（行政管理专业论文）地方政府执行力评价体系探析.pdf

摘要 摘要 政府执行力是一个衡量政府有效行政以及执行程度的重要概念，是政府组织 包括各级各地政府机构及其部门存在的不可忽视的核心要素。完美的决策会因行 政执行不力而失败，而平庸的决策可能因执行有力获得成功。如果执行不力或不 当，不仅不能解决原有的公共问题，而且可能使原有的问题更加恶化，从而引发 新的危机。可见，缺少强大的执行力，政府的公共政策和战略决策所确立的目标 就将是无本之木，无源之水。所以提升并强化政府执行力既是提高政府执行效率 的重要内容，也是维系一个政府机构生存和发展的根本要求。 地方政府作为国家的构成要素，在国家政治生活、经济生活以及社会生活中 发挥着极为重要的作用。由于中央政府的许多职能必须由各级地方政府完成，所 以，地方政府的执行能力直接影响并体现着国家执行力。当前，从总体上看，我 国政府执行力虽然较过去有了显著的提升，但经实际调查发现随着地方政府自主 权的扩大，地方政府执行力却普遍呈现出了逐步弱化的趋势，严重影响了公共政 策的执行与落实。所以，我们应加强对地方政府执行力的研究，构建科学、公正、 有效的地方政府执行力评价体系从而有效地提升政府执行力。 本文主要由五个部分组成，第一部分首先简要介绍了本文的研究背景，研究 的目的和意义，其次对有关地方政府执行力评价的相关文献进行了梳理，从而确 立了本文的研究方法和研究思路。第二部分首先对本文的基本概念进行了界定， 其次指出了地方政府执行力的特点，最后论述了构建地方政府执行力评价体系的 理论依据。第三部分分析了我国现行地方政府执行力评价现状，着重指出了现行 评价体系中存在的一些问题，问题主要表现在三个方面：1 评价在理论上与认识上 的不足；2 评价主体过于单一；3 评价指标体系构建不完善。第四部分针对第三部 分中现行地方政府执行力评价体系存在的问题指出重构评价体系，并主要从五个 方面来构建。首先是构建评价体系的指导思想和价值标准，其次依据评价体系中 所存在的评价主体单一和指标不完善的问题来重构评价体系，提出应建立多元化 的评价主体并论述了该主体的构成，并从构建评价指标的原则、指标的构成以及 指标的评价标准三个方面对评价指标体系进行了详细的阐述。最后一个部分指出 执行评价过程中应注意的一些问题。 摘要 关键词：地方政府，执行力，执行力评价 a b s t r a c t a b s t r a c t g o v e r n m e n te x e c u t i o ni sa l li m p o r t a n tc o n c e p t i o nw h i c hc o u l dw e i g hw h e t h e r g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o ni sa v a i l a b l eo rn o ta n di ta l s oc o u l dw e i 曲t h ed e g r e eo f e x e c u t i n g s og o v e r n m e n te x e c u t i o ni st h ec e n t r a le l e m e n to fg o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n ( i n c l u d i n go fg o v e r n m e n ti n s t i t u t i o na n dd e p a r t m e n te v e r y w h e r ea n da te v e r yl e v e l ) ， a n dt h i se l e m e n tc a nn o tb eo v e r l o o k e d i d e a ld e c i s i o nc o u l db ef a i l a n dn o r m a l d e c i s i o nc o u l db es u c c e e db yp o w e r f u le x e c u t i o n i fe x e c u t i o nc a l l tb ea v a i l a b l e ，t h e o l dp u b l i cp r o b l e mw o u l dn o tb e r e s o l v e d f u r t h e r m o r e , t h eo l dp r o b l e mc o u l db et o o k at u r nf o rt h ew o r s e , t h e nn e wc r i s i sw o u l db ei n d u c e d i ti so b v i o u s l yt h a tl a c k i n go f p o w e r f u le x e c u t i o n , t h et a r g e to ft h eg o v e r n m e n tp u b l i cp o l i c ya n dt a c t i cw i l lb eat r e e w i t h o mr o o t , i ta l s oi st h ew a t e rw i t h o u tr e s o u r c e t h e r e f o r e ，p r o m o t i n ga n d e n h a n c i n g t h ee x e c u t i o no fg o v e r n m e n ti so n eo ft h em o s ti m p o r t a n tc o n t e n t si nt h ec 笛eo f p r o m o t i n gg o v e r n m e n te x e c u t i o ne f f i c i e n c y , a tt h es a m et i m e , i ti st h ee s s e n t i a ld e m a n d f o rt h ee x i s ta n dd e v e l o p m e n to f g o v e r n m e n ti n s t i t u t i o n l o c a lg o v e m m e n ti so n eo ft h ee l e m e n t sw h i c hc o n s t i t u t et h ef r a m e w o r ko f c o u n t r y , i tp l a y sav e r yi m p o r t a n tr o l ei nt h ep o l i t i c a l ，e c o n o m i ca n ds o c i a l1 i f eo f c o u n t r y m a n y f u n c t i o n so fc e n t r a lg o v e r n m e n tm u s tb ee x e c u t e dd i r e c t l yb yl o c a lg o v e r n m e n ta te v e r y l e v e l t h e r e f o r e ，t h ee x e c u t i o na b i l i t yo fl o c a lg o v e r n m e n tc o n s t i t u t e sa n de m b o d i e st h e e x e c u t i o no fc o u n t r y c u r r e n t l y , i nv i e wo ft h eo v e r a l l s i t u a t i o n , e x e c u t i o no fo u r g o v e m m e n th a sm a r k e dp r o m o t i o n ，b u ta st h es e l f - d e t e r m i n a t i o no f1 0 c a lg o v e r n m e n t w a se x t e n d e d ，t h e r ew a sat r e n dt h a t1 0 c a lg o v e r n m e n te x e c u t i o nh a db e e nw e a k e n e d h e n c e ，s t r e n g t h e n i n gt h er e s e a r c ho fl o c a lg o v e r n m e n te x e c u t i o n ，c o n s t i t u t i n gt h e e x e c u t i o ne s t i m a t es y s t e mw h i c hi s s c i e n t i f i c ，e q u i t a b l ea n de f f e c t i v e ，p r o m o t i n gt h e e x e c u t i o no fl o c a lg o v e r n m e n t ，e n h a n c i n gi n t e g r a t i v ec o m p e t i t i v e n e s so f a r e a sa te v e r y l e v e lb e c a m et h eu r g e n ta f f a i r st or e f o r mo u rl o c a lg o v e m m e n t t h i sd i s s e r t a t i o ni sc o m p o s e do ff i v em a i np a r t s p a r t o n e ，f i r s t l y , r e s e a r c h b a c k g r o u n d ，p u r p o s ea n ds i g n i f i c a n c eo ft h i sd i s s e r t a t i o nw e r es i m p l yi n t r o d u c e d s e c o n d l y , m a n yi m p o r t a n tc o n c e p t i o n sa p p e a r i n gi nt h i sd i s s e r t a t i o nh a db e e nd e f i n e d i i i a b s t r a c t f i n a l l y , r e s e a r c hm e t h o d sa n dt h o u g h t so ft h i sd i s s e r t a t i o nw e r ei n t r o d u c e ds i m p l y p a r t t w o ，r e s e a r c hw o r k sa b o u te x e c u t i o na n de x e c u t i o ne v a l u a t i o nw e r es o r t e do u ta n d r e l a t e dt h e o r i e sa b o u tb u i l d i n ge v a l u a t i o ns y s t e mo fl o c a lg o v e r n m e n te x e c u t i o n p a r t t h r e e , t h ep r e s e n ts i t u a t i o no fe x e c u t i o ne v a l u a t i o ni no u rc o u n t r yw a sa n a l y z e d , m a n y p r o b l e m se x i s t e di ne x e c u t i o ne v a l u a t i o ns y s t e mw a sp o i n t e di nt h r e ea s p e c t s ：1 t h e s h o r t a g eo fe v a l u a t i o ni nt h e o r ya n dc o g n i t i o n ；2 e v a l u a t i o ns u b j e c ti st o oe x c l u s i v e ； 3 1 m p e r f e c tb u i l d i n gf o re v a l u a t i o ni n d i c a t o rs y s t e m p a r tf o u r , f o rt h ep r o b l e m si np a r t t h r e e ，r e b u i l d i n ge v a l u a t i o ns y s t e mw a sp r o m o t e di nf i v ea s p e c t s f i r s t l y , i d e o l o g ya n d v a l u es t a n d a r do fe v a l u a t i o ns y s t e mw e r er e b u i l t s e c o n d l y , f o rt h ep r o b l e m st h a t e v a l u a t i o ns u b j e c ti st o oe x c l u s i v ea n dt h ei n d i c a t o ri s 访l p e r f 。c t b u i l d i n gd i v e r s i f y i n g e v a l u a t i o ns u b j e c tw a sp r o m o t e da n dt h ec o n s t r u c t i o no ft h i ss u b j e c tw a sr e p o r t e d t h e n , e v a l u a t i o ni n d i c a t o rs y s t e mw a si n t r o d u c e di nt h r e e 笛p e c t s ：t h ep r i n c i p l eo fb u i l d i n g e v a l u a t i o ni n d i c a t o r , t h ec o m p o s i t i o na n de v a l u a t i o nc r i t e r i o no ft h ei n d i c a t o r p a r tf i v e ， s o m en o t i c e a b l ep r o b l e m sw e r ep o i n t e di nt h ep r o c e s so fe x e c u t i n ge v a l u a t i o n k e y w o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n t , e x e c u t i o n , e x e c u t i o ne v a l u a t i o n i v 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为 获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 签名： 乾丝日期：。孑年多月日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：毖丝导师签名：垄丝 日期：d 吝年6 月牛e l 第一章绪言 1 1 研究背景 第一章绪言 我国作为工人阶级领导的、以工农联盟为基础的社会主义国家，政府的重要 职能就是必须贯彻执行党的路线方针和政策，必须执行人民代表大会的决定和决 议，其“执行的职责十分重大。但在现实工作中，由于执行本身就是一个非常 艰难复杂的过程，所以，很多政策并没有得到有效执行或者是被歪曲后得到执行， 导致不少政策的效应在传导的过程中就不断被损失，使实际工作的效果与中央的 政策目标出现了差距，与群众的期望存在距离，从而使这些政府组织陷入主权者 的信任危机。这些政府组织都拥有完整的管理制度和众多规范，但由于缺乏高效 的执行力，使其无法履行正常的执行任务，使制度的威信荡然无存，也使得组织 自身的运行受到了严重影响。 近几年，由于执行不力而给国家带来巨额损失的现象屡见不鲜，反映在了我 们生活的方方面面。例如在整治环境污染方面，我国制定了一系列的法律和公共 政策试图保护我们的自然资源，但我们的生态却一直在恶化，每年发生的环境污 染事故仍高达15 0 0 至2 0 0 0 起，环境违法案件更多达2 万多起；在维护社会正义 和基本公平方面，我国也出台了一系列政策法规用以调节收入分配，但我们的社 会贫富差距非但不见缩小反而有扩大的趋势；在规范国家机关及其工作人员的行 为方面，我国颁布了相关的法律法规对公务员的行为进行规范和考核，但贪赃枉 法、漠视违纪、侵害公民权益的事件却一再发生，从2 0 0 0 年至2 0 0 2 年，全国共 立案查处土地违法案件4 0 多万件，2 0 0 3 年一年也多达1 7 8 万件。i i j 由此可见，政 府在执行过程中存在的问题，使各级政府组织逐步认识到政府执行力的低下是造 成中央和上级政策目标无法落实，人民艰困、民心涣散的主要原因，政府执行力 在维系政府机构存在和发展过程中发挥着极其重要的作用，是政府组织不可或缺 的决定性力量。 中央对于加强政府执行力建设也提出了相应的要求。党的十六大报告中指出： “必须进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降 低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制 。 电子科技大学硕士学位论文 【2 1 这一要求本身就涵盖了对提升我国政府执行力的要求。十六届四中全会对提高党 的执政能力建设给出了明确的指示，指出“要使党的执政方略更加完善、执政体 制更加健全、执政方式更加科学、执政基础更加巩固。这些也是提高我国各级地 方政府的执政能力和执行力所提出的明确要求。 2 0 0 6 年3 月5 日，国务院总理温家宝在十届全国人大四次会议上所做的政 府工作报告中提出：“建立健全行政闯责制，提高政府执行力和公信力。川3 j 这是 “执行力”概念第一次被写进政府工作报告，标志着政府“执行力 建设被正 式纳入国家治理范畴。中央机关及国务院所属各部委局也相继出台了一系列政策 措施均明确无误地发出了强化政府“执行力的信号。可见“执行力在中国经 济高速发展的今天被强调，实是时势使然。 1 2 研究意义 1 2 1 地方政府的重要地位决定了地方政府执行力研究的重要意义 地方政府的执行力之所以受到关注主要是由地方政府所处的重要地位所决定 的。m i 地方政府是指中央政府依法设置的治理国家部分地域的政府。我国现行的政 府体制安排被喻为“金字塔”型的组织体系，在这个“金字塔 的结构当中，由 处于层级结构高层的中央政府统揽全局，通过宏观政策来控制社会经济方方面面 的协调与平衡。地方政府处于中间层级，是连接中央与百姓的桥梁和纽带，中央 政府的许多职能必须由各级地方政府负责履行。同时，他们拥有足够大的自主权 利，影响着百姓的生活起居。在当代，我国由于地域辽阔，人1 ：3 众多而拥有最庞 大的地方政府体系，然而各区域发展不平衡，社会也正处于转型期，中央政府迫 切要求各级地方政府能够及时、有效地处理各种复杂的事务，分担其对社会公共 事务的管理职能。所以，地方政府作为国家结构形式的要素，在国家政治生活、 经济生活以及社会生活中发挥着极为重要的作用【5 j 。 但是，随着我国的市场化改革带来的经济领域的分权，中央政府的放权让利 和地方政府自主性的增强，各地方政府成为了具有独立地位的利益主体，导致其 在特定的约束条件下追求自身的利益最大化，从而产生了复杂多边的地方政府行 为模式。首先地方作为宏观管理的中间层次代表着整个国家的宏观利益；其次， 作为地方利益主体代表着整个地区利益，这也是地方政府主要的利益趋向，而且 2 第一章绪言 我国现在的财政分权模式无疑也为地方政府准备了充足的利益选择空问和条件； 最后地方政府还存在着自身的部门利益。这三种利益问的冲突势必会在地方政府 执行上级或中央政策的过程中凸现出来。例如在中国现阶段，地方政府担负着地 方社会的管理，兴办地方社会事业，保障地方的社会福利和社会经济发展等项职 能，同时，还兼有本地区内相当庞大的国有资产所有者的职能。肩负着这样的双 重重担，使地方政府必然具有维护和扩展本地区利益的内在要求，加上中国经济 发展的不平衡性更强化了地方政府争取自身具体利益的动机，即经济相对落后的 地方强烈要求获得发展的新机遇，“分配修到较理想的政策和较多的资源；相对发 达地区希望稳定并巩固自己的位置，同时不希望中央从自己的盘子里过多“提取一。 地方政府的这种“利益”意识势必导致其在执行中央政策的过程中进行一番过滤， 将有利于自己的政策执行到底，而将不利政策少执行或是不执行。地方政府的这 一角色体现了在中央与地方关系中，地方政府有被动执行的一面，也有主动创造 的一面，地方政府若能在被动中追求主动，灵活地运用国家政策，创造性地开展 工作，就一定能发挥其自身的积极作用。 所以，不难看出地方政府的合理设置和有效运作是国家实现政治民主、社会 稳定、经济发展的基石。地方政府的执行力对地方经济社会的发展、地方政府的 公共管理活动和公共形象起着重要的影响作用。 1 2 2 对地方政府执行力进行评价的意义 地方政府执行力的强弱程度与地方政府组织实现国家意志的程度是密切相关 的。具有较强执行力的地方政府，能够有效地执行已制定的公共政策和决策，也就能 较有效地实现国家的意志，较好地满足统治阶级的需要和公众的要求。而个执行 不力的地方政府则由于其无法有效执行国家的公共政策和决策，使政策目标无法 达成，政策落空。从这个意义上说，研究地方政府执行力评价具有十分重要的意义。 第一、有助于科学决策，避免领导者个人主观臆断。 中国的行政机关缺乏程序性和制度性的保障，决策和执行行为常常体现为领 导者人格化的指挥，实施政府执行力的评价管理，能够将在较为民主和科学的条 件下制定的目标、规划作为行动的指南，明确工作的方向、程序和资源状况，避 免主观色彩浓厚的个人意志决断，促进行政机关工作的一致性、协调性和行政职 能的功能性发挥。 第二、增强地方政府行为透明度，防止滥用职权。 3 电子科技大学硕士学位论文 中国政府行为透明度较低，公众参与少，常常出现权力滥用和形式主义等不 良现象。地方政府执行力评价则强调要以公众的需要为导向，以公众的知晓和参 与来监督，以公众的满意度来评判。这能够非常有效地增大对地方政府执行行为 的监督力度，使行政向着开放式、阳光性的模式转变，使公务员时时处于严密的 监督之下，防止腐化变质。 第三、促进政策落实，深化责任意识。 中国政府的常态是机构冗杂，所以争功邀赏和推诿塞责的事情不绝于耳，而 地方政府执行力评价要求层层分解并落实政策目标，从而保证了权责利的统一， 并且由于制定了评判标准，一方面能够通过验证来控制纠正地方政府执行行为的 偏离，另一方面也能将评价结果作为奖惩的依据，强化激励功能的效用。 1 3 政府执行力评价研究综述 1 3 1 国外对政府执行力评价的相关研究 在政府执行力评价方面，早期国外的学者主要采用的都是机械效率的研究方 法，例如，2 0 世纪7 0 年代，罗伯特西蒙等学者对于如何改进和评价行政效率提 出了建议。但是随着经济和社会的不断发展，整个世界发生了天翻地覆的根本性 变化，时代对各国政府提出了新的要求，传统的以考察政府效率的行政模式受到 了空前的挑战。西方国家将在私营部门中广泛应用的各种先进的管理技术逐步引 入到政府部门，并且获得了良好的成效。伴随着英国新公共管理运动和美国政府 再造运动的兴起，新公共管理理论日益成为了西方公共管理改革的指导思想。新 公共管理运动的思想是：以经济学和私营部门管理为理论基础，摒弃公共服务供 给中传统的官僚制独占模式，引入各种市场竞争机制：借鉴私营部门的管理技术 和激励手段；强调公共服务的顾客导向；注重结果甚于规则等。【6 】由于受到新公共 管理的影响，政府评价的内容也就由过去的以生产率的测评为主要内容转移到现 在的注重效能、服务质量和顾客满意度上来了，评价主体也由内部评价为主转向 以外部评价为主，其评价的程序也日益规范和透明，在评价内容方面，国外更加 注重对政府职能的评价，这与西方国家的经济发展水平与建立服务型政府的定位 是一致的。例如有学者首先提出了评估政府政策执行力的八大标准。( 1 ) 政策是 否能得到准确地不走样地执行? ( 2 ) 政策是否达到预期目标? ( 3 ) 政策是否带 4 第一章绪言 来尽可能好的效益? ( 4 ) 政策的执行结果是否对政策机构与执行机构带来最佳效 益? ( 5 ) 政策的执行是否没有带来副作用? ( 6 ) 政策措施是否设计周全、代价 不高而效益甚佳? ( 7 ) 政策的执行是否得到民众的同意? ( 8 ) 政策的执行是否 满足了它所引发的期望? 1 7 j 到了2 0 世纪8 0 年代，在全球公共行政改革的浪潮下，强化政府官员的责任， 建设责任政府，已成为世界各国公共行政改革的的趋势之一。美国、瑞典、英国、 法国、日本、韩国等国家都逐步实行了官员问责制，强化对行政权力的制约和监 督，预防和惩处官员滥用权力和违法乱纪。【8 】在众多的国外政府当中，2 0 0 7 年6 月，由国际咨询公司埃森哲( a c c e n t u r e ) 展开调查形成的政府服务调查报告 指出，新加坡政府的服务效能在全球排名第一，新加坡人民行动党政府的执行力 受到世人的广泛赞誉。新加坡政府之所以可以成为世界上具有竞争力的政府，在 于其坚持不懈地履行政府执行力评价，构建责任政府：新加坡政府认为责任政府 是新加坡政府执行力的条件，即政府要负责任地制定政策，确定执行目标，以岗 位责任制保证执行，并及时对政策等进行监控调整以达成更好的执行效果。政府 重视政府权威，重用具有刚性的强势精英，挥舞“大棒子一将负责任的政策贯彻 执行到底，从而塑造出高效廉洁的具有执行力的组织。【9 j 从上述的归纳和分析中可以看出，国外有关政府执行力评价的研究都是西方 发达国家学者根据多年的实践做出的。但是这些研究基本上都没有提出过构建政 府执行力评价体系，没有关于评价指标与评价原则的论述，而仅仅提出了一些有 关政府执行力评价的评价标准和理念。所以，虽然这些分析对于我们建立地方政 府评价体系是有重要的借鉴意义的，但仍然需要进一步的研究与完善。 1 3 2 国内对政府执行力评价的相关研究 关于政府执行力评价的研究，目前在国内还研究甚少。但随着政府执行力呈 现逐步弱化的趋势，对政府执行力进行评价就显得迫在眉睫。由国富执行力课题 组所著的组织执行力一书当中，开篇就提出了组织执行力的6 项实务程序表， 位居首位的就是执行力评价。【l o 】可见，制定执行力评价体系对于提升组织执行力 具有举足轻重的地位和作用。随后，我国的学者中山大学的莫勇波博士开始了对 政府执行力进行了比较深入的研究，在他2 0 0 5 年连续发表的三篇论文中，从提出 “政府执行力是当前研究的新课题开始，到“政府执行力刍议”，再到“论政府 执行力及其组织构建 ，在这三篇文章中，初步总结了政府执行力研究的意义和研 电子科技人学硕士学位论文 究范围，证式提出了政府执行力的有关概念，【】并对政府执行力的各种要素进行 了分析，还提出了相应的执行力政府组织建构的建议【1 2 】。在论政府执行力及其 组织构建一文中他指出政府执行力是可以被测量的，并且可以利用一些可测量 的标准来衡量一个政府组织在执行某项政策或决策时的执行力的高低。并例举了 五项评价标准：1 、执行时的刚度。也就是指执行主体在执行时的决心程度。2 、 执行时的力度。即执行力量度的大小。3 、执行的高度。是指政府在执行公共政策 决策的过程当中，其实际执行的情况与原定标准相比是高还是低。4 、执行的速度。 5 、执行的有效度。即指执行是否有效，执行是否达到预期效果1 1 3 1 。在评价指标方 面，有谭功荣2 0 0 1 年发表的行政管理现代化评价与促进系统初探一文，在文 中他对行政管理现代化评价指标体系的构建做出了尝试性的理论探索，主要从行 政环境、行政职能、行政体制、行政执行、行政人员、行政效率六个方面提出了 一套评价指标体系。它指出行政执行评价体系主要测评行政目标的整个实施过程， 包括行政领导、指挥、协调、监督和反馈等各个环节并在此基础上提出了评价指 标体系【1 4 1 。随后，在魏红英与李慧卿发表的我国地方政府执行力测评指标体系 研究一文中对地方政府执行力测评指标体系构建、指标的权重以及指标体系的 运用都进行了论述。首先，在测评指标体系方面，主要从执行战略、执行主体、 执行资源、执行环境和执行绩效五个维度设计了套测评地方政府执行力的评价 指标，并构建成四个层次，由1 个目标层指标，5 个准则层指标，1 4 个次准则层 指标，4 2 个指标层指标构成，力争能够全面、系统的测评我国地方政府执行力； 其次，在测评指标权重方面，该文主要采用专家评定法，将设置的地方政府执行 力测评指标体系制成指标权重专家咨询表，通过电子邮件、邮寄、现场咨询等多 种方式，把指标权重专家咨询表送给专家、学者以及政府官员，他们根据自身的 专业知识和经验，对指标权重进行了赋值。最后，在测评指标体系的运用方面， 主要是将测评的评价信息进行定量处理，转化为指标数据，综合评价地方政府执 行力【1 5 1 。 从上述国内对地方政府执行力评价的论述中可以看出，相比国外论述来说， 国内对地方政府执行力评价进行了更加详细的研究，尤其是在评价指标体系的原 则，评价指标体系的构成以及指标权重等方面已经取得了一定的研究成果，但仍 缺乏对地方政府执行力评价体系的系统论述，例如在评价指导思想和评价主体构 成方面尚未完善，仍需在今后的研究中加以探究。 6 第一章绪言 1 4 研究方法和研究思路 1 4 1 研究方法 本论文的研究方法主要有： 1 文献研究法 本文首先将与政府执行力评价相关研究的各类期刊、著作、论文等研究资料 进行归纳分析，通过对这些文献的梳理与研究，获得一些概括性的原理，从他人 的研究中获得启发，充分吸收这些研究中的精华，了解目前本研究的现状以及未 来发展趋势，帮助问题定位，获得一些经验教训。 本论文研究的文献主要包括政府能力、政府执行力和地方政府绩效评估方面 的文献。由于本论文研究的内容具有很强的实践性，所以还有很多关于市民满意 度调查方面研究的文献。本文获取文献的渠道主要有三种：一方面是从电子科技 大学在线图书馆上的网络数据库中搜索相关文献获得的。例如：万方数据库、维 普数据库、人大复印资料等等。文献的第二个来源主要是通过诸如 w w w b a i d u o d m c n , w w w g o o g l e c o m 等网络搜索引擎搜索到的，主要是对数据库里 查阅到的资料起到重要的补充作用。最后一个来源是从图书馆中的书籍当中获得 的，这些图书和期刊中详尽的介绍了有关执行力和政府绩效的发展脉络以及相关 的理论，对于本文的研究起到了非常重要的作用。 经过大量的阅读搜集到的各类文献，形成了本文对于构建地方政府执行力评 价体系研究的主要理论来源。在借鉴了这些专家学者研究的基础上，形成了本文 研究的基本构想。 2 归纳与分析法 运用归纳与分析法主要是指对地方政府执行力评价体系的现状以及出现的问 题、构建地方政府执行力评价体系的相关理论研究进行分析和总结，并借鉴以往 政府绩效评价的研究成果，针对现实中出现的问题并进行原因分析，结合提升政 府执行力、改善政府绩效的内在要求进行深入的分析，提出重构地方政府执行力 评价体系。 7 电子科技大学硕士学位论文 1 4 2 研究思路 本论文主要由五个部分构成。第一部分是对研究背景与研究意义、一些基本 概念界定以及国内外有关政府执行力评价体系的研究文献进行综述，由此得出了 本文的研究思路，并确定研究方法。第二部分漓清了一些基本概念，并对地方政 府执行力的特点与本文研究的理论依据进行了论述。第三部分是对当前我国地方 政府执行力评价存在的问题进行了深入分析。这些问题主要存在于三个方面： 当前我国地方政府执行力评价在理论与认识上存在的问题。具体表现在三点：l 、 有关评价的知识体系准备不充足；2 、地方政府执行人员的错误态度；3 、对评价 结果的忽视。当前地方政府执行力评价主体上存在的问题。当前地方政府执 行力评价指标上存在的问题。第四章提出重新构建地方政府执行力评价体系。首 先是对构建地方政府执行力评价体系的指导思想和价值标准进行论述。这是重构 我国地方政府执行力评价体系的基础，对我国地方政府执行力评价的开展具有重 要影响。其次，指出了评价体系的构成，主要包括评价主体和评价指标两个部分， 在重构体系中应构建多元化的评价主体，在指标体系构建中，包括构建指标的基 本原则、价指标体系的构成以及评价标准等，指标体系主要是基于政策执行过程， 对地方政府执行力进行分解，分解为具体的五项能力，这五项能力就构成了地方 政府执行力的评价指标。然后将这五项能力分别进行评价，从而得出评价结果。 最后一个部分是有关在执行评价过程中应注意的一些问题。 第二章地方政府执行力解析 第二章地方政府执行力解析 2 1 基本概念的界定 2 1 1 执行力与政府执行力的内涵 “执行力一的英文是“e x e c u t i v ea b i l i t y 或“e x e c u t i v ep o w e r , 但“执行力刀其 实是从英文的“e x e c u t i o n 一传过来的，中国人的习惯用语实际上是指“贯彻力度， 【i6 】意思是彻底实现或体现的程度。这一概念晟早被运用于行政法学领域，完整的 被叫做“行政行为的执行力一，是指对具体行政行为予以强制执行的强制力或法律 效力。对此，罗豪才指出：“行政行为的执行力是指行政行为的内容如果是命令相 对人为一定行为或不为一定行为，则相对人必须执行；如果相对人不履行其义务 时，行政机关可依法定程序强制执行，有时还可申请人民法院通过民事诉讼程序 强制执行。 【1 7 l 有人根据这一研究还提出了具体行政行为执行力以及行政处罚执 行力的概念。 随着拉里博西迪和拉姆查兰执行力一书的中文版发表，近两年“执行 和“执行力 这一概念被广泛应用于工商企业管理领域，成为了企业界使用频率 最高的词汇，在大大小小、形形色色的小组交流、公司会议、管理研讨会、咨询 峰会等场合被人们提及，并津津乐道地进行探讨和辩论。这里所指的执行力其实 是指企业的执行力，书中被定义为：执行力不是简单的战术，而是一套通过提出 问题、分析问题、采取行动的方式来实现目标的系统流程。是一门将战略与实际、 人员与流程相结合，以实现预定目标的学问，是公司战略发展目标和领导者职能 的核心部分。【1 8 】企业执行力就是企业的核心竞争力，是在领导者的指挥下，通过 一套有效的系统、体系、组织、文化或技术操作方法等落实各项管理活动，实现 企业战略目标的能力，是管理能力、领导能力和权变能力的综合体现。并且，企 业执行力主要体现在企业运作的有效性和效率上，并伴随在管理的全过程中。综 上所述，应用于企业管理领域的执行力，主要是指企业在日常运作过程中，执行 企业战略计划的技术体系、能力以及手段，体现在企业执行并实现企业既定战略 9 电子科技大学硕士学位论文 目标的能力。它在企业管理中是非常重要的一个环节，没有它，任何好的决策或 目标都不可能成功，企业的发展也不过是昙花一现。 随着形势的发展，“执行力 概念逐步渗透到经济、政治、社会、文化等各个 领域，不断赋予其新的内涵。在被引入政府行政管理领域后，诸多学者对这一领 域的执行力概念予以论述。他们认为作为行政管理学意义上的政府执行力，可理 解为政府组织为达到既定目标，通过对各种组织资源进行使用、调度和控制，从 而有效地执行政府的日常事务和有效贯彻实施法律、政策、法令、战略计划的政 府内在的能力和力量。它有狭义和广义两种解释：狭义的政府执行力，主要是指 政府组织在日常事务和政策决策执行工作中所需的有效执行的能力；广义的政府 执行力则不仅仅涵括政府执行能力，更是指政府执行时所具有的执行的力量，具 有更广泛、更深入的内涵。 1 9 1 通常我们所指的政府执行力都是指狭义的。 从政府执行力的概念上看，首先，政府执行力的载体是政府机关及其工作人 员，虽然也有其它一些政策执行主体的存在，但政府是整个社会和其它组织的监 管者，所以主要的执行主体还应该是政府机关及其工作人员；其次，政府执行力 是围绕公共政策的落实而体现的，是政策执行过程中所反映出来的政府组织的整 体合力；最后，政府执行力本身就是判断政府政策执行效果的一个预期性指标。 政府执行力越强，执行预期效果就越好。从政府执行力的生长机理来看，政府执 行力的能量来源主要有四个方面，也就是政府执行力的强弱主要依赖四个方面的 要素来决定，第一是政府执行主体，政府执行主体主要指的是政府组织内负责执 行公务的人员，即包括负责执行法律法规、政策决策以及各项日常性公共事务的 政府人员及政府组织。政府执行主体是执行活动的重要因素和执行力的重要来源， 发挥着核心作用。第二是政府执行资源。是指政府在执行公务、政策过程中所需 要的各种资源，包括资金、物力以及信息资源等等。这些资源的丰富程度在很大 程度上决定着政府执行主体行为能力的强弱，是决定着政府执行力高低的至关重 要的要素。第三是政府执行机制，主要包括政府的组织架构及其运作制度，政府 的执行资源配置机制、绩效奖惩机制以及执行监控机制等。要具备强大的政府执 行力，必须将这些机制灵活运用、合理配置。最后是政府的生态环境，政府的生 态环境的优劣与政府执行时遇到的阻力是呈现反比关系的，与政府执行力则是正 比，即政府的生态环境越好，政府的执行力就越强；反之，生态环境越差，政府 执行力越弱。 l o 第二章地方政府执行力解析 2 1 2 政府执行力与相关概念的界定与区分 2 1 2 1 政府政策执行与政府执行力 最早将政策执行问题引入学术研究领域的是美国的政策学家普雷斯曼和维尔 达夫斯基，他们将政策执行定义为：“在目标的确立与适应于取得这些目标的行动 之间的一种相互作用过程。斗【捌另一位美国政策学者查尔斯琼斯则明确指出：“政 策执行是将一种政策付诸实施的各项活动，在这些活动中，以组织、解释和应用 这三种活动最为重要。 【2 i j 我国有学者也进行了相关研究，指出：“政策执行是指 通过建立组织机构，运用各种政策资源，采用解释、宣传、实验、实施、协调与 监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而使既定的政策目 标得以实现的动态过程。一1 2 2 】综上所述，可以得出政策执行是政策执行者通过诸多 相互联系、相互制约的环节，是有效实现政策目标的动态过程。t 2 3 】 从政府政策执行的概念上看，政府执行力与政府政策执行的概念是既相区别 又有联系的。首先，政府执行力是始终渗透并通过政策执行表现出来的，政府执 行力的强弱将直接影响并决定着政策执行的效果，政府执行力低下意味着政府的 政策执行将达不到预期的效果，而成功的政策执行则表示该政府具有较强的执行 能力；其次，政府执行力是指一种能力与手段，是静态的概念，而政策执行则是 一个动态的过程，它们是范畴不同的两个概念。 2 1 2 2 政府能力与政府执行力 对于政府能力的关注是自世界银行1 9 9 7 年世界发展报告变革世界中的 政府一文发表开始的。美国的阿尔蒙德认为，政府能力就是指建立政治行政领 导部门和政府行政机构，并使他们拥有制定政策和在社会中执行政策，特别是维 护公共秩序和维护合法性的能力。【2 4 】对于政府能力的含义和分类，我国学者普遍 认为，政府能力可以分为汲取能力、宏观调控能力、政策执行能力、社会服务能 力、强制能力等。在王绍光和胡鞍钢的中国国家能力报告一文中认为，汲取 财政能力是国家最主要的能力。【2 5 j 从政府能力的构成要素上看，一般认为，政府 能力包括权力资源、财力资源、人力资源、文化资源、制度资源等。并且政府能 力的高低也要受到这些要素的综合制约。 由上述学者对于政府能力内涵的界定上看，政府能力与政府执行力都是一种 合力，都是由多个力所共同作用的结果，但是两者在内涵上却有很大的差别。首 先，政府执行力是指政府组织运用各种执行方法、策略、手段、技术去完成执行 电子科技大学硕士学位论文 任务方面的能力。它涵盖如领悟能力、计划能力、指挥能力、控制能力、协调能 力、判断能力、创新能力等等；其次政府执行力也要受到各种要素的制约，包括 人员、机制、资源综合发生效应时的力等等，这些要素都制约并决定着执行的力 量、效力、能力与功能的大小。【2 6 l 一个政府组织内构成执行力的要素越完备且质 量越高，执行力就越强；反之，如果这些要素并不完善或是质量不高、组织结构 不合理，就会严重地弱化政府执行力。与政府执行力类似，政府能力也有其构成 要素，主要包括权力资源、财力资源、人力资源、文化资源、制度资源等等，并 且政府能力的高低也要受到这些要素的综合制约。 综上所述，可以得出政府能力是由多种能力组成的能力群，而政府执行力是 政府能力的一个组成部分，是内在的包含在政府能力之中的，所以政府执行力与 政府能力的关系是部分与整体的关系。 2 1 3 地方政府执行力评价体系的概念 地方政府执行力评价体系是建立在政府执行力研究成果之上，并借鉴管理学 中绩效评价基础上的创新研究。首先，地方政府执行力相比政府执行力研究，要 求各级地方政府和官员真正吃透法律政策精神，明确上级政府意图，体察人民的 愿望和要求，把国家的法律法规和上级的政策