3 版。 1 生了巨大的阻碍作用，它使服务型政府的价值难以确立，阻滞了服务型政府模式 的创立与完善，从而最终阻碍服务型政府的建设。 目前，我国建设服务型政府的实践大多是从政府职能转变、管理模式转型、 管理技术创新等方面努力的。而实质上，服务型政府建设有一定的文化需求和依 赖，有必要从文化层面来研究和探讨行政文化对于服务型政府建设的作用。适合 服务型政府建设的行政文化能为政府管理创新和行政体制改革提供精神动力和文 化保障，并巩固其成果。 因此，在全面推进政府管理创新和建设服务型政府的宏观背景下，研究行政 文化对服务型政府建设的影响，对于丰富我国服务型政府与政府改革理论的研究 具有重要的理论价值，也对推进我国行政文化创新和服务型政府建设具有一定的 实践意义。 ( 二) 研究现状综述 目前，我国学术界关于政行政府改革与管理创新方面的研究，大多注重职能 转变、体制改革、制度建设与方法创新等方面，而对于文化之于管理创新和政府 改革的巨大影响缺乏足够的关注。 国内相关研究主要有： 浙江行政学院徐邦友副教授在中国政府传统行政的逻辑一书中，通过对 中国行政历史的反思，论证了中国传统行政观中全能政府信念的不可能性，阐述 了市场经济中政府应当具备的行政文化。它认为政府行政管理中存在的诸多问题， 从根本上都源于行政文化的落后，“由于政府行政范式未变，行政改革的每一次努 力都不可能超过行政范式所界定的范围，政府行政表象的故态复萌也就不可避免。 这就是历次行政改革给人以同感的原因所在。” 李军鹏在公共服务型政府一书中指出，建设公共服务型政府，关键是要 转变行政观念，要实现政府管理观念从计划经济管制型管理转到适合市场经济及 w t o 规则的服务型管理。他认为，更新政府行政理念的具体措施包括：在政府系 统和公务员队伍中大力开展学习教育活动，消解封闭行政、全能行政、管制行政、 2 “人治 行政的观念，以“强化服务意识、增强服务效能、提高服务水平”为中 心，树立公开行政、有限行政、民主行政、法治行政的理念；树立公共管理理念 和服务型政府理念。 一 赵晖在我国公共行政改革的价值取向一文中论述了政府价值取向对公共 管理的影响。在观念上，政府在提供公共服务时，处于一种“恩赐者”的地位， 服务的内容和方式都是由政府自上而下计划配给的，公众没有权利向政府提出自 身利益的要求，更不能对政府的服务质量提出意见。因而，他提出要实现由权力 行政到服务行政的转变，必须树立现代民主的管理理念和强化公共行政的责任意 识。 唐检云和胡慧在传统行政文化对服务型政府理念塑造的影响中认为，在 既定文化背景熏陶下成长起来的行政人员，不大可能超脱于传统之外，因此服务 型政府理念的生成会受到传统文化的潜在影响，在服务型政府建设中，要以“批 判的眼光去选择什么是传统文化中活着和死去的部分”。 李华芳在建设服务型政府的思考一文中认为，服务型政府是以公民本位、 社会本位为基本理念，以为公民服务为宗旨，在整个社会民主框架内，按照公民 意志组建的并承担服务责任的政府。官僚主义作风导致政府工作方式陈旧，运转 不协调。任何管理上的突破，都是以观念的更新为先导的。建设服务型政府，应 着重引导政府机关领导干部树立起与服务型政府相适应的公共行政观念，主要包 括：人民观念、资源观念、利益观念、责任观念等。 罗德刚在论服务型地方政府模式的结构要素一文中揭示了服务型政府的 结构由服务型政府理念、体制和管理方式三大板块、若干基本要素构成。服务型 政府的思想观念概括起来是服务、透明、竞争、开放、有限、民主、法治、高效。 建设服务型政府，思想观念是一个艰难的长期形成的过程，切不可忽视。 肖陆军在论服务型政府建设一文中比较明确的提出，服务型政府建设必 然需要相应的行政文化与之匹配。他认为服务型政府建设离不开行政文化的世俗 化，这意味着行政文化具备了科学性、参与性、开放性和进步性。我们应当通过 行政文化的变革，形成共同的价值取向、规范体系和行为准则，渗透到社会各个 3 领域，真正发挥导向、规范作用，为服务型政府建设提供精神动力和智力支持。 姜晓萍、刘汉固在建设“服务型政府”的思路与对策一文中提出，建设 服务型政府要塑造“以人为本，依法行政”的政府服务理念。文中认为服务型政 府的建立，首先应当确立公务员对行政理念的正确认识，通过加强对公务员的行 政伦理教育、服务伦理教育，培养公务员的自律能力、主动服务意识和公仆意识。 同时，也要加强对公务员的法治意识教育，彻底从“人治”阴影中走出来，把对 领导权力的崇拜变为对法律至高无上的信仰，牢牢树立“依法行政”观念，奠定 服务型政府的思想基础。 综观国内相关文献，国内学术界对服务型政府的构建进行了较为深入的研究， 也取得了比较丰硕的成果。已有的研究主要是从理念更新、职能转变、体制改革 和制度建设等方面来着手，或是从服务型政府的结构要素出发，集中讨论作为服 务型政府内部重要组成部分的文化理念的规范形态及其建设的具体策略，而较少 从行政文化、行政理念层面探讨传统行政文化中的消极因素对建设服务型政府的 阻滞作用，也没有针对性地、系统地从行政文化层面提出推进服务型政府建设的 具体策略。 ( 三) 研究方法 ( 1 ) 历史分析方法。历史分析方法要求把研究对象放到特定的历史范围和背 景中去加以考察和研究。本文在探讨传统行政文化对服务型政府建设的影响时， 注重分析行政文化与特定历史条件下其它社会因素的本质联系，考察行政文化在 历史上怎样产生，在发展中经过了哪些主要阶段，并根据它的这种发展去考察这 一事物现在是怎样的，以及是怎样影响政府管理创新和服务型政府建设的。 ( 2 ) 系统分析方法。系统分析方法要求把研究对象视为一个整体进行审视， 即从部分与部分、部分与整体的相互联系、相互作用、相互制约的关系的角度， 对研究对象进行综合考察。本文把传统行政文化看作是服务型政府建设影响系统 中的一个重要因素，分析各要素之i 、日j 相互关联、共同影响服务型政府建设的总体 情况。 4 ( 3 ) 规范分析方法。规范分析和价值相关，偏重于价值判断和逻辑推理，更 多地使用定性分析和演绎的方法。要研究传统行政文化对服务型政府建设的影响， 首先就必须明确和阐述我国服务型政府建设对行政文化的基本需求，即要从理论 上提示解决适合我国服务型政府建设的行政文化“应当是什么 的问题。 ( 四) 创新之处和不足之处 本文从文化的层面对传统行政文化对服务型政府建设的影响进行了深入的分 析，可能的创新之处在于将传统行政文化与服务型政府建设所需求和依赖的行政 文化相对比，在行政主体、行政客体和行政制度三个方面指出了传统行政文化对 构建服务型行政文化的积极影响和消极影响。 但由于受各种主客观条件的影响，研究的深度不够，本文还存在诸多不足之 处，诸如行政文化究竟通过何种机理作用于服务型政府建设的过程；变革行政管 理制度文化与观念文化之间的错综复杂的关系问题；在服务型政府建设过程中究 竟如何处理好体制改革、职能转变、技术创新与行政文化创新之间关系；在服务 型政府建设过程中的行政文化创新的实施策略等，都是需要进一步研究的课题。 一、行政文化与传统行政文化 行政文化是行政管理的深层内核，是“行政组织或行政人员在长期的行政活 动中形成的行政观念、行政心理、行政价值、行政道德等的综合体，是适应一定社 会的经济、政治发展的需要。并且在一定社会文化背景下形成与发展起来的。”从 一定意义上讲，当代行政管理就是一种文化管理。行政文化的完善与否直接关系 到公务员队伍的生机和活力、关系到政府的廉洁高效和机构改革的成败、关系到 经济的发展和社会的进步。系统论告诉我们，行政文化是社会大系统中的一个有 机的子系统，它与其周围的社会生态环境存在着一种功能上的相互依赖关系。当 一个社会的经济、政治和文化等生态环境发生重大改变时，行政文化必然发生相 李思颖：当代中国行政文化的构建，四川经济管理学院学报， 2 0 0 6 年第2 期第1 9 页。 应的变革。 当前中国行政文化基本上承袭了“官本位 体制下的传统行政文化。随着经济 市场化、政治民主化和文化多元化进程的加速推进，整个社会的法治观念、效率 观念、服务意识和民主参与意识日益增强，中国的社会生态环境己发生了翻天覆 地的变化，以权力为中心的传统文化在行政活动中“表现出等级性和依附性，影 响了行政文化建设的进程，已不能满足现实社会的需要。” ( 一) 行政文化概述 1 行政文化的结构 有学者认为行政文化包括物质文化、观念文化和制度文化三个方面，综合地 反映政府管理的进步状态。行政物质文化是国家管理的基础设施、物质条件和工 具手段等；行政精神文化或称行政思想观念文化，是行政文化的核心部分和神经 系统；行政制度( 体制) 文化，指行政组织的机构设置、职权划分、运行机制和典章 制度等，是行政管理的主体和载体。 这里主要依据主体、客体以及连接二者的制度这三个层面，从行政主体、行 政客体和行政制度三个方面来剖析行政文化的结构。 行政主客体文化指政府、公务员及公民、社会组织所持有的与行政相关的价 值、观念、意识、态度、习惯等等。 行政主客体是一切社会事务的具体参与者；而“服务型政府”的价值理念，“是 顺应公民社会对政府的需要而对政府的职能定位”罾。可见，行政主体和行政客体 对于政府改革而言，其重要性是不言而喻的。 行政制度文化则是指影响政府行政和公民、社会组织参与政治和公共事务、 享受政府服务的相关法律法规。建设服务型政府，不但要将适应服务型政府的现 代行政文化植入行政主客体的灵魂深处，还要将这种文化外化为一种具有普遍适 李水洪：传统行政文化的理性分析，宝鸡师范学院学报2 0 0 6 年第2 期第2 5 页。 刘祖云：服务型政府”价值实现的制度生排，江海学刊，2 0 0 4 年第3 期第8 5 页。 6 用性制度。 行政主客体规范着制度文化，而制度的正常运转强化着行政主客体的价值观 念，二者互相推动，构成行政文化不可分割的结构元素。 2 行政文化的功能 行政文化关系到政府部门及其工作人员的形象、权威、地位和作用；关系到 政府部门及其工作人员与公众的关系；关系到政府系统内部权力的分配、行政方 式的选择、职责与作用、人员的关系，是行政体系的深层结构。一个社会的行政 文化是一个复合的、具有多层面、多功能的文化系统，是行政体系中的软件资源， 是有效促使行政系统内部高度整合的“凝聚剂”。 具体来说，主要有如下四种功能： 第一，导向功能。行政文化为国家行政机关及其公务员提供一定的行为模式 和价值取向，引导他们朝着既定的行政目标努力，以形成“行政人格”。整个行政 系统正是在行政文化所蕴涵的精神动力引导下向前发展的，使人们在潜移默化中 接受认同共同价值、行为取向，使成员目标与整体目标趋于一致。如果行政文化 的价值导向发生偏离，那么整个行政文化会失败。 第二，调节控制功能。“通过共同创造的精神文化，在组织成员中达成共识， 通过约定俗成的规范或共同价值准则规范约束成员的行为、思想，调节矛盾、冲 突等不和谐因素。行政文化一方面通过将共同价值观向行政人员个人价值观内 化，使行政组织在理念上确定一种内在的、自我控制的行为标准、规范，指导约 束行政人员的行为；另一方面，受强有力行政文化影响的行政人员，能够自觉地 约束个人行为，与行政组织保持一致。 第三，聚合功能。行政文化是由行政机关中的全体成员共同创造的，它寄托 了全体国家公务员的理想和希望，因而共同的行政文化使国家行政机关产生了强 烈的内聚力，使行政人员对组织有归属感。同时，当新成员加入进来时，通过耳 李康平、杨桦：论构建社会主义和谐社会进程中的政治文化建设，政治学研究，2 0 0 5 年第3 期第 2 4 页。 7 濡目染，就会自觉地接受行政组织的宗旨和信念，在潜移默化中同化，从而自然 而然地融合到行政组织中。 第四，衍射功能。行政系统与社会有着广泛频繁的接触。行政文化可以通过 行政人员与外界的交往，把优良作风、良好的精神面貌辐射到整个社会，对全社 会的精神文明建设和社会风气的根本好转产生积极的影响和促进作用。 3 行政文化对政府行政管理创新的影响 政府管理不是孤立自存的现象，管理者和被管理者都生活在一定的行政文化 氛围之中，烙有一定的行政文化印记。从学术层面来看，政府管理理论在2 0 世纪 8 0 年代进入了“文化制胜”的时期。 与行政系统十分和谐而且是强有力的行政文化在起作用时，政府管理就会有 较高的效率。行政系统不能不顾社会思想、情感、信仰、观念、道德、习惯、宗 教感情，否则行政系统便不会取得成效，其行政能力便会弱化。如果缺乏对行政 文化的深刻理解，就不可能有成功的政府管理，而且难以把握现代化的正确指向。 因此，行政文化对政府管理创新的影响是全方位、全过程的。 其一，行政文化塑造着公务员的灵魂。行政文化深深积淀于公务员的心理结 构中。在重服从、崇官位、缺民主、搞人治的行政文化氛围里，公务员不可能进 行科学、先进的政府管理活动，行政文化影响着公务员的决策心理素质和行政决 策的方式。 对行政执行者来说，如果在一种行政文化影响下的成员间具有强烈的合作意 识，那么公务员的向心力就很强，相反则离心倾向就很大；在一个文化认同性强 的行政系统里，公务员从事行政活动的主动性、积极性较强，行政效率较高，反 之则是公务员被动地从事行政活动，缺乏主动性与积极性，其行政效率也较差。 其二，行政文化是政府管理创新的先导。观念改革领先是行政改革一个重要 的原则，观念上的破旧立新过程，是行政改革不可或缺的前提之一。哈佛大学约 翰科特教授说：“在新行为确立于社会准则之中并成为共同价值以前，一旦变革的 彭国甫：文化制胜：当代行政管理的主题，湘潭大学学报( 社科版) ，2 0 0 4 年第6 期第3 2 页。 8 压力解除，它们很容易退化”， 因此，行政文化现代化进展得如何，在一定意义 上，会影响到行政改革的成败。 其三，行政文化与政府体制创新相辅相成。政府体制的构成及其运行，与公 务员所持有的价值观、信仰、态度和情感等相联系。美国社会学家波普诺曾指出： “要特别着眼于政府体制背后的意识形态。 这己被不少发展中国家政府体制改 革的实践所证明。 政府体制是行政系统的硬件，行政文化是其软件，政府体制是其形，行政文 化是其神；只有硬件与软件齐备，形神兼备，行政系统才是完善的。行政文化给 我们提供了一个研究政府体制的独特的工具，在政府体制创新的同时开始与之相 适应的行政文化创新，两种创新相互依赖，相互渗透，互为动力，行政文化创新 是行政体制永葆生机的源泉。 ( 二) 传统行政文化的内部构造和特点 中国传统行政文化指的是在过去产生，经历了中国社会历史的演化过程，至 今仍在中国行政活动中产生影响的行政文化。 作为上层建筑的传统行政文化，产 生于自给自足的自然经济和封建君主专制基础上；同时，出于维护封建君主专制 及其官僚行政体制的合法性的需要，历代统治阶级的御用文人对它进行了理论上 的损益和补充，并辅之以高强度和长时间的宣传和灌输，内化为官员以及广大民 众的一种稳定、持久、牢固的心理状态。其中既有值得发扬的精华，也有需要清 除的糟粕。中国行政文化创新的过程也是清除传统行政文化糟粕和批判继承传统 行政文化精华的过程。分析中国传统行政文化的构造和功能对于建设服务型的行 政文化具有积极意义。 f 美1 裁维奥斯本、彼德普拉斯特里克：摒弃官僚制：政府再造的五项战略中国人民大学出版社， 2 0 0 1 年版第2 5 7 页。 徐邦友：中国政府传统行政的逻辑，中国经济 i ：版社，2 0 0 5 年版第2 3 7 页。 唐检云：中国传统行政文化发展简论，行政与法，2 0 0 4 年第1 2 期第3 5 页。 9 1 传统行政文化的内部构造 “传统行政文化由礼制、法治、和德治的思想系统合成。” 礼制的实质是我国传统的宗法等级身份制，其实质是封建社会的“三纲五常”， 就是把社会的权力和利益、资源和财富、享受和消费依照一个严密确定的贵贱有 等和差别有序的社会分层结构进行分配，并使这种分配具有世袭性和不可更改性。 作为实现礼制的一种软手段，德治自始至终都是为礼制服务的。德治思想规 劝统治阶级推行仁政。德治思想的核心是仁政学说和民本思想，是一种将政治和 行政道德化的学说。 作为实现礼制的硬手段，法治主张君主独擅赏罚权，以确保君权的至上性； 主张信赏必罚原则，对守法者赏，对违法者必罚，使法择人量功。 礼制是德治和法治存在的目的，是封建国家官僚行政体制运作的本质和核心。 在礼制思想的强大影响下，中国封建社会成功地建构了统治行政模式。法治和德 治虽然同为统治阶级的治道工具，但法治的地位却不能与德治同日而语，德治是 实现礼制的第一工具，是统治阶级极力吹嘘但又不真正实施的为政之道，是一件 统治者装扮自己的华丽外衣，而法治则是德治之下的又一治政手段，是大多数统 治阶级喜用和常用的统治工具。 2 传统行政文化的特征 中国传统文化根植于中国的历史发展之中，形成了一套独特的具有明显中国 特点的文化，它自身具有与西方行政文化迥然不同的特征。 第一，集权与人治为主宰。集权是一种文化，中国两千多年的封建历史断改朝 换代，不变的是强调集权，维护一统。实现一统是历代君王孜孜以求的目标和一 贯尊奉的基本原则。中央集权的实质是君主集权，君主的势力无所不及，君主的 权威至高无上，君主至上和统一行政被历代统治者奉为至上原则，形成了中国两 千多年的集权行政文化的基础。 李鹏飞：传统行政文化的结构、功能与价值开掘，四川行政学院学报2 0 0 4 年第l 期，第9 3 页。 1 0 其核心原则是君主意志不可违抗，君主利益至高无上。君主集权制的逻辑结 果是人治，为政不在制而在人，这是封建政治制度中根深蒂固的观念，至今仍对 整个社会心理产生着深远的影响。 第二，朴素民本主义和官本位并存。传统德治思想以朴素民本主义为主旨。 几千年的封建历史，民本思想一直为圣君贤相所推崇。民本的逻辑起点是“民惟 邦本，本固邦宁”，民本的逻辑终点是维护家天下的政权。 尽管传统民本主义为苦难中的百姓带来了一些希望，却无法给予民众真正的 幸福；反之，在民本思想掩盖下的官本位却盛行于各个朝代而经久不衰，给民众 造成深重的负担。 第三，等级秩序与求和思想相融。中国古代社会历史的一个显著特征是等级 的长期存在和牢不可破。体现在行政中更加明显，“人有九等，官有九品”、“官大 一级压死人 。但是，值得注意的是，在等级严明的同时，和谐理念的充分运用又 为严明的等级制度抹上了润滑剂，增强了其韧性和稳固性。 等级社会具有多样性和流动性的特征，允许社会成员在等级间流动且等级结 构自身也随时进行调整，尤其是在秦汉以后，更是对这种流动进行了制度性的探 索，形成了较为固定的等级间上下流动渠道，即以士人集团为主的选官制度。入 仕的士人从被统治者变成了统治者，成为封建君主专制的忠实维护者。 在行政系统内部，礼仪制度固化为一套模式它无形中规定着人的思想观念和 行为举止，使行政人员自觉遵从封建统治的要求。同时，当等级的威严使等级关 系疏离以至紧张时，统治者又会运用“乐”来达到维护等级秩序的目的。“乐”更 加注重和的功能，礼乐并用，使社会既有秩序又有和谐，这就是中国古代的等级 和谐。 第四，德治与法治思想失衡。德治和法治是统治者维护统治的手段，它们共 同服务于封建君主专制统治。传统行政文化以德治为主导，将其视为维护社会稳 定的法宝，可以说，中国传统行政文化是以儒学思想为核心的伦理型文化或称德 彭国甫，盛明科：行政文化创新：行政体制创新的核心，湘潭大学学报( 社科版) ，2 0 0 4 年第3 期 第3 页。 1 1 治文化，用伦理规范约束社会，用德治及礼治控制家庭并延伸到社会中的每一个 人。 作为礼制的硬手段，法治在传统中国社会却没有取得其应有的地位。“德主刑 辅思想为历代统治者所认同，中国是个重刑国家，其有限的法治思想完全嘛看作 是一部刑罚史，而刑罚更大程度上是由统治者的好恶和性情决定，于是又落入人 治的窠臼，中国封建社会缺乏法治的普照之光，是民众利益得不到保障的重要原 因。” 二、服务型政府和服务型政府建设的行政文化需求 服务型政府是指依法定程序建立起来的，在社会民主秩序的框架下，以人为 本，为社会和公众提供公共服务，促进整个社会持续稳定发展的政府组织理念。 服务型政府作为一种为社会公众提供公共服务的模式，在其构建过程中，需要有 与之相适应的行政文化与之匹配。 ( 一) 服务型政府的理论基础 服务型政府的兴起与发展是世界范围行政改革的潮流，作为一种新型的行政 模式，它尝试用新的理论作为指导，体现行政管理发展的方向。 服务型政府兴起的理论依据主要有： 1 治理理论 治理理论的核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等 途径，实现对公共事务的管理。治理的目的是达到善治，实现管理者与被管理者 的协调与合作。新公共管理理论、企业型政府理论和治理理论在西方的提出和推 行，为服务型政府建设提供了必要的理论基础。 李鹏飞：传统行政文化的结构、功能与价值开掘四川行政学院学报2 0 0 4 年第l 期，第9 3 页。 1 2 2 企业家政府理论 1 8 0 0 年法国经济学家j b 萨伊创造了企业家这个词汇，萨伊认为“企业家 把经济资源从生产率和指出较低的地方转移到较高的地方，换言之，企业家运用 新的形式创造最大限度的生产率和实效。” 所谓企业家政府，并不是要把政府当作企业来运营，因为两者毕竟存在着较 大的差别。而是指用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力 求完美服务的精神，以及企业中广泛运用的科学管理方法，改革和创新政府管理 方式，使政府提高效率和活力。 ( 二) 服务型政府的本质和特征 服务是以劳动的形式而不是以实物形式为他人提供某种使用价值的经济过 程。就服务的主客体的关系来看，这种服务的提供基本上建立在交换和相互需要 的基础之上，是服务主体与服务客体双方自愿的交换过程。 1 服务行政府的本质 关于“政府”的涵义，西南民族大学吴玉宗教授认为，“政府 是整个国家统 治和管理以及为公民服务的机关。 虽然国家机关建立在分工和分权的基础上，但就其实质而言，它们是一体的， 也只有它们的一体化，才能有效地履行国家统治和国家管理的职责，也才能为广 大的公民服务。并且政府本来就是国家权威性的表现形式，应该是一个统一体。 “服务型政府”的内涵可以通过“服务与“政府”两个概念的有机结合而 形成。所谓服务型政府就是指以法定程序建立起来的，在公民本位、社会本位理 念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，以民为本，以民主、公开的方式给 公民、社会组织和社会提供方便和有效的帮助，促进整个社会持续稳定发展的政 【美】戴维奥斯本、特德盖布勒：改革政府企业精神如何改革着公营部门，上海译文f l l 版社1 9 9 6 年版，第3 5 4 页。 【荚】戴维奥斯本、特德盖布勒：改革政府企业精神如何改革着公营部门，上海译文出版社1 9 9 6 年版，前言第5 页。 1 3 府组织。简言之，就是以“服务”为核心建立的、致力于社会公正和社会发展的 责任政府。 2 服务型政府的基本特征 服务型政府把服务作为管理的出发点和归宿，管理是为了更好的服务，是为 全社会和人民提供更高质量的服务。服务型政府以服务为中心，将为社会和公众 服务的核心理念贯穿、渗透到政府管理的完整系统之中，最终落实和体现在政府 管理的各部门、各层次、各环节的具体实践活动中。服务型政府的基本特征主要 表现为以下几个方面： ( 1 ) 服务型政府首先是一个为全社会提供公共产品和公共服务的政府。提供 公共产品和公共服务，其核心是在公共财政和预算以及财政转移支付的导向上， 要真正关注人民的利益、需要和愿望，把钱真正用到惠及千百万人民的日常生活， 使人民安居乐业、生活幸福、健康发展的事业上来。要真正关心社会的弱势群体， 政府必须下决心把钱投到义务教育、公共医疗、社会福利和社会保障、劳动力就 业和培训、环境保护、公共基础设施、社会安全和秩序等方面来。这是一个服务 型政府的最基本的组成部分和核心内容，是关系到国家稳定、发展和繁荣，搞得 好与不好，直接决定着我们党和政府执政的物质基础，决定着人心向背，决定着 政府在人民群众中的威信。 ( 2 ) 服务型政府是一个民主和责任的政府。服务型政府是一个人民民主和对 人民负责的政府。前者是指政府的性质，后者是指政府的目的。人民民主是共和 国宪法所赋予人民的基本权利，特别是“民主选举、民主决策、民主管理、民主 监督的权利，它界定了政府的有限性。宪法规定的这些民主权利，反映了社会 主义民主政治的本质，在现实的制度安排中一个都不能少。“公民通过正常程序和 渠道参与国家管理，表达自己的愿望，是服务型政府的本质特征，只有这样，才 李军鹏：公共服务型政府，北京大学出版社，2 0 0 4 年版，第1 9 页。 1 4 能体现社会主义制度的优越性，也才能建立一个真正负责任的服务型政府。 w ( 3 ) 服务型政府是一个法治和有效的政府。依法行政是现代政府的一个基本 特征，是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。我国政 府就其本质来说，是依据宪法原则建立并按照宪法原则运作的，宪法是我国的根 本大法，只有尊重宪法并按照宪法原则办事，才能在全社会树立政府的权威，确 立政府的社会公信力。一个依法行政的政府还应是一个有效政府，只有这样，政 府制定的公共政策才能得到认真的落实。 综上所述，服务型政府不仅仅是一种新的行政模式，重要的是一种制度结构。 它的基本内容也不仅仅是几条便民利民的措施，而是在政府治理过程中全面落实 “以人为本，统筹发展”的全面发展观。它蕴涵着政治体制、政府制度和人事制 度改革的丰富内容，这种制度和模式是建立在特定行政文化基础上的。建设服务 型政府，就是要建立一个稳定的、科学的、规范的政治和行政体制改革的长效机 制，营造一个适合服务型政府建设的行政文化环境，最终达到建立一个人民满意 的政府这一根本目标。 ( 三) 服务型政府建设的行政文化需求 行政文化对于行政管理具有十分重要的积极作用，它通过规范、引导、控制 和塑造等功能来影响行政主体、行政客体、行政行为和行政体系。任何行政体制 改革都应该是体制性要素改革与文化性要素改革的统一。 历次的行政体制改革的经验表明，仅仅围绕政府系统内的权力关系来改革显 然不能解决问题，应当使改革“硬件”要素和改革“软件”要素并举，协调配套， 共同推进。要达成这一目标就必须推进行政文化创新。 现代行政文化是有效促使行政系统内部高度整合的凝聚剂，是引导行政系统 自身持续发展的驱动力，是行政体制创新的思想基础、智力保证和文化支撑。服 务型政府的建设也是如此。 肖陆军：论服务型政府建设，云南社会科学，2 0 0 5 年第2 期，第7 页。 1 5 要建设服务型政府，就必须对传统的行政文化进行扬弃和革新，建设与服务 型政府相适应的行政文化。与服务型政府建设相适应的行政文化大致有一下几种 目标形态。 1 以服务为本的行政文化 “以服务为本的行政文化要求行政主体树立公众利益至上的意识，以维护社 会公共利益为政策选择目标，为经济和社会发展提供必要的服务。 即使对经济 和社会事务要进行必不可少的管理，也尽可能不使用直接的行政干预方式，而是 通过经济和法律方式进行管理，通过合法的社会中介组织进行管理。 经过几十年的改革开放，公民社会也渐趋成熟，人们的主体意识不断增强， 这就要求政府必须树立和营造服务型行政文化，要求行政职能以社会服务为主要 职能，社会管理、阶级统治和社会平衡的职能从属并服务于这一职能。 政府还必须弱化权力意识，强化服