（行政管理专业论文）我国政府雇员制研究(1).pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 政府雇员制通过市场化、契约化的方法解决了现行公务员制度待遇偏低、 用人机制不灵活这一政府吸引人才的瓶颈，在人才的使用上引入了灵活的市场 机制，真正体现了政府渴求人才、尊重人才的理念。但是由于政府雇员制是一 种崭新的人事用人制度，其理论研究还不深入，在政府雇员制的推行过程中也 表现出了法律法规不健全、程序建设不完善、市场化程度不够等问题。基于此， 本文在吸收已有研究成果的基础上，对政府雇员制的相关问题进行了较系统、 全面的探讨，提出了自己的见解，以期对实践有一定的指导意义。 本文以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以我国公共人事制度 改革为背景，运用了规范分析法、文献分析法和经验分析法对我国政府雇员制 进行了研究，力图详细分析我国政府雇员制的内涵以及建设中存在的种种问题 和矛盾，探寻出问题产生的深层次原因，找出完善的措施与对策。除引言和结 语外，全文分作三个部分。 文章第一部分阐释了政府雇员制的基本内涵和主要特征，详细阐述了我国 政府雇员制的管理原则和日常管理制度，深入论述了政府屣员制相关概念的区 别与联系；文章第二部分对我国政府雇员制建设的现状进行了梳理，经过系统 的分析指出了政府雇员制建设过程中存在的主要问题，即理论研究尚不深入、 法律法规尚不健全、市场化管理程度不高、日常管理尚不规范：文章第三部分 介绍了西方国家及我国香港地区雇员制现状并分析了它的启示作用与价值，对 如何完善我国政府雇员制进行了思考，并提出了解决问题的具体方案，即加强 理论研究、完善法律规范、强化市场化管理、注重日常管理。 本文的创新之处在于针对当前我国政府雇员制研究比较散乱的现状，系统 地分析了对政府雇员制的不同观点与看法，较深入地论述了我国政府雇员制的 涵义与特点、定位与前景、存在问题与对策：在介绍西方国家及我国香港地区 雇员制发展状况的基础上，深入地阐述了它们对我国建设政府雇员制的指导意 义与价值；对我国政府雇员制实践中面临的主要问题进行了综合分析，并根据 硕士学位论文 m a s t e r st 眦s i s 我国国情提出了较符合实际的完善办法，即加强政府雇员制的理论研究、完善 相关法律规范、强化政府雇员的市场化管理、注重政府雇员的日常管理。 关键词：政府雇员制公务员制度市场化管理 i l 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t b y t h ew a yo fm a r k e t i n ga n d b a r g i n i n g ，t h es y s t e mo fg o v e r n m e n te m p l o y e e s o l v et h ep r o b l e mt h a tt h eg o v e r n m e n tc a n n o ta t t r a c tt a l e n t sb e c a u s eo ft h ec i v i l s e r v a n ts y s t e m sl o ws a l a r ya n dr i g e s c e n tm e c h a n i s m ，i tr e a l l yr e f l e c tt h ei d e at h a t t h e g o v e r n m e n t c r a v e sf o rt a l e n t sa n d r e s p e c t s t a l e n t s b u tt h e s y s t e m o f g o v e r n m e n te m p l o y e ei san e ws y s t e mi nc h i n aa n di t st h e o r e t i c a lr e s e a r c hi sn o t d e e p e n e d ，m a n yp r o b l e m sa r ee x p o s e dd u r i n gt h ep r o c e s so fi t sp r a c t i c i n g ，s u c ha s t h el a wi s n t p e r f e c t ，t h ep r o c e s s i n gi s n ti n t a c t ，t h em a r k e t i n gd e g r e ei s n td e e p c o n s i d e r i n g t h i ss i t u a t i o n ，t h i st h e s i sm a k e sa c o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so n t h es y s t e m o f g o v e r n m e n te m p l o y e e ，p u tf o r w a r dm y o w n o p i n i o n s ，a n dh o p e i tc o u l dg u i d a n c e t h e p r a c t i c eo ft h es y s t e m o f g o v e r n m e n te m p l o y e e g u i d i n gb yt h r e er e p r e s e n t sa n ds c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tv i e w , u n d e rt h e b a c kg r o u n dc h i n e s er e f o r mi nt h ep u b l i cp e r s o n n e ls y s t e m ，t h i st h e s i ss t u d yt h e s y s t e mo fg o v e m m e n te m p l o y e ew i t ht h em e t h o d sa sn o r m a t i v ea n a l y s i s ，d o c u m e n t a n a l y s i s ，e x p e r i e n c ea n a l y s i s a n dt r yt oa n a l y s e st h ec o n c e p to fi ta n da l ls o r t so f q u e s t i o n sa n dc o n t r a d i c t i o n st h a te x i t sd u r i n gi t sc o n s t r u c t i o n ，t of i n dt h er e a s o no f t h e q u e s t i o n sa n d t h em e t h o d st op e r f e c ti t t h ef i r s t p a r td e f i n e st h eb a s i cc o n c e p t sa n dt h em a i nc h a r a c t e r i s t i co ft h e s y s t e mo fg o v e r n m e n te m p l o y e e ，d e s c r i b e st h em a n a g e m e n tp r i n c i p l ea n dt h ed a i l y m a n a g e m e n ts y s t e mi nd e t a i la b o u tt h es y s t e mo fg o v e r n m e n te m p l o y e e ，e x p l a i n s t h ed i f f e r e n c ea n dr e l a t i o nb e t w e e ni ta n dt h er e l e v a n t c o n c e p t s t h es e c o n dp a r t a n a l y s e st h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h es y s t e mo fg o v e r n m e n t e m p l o y e ea n d i t sm a i n p r o b l e m s t h et h i r d p a r t i n t r o d u c e st h e s y s t e m o f g o v e r n m e n te m p l o y e e a n di t s e n l i g h t e n m e n ti nt h ew e s t e mc o u n t r i e sa n dh o n g k o n g ，a d v i c e sh o wt op e r f e c tt h e s y s t e m o f g o v e r n m e n te m p l o y e e a n dt h ea u t h o r s u g g e s t s f o u rm e a s u r e s ： s t r e n g t h e n i n g t h er e s e a r c ho ft h e t h e o r y , p e r f e c t i n gt h el a w s ，i n t e n s i f y i n gt h e i 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s m a r k e f i z a t i o no ft h es y s t e m ，p a y i n ga t t e n t i o nt ot h ed a i l ym a n a g e m e n t t h i st h e s i s o r g a n i c a l l ya n a l y s i s t h ed i f f e r e n t o p i n i o n sa b o u tt h es y s t e mo f g o v e m m e n te m p l o y e ei nd e t a i l ，d i s c u s s e s i t s t h e o r yd e e p l ya b o u t i t s c o n c e p t s ， c h a r a c t e r i s t i c ，h o wt od e c i d ei t sf u n c t i o n ，i t sm a i np r o b l e m sa n dp u t sf o r w a r dt h e w a y s o fh o wt os o l v ei t k e y w o r d s ：t h es y s t e mo f g o v e m m e n te m p l o y e e t h ec i v i ls e r v a n t s y s t e m t h e m a r k e t i z a t i o nm a n a g i n g o ft h es y s t e m 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究 工作所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和 集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：爽晨日期：弘监年6 月一日 一， 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即；学校 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 作者签名：建匕晨 日期：础年月刁日 导师签名：j 1 扳l 日期：为年6 月j 7 日 ， 本人已经认真阅读“s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本 人的学位论文提交“c a l l s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章 程”中的规定享受相关权益。同意论文提交后滞后：口半年：口一年；口二年 发布。 作者签名：建l 良 日期：础年6 月7 日 导师签名童刀石b , 。- - l - - 乒l导师签名：石l p l 日期：竖年6 月i 日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 引言 ( 一) 论文选题的缘起和意义 随着世界科技发展的日新月异、经济全球化步伐的不断加快，我国在政治、 经济、文化等方面遇到了前所未有的挑战。如果政府在面对挑战时不能够与时 俱进，不能够针对不断涌现的新问题提出有效的对策，政府在公共事务管理中 的作用就会失灵，许多应该及时解决的问题就会难以解决，政府在人民心目的 形象和地位将会被损害，最终也将会影响政府执政的合法性和稳定性。因此， 面对日益复杂多变的社会形势，各级政府追切需要转交管理理念和管理方式， 进一步深化行政体制改革，加强执政能力建设，改善社会管理和公共服务职能， 构建与发展市场经济相适应、符合人民意愿的公共服务型政府。事业成败，关 键在人。政府社会管理水平和公共服务质量的高低最终取决于政府机关人的素 质高低以及人力资源的管理与开发程度。为了能够迅速提升各级政府的社会管 理和公共服务水平，政府迫切需要吸收大量的优秀人才参与到公共管理中来， 通过科学合理的人力资源管理与开发充分发挥他们的才干，提高政府机关的办 事效率和效益，向公众提供良好的公共产品和公共服务。在全球化背景下，我 国各级政府最缺乏的就是国际金融、信息技术、国际贸易、法律等领域的高新 技术人才，由于我国公务员制度不健全，缺乏有效的吸引高端人才的机制，因 而政府在这类高端人才的争夺战中处于明显的劣势。各级政府根据自身优势采 取了多种方式增强对入才的吸引力，其中政府雇员制就是政府创新用人机制、 引进急需高端人才的一项重要举措。 2 0 0 2 年吉林省政府率先采用政府雇员制引进专业技术人才。通过台同雇用 的形式将政府急需的优秀人才吸纳到政府中来，为政府进行良好的公共服务和 社会管理提供智力支持。政府雇员制打破了传统的录用人才的办法，通过市场 化、契约化的方法解决了待遇偏低、用人机制不灵活这一政府吸引人才的瓶颈， 因此，自吉林省推行政府雇员制以来全国反响强烈湖南、湖北、山东、广东、 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 上海、安徽、四川等逮的地方政府都纷纷开始尝试政府雇员制，如湖南省长沙 市政府于2 0 0 4 年7 月公开招聘专业人才，首招的四个职位是长沙市外侨办提 供的日语、法语、德语、韩语各一人；2 0 0 4 年9 月广东省珠海市政府开始公开 招聘政府雇员，职位是珠海市统计局计算中心的计算机软件编程工作；江苏省 无锡市政府更是以5 0 万元年薪向海内外招聘市首席科学技术顾问等7 个特聘 岗位人员：湖北省武汉市政府也于2 0 0 4 年正式开始实行政府雇员制，拟从海 内外招聘一批具有财税、金融、信息、法律等专业知识的急需人才。 作为政府吸引高端人才的一种新的用人机割，政府雇员制的出现引起了社 会各界的关注，人们普遍认为政府雇员制在人才的使用上引入了灵活的市场机 制，真正体现了政府渴求人才、尊重人才的理念，同时政府雇员制的实施也暴 露了我国现行公务员制度的内在缺陷：缺乏科学、系统的公务员分类制度，阻 碍了公务员队伍的专业化建设；流动机制不畅通，人员能进不能出；薪酬体系 和激励机制不健全，对高端人才的吸引力不足等。学术界也对政府雇员制进行 了初步的研究，当前的研究主要集中在政府雇员存在的合理性、利弊和对政府 雇员的具体管理环节等论题上，而对政府雇员制与公务员制度的关系及发展前 景等重要问题没有进行系统深入的探讨。这给我的研究留下了很大的思考空 间。 理论应该尽量走在实践的前面，并能够提出可能遇到的问题，提供可解决 的方案，指导客观实践。在政府雇员制在我国越来越普遍实践的时候，相关理 论还没有建立起来，因此，研究政府雇员制具有迫切的实际意义和价值。 ( - - ) 政府雇员制的国内研究现状及评价 作为一种正在探索和试验阶段的新事物，目前我国还没有关于政府雇员制 的统一的法律规范，各地政府只是在具体推行过程中根据自己的理解和认识进 行了初步的规定，有关政府雇员制的各种配套规范和规定尚都不健全。与此相 对应，我国学术界对政府雇员制的研究也是不全面的。当前学术界对政府雇员 制的研究有一定的成果，如董幼鸿：关于政府雇员制、鲍雨等：政府雇员 制果能冲击公务员制吗? 、吴倚天：吉林实行政府雇员制促进政务信息化建 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 设，从研究角度来看，这些文章太都集中在对政府雇员制的现实可行性、存 在合理性、意义与价值、利弊以及管理规范等方面进行探讨，并提出许多建议 和设想，但是这些文章对政府雇员制建设面对的难题、发展前景和方向、解决 问题的具体措施等方面的研究较少。 学者们在关注我国政府雇员制实施的同时，还十分注意借鉴国外的成功经 验，一些研究国外政府雇员制的文章相继问世，如高家伟的德国政府雇员制 度的启示，该文介绍了德国政府雇员制的发展历程与状况，联邦德国于2 0 世 纪5 0 年代就开始在公共行政组织中逐步引入政府雇员和工人制度，公务员、 雇员和工人各占一定比例，总体比例大约为2 ：4 ：2 。在德国政府雇员与国家 之间是聘任性质的劳动关系，政府雇员通常担任专业性较强的法律、技术等职 务，对雇员进行管理的依据是联邦雇员劳资合同法。但是目前我国学术界对其 他国家的雇员制度研究的较少，相关的学术文章还很少。 因此，总的来说国内对政府雇员制的实践和研究只是刚刚开始，还只是停 留在初步的探讨层面，没有上升为系统的理论，主要表现在以下两个方面：一 是学者们对政府雇员存在的合理性还存在重大分歧，有不同的意见和看法；二 是学者们对政府雇员内涵的理解和管理方式等方面的认识也不尽相同。理论应 该尽量走在实践的前面，并能够提出可能遇到的问题，提供可解决的方案，指 导客观实践。在政府雇员制在我国越来越普遍实践的时候，相关理论还没有建 立起来，研究政府雇员制具有迫切的实际意义和价值。 一、我国政府雇员制的内涵界定及相关概念辨析 ( 一) 我国政府雇员制的内涵界定 雇员，被雇用的职员或编制以外的临时工作人员。 政府雇员( g o v e r n m e n te m p l o y e e ) 这个概念最初源自美国，在美国公务 。高家伟：德国政府雇员制度的启示，法制日报2 0 0 3 年1 月9 臼。 。现代汉语词典，商务印书馆2 0 0 2 年版，第4 5 6 页。 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 员称为“政府雇员”，是指一切被政府雇用，不与总统共进退，无过失便可长 期任职的人员。 我国于2 0 0 2 年6 月由吉林省率先引入“政府雇员”一词，但是其含义已 经与美国政府雇员的含义完全不同，吉林省政府将政府雇员定义为：政府根据 全局性工作的特殊需要，从社会上雇用的为政府工作的法律、金融、经贸、信 息、高新技术等方面的专门人才。政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力， 不占用政府行政编制，服务于政府某项工作或某一政府工作部门。继吉林省 之后，我国许多地方政府如长沙市、珠海市、无锡市、深圳市、武汉市等都相 继开始引入政府雇员制，各地政府也都制定了相应的政府雇员管理规范，对政 府雇员的含义进行初步的规定，如珠海市对政府雇员的定义是：根据行政机关 工作中的特殊需要，从社会上雇用的法律、金融、经贸、外语、信息、高新技 术等方面的专门人才。政府雇员服务于某一行政机关或政府某项工作，占雇用 单位韵人员编制，不具有行政职务。深圳市扩大了雇用人才的主体范围，政 府机关和事业单位都可以雇用雇员。南京市则将雇用的高端人才称为政府特殊 公务员，特岗受聘人员根据政府工作的特殊霈要，在一定期限内，专事特定政 府工作部门某项专业技术工作。 从试行的实际情况来看，各地政府虽然对政府雇员内涵的理解和阐释在深 层次上一致的，即都认为政府雇员不属于公务员范畴，与政府之间是劳动雇用 的合同关系。但是对政府雇员的具体含义在表述和涵盖上略有不同： 第一，各地称谓不同。对以雇用方式吸引的人才各地政府有不同的称谓， 吉林省政府称为“政府雇员”，随后武汉市、湛江市、珠海市等地方政府都认 同了这一称谓，而南京市政府则称为“特殊公务员”，深圳市称为“机关雇员”。 南京等地使用特殊公务员的提法比较模糊，不能使人很明确地理解其含义 与特点：深圳市使用机关雇员的称谓是为了表明自己在事业单位也将以雇用方 式招揽人才。由于我国具有公共事务管理职能的事业单位一直依照公务员的有 。参见吉林省人民政府雇员管理办法。 嗲见珠海市政府雇员试行办法。 。参见南京市政府特殊公务员尉位聘任暂行办法。 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 关法律法规来进行管理，因此没有必要再创造出一个机关雇员来增加语义的混 乱；政府雇员这一称谓比较鲜明的概括了政府部门通过雇用方式吸引高新技术 人才的特点，又非常易于理解，所以本文将使用政府雇员这一称谓。 第二，聘用目标对象不同。从当前各地政府的聘用对象来看，大都着眼于 法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面的高端人才，如武汉市希望能够从 国内外聘用法律、金融、经贸、外语、信息、城市规划、城市管理、园林规划、 高新技术、公共安全等方面的高层次专门人才。o 南京市政府以政府部门专业 性强、技术要求高、需通过特别设置的岗位招聘高级人才，要求聘任人员专业 条件符合下列情况之一：具有博士学位或高级专业技术职称；近5 年内获省部 级以上优秀人才1 奖项或获得科技进步与专业学术方面的奖项，具有较高的知名 度和业内认可度；近5 年内在专业技术岗位上作出突出业绩和特别贡献。 部分地方政府在招聘高端人才的同时也招聘普通人才，如深圳市将雇员分 为高级雇员和普通雇员，普通雇员主要承担阶段性任务、专项任务，或完成单 位内部工勤辅助性工作；。珠海市的普通雇员是指行政机关一般性技术工作需 要的专门人才。回 当前我国公务员队伍人浮于事、效率低下的现象还十分严重，因而精简机 构、裁减冗员仍然是我国推进公务员人事制度改革的重点之一。在这种形势下 雇用普通专门人才不仅造成政府机关人员的膨胀，使公务员队伍的人力资源被 闲置和浪费，还加重了财政负担，使纳税人的利益受到损害。因此，目前我国 政府雇员的招聘应该着眼于政府急需的高端人才上，对一些普通岗位或辅助性 岗位应该以充分利用现有公务员队伍的人力资源为主。 第三，编制管理不同。各地政府在政府雇员是否占雇用单位的定编上有不 同的规定，如湛江、南京、杭州等地规定要占用编制，吉林、武汉等地不占用 行政编制，这就造成各地政府雇员在编制管理上的不统一。 如果招聘政府雇员时不占雇用单位的编制，很有可能会造成一些部门以政 。参见武汉市市级机关政府雇员试行办法。 。参见南京市政府特殊公务员岗位聘任暂行办法。 。参见深圳市机关事业单位雇员管理试行办法。 。参见珠海市政府雇员试行办法。 硕士举位论文 m a s t er ，st h e s i s 府雇员的形式变相增加编外人员，如吉林省政府让有需求的各厅、局申报政府 雇员人数和岗位，听说雇员不占政府公务员编制，几乎所有厅局都报了名，但 后来又听说占编制，于是，除省公安厅外，其余部门全都撤回去了。因此， 政府雇员应该占用用人部门的编制，以达到控制政府部门人员规模的目的。 第四，在是否能够担任行政职务上有不同的规定。吉林、武汉、杭州等地 规定政府雇员不担任行政职务，不行使行政权力，而深圳市规定高级雇员可以 担任行政职务，行使行政管理权。 如果政府雇员可以担任行政职务，行使行 政权力，那么政府雇员和政府枫关之间的法律义务关系就会发生矛盾；政府雇 员是合同雇用的，和政府机关之间是劳动法上的权利与义务关系，如果担任行 政职务并行使行政权利，就和政府机关间形成了行政法上的权利和义务关系。 因此，本文认为政府雇员不应该担任行政职务，不能够行使行政权利。 综上所述，结合我国豹具体国情和政府雇员的基本含义，本文把政府雇员 界定为：政府雇员是政府机关为了实现特定的公共管理目的，根据政府工作的 特殊性和暂时性需要，以合同雇用或临时聘用等方式从社会上招聘的具有会 融、法律、信息、外语、高新技术等专门知识与技能的高层次人才。政府雇员 占用行政编制，不具有行政职务，不行使行政权利。 从这个定义可以看出政府雇员的本质特征主要是： 第一，政府雇员的雇用主体是为了实现某一公共管理目的而对专门人才具 有特殊需求的政府机关。各地政府引入政府雇员概念的目的是为了扩大政府选 人用才的视野和范围，吸引更多的高端人才参与到社会管理和公共服务中来， 有效处理日益复杂、科技含量愈来愈高的各类社会事务。因此，政府雇员是特 指政府雇用的高级人才，其他一些组织或机构聘请或雇用的人员都不能称之为 政府雇员。 第二，政府雇员应该是政府急需的具有专门知识和技能高级人才。经济和 社会的发展要求政府提供越来越专业化的公共服务，但是我国公务员的素质还 不能满足这种需求，政府雇员制就在这种情况下应运而生，通过临时雇用等灵 。参见亓树新：吉林实施政府雇员制追踪，中国青年报2 0 0 4 年8 月1 曰。 。参见王剐：深圳：政府雇员制能否走出歧路，中国新闻周刊总第1 9 8 期。 6 活的用人方式，政府能够吸收大量专业人才参与到公共服务中来，大幅度提升 自身的公共服务和社会管理水平。因此，当前我国政府雇员的构成主体是政府 急需的具有专门知识和技能的高层次人才，如吉林省于2 0 0 3 年1 2 月招聘的我 国首批政府雇员就是吉林省政府公安信息网络高级管理员和省政府公安信息 化应用与管理总工程师。m 第三，政府雇员的录用方式主要是合同雇用或者临时聘用。灵活的短期雇 用方式是政府雇员的重要特征之一。政府雇员的使用是为了满足政府特定和暂 时性的需要，合同雇用和临时聘用正是这种灵活用人方式的最好体现，各迪政 府在招聘政府雇员时也充分考虑了这一点，如吉林省规定政府雇员采取专职工 作方式，因特殊工作任务需要短期聘用政府雇员的，也可以采取兼职工作方式。 采取兼职工作方式的，受聘政府雇员应征得所在单位的同意。 第四，政府雇员不具有行政职务，不行使行政权利，因而政府雇员与政府 之间不构成行政职务关系，也不拥有行政法上的权利和义务。 作为一种新的人事行政制度，政府雇员制就是指通过有关法律、规章对政 府雇员进行科学管理的制度，主要包括职位设定、录用辞退、考核奖惩、工资 福利、工作纪律等。 ( - - - ) 我国政府雇员的日常管理制度 1 我国政府雇员管理的基本原则 从对人力资源管理和开发的角度看，政府雇员的管理和公务员的管理具有 相似之处。但是作为一种崭新的人事制度，政府雇员的管理与公务员的管理有 一定的差异性，它具有适应自身工作实际的管理特色。我国政府雇员管理的基 本原则是： 第一，以人为本原则。人是管理的出发点和归宿，一切管理活动必须以调 动人的积极性和创造性为根本。政府必须尊重人、关心人、爱护人，在观念层 面、制度层面、政策层面、组织文化、工作环境等各项建设中真正落实以人为 。参见亓树新：吉林实施政府雇员制追踪，中国青年报2 0 0 4 年8 月1 日。 。参见吉林省人民政府雇员管理办法。 本；必须综合考虑雇员的能力、特长、心理状况等要素，通过科学的管理方法 充分挖掘他们的潜力，取得组织与人的和谐发展。 第二，市场化原则。人力资源的市场化可以造就一个人才优胜劣汰的、竞 争发展的环境，促进人才在政府和人才市场之间的合理流动。政府在政府雇员 的管理中必须遵循人才资源开发规律，坚持市场配置人才资源的改革取向，按 照人才的市场供求关系，在招录、考核、薪酬、流动等方面对政府雇员按照市 场化的原则进行管理。 第三，任务目标原则。政府雇员的主要任务是为政府管理工作提供一定阶 段的专门服务，完成政府部门的特定任务和目标，因此，对政府雇员的管理以 任务目标为核心，更注重审核考察其实际工作业绩。 2 政府雇员的招聘与录用 政府雇员的招聘和录用是政府寻找、筛选与录用适当人选的过程，它由招 募、选拔、择优录用、试用等系列活动构成。 第一，政府雇员招聘录用的原则。政府雇员的招聘录用必须采用科学的选 才方法，选拔出真正优秀和适用的人才。在这一过程中，必须坚持如下原则： 一是公开原则。公开原则是指政府雇员的招聘必须面向社会公开招录，招 考过程和录用结果公开化，有完全的透明度。只有体现了公开性，增加了政府 雇员招聘录用制度的透明性，才能真正扩大政府选拔人才的范围，才能避免暗 箱操作，杜绝政府用人上的不正之风，保证录用的质量，促使政府选拔到优秀、 适用的雇员。 二是平等竞争原则。对求职者，不能因为民族、个人身份、性别、信仰、 婚姻状况等原因予以歧视，或给予特权，而应该一视同仁，平等竞争，优胜劣 汰，最大程度的发掘优秀人才。 三是择优原则。择优的标准是德才兼备。对应聘者不仅要测试其专业技术 能力和业务水平，还要考核其政治态度和思想品质，但政府雇员毕竟不同与公 务员，因此，政府雇员的招录在适当考察其政治思想素质的基础上更要关注其 专业技术水平。 第二，政府雇员招聘录用的基本程序。招聘活动是一个科学的过程，组织 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 只有按照一定的程序进行招聘才能选拔到合适的人才，实现组织目标。政府雇 员的招聘录用也必须按照规范的条件和程序进行。一般来说，政府雇员的招聘 和录用主要包括制订招募计划、实施招聘活动、选拔试用、正式录用等几个基 本步骤和阶段( 见图1 ) 。 编， ，一 制i 确定招聘政府雇员的职位 人之孽鎏竺型、。、孥j 磊玟磊簇矗茹釜 三訾竺舳职日葬1 莩麓薹姜凝嚣 位分类 荪l南荔蔷磊荔要；爱限 实 施 招 聘 活 动 选择合适的招募方式 选择适当的媒介发布招聘公告 制订公正合理的招聘程序 采用科学的测试方法 严谨的台同管理 图1 政府雇员招聘流程图 选生 拔 至 莆 日 莆 编制招募计划阶段。人力资源规划和工作分析与职位分类是编制招募计划 的基础。政府必须根据工作目标和现有人员结构等情况，测算政府的人力资源 需求，在通过公务员的人力资源开发( 如进行培训、发现人才等手段) 不能够 满足需求的前提下，找出真正需要招聘政府雇员的职位。同时通过工作分析， 为每一个招聘职位确立最低的资格条件，作为人员甄选的测量标准。这样，根 据人力资源规划预测的所缺职位数量和工作分析所确定的职位资格条件等信 息，政府就可以制订出既具有前瞻性又具有实用性的招募计划。如无锡市首位 政府雇员颜兵目前最想对实施政府雇员制度的政府建议的就是希望政府机关 有明确的职位分类，能够确认哪些岗位需要政府雇员，又该怎样选拔录用，雇 员上任后能做什么，不能做什么，应该怎样工作，又由谁来监督考核他的工作， 9 厂f、l 需要配合的部门如何与雇员合作等等细节框架必须明确，认为这是对政府和雇 员双方责权利的界定和规范，也是保证政府雇员制度双赢的根本。”继2 0 0 2 年 吉林省政府试行政府雇员制以来，长沙、珠海、武汉等许多地方政府都积极借 鉴，开始引入政府雇员制。人们在为政府打破旧有的吸纳人才的模式叫好的同 时，也对各地蜂拥而上招聘政府雇员的活动提出了质疑，认为这很有可能又是 “一阵风”，是“各地官员的另一种形式的政绩”。编制招募计划前的人力资源 规划和工作分析可以使政府明确自身对人力资源的需求，真正防止政府“为了 招聘而招聘”。 在各地政府招聘政府雇员的过程中，人们提出了另外一个质疑，就是公务 员队伍中有大量的优秀人才，政府雇员的雇用“是否会浪费公务员队伍中的人 才，同时也打击了他们工作的积极性”。现代人力资源管理十分注重从组织内 部挖掘人才，开发利用内部的人力资源，通过晋升、交流、培训来填补职位空 缺，挑选合适的人选，而不是首先向外部寻找人才。这样可以充分调动现有内 部人员的积极性，简化招聘程序，节约招聘费用。只有当组织内部的人力资源 不能满足组织迅速发展变化的要求时，才根据人力资源规划制订招聘计划，从 外部吸收人力资源，为组织增添新的活力。为了使公务员队伍能够更好的人尽 其材，才尽其用，我认为政府在实施政府雇员招聘前应该针对招聘职位的要求 进行公务员的人力资源开发，如进行培训f 、发现人才等，只有当在公务员队伍 中不能够发现适合拟招聘职位的人才时，再公开从社会上选拔。 实施招聘活动阶段。有效的招聘活动通过对应聘人员的筛选，可以选择出 最适合组织发展的人选，真正做到人尽其材。因此，开展招聘活动必须注意以 下几个方面的问题； 一是要选择合适的招募方式。招募是指吸引足够数量的人才应聘和任职于 本组织的过程。人员招募的方式主要分为集中型和分散型招募，同时，随着信 息网络化和社会分工专业化的发展，人员招募还出现了电子化型和合同外包分 包型的方式。 由于招聘职位的不同，对需求人员的要求也有不同，招聘方应该根据不同 。参见朱华夏：政府雇员制；我有话要说，华东新闻2 0 0 5 年1 月2 6 日。 1 0 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 类型职位的特点选择不同的招募方式。人员招募的方式既要满足组织对人员知 识、技能和能力的要求，又要提高招聘效率，降低招聘成本。当前我国各地政 府对政府雇员的需求主要是法律、计算机、信息等具有较强专业性的人才，这 些岗位对人员有特殊的要求，不适合采用集中型、电子化型和外包型的方式来 进行招募，因此，分散型的招募方式是适合于当前政府雇员招聘的最佳方式a 二是要选择适当的信息媒介发布招聘公告。一旦决定招聘后，政府就应该 及时通过适当的媒介发布招聘公告，广泛的向社会进行寅传。现代社会信息发 布有多种渠道，如报纸广告、广播电视的通知、政府公告、街头广告、信函邮 送招考简章、政府的相关宣传与咨询活动等。一般而言招聘的人员基本属于社 会的某一层次，因此政府雇员的招聘应该针对职位的不同特点选择不同的宣传 途径，其效果应该是使尽可能多的适合该职位的人才接收到该信息，例如招聘 法律专业人才可以选择法律类报纸和期刊作为宣传媒介，而招聘信息技术人才 就可以选择网络、计算机信息类报纸和期刊等作为发布招聘信息的渠道。 招考公告内容一般应该包括：招聘部门及所在地区、招聘职位与数额、薪 酬福利、所需的资格条件、报名方式、报名对间与地点、招聘方式、注意事项 等。 三是要制订公正合理的招聘程序。公正合理的招聘程序是确保政府雇员招 聘活动顺利开展的最基本条件之一。在各地热火朝天的开展政府雇员招聘活动 的同时，人们对招聘活动是否能够公平的展开竞争，真正招聘到最适合的人才 心存疑虑：由领导来画圈和打钩决定政府雇员的雇用人选，是否能保证雇用的 公正、准确? 这些问题解决都需要政府雇员的招聘有公开透明的程序，如果没 有合理的招聘程序，政府雇员的招聘很有可能会成为为某些官员任人唯亲的又 一途径。因此，政府雇员的招聘必须制定合理公正的程序来保障招聘过程的每 一个环节都处在监督之下，这些环节包括报名条件的确定、报名资格的审查、 招聘测试的组织和录用的决定等。 四是要采用科学的测试方法。招聘测试是运用各种科学方法和经验方法对 应聘者加以客观鉴定的各种方法的总称。招聘测试是招聘程序中极其重要的一 环，测试方法是否具有较强的科学性和客观性将直接决定各组织能否遴选出优 秀和适用的人才。 1 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 测试方法种类较多概括归纳超来主要有i 笔试。笔试是以书面文字问答的形式考查应试者的知识与理论水平以及文 字表达、分析判断、思维等方面的能力，具有经济性、客观性和广博性等特点。 当前我国政府雇员的招聘以各类专业技术人员为主，笔试对于考核应聘者 的知识深度与广度以及他们的知识结构是一种简单有效的测评手段。但是，笔 试的不足也显而易见，它很难考查应聘者的实际工作能力、工作态度和品德修 养。因此。在政府雇员的招聘过程中，笔试方法不应该单独使用，而应该结合 其它测试方法进行综合运用。 面试。面试通过双方面对面的交流和沟通，主考官可以观察应聘者生理和 心理上的特征，可以了解应聘者的知识、技巧、能力等。它弥补了笔试内容的 不足，通过对应试者口头表达能力、交往能力、应变能力、举止仪态、气质风 度等方面的观察判断，可以考查应试者是否具备拟任职位所需要的实际才能和 某些素质。此外，通过面试还可以核对应试者个人材料的真实性，了解应试者 的道德品质。 从目前的政麝雇员的职责来看，他们主要是从事项目管理和设计、高级法 律顾问、政策咨询、城市规划等专业性、技术性强的业务，这些职位不仅要求 他们有深厚的专业技术背景，更需要他们有较强的领导能力、管理能力、解决 紧急问题的能力。这就需要招聘方采取科学的面试方式来考查应试者的综合素 质，重点测试那些在书面测试中无法准确测试的应试者的实际工作能力和工作 潜力。 面试的组织形式主要有结构式面试、非结构式面试、压力面试等，这几种 面试方式各有优劣之处：结构式面试对所有的应聘者按照同一标准进行，因而 便于分析比较，减少了面试的主观性，且对主考官的要求较少，但它过于僵化， 难以随机应变，所获得的信息也受限制；非结构化面试没有固定的模式，优点 是灵活自由，问题因人而异，可以得到较深入的信息，不足之处是由于缺乏统 一的标准，易带来偏差，且要求主考官具有丰富的经验与很高的素质；压力面 试通过给应聘者意想不到的提问并观察应聘者的反应可以较好的了解应聘者 承受压力、情绪控制的能力以及应变能力等。具体采取哪一种面试形式应该根 据政府雇员职位的不同性质和特点来选择，如对计算机项目管理人才可以采取 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 结构式面试方式；对法律专业的入才可以采取非结构化面试的方式等。 但是面试的不足也是显而易见的，除了要耗费较多的时间和人力外，评分 还可能受主考人员主观印象的影响，一是主考人员受光环效应和触角效应的影 响不能作出客观的评价，二是主考人员往往过早下判断，或者过分重视负面材 料，形成先入为主的定势，三是应试者接受面试的先后次序会影响主考人员的 评分。因此，为了保证面试的客观公正性和合理性，必须采取以下措施：科学 设计面试的提问和模式，明确具体的评分标准；选派公道正派的主考人员，对 参与面试的主考人员进行专门的面试技术培训；选择适当的地点作为面试场 所，为应试者创造相同的环境和气氛：合理安排面试时间，使每位应试者的受 试时间基本相同；在主考人员提问后，应留一定时间给应试者发表意见；面试 方法和其他方法结合使用。o 心理测试。心理测试就是通过一系列方法来测量被试者的智力水平和个性 方面差异的一种科学方法，通过对应试者的意志、兴趣、性格、人格等进行测 试，判定应试者的心理素质和潜力是否适合拟任职位的要求。心理测试的基本 形式主要有智商测验、职业能力倾向性测验和人格测验， 情景模拟。情景模拟就是指根据被试者可能担任的职务，编制一套与该职 务实际情况相似的项目，将被试者安排在模拟的、逼真的工作环境中，要求被 试者处理可能出现的各种问题，用多种方法来测试其心理素质、潜在能力的一 系列方法。它主要包括公文处理、谈话技、无领导小组讨论、角色扮演、即席 发言等内容。 招聘政府雇员应该综合运用上述方法对应聘者加以客观鉴别和考察，充分 了解应聘者各方面的知识、能力和素质，为招聘职位挑选到最适合的优秀人才。 五是要有严谨的合同管理。基于劳动合同形成劳动合同关系，在法律上一 般是按照劳动法来规范政府和雇员的权利与义务。政府雇员与政府间必须按照 平等、公平、信用、契约自由等原则签订严谨、规范的书面劳动合同，详细规 定双方的责、权、利，通过劳动合同约束双方的行为。 选拔试用阶段。政府部门对新录用的政府雇员应该在试用期内对其工作能 。支沂、赵同文编著：公共部门人力资源管理概论，华东理工大学出版杜2 0 0 2 年版第1 7 6 1 8 1 页。 1 3 力、业务技能、工作状况和政治素质进行全面的考察，并在试用期满后作出客 观评价。合格者，正式任职；不合格者，取消其录用资格。 正式录用阶段。录用者经试用期考察合格后，即正式录用。 3 政府雇员的培训与开发 培训和开发是一种有计划、有目标、有步骤的学习与实践，它的目标就在 于使员工的知识、技能、工作方法、工作态度以及工作的价值观在未来的工作 中得到改善和提高，从而发挥其最大的工作热情和工作能力来提高个人和组织 的业绩。o 各级政府必须重视对政府雇员的培训与开发，根据实际情况积极对其进行 教育、培养和训练。从当前推行政府雇员制的情况来看，对政府雇员进行培训 和人力资源开发还远远没有引起各地政府的关注，造成这种状况的主要原因是 由于政府雇员一般都是高端专业技术人才，因而各地政府忽视了对政府雇员的 培训与开发。政府雇员与公务员相比虽然有较高的专业技术知识和工作能力， 但是对他们进行培训和开发也十分必要。分析政府雇员的培训需求就可以发现 他们的需求主要是： 第一，初任培训。即在政府雇员正式上岗前对其进行培训，使其尽快了解 政府机关的工作性质、运行特点、基本程序等，明确自己的工作内容和职赁范 围，熟悉工作环境。 第二，团队工作精神的培训。所谓工作团队，是为了实现某一公共目标相 互协作的个体组成的正式群体。团队要有清晰的团队目标，成员之间相互信任， 成员具有相关的技能。 政府雇员在政府机关中工作并不是单打独斗，而是要通过和所服务部门的 公务员密切合作，共同完成工作任务，因此，加强政府雇员的团队工作精神的 培训具有重要的意义。 。夏光：人力资源管理教程，机械工业出版社2 0 0 4 年版，第9 2 页。 。夏光：人力资源管理敦程，机械工业出版社2 0 0 4 年版第9 2 页。 1 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 4 ，政府窟员的绩效评估与激励 第一，政府雇员的绩效评估。政府雇员的绩效评估是指政府部门按照一定 的原则和标准，定期不定期地对政府雇员的业务表现、行为能力和工作成果等 情况，进行系统、全面的考查与评价，并以此作为奖惩、是否续雇等的客观依 据的管理活动。 对政府雇员的绩效评估一般是由雇员所服