（行政管理专业论文）完善我国税收收入计划管理的对策分析.pdf

( ：( = jf ；p a n o r t h e a s t e r nu n i v e r s i t y m a y 2 0 0 8 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文 中取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经 发表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过 的材料。与我一伺工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 ，一、 学位论文作者签名多夸抛 日期：砂御分。 学位论文版权使用授权书 。 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用 学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作 半年b一年口 一年半口 学位论文作者签名：奇承咖 签字日期： 1 ：，百欠护 导师签名： 签字日期： 后： l 虿 侈订 ， 彬卅 _ 7 o 1， 东北大学m p a 专业学位论文摘要 完善我国税收收入计划管理的对策分析 摘要 税收收入计划管理工作是税务机关组织收入工作的核心，为我国多年来税收 收入的快速稳定增长做出了突出贡献，为政府其它经济部门的工作提供了准确依 据。但随着市场经济的不断发展，税收收入计划管理工作与经济的不相协调性逐 渐显露。多年来，税收工作中应征不征、虚收探收、税收优惠政策落实不到位、 人为调节税收进度等非正常组织收入工作现象屡禁不止。税收收入来源于经济， 但税收管理同样反作用于经济，这种税收收入计划管理工作与经济发展的不相协 调性在某种程度上制约了经济发展的可持续性。如何规避这些已经出现的问题， 并预防将来可能会出现的问题，改革完善税收收入计划管理工作，建立一种适应 经济发展的长效工作机制，以更好的为社会主义市场经济体制服务，更大的发挥 税务部门的职能，促进税收收入的可持续增长就成为了税务机关，特别是税收收 入计划管理部门急需做的一项工作。 本文通过对我国现行税收收入计划管理工作的分析研究，尝试找出税收收入 计划管理工作的弊端，结合国内外该领域研究者的各种观点，参考国外有益经验， 总结出一种适合我国国情的税收收入计划管理工作机制。 关键词：税收收入；计划管理；税源监控 一n 一 东北大学m p a 专业学位论文 t h ec o u n t e r m e a s u r ea b o u th o wt op e r f e c t t h et a xr e v e n u ep l a n n e dm a n a g e m e n to f c h i n a a b s t r a c t t h et a xr e v e n u ep l a n n e dm a n a g e m e n tw o r ki st h ec o r ew h i c ho r g a n i z e da l li n c o m e w o r k , d i do u t s t a n d i n gc o n t r i b u t i o nf o ro u rc o u n t r y st a xr e v e n u ef a s ta n ds t a b l eg r o w t h f o rm a n yy e a r s ，a n dp r o v i d e da c c u r a t eb a s i sf o rt h ew o r ko fo t h e rg o v e r n m e n te c o n o m i c s e c t i o n s b u tc o n t i n u o u s l yd e v e l o pa l o n g 谢t ht h em a r k e te c o n o m y ，t h et a xr e v e n u e p l a n n e dm a n a g e m e mw o r ka n de c o n o m ya r en o tc o o r d i n a t eg r a d u a l l y f o rm a n yy e a r s ， t h et a xr e v e n u ew o r km e d i u mt h ea p p l i c a t i o nf o rd o e s n ta d v e r t i s ef o r , f a l s e l ya c c e p t st o e x p l o r et oa c c e p t , t a xs p e c i a lp o l i c yi m p l e m e n t a t i o nn o ta r r i v e ，a r t i f i c i a lr e g u l a t e dt h e t a xr e v e n u e sr a t eo f p r o g r e s s t h ep h e n o m e n o nd i dn o tf o r b i d t h et a xr e v e n u ec o m e f r o me c o n o m y , b u tt h et a xr e v e n u ep l a n n e dm a n a g e m e n ta d v e r s ee f f e c ta tt h ee c o n o m y ， t h i sk i n do fn o rc o o r d i n a t ea b o u tt h et a xr e v e n u e p l a n n e dm a n a g e m e u ta n de c o n o m y d e v e l o p m e n tr e s t r i a e dt h ee c o n o m ) 一ss u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t h o wt oa v e r tt h e s e p r o b l e m sw h i c hh a v eb e e na l r e a d ya p p e a r e d ，a n db o wt op r e v e n tt h e s ep r o b l e m sm a y a p p e a ri nt h ef u t u r e ，r e f o r ma n dp e r f e c tt h et a xr e v e n u ep l a n n e dm a n a g e m e n tw o r k , b u i l du pak i n do f l o n ge f f e c tw o r km e c h a n i s mt oa d o p te c o n o m yd e v e l o p m e n t , w i t h b e t t e rs e r v i c ef o rs o c i a l i s mm a r k e t e c o n o m ys y s t e m ，l a r g e ro f e x e r t i v et h ew o r k i n g t a l e n to ft a xa d m i n i s t r a t i o ns e c t i o n , p r o m o t et h et a xr e v e n u e sc o n t i n u e dg r o w t hb e c o m e t a xo f f i c e ，e s p e c i a l l yaw o r kt h es e c t i o no ft h et a xr e v e n u ep l a n n e dm a n a g e m e n tn e e dt o d o t h i st e x tp a s st ot h ea n a l y s e sa n dr e s e a r c ho ft h ec u r r e n tt a xr e v e n u ep l a n n e d m a n a g e m e n tw o r ka n dt r yt of i n do u tt h em a l p r a c t i c ei ni t , c o m b i n ev a r i o u ss t a n d p o i n t o ft h er e a l m sr e s e a r c h e ra th o m ea n da b r o a d ，m a k er e f e r e n c et of o r e i g nb e n e f i c i a l e x p e r i e n c e ，s u mu pa k i n do fw o r km e c h a n i s ma b o u tt h et a xr e v e n u e p l a n n e d m a n a g e m e n ts u i to u r n a t i o n a le o n d i t i o i l s k e yw o r d s ：t a xr e v e n u e ；p l a n n e dm a n a g e m e n t ；c o n t r o lo nt a xr e v e n u es o u r c e i i i 东北大学m p a 专业学位论文 目录 目录 声明。i 中文摘要 a b s t ra c t i i i 第1 章绪论- l 1 1 选题目的及研究意义l 1 1 1 论文选题的目的1 1 1 2 论文选题的意义l 1 2 文献综述2 1 2 1 关于税收收入计划管理改革的态度2 1 2 2 关于税收收入计划管理改革过程本身3 1 2 3 关于税收收入计划管理改革的研究方法4 1 2 4 关于税收收入计划管理改革后的后续发展问题4 1 3 论文的研究方法4 1 4 论文的创新点5 第2 章税收收入计划管理概述。6 2 1 税收收入计划管理的含义与分类6 2 1 1 税收收入计划管理的含义。6 2 1 2 税收收入计划体系及管理分类7 2 1 3 税收收入计划管理改革的意义。7 2 2 我国税收收入计划管理改革的实践与探索8 2 2 1 我国税收收入计划管理改革的社会背景。8 2 。2 2 我国税收收入计划管理改革的目的8 2 2 3 我国税收收入计划管理改革的分类9 第3 章我国税收收入计划管理的现存问题及原因1 0 3 1 税收收入计划管理的现存问题1 0 3 1 1 税收收入计划的编制和执行不够严谨1 0 3 1 2 税收收入计划考核缺乏科学性1 0 3 1 3 税收收入计划分析不够详实l l 3 1 4 其它部门压力制约税收收入计划制定ll 3 2 现行税收收入计划管理存在问题的原因。 3 2 1 税收收入计划编制和执行的管理体系不健全1 2 3 2 2 传统收入计划经济下的税收收入计划模式尚未根本扭转1 2 3 2 3 税收收入计划管理人员业务能力和信息化水平不高1 3 3 2 4 税务机关经费紧张1 3 第4 章国外税收收入计划管理的经验及借鉴错误l 未定义书签 4 1 国外税收收入计划( 预算) 管理的现状1 4 一一 录 1 4 1 4 1 5 1 6 1 6 1 7 1 8 1 9 1 9 4 3 5 增强税收收入计划制定的透明度2 0 第5 章完善我国现行税收收入计划管理的对策。2 l 5 1 改革税收收入计划制定方法2 l 5 1 1 加强税收收入计划管理人员队伍建设，提高信息化水平2 1 5 1 2 完善税收收入计划的编制方法2 l 5 2 改革现行的财政预算体制及预算编制管理方法2 2 5 2 1 要科学合理地按照事权范围建立规范的分税制财政体制2 2 5 2 2 形成共同合力，强化税源监控2 3 5 2 3 改革财政预算管理办法2 3 5 3 建立科学的税收收入计划工作作考核管理体制2 3 5 3 1 改革税收收入计划考核制度的目标2 3 5 3 2 改革税收收入计划考核制度的内容和方法2 4 5 3 3 改革税收收入计划考核制度的预期效果2 4 5 4 加强税收收入计划分析工作2 4 5 4 1 加强重点税源分析2 5 5 4 2 从经济发展视角分税收收入计划工作。2 5 5 4 3 结合税收工作实际进行分析。2 5 5 5 建立税收收入预测和纳税能力估算制度。2 5 5 5 1 建立税收收入预测制度2 5 5 5 2 建立纳税能力估算制度2 6 5 6 完善税收机关经费管理办法，增强税收收入计划工作透明性2 8 5 6 1 完善税务机关经费管理办法2 8 5 6 2 增强税收收入计划管理工作透明性2 8 第6 章结论2 9 参考文献3 0 j i 9 谢3 3 作者简介3 3 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题目的及研究意义 1 1 1 论文选题的目的 改革开放以来，我国税收收入连续多年保持高速增长，根据资料统计1 9 7 9 年 我国税收收入总数为5 3 8 亿元，2 0 0 7 年我国税收收入为4 9 4 4 9 亿元，年平均增长 1 7 5 。【l 】税收的大幅度增长，直接形成了财政收入的大幅度增加，为我国经济的 持续稳定高速增长提供了强有力的保障；为改善民生，提高人民群众的生活水平 起到了极其重要的促进作用。组织收入是税务部门的中心工作，税收收入计划工 作作为组织收入的首要工作、核心工作，对我国税收收入的增长起到了至关重要 的作用，为国家的经济建设做出了巨大的贡献。 但随着我国经济体制改革的不断深入，各种经济行为都发生了巨大的变化， 由于税收来源于经济，所以过去的税收收入计划管理体制在今天看来就有很多不 适应当前经济工作的地方，税收又反作用于经济，所以与经济体制不符的税收收 入计划管理体制也就在某种程度上限制了经济的进一步发展，因此有必要对现在 税收收入计划管理体制进行一系列改革，尽可能的去除其影响经济发展的部分， 进而更大的发挥税收收入计划管理在税务机关组织收入的重要作用，促进财政收 入的不断增长，为国家经济建设贡献更大的力量。如何改革税收收入计划管理， 怎样建立一种适应当前经济高速发展的税收收入计划管理体制，也就成了税务部 门，特别是税收收入计划管理部门需要探讨的一个问题。 1 1 2 论文选题的意义 基于财政预算职能的税收收入计划管理，在现实的运行中存在一定程度的不 科学性、难以管理性，且在某种程度上不符合我国当前税收法治化的要求。为了 使税收收入计划管理逐步满足科学的财政管理体制发展要求和税收法治化的需 要，有必要对当前税收收入计划管理体制中存在的问题予以剖析，并加以解决和 改进。应征不征与虚收探收，是一些地方税收工作中长期以来难以根除的一种现 象，严重影响了国家财政收入的完整、真实，对国民经济的健康发展有着极大损 害。如果对形成这种现象的原因做一分析，就会发现，各级政府在计划经济时期 就已形成，沿袭至今的主要依靠计划管理手段保证税收任务完成，考核税务部门 工作的管理制度，是目前税收工作中应征不征、虚收探收、人为调节税收进度现 象屡禁不止的重要原因。如何规避这些已经出现的问题，如何预防将来可能会出 现的问题，这些需要制定一个完善的税收收入计划管理体制，确定将来税收收入 计划工作的方向，以更好的为社会主义市场经济体制服务，更大的发挥税务部门 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 的职能，促进税收收入的可持续增长。 1 2 文献综述 1 2 1 关于税收收入计划管理改革的态度 多数学者认为，我局现行的税收收入计划体制有其存在的必要，但必须进行 改革，以适应经济发展的需要。 如张连海的“产业结构调整：呼唤税收收入计划体制改革”认为，当前我国税收 收入计划管理体制中存在的问题有：第一，税收收入计划的编制不科学、不合理； 第二，税收收入计划的落实和执行指令化在指令性税收收入计划存在的情况下， 税收政策不能充分发挥其调整产业结构的功能，要充分发挥税收政策在产业结构 调整中的积极作用，必须改革税收收入计划。【2 】 再如杨冬瑞的“改革传统的税收收入计划管理体制促进依法治税进程”认为，传统的税 收收入计划管理体制建立在计划经济基础之上，过去对组织税收收入发挥了重要 作用。多年来，为了保证收入任务的完成，各级税务机关也将其作为检查和考核 税收工作成果的重要依据。但是，随着我国社会主义市场经济的不断完善及改革 开放力度的不断加大，影响税收收入的因素也在发生着深刻变化。因此，当前仍 沿用传统的税收收入计划观念、模式、手段和方法，已与变化了的实际情况越来 越不适应，逐步改革完善现有的税收收入计划管理体制已势在必行。 3 1 仅有少数的声音提出要取消税收收入计划管理，但这种观点不被绝大多数人 所接受。而且这些研究者想要取消计划，也是因为对税收收入计划的管理体制不 赞成，对税收收入计划的指令性管理不接受。 李永恒在其“完善我国税收收入计划管理的思考”一文中指出，指令性税收收入计划 具有严肃性，而非强制性，税收收入计划与依法治税并不矛盾，而且促进了税务 机关依法治税。无论从理论还是从现实情况以及执行结果看，税收收入计划管理 在我国现阶段都是不可或缺、行之有效的。我国的税收收入计划管理，应该得到 加强和改进，而不是取消。【4 】杜耀华的“当前如何完善税收收入计划管理体制”文中 认为，现行税收收入计划的制定与客观经济税源的相关性较差，主观意志浓厚现 行税收收入计划的编制缺乏科学有效的分配方法，长期以来均是采取由上级税务 机关以上期税收入库数为基数，确定一定的增长比例，再加上特殊增收因素来制 定当期税收收入计划。这种以基数法为内涵的计划编制方法对以往促进税收征管 工作，保持财政收入的稳定增长起到积极作用，但随着市场经济体制的建立和完 善，这种计划分配方法的缺陷愈加明显。【5 】 总的来说税收收入计划管理工作还是有存在的必要的，但必须进行深刻的研 究和思考，并对其进行一系列的改革，适应经济发展的需要。 一2 一 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 1 2 2 关于税收收入计划管理改革过程本身 很多研究者主张将税收收入计划管理改革与依法治税联系起来，其目的是使 税收收入计划管理工作不断适应当前经济发展，推动依法治税深入进行的过程 如郑文敏的“税收收入计划与依法治税的关系”文中认为，税收收入计划与依法治税 属于两个不同的范畴，没有任何直接的关系。当前社会上讨论的税收收入计划与 依法治税的关系，通常指的是税收收入计划与依法征税的关系，也就是完成计划 与执行政策的关系。完成计划与执行政策在本质上是统一的，是相辅相成的；执 行政策是根本，计划完成情况是政策执行的客观结果；在一定条件下两者存在矛 盾。只有从转变观念和完善考核机制入手，全面加强税收分析和预测工作，推动 依法治税的深入进行，才能正确认识和处理好税收收入计划与依法治税的关系1 6 】。 兰溪市地方税务局课题组的“依法治税与相关几个关系的探讨一文中认为，税收收 入计划管理体制自身的不完善性，使得制定的收入计划难以真实反映实际税源， 容易形成偷税与征“过头税”同在，欠税与“寅吃卯粮”并存的现象。税收任务轻的地 方，在完成计划任务后，怕计划逐年递增，为下年度减少基数、出现了有税不征， 随意减免税等现象；反之税收任务重的地方，往往采取一些“应急措施”，寅吃卯粮、 借税入库。两种不同的完成方法，形成纳税人承担不同的税负。 还有的研究者认为，税收收入计划管理改革的过程是对税源认识研究不断加 深的过程，是使税收和税源逐渐相符的过程。李永恒的其“完善我国税收收入计划 管理的思考”文中认为，在良好的依法治税环境下，在信息资料充足、准确的基础 上，充分考虑多种影响税收收入的因素，通过专业人员科学准确的预测，制定出 切合实际的税收收入计划，使税收收入计划与实际税源基本一致，并以指导性方 式下达，是改革我国税收收入计划管理的方向。然而，我国立即实行指导性计划 的条件尚不成熟，许多实际情况诸如信息不准、依法治税程度不够高等都制约着 我国税收收入计划体制的改革。白继成的“税源和税收收入计划管理问题研究”文中 认为，税源是税收赖以生存的载体，税收收入计划得到科学合理的执行是对税源 情况最直接的体现。随着改革开放的深入，所有制结构、经济结构、税制结构等 发生了重大变化，这种新的经济形势，新的税收制度，决定了税收工作必须确立 新的治税思路，要求建立良好的税收管理机制，向规范化、制度化、科学化和现 代化方向发展。为了适应社会主义市场经济体制改革的新要求，有效解决税收征 管模式转换后税源管理和税收计划管理中存在的问题，切实掌握纳税人的经济运 行情况、税收收入计划的执行情况和对税收所产生的影响，最大限度地减少漏征 漏管和税收流失，强化依法治税的实现。针对当前税源和税收收入计划管理中存 在的问题，只有切实转变目前在聚财和理财中经济行为上的思维定式，才能使税 源管理和税收收入计划的执行更加科学有效。f j 研究者的观点略有不同，但出发点和目的是相同的，一致认为必须破除旧有 一3 一 概述。 ( 2 ) 调查研究方法。调查研究法是一种以事实为依据、以数据为参考，在真 实的全面概括的基础上，进行问题分析、理论研究，最终提出解决问题的措施的 方法。本文作者通过查阅大量的相关资料，在依据大量的调查研究所取得基础资 料的基础上，详细阐述了税收收入计划改革的现状及其对策。 ( 3 ) 数据统计方法。本文对各级税收收入计划管理部门日常工作中的数据进 行统计，通过一些理论公式进行计算，为解决计划管理工作中存在的问题提供依 一4 一 东北大学m p a 专业学位论文笫1 章绪论 据。 ( 4 ) 比较分析方法。通过研究相关文献资料，将国内税收收入计划管理和国 外的税收管理、财政预算管理进行比较，总结国外的经验教训，得出对我国税收 收入计划管理工作有利的对策及建议 1 4 论文的创新点 税收收入计划是我国计划经济体制时期就已经存在，并保留到现在的一种税 收管理体制。计划经济体制下，企业的生产、销售等经济行为都是以计划的形式 下发的，所以企业的产值基本在每年的年初就已经确定。税源的情况确定了，税 收收入计划就可以根据税源的情况下达，并随着税源的临时变化而变更，所以计 划经济体制下，税收收入计划的制定还是非常有根据的。但我国经济体制逐步改 革为市场经济体制后，切经济行为都由市场决定，而市场的不确定性就增加了 制定税收收入计划的难度。所以我们有必要将现行的税收收入计划管理体制进行 改革与创新，即在保留税收收入计划管理工作的基础上，加强税收预测和纳税评 估工作，努力促进税收收入计划和税源实际情况的统一本文可能的创新点有： ( 1 ) 统筹全局，完善税收收入计划管理工作。税收收入计划管理工作虽然是 税务机关的本职工作，但要想把这项工作做好，必须需要其它部门的配合。如何 统筹其它经济部门，整合各种资源，将这些要素落实到税收收入计划管理工作中， 是本文需要研究的。 ( 2 ) 建立税收收入计划管理工作的新机制。固有的税收收入计划管理机制沿 袭了计划经济时代的工作特点，在社会主义市场经济体制下，就显得有些不够协 调。如何拜托固有的管理体制的制约，建立一种适合经济发展规律的、长效的税 收收入计划工作管理体制是本文可能的创新点。 理制度来实现。税务管理从广义的角度来看是国家及其税务管理机关，依据客观 经济规律和税收分配特点，对税收分配全过程进行决策、计划、组织、监督和协 调，以保证税收职能得以实现的一种管理活动。这一概念对税务管理包含了其中 这样一个涵义：税务管理的基本职能是决策、计划、组织、监督和协调，即税务管 理也具有其他管理活动所具有的一般职能，只是由于管理的具体对象和具体目标 不同，税务管理的基本职能才区别于其他管理，有着自身的具体内容和作用方式， 包括税收政策制度的制定与贯彻实施、税收管理体制的确立与执行、税收管理机 构的设置、税款的征收入库及核算监督、税收收入计划的编制与执行等等。可见， 一6 一 东北大学m p a 专业学位论文第2 章税收收入计划管理概述 税收收入计划管理是税收管理的一个重要组成部分，是集中体现、综合反映税收 基本特征的一种目标管理方式，不会因为社会主义市场经济的发展而削弱或取消。 相反，在社会主义市场经济条件下，随着社会经济活动的发展，税源变化更频繁， 税收征管难度也就更大，从而使税收收入计划管理在执行税收职能上显得愈加重 要，更具实际意义。 2 1 2 税收收入计划体系及管理分类 税收收入计划体系是税收收入计划各个组成部分有机的统一体。税务机构分 设和分税制财政体制实施后，税收收入计划的形式更多，范围更广泛，形成了若 干组成部分，每个组成部分有其不同的地位和作用，各自担负着特定领域的管理 任务，同时它们又相互联系、相互制约，形成一个完整的体系。 税收收入计划分类：( 1 ) 按时期长短划分，税收收入计划可分为长期计划、 中期计划和短期计划；( 2 ) 按预算管理要求划分，税收收入计划可分为中央级税 收收入计划和地方级税收收入计划；( 3 ) 按机构序列划分，税收收入计划可分为 国税系统计划和地税系统计划；( 4 ) 按考核方式划分，税收收入计划可分为必保 计划和奋斗目标；( 5 ) 按计划性质划分，税收收入计划可分为指令性计划和指导 性计划；( 6 ) 按考核目的和作用划分，税收收入计划可分为收入考核计划和工作 考核计划。【1 哪 根据税收收入计划的分类，税收收入计划管理也进行了一定的管理权限划分。 税收收入计划管理权限是指各级税务机关的计划部门对本级税收收入计划工作所 拥有的管理权，其权限划分的目的和标准是保证政令畅通，职责明确。国家税务 总局负责编制全国税收收入计划，向各省( 区、市) 国家税务局下达中央固定收 入和共享收入税种的收入考核计划；向各省( 区、市) 地方税务局下达地方固定 收入税种的收入建设计划。检查、考核下级税务机关的计划执行情况，必要时调 整下级税务机关的年度税收收入计划。制定全国税收收入计划管理制度。省以下 各级国家税务局要全额落实上级税务机关下达的税收收入计划。检查、考核税收 收入计划执行情况。结合具体情况制定本地区税收收入计划管理办法。省以下各 级地方税务局要按照上级税务机关下达的税收收入计划建议数和本级政府制定的 财政计划，编制下达本地区地方税务计划。检查、考核本地区税收收入计划执行 情况。结合具体情况制定本地区税收收入计划管理办法。 2 1 3 税收收入计划管理改革的意义 搞好税收收入计划管理，不仅能保证税收收入、提供社会发展所需财力，而 且能够发挥税收收入计划管理在税务管理当中的龙头作用，调动各级税务部门组 织收入的积极性，促进各项征管工作质量的提高。但是，随着经济的发展、税收 收入的大幅增长以及客观环境的发展变化，税收收入计划管理中的各种弊端也随 一7 一 务机关特别是税收收入计划管理部门急需做的工作。 2 2 2 我国税收收入计划管理改革的目的 就我国目前而言，由于市场经济体制尚不完善，人们法治观念尚待加强，税 收执法环境欠佳，税收法规不够完整，征管体制弊端及税务人员自身素质等原因， 取消税收收入计划显然不切实际。税收收入计划要制定得科学合理，才是明智之 东北大学m p a 专业学位论文第2 章税收收入计划管理概述 举。问题的关键是我国现行的税收收入计划管理模式要进行转变，在税收收入预 测和监控的基础上，建立涵盖经济、税制、征管等多方面的税收收入管理体系。 税收收入计划既是执行国家预算收入的重要工具，也是检查和考核税务工作的重 要依据。实践证明，一个良好的税收收入计划不仅有利于税收收入及时、稳定地 实现，有利于推动社会经济稳定、健康发展，而且对税务征管工作也有积极的促 进作用。毫无疑问，税收收入计划的存在，是我国税收工作的客观要求。但问题 的关键是，目前的税收收入计划管理体制存在一些问题，与市场经济发展的新形 势不相适应，必须进行改革和完善。建立一种适应社会主义市场经济体制的税收 收入计划管理制度，改革和完善我国税收收入计划管理体制，这既是全面推进社 会主义市场经济依法治税工作的客观要求，也是保障税收工作顺利进行的需要。 2 2 3 我国税收收入计划管理改革的分类 目前，税收收入计划管理改革已经逐渐成为管理学和经济学领域的研究热点， 国内一些专家学者纷纷提出自己的观点，大致分为以下几类： ( 1 ) 改变税收收入计划分配方法。税收收入计划分配长期采用“基数法”。多 年来虽然保证了税收总量的增长，但在一定程度上割裂了经济与税收直接联系， 因此，在税收收入计划分配上应尽快采用“税收负担率”法。税收负担率法主要以平 均“税收负担率”和计划期的国内生产总值( g d p ) 为依据，计算计划期的税收收入计 划数它由平均“税收负担率”、计划期的国内生产总值、国内生产总值偏差系数、应 分摊差额和特殊因素构成。用公式表示为：某地区计划期税收收入计划= 该地区计 划期国内生产总值近年g d p 计划偏差系数近年平均税收负担率+ 应分摊差额。 【l l 】 ( 2 ) 建立外延型税收收入计划管理模式。税收收入计划管理的外延是指在调 查研究中，联系党和国家方针政策的贯彻执行情况，国内外的经济动态等，发现 新问题，分析新情况提出预见，为税务部门领导当好参谋，为宏观经济调控和微 观经济发展服务。1 1 2 1 ( 3 ) 按照公共财政需要完善税收收入计划管理。税收作为政府财政收入体系 的主体，其计划管理制度应进行创新，按照市场经济和公共财政的要求实现治税 观念的转变，完善政府的收入机制，以进一步规范计划制定过程，调整计划分配 方法，增强政府的宏观调控功能，真正形成与公共支出体系相匹配的以税收为主 体的公共收入体系。i l 列 一9 一 东北大学m p a 专业学位论文第3 章我国税收收入计划管理的现存问题及原因 第3 章我国税收收入计划管理的现存问题及 原因 3 1 税收收入计划管理的现存问题 3 1 1 税收收入计划的编制和执行不够严谨 在实际工作中，税收收入计划的编制和分配方法缺乏科学性，一般编制年度 税收计划时大多是采用上年完成情况加上本年递增比例的办法，往往采用这种办 法编制的税收收入计划与实际税源偏差较大，具体表现在： 首先，税源调查所采集的税收基础资料不详实，不能满足编制工作的需要。 一年一度的税源调查工作涉及面广且时间紧、任务重，一般是税务专管员下户分 发调查表，由企业填写后，送交税务机关，在此工作中，往往搞起来轰轰烈烈， 但调查质量不尽人意，数字严重失真，不能及时准确地向上级税务机关提供可靠 真实的税源情况，使计划的编制工作不能建立在实事求是的基础上，致使税收收 入计划与实际税源偏差较大。其次，各经济部门提供的计划完成指标不准确，影 响税收收入计划编制的准确性。税收来源于经济，经济发展速度的快慢、指标的 增减，经济效益的高低，会直接影响到税源的变化。但在实际工作中，一些经济 部门片面追求销售收入、产品产量、实现利润等经济指标，不考虑实际生产经营 情况，甚至采取虚增、虚报经济指标的错误做法，背离了经济发展的规律，使产 值和税收不相一致。 税收收入计划在执行方面做的也不够严谨，很多基层征收单位往往为了自身 利益原因，不考虑税收收入计划的存在，违反规定预缴税款、超政策性退税和收 过头税。税收收入计划本应限制的行为，在基层征收单位频频发生，影响了税收 收入计划的权威性，使税收收入计划丧失了对基层征收单位的指导和限制作用。 3 1 2 税收收入计划考核缺乏科学性 在组织收入工作中存在着“计划指导征收”的错误观念。税收收入计划是税务干 部在一定时期内的奋斗目标，在实际工作中把收入任务作为考核税务干部工作成 绩的一项硬性指标，同时各级税务干部也将税收收入计划的完成作为其追求的最 高目标，致使部分税务干部产生“一好遮百丑”的片面认识。一方面怕收入任务完不 成受处罚，另一方面超计划完成又怕垫高次年税收收入计划基数，从而在具体征 收工作中住往是围绕计划定任务，因此无形中影响了征管工作的质量，没有完成 税务机关应收尽收的工作职责。 东北大学m p a 专业学位论文第3 章我国税收收入计划管理的现存问题及原因 3 1 3 税收收入计划分析不够详实 税收收入计划分析是税收收入计划管理的中心环节，是对己经确立的税收收 入计划执行状况和结果，结合国民经济运行的有关指标，利用各种科学的手段和 方法进行对比、归纳和综合，揭示影响收入进度的因素，找出引起税收增减变化 的原因，反映组织收入工作的进展，预测税收发展的趋势。其宗旨是为各级领导 机关指导税收工作、评价考核本级税务机构税收业绩、决策各级税务机构组织收 入规模、出台有关涉税方针政策等提供准确、客观、科学的决策依据。目前，我 国的税收收入计划分析受主客观条件的限制，在分析内容和分析方法等方面上都 有简单化倾向。 ( 1 ) 分析内容简单。税收收入计划下达后，对税收收入计划执行情况的分析 多限于个性化因素的分析，而较少对普遍性因素、趋势性因素进行分析。 ( 2 ) 分析范围窄。大多是就税收论税收，数据的收集范围较窄，分析口径还 欠统一，对经济税源特别是对税收有重大影响的地方经济发展状况联系不够，影 响计划分析的深度。 ( 3 ) 分析手段单一。计划分析的方法很多，而我们目前主要采用对比分析法， 其他分析方法则很少使用，即使是采用对比分析法，大量统计数据也未得到充分 利用。 ( 4 ) 税收收入计划分析人员的业务水平有待进一步提高。目前，税收收入计 划分析人员的税收理论知识和实务经验较少，缺乏具有经济学知识和统计学知识 的专门人才。 ( 5 ) 信息化建设需要进一步完善。信息化工作贯穿于税收收入计划分析工作 的全过程，必须利用信息化的优势，建立起以税收综合计划分析为核心的税源监 控信息库，完善各类数据和报表的功能，使其真正发挥作用。 此外，税收收入计划分析功能薄弱还有一个原因是征管数据可利用程度不高， 计划分析所需的数据反馈信息不完全。从目前情况看，我国税务系统除税收收入 外，征管信息的可利用程度不高，主要表现在：部分征收业务由于处理方法、程序 上的不同，造成数据口径不一致；会计核算不全面，造成部分征管数据失真；征收 管理软件不统一，造成数据归集困难；工商登记及税务登记分类不完整，造成统 计数据偏差等等。 3 1 4 其它部门压力制约税收收入计划制定 我国财政预算编制正处在由过去的计划经济时代到现在的社会主义市场经济 时代的转变时期，编制质量尤其是基层财政部分预算编制质量偏低，很多预算数 字不是来源于税收收入指数和实际支出指数，而是领导的个人工作理念的体现。 这就会出现很多的预算执行偏差，最终造成预算执行的过程中不断进行修改的情 算，税务机关再按照财政预算的要求制定相应的税收收入计划。0 4 1 基数法税收收入计划的编制公式为：计划期的税收收入计划= 税收基数( 1 + 税 收增长率注重大财政政策对税收收入的影响数额。结合公式，我们可以看到基数法 税收收入计划的几个缺陷：第一，税收基数由基期年1 1 0 月份的实际收入加1 1 1 2 月份的预期收入而得，与基期年实际收入有差距，与计划期实际状况的差距更大； 第二，增长系数( 税收增长率) 更多是根据各地上报本地区的税源情况，更多掺杂了 上报人的人为因素，很难做到具体情况具体分析，与实际税源相差较大；第三， 自上而下的编制方式对特殊性因素考虑不周。采用基数法过多地考虑历史因素以 东北大擘i v i p a 专业学位论文第3 章我国税收收入计划管理的现存问题及原因 及不能做到具体分析地方特殊问题的税收收入计划成为一种外生于经济增长的事 物，表现出极强的独立性。税收的征收级次愈低，这个问题愈严重。 3 2 3 税收收入计划管理人员业务能力和信息化水平不高 由于计划管理部门属于税务机关业务比较专业的部门，需要相对专业的业务 人员来完成日常管理工作。但由于计划管理工作相对于税务机关其它工作来说比 较枯燥，而且容易出现错误，这就影响了计划管理人员从事该工作的积极性。近 几年新加入税务机关队伍的公务员，少有毕业于计划及相关专业的人员，实际工 作经验就更少，造成计划管理人员的短缺。现在很多从事税收收入计划的人员年 龄机构偏老化，业务知识陈旧，而近年来计划管理工作需要很强的计算机和网络 知识，这就造成很多老的计划管理人员随着业务的不断变化，影响了税收收入计 划工作的开展。计算机软件最终是要为工作服务的，但很多税收收入计划方面的 计算机软件设置更多的是考虑市以上计划统计部门的应用，基层计划统计部门只 能上报数据，很难将上报的数据进行应用分析，造成了一定程度上的资源浪费， 没有形成资源共享。 3 2 4 税务机关经费紧张 由于目前市级以下基层税务机关经费普遍紧张，需要财政部门给予经费补贴， 这就造成了税务机关“服务”于财政部分的情况的发生。从我国目前税收收入计划分 配体制看，除了税务主管部门向下级税务部门分配法定的税收收入计划之外，各 级政府从自身财政需要的角度考虑，也可向税务部门下达或追加税收任务。近年 来，不少地方政府为片面追求地方税收的高幅度增长，脱离当地经济发展的实际 情况，向地方税收层层加码的现象十分严重，造成税收收入计划与实际税源的脱 离，使税收对经济的调节作用得不到有效发挥，同时也对经济的健康发展带来了 不利的影响。 应后，进行最后审定并由议会批准，随即新的预算年度开始。这期间的时间一般 为十一个月，最短也有九个月，如此充裕的时间保障了收入预测的准确性。实际 上如果预测数终审的时间距离预算年度结束的时间越近，误差就越小。 ( 3 ) 税收收入预测数调整规范及时。由于宏观经济环境、政府经济政策、预 算项目等变化都会影响预测的准确性，美国5 0 个州都规定必须定期对预测数进行 修订调整，更新频率一般以半年或一季度居多，同时赋予政府遭遇意外突发性事 东北大学m p a 专业学位论文第4 章国外税收收入计划管理的经验及借鉴 件时灵活调整预测数的权力。 ( 4 ) 税收收入预测的相关数据信息详尽准确。美国税务部门的一项重要职责 就是监控税源的变化发展，收集整理税源尤其是重点税源的信息，及时、准确、 全面地定期( 一般是按旬或按月) 向外公布，以及为税收收入预测相关部门提供所需 数据资料。税收收入预测数只是税务部门征管工作中的参考数据，不具有硬性约 束的作用，税务部门的工作业绩评价以是否依法征收及对税源的监控力度为主。 这种考核机制保证了税务部门提供的税源信息的真实可靠，确保了预测的准确性。 各预测机构也拥有自己的数据信息库，通过调研、向专业预测公司购买信息等多 种渠道采集、更新、补充信息资料。 ( 5 ) 基本知晓税收收入预测风险的产生环节。宏观经济复杂多变决定了税收 收入预测具有很大的不确定性，专业预测机构在估计收入时，大体都清楚主要风 险出处，同时在预测报告中予以指出。很多专业人员普遍认为审慎保守的预测数 可以降低预测风险。 ( 6 ) 收入预测程序透明公开。透明度是衡量政府工作效率及廉洁程度的重要 指标，较低的透明度往往同工作无效率、政府腐败相联系。在税收收入预测中， 透明度通过预测信息是否对外公开及预测程序是否有非官方机构参与两方面体 现。美国州政府在进行收入预测时，都允许民间机构参与，这些机构的成员来自 各个行业，有经济学者、商人、政客、学生等。预测程序与预测信息大多是公开 的，公众可以通过互联网、广播、电视等大众媒体了解到。i